职业资格证书制度20多年的发展成就巨大，制度的不断完善和发展适应了经济和社会发展的需要，推动了职业教育改革和发展，促进了职业技能开发和产业结构的优化升级，对劳动者的职业能力提升和职业发展发挥了重要作用。证书制度多年来快速、规模的扩张，逐步凸显了政府在证书监管中的缺位，政府过多参与市场导致相关利益主体参与动力不足，也影响了政府协调作用的发挥。这些都在一定程度上影响着职业资格证书制度的健康发展，因此体制机制创新成为制度发展完善最为迫切的需求。
　　职业资格证书制度创新发展，既需要内部制度安排作支撑，更需要外部制度环境作保障。尤其在经济转型时期，市场发展还不够完善，法律法规还不够健全，管理体制改革还在深化发展。此外还有文化、教育、社会管理等外部制度环境对职业资格证书制度的创新造成了一定的制约。因此，制度的创新发展需适应外部制度环境和发展趋势，还需要顺应制度各组成要素、各利益主体内在关系调整的需求，不断调整政府、行业、企业、院校等机构和劳动者在市场经济和法制框架下的角色和行为，从而促进制度的健康发展。
　　一、制度创新发展的外部环境
　　影响职业资格证书制度发展的环境因素主要包括社会、经济、文化等外部制度。外部环境变化了，制度的合理性和有效性也可能发生改变，从而给制度的运行带来障碍和困难。
　　1.行政管理体制
　　职业资格证书制度主要由管理制度、法律制度、职业分类与职业标准、职业教育和培训制度、职业资格认证制度、证书核发与管理、运行保障措施等制度组成。从内容来看大部分属于公共服务的范畴，因此职业资格证书制度管理必然受政府行政管理体制的制约，决定了政府在制度中承担主要责任。市场经济体制并不健全条件下的职业资格证书制度变革，由于行业和其他社会组织发展滞后，政府需要承担更多社会责任。
　　2.市场经济体制
　　政府作为市场主体之一，在引导、规范、调节市场经济秩序中主要通过调节相关利益主体的关系来进行。所以经济发展状况和市场规则的完善程度决定了政府组织管理市场经济的方式，政府作为市场主体在市场不能发挥作用或难以很好发挥作用的领域发挥市场主体作用，提供公共服务。职业资格证书制度是由政府、行业企业、院校、专业机构、劳动者多种利益主体参与的复杂的经济关系，涉及的管理和服务既包括公共品服务，也包括私有品服务。政府的活动主要集中在公共领域，但其活动的范围以及介入的程度受政府职能理念影响。实践证明，公共品和服务采取单一的政府机制或市场机制均存在低效问题，有效率的制度安排或选择应当是政府与市场共同调节、公共部门与私人部门协调生产。因此，职业资格证书制度安排应重视政府与市场的职能互补。
　　3.社会文化氛围
　　文化是一种内在的心理约束，属于非正规制度，有助于规范人的行为。文化对制度的形成和有效运行具有重大的影响和制约作用，直接影响着制度的执行效果。职业资格证书的效用在现行的人事制度中虽有体现，但在工作实践中却难以得到应有的体现，这恰恰反映了社会对职业资格证书价值的认知。“学而优则仕”的传统价值观对职业资格证书制度的实施具有较强的负作用，影响着该项制度落实和深化。“职业资格就业的通行证”还仅作为一种口号，尚未作为价值观而深入人心。文化作为制度的一种载体，通过对它不断的宣传和深化来规范制度参与成员的行为。这些因素的改变将导致人意识形态的改变以及价值观、认知的改变，导致对制度的接纳和认同感的变化，从而推动制度的创新和发展。
　　4.外部制度框架
　　职业资格作为联系产业和职业教育的纽带和桥梁，在技术技能人才的培养中发挥着基础性作用。职业资格证书制度既是我国就业制度的重要组成部分，也是我国职业教育与培训制度的重要组成部分，还是我国人才、人事制度的重要组成部分。因此职业资格证书制度运行在一个有多种相关制度共同构建的制度体系中，相互联系和影响。随着我国行政管理体制改革和政府职能转换，各项制度都在按市场经济的规律和要求不断改革、完善和调整。同样职业资格证书制度也面临着自身结构和运行组织方式的调整。在这一过程中证书管理体制的改革成为制度创新的核心和重点，它决定和影响着整个制度的创新发展。
　　二、制度创新发展的内部动力
　　制度创新发展除了适应外部环境的客观要求外，还受内部各成员和要素之间关系发展变化的影响。既包括各组成部分之间的矛盾的发展变化，也包括各利益主体关系的调整。政府作为特殊的市场利益主体，承担着多重角色。因此制度改革必然触及到自身的利益。按照青木昌彦等人的说法，制度变革是各种利益主体之间相互博弈的结果。制度的创新是“在现有制度和组织框架内，不断实现制度和组织（包括政府在内）的良性互动过程和机制，也是制度创新的内部动力。
　　1.制度结构的动力机制
　　职业资格证书制度创新的动力来自于制度本身结构的动力机制。在职业资格制度结构中，正式的制度安排主要包括管理制度、法律制度、职业分类与职业标准、职业教育和培训制度、职业资格鉴定制度、证书核发与管理等。这些制度组成了系统性的有机结构，并形成了一套约束特定行为和关系的行为规则。产业升级、社会分工专业化和生产组织管理的精细化，对职业教育培训提出了新的规格要求和教育培训方式的变化，同时也会带来人才评价和使用制度的变化等；同时政府执政理念的变化，也会不断对制度的实施方式和效果产生影响。因此职业资格证书制度的各个组成部分是在不断地变化中，调整的目标就是使制度的各组成部分相适应，以实现各方利益最大化。
　　2.制度相关方的利益诉求
　　政府执政理念决定了其对利益的考量，决定了其角色定位。也必然对其制度的制定和实施带来影响。制度中各利益主体定位不清晰，责权划分不明确，制度实施中就会出现越位和缺位的现象，影响着制度能否稳定和持续地得以发展。政府作为职业资格证书制度的构建者、组织者和执行者，是特殊的利益主体。改革开放以来，市场经济主体自主权越来越大，其责权利对等的利益诉求也不断增加，职业资格证书制度实施中来自地方政府、行业、院校、企业等组织的利益诉求越来越强烈，目前政府仍然是最大最强势的利益主体，对行业企业主体的利益关注不够，制度缺乏必要的补偿机制。因此制度存在着调整的内部动力。 　　三、制度创新的目标和任务
　　1.制度创新的目标
　　制度创新是通过制度框架和各相关方之间关系调整，达到新的平衡的过程，其目标是满足各成员利益的最大化。因此，职业资格证书制度创新发展的理想目标应是构建一个依法和自愿管理相适应、国家和民间资格相补充、学历和职业资格相衔接、分层和分类管理相结合、政府调控和市场竞争相协调的证书管理制度。当前应尽快健全和完善政府调控和市场竞争的利益协调机制，增强政府综合协调能力，建立行业企业主体地位和多元评价机制，提升制度中利益各方的参与和互动，以促进制度的良性改善。在此过程中应注重顶层设计，完善相关法规，构架起互相沟通衔接的职业资格和学历资格证书框架，改革和完善职业教育体系，将学历资格和职业资格统一到人才开发、评价和使用上来。
　　2.制度创新的主要任务
　　当前，职业资格的含金量和质量日益受到质疑和挑战，其市场交易尺度的地位逐步消弱。多元化的资格培训和认证缺乏有效监管，不利于证书的健康发展和证书效用的发挥。庞大的持证群体的利益的维护、资格证书监管和效用考验着政府的执政能力和公信力。因此，当务之急是要简政放权，理顺管理体制，建立长效机制，激发制度的活力，吸引更多的行业企业和院校积极参与到培训和认证服务中来。政府在管理中要分层管理、分类指导，要有收有放、有所侧重。要协调好各种利益关系，充分发挥地方、行业（企业）及其他社会组织机构的积极性。
　　通过对英国、美国、德国、日本、韩国和台湾的职业资格证书制度比较，可以发现其在法律法规、资格框架、管理体制、保障措施等方面的做法有很多共同之处，对我国证书制度的创新具有一定的借鉴意义。因此，具体到我国职业资格证书制度的创新，主要应是管理体制机制的创新，主要应从以下方面寻求突破：
　　（1）健全法律法规。政府职能转换随着社会管理体制改革不断深入和法制不断健全而加快，因此，要不断加大法律法规在职业资格证书制度关系协调中的作用，依法规范各主体行为准则规范，明确各方责权利法律义务关系。
　　（2）构建统一的资格框架。在构建职业资格证书和学历资格证书并重的社会制度框架下，不断加强专业技术和技能两类资格的衔接沟通；建立起各类资格内部的体系结构和互认关系，统筹发展职业资格和学历资格，建立二者沟通互换的桥梁。这是人力资源开发框架下，教育培训和劳动就业沟通衔接的必由之路。
　　在国家职业资格之外适度尝试并准许民间资格（地方、行业、企业及其他专业机构资格）合法存在，以解决当前因国家资格调整滞后，难以满足产业（行业、企业）发展需要的矛盾，尝试建立国家资格与民间资格衔接的可行性。
　　（3）理顺管理体制。管理体制是制度构建的基础和核心，决定着制度的模式和制度相关方的关系和格局。当前社会管理体制改革更加重视多元主体的利益诉求，更加重视权力配置格局从政府集中管理转向给地方、行业、企业等机构放权和为劳动者增权，更加促进社会管理和服务方式和手段多元化。因此，职业资格的管理体制应在现有集中统一模式下，更加突出行业企业和其它社会组织在制度中的作用，更加突出政府在各方关系协调中的作用，使政府监管和行业自律管理协调发展。
　　（4）完善保障措施，创新运行机制。完善政府监管，推动行业自律，建立市场准入和退出机制；引入市场竞争机制，提高认证培训服务水平；建立质量保障体系，提高认证质量；改善投入机制，提高资源配置效率等。