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中国过去30年的经济高速增长，伴随着急剧的城镇化过程。然而，随着我国经济结构的调整，旧的城镇化模式已经难以为继。新型城镇化作为推进经济结构改革的一个突破口，已成为政策共识。但是，目前对于新型城镇化的具体内涵以及对经济的可能影响众说纷纭，莫衷一是。本文在一个比较完整的理论框架下，对城镇化与经济供给面以及需求面的关系进行了分析。
过去模式难以持续
城镇化率，在统计上体現为城镇常住人口占总人口的比例。由于城镇常住人口主要从事非农产业，所以城镇化率主要取决于非农产业的发展程度。经济学中一个普遍成立的定律是恩格尔定律：随着收入的增长，食品消费在全部消费中占比下降。因此，收入增长将自然推动对于非农产业的需求，从而提高经济中从事非农产业的人口比例，导致城镇化率上升。从理论上说，虽然城镇化所产生的规模效应和集聚效应起到了促进经济增长的作用，但是总体上城镇化是经济增长的结果。
在我国的城镇化过程中，伴随着经济的快速增长，因此我国城镇化与经济增长相辅相成，呈现一个良性互动的过程。中国改革开放以来，城镇化水平显著提高——从1978年的18%上升到2011年51%，年均增长约一个百分点，同期我国人均GDP实际增速平均近9%。展望未来，虽然一般的预期是中国的经济增长已经开始了放缓的过程，但城镇化的进一步提高往往被认为是保持增长较快速度的重要因素。
怎么理解城镇化的推动力与经济影响呢？城镇化伴随和影响经济需求与供给两个方面的变化：需求面源自消费的多样性和差异性，供给面是生产效率的提高。城镇化过程能够得以推进，一般有三个环节：一是供给扩张。通常伴随工业化、社会分工深入，生产效率提高，社会生产的供给能力扩张，并带来收入增长。二是需求在农业和非农部门之间的不平衡扩张。因为人们对食品的需求相对有限，收入增加带来的对非农产品和服务的需求增长超过对农产品的需求。三是相对价格变化引导资源向非农部门和城镇转移。需求的相对变化，引导产品与资源价格相对变化，造成人力与物力资源在城市与农村空间上再配置，一个典型的现象是非农部门的劳动报酬的增速超过农业部门，城镇人口的增长快过农村。在这个过程中，人口结构与政策的变化可能起到推动或者限制的作用。
上述的框架似乎显示城镇化是供给面改善的一个结果，同时城镇化本身也会促进生产效率的提高，这是一个相辅相成的关系。一般而言，城镇化有两个渠道提升劳动生产率，增加经济的潜在增长率。一个渠道是城乡效率差别。由于城镇人均所拥有的资本和技术比农村高，城镇生产效率一般比农村高，人口从生产效率低的农村地区转入生产效率高的城镇，拉升社会总体的劳动生产率。另一个渠道是，当人口聚集在城市后，产生企业规模效应、知识与技能传播效应、信息传播效应，都可能从动态上提高城镇内部的劳动生产率。
就中国而言，由于存在城镇—农村二元经济，有一个特殊历史阶段，农村富余劳动力大量向城镇转移，从两个方面提高了潜在增长率：第一，进城民工从原来的农村失业或者不充分就业的农民转换为产业工人，劳动生产率大幅提高。第二，大量的劳动力供应压低了工资，收入分配上造成企业和政府部门对居民部门的挤压，居民内部收入差距也拉大，由此带来消费率下降，储蓄率和投资率提升，资本存量的扩张增加了经济的供给的能力。特别是20世纪90年代下半期后，我国进入人口红利时期，加大了劳动年龄人口的供应和相应的储蓄率的提升。
中国过去30年的城镇化， 伴随快速的供给扩张。经济供给能力可以用潜在增长率来衡量，它由两个部分构成：劳动力增长与劳动生产率增长。根据我们的测算，从20世纪90年代下半期后，我国进入持续约20年的“人口红利”期，劳动力增长很快。同期我国的总劳动生产率也以每年8.3%高速提升。两者相加，造成过去的城镇化受到供给面的限制是比较少的。
当前，我国的“人口红利”期已经步入尾声，农村富裕劳动力也大幅减少，劳动力市场变紧，工资上升，这也就是通常我们说的“刘易斯拐点”，意味着我国经济供给面改善的这个特殊的历史时期已经终结。供给扩张将成为未来城镇化的新瓶颈。
从需求端来看，城镇化的过程伴随较高的投资率（基础设施、住房、公共服务等）。这是因为，随着供给的扩张，国民收入增加，需求相应增长。新增需求中，非农产品需求，超过农产品需求，宏观上就表现为城镇化加速。一般来说，在经济发展水平较低的时候，由于非农产品相应的收入弹性较高，新增国民收入所带来的非农产品需求增加也就相对较多，这个阶段工业化与城镇化速度也就较快。事实上，过去十几年我国投资率大幅提升，引发了是否过度投资的争议。
那么，为什么我国城镇化过程中对非农产品的需求的扩张更多体现为投资扩张，而不是消费增加呢？这里有基本面的因素，比如过剩的劳动力，意味资本的边际回报率较高，刺激投资需求。但也有制度性的因素，包括收入分配方面的公司对股东分红派息不足，政府支出重投资、轻公共服务和转移支付，以及社会保障体系的缺失等。
这些因素加大了城乡居民内部的收入分配的差距，降低了平均的消费率，提高了储蓄率和投资率。事实上，尽管过去十几年我国投资率很高，但还是赶不上储蓄率的提升，带来持续的贸易顺差。也就是说，国外消费需求是我国非农产品需求的重要部分，部分弥补了国内消费需求的不足，出口帮助消化了劳动力从农业向非农部门转移带来的供给的扩张。但是，这种靠出口大幅扩张推动的城镇化是不可持续的，外部环境发生了重大变化，发达国家将面临长期的低增长。
综上所述，我国过去的城镇化，是在国民经济蛋糕快速做大的背景下实现的，供给面的限制不显著。但是如果我们前面的分析是正确的话，供给将逐渐成为下一阶段城镇化的瓶颈。同时需求端也面临改善结构的挑战，在出口疲弱，高投资的弊端日益彰显的情况下，改善收入分配，扶持消费对国内总需求增长的可持续性尤其重要。目前农村居民、农民工，与城镇居民之间存在巨大的收入与消费差距，消费需求增加的空间十分广阔，关键是消除相关的政策障碍。 因此，判断未来城镇化发展对经济的影响重在如何看待两个方面的因素。一方面是怎么理解劳动力转移的空间，以及对经济供给面的影响。另一方面是制度变革将如何影响经济的需求和供给面。成功的新型城镇化政策，必然是建立在如下的基础之上：通过促进效率保持总供给能力一定增速，同时通过改善分配来拉动总需求增长。
解读新型城镇化
党的十八大报告明确提出：“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。”可见推进城镇化是未来一段时间我国经济增长方式转化的一条主线。目前我国农村剩余劳动力转移空间下降，城镇化难度的上升，同时，我国在人口红利阶段形成的房地产泡沫加剧了城乡分化，对未来城乡劳动力转移构成阻碍。延续了30多年的我国城镇化的既有模式已经难以为继，政府提出新型城镇化的思路，正当其时。
根据十八大报告精神，未来的城镇化进展将不再是钢筋水泥式的城市化，更强调消费结构升级、信息化城市、智能化城市。基于现有的政策描述，我们总结出新型城镇化所指向的四大政策措施：户籍制度改革、土地制度改革、公共服务均等化、农业现代化。
首先，放松中小城市和小城镇的落户条件。国务院近期颁布了《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》，在总结近年来各地城镇化经验基础上，提出户籍制度改革应以“落实放宽中小城市和小城镇落户条件”为核心，以促进城镇化发展，且遵循城市越小放松程度越大的原则。目前的标准是：在县级市有合法职业和住所，即可落户；在设区的市有合法职业满三年可落户。随着新型城镇化的推进，此标准可能继续放松。放松中小城市落户条件的同时，继续合理控制直辖市、计划单列市和其他大城市人口规模。
其次，土地制度改革，主要有两个方向，一方面提高农民土地征收补偿标准，另一方面降低土地供给的垄断。前者有利于增加农民收入，缩小城乡差距和集约用地；后者有利于控制城镇地价和房价的上升。近期的国务院常务会议拟对农民集体所有土地征收补偿制度做出修改，预计提高征地补偿标准势在必行。在打破土地供给垄断方面，关键的问题是如何建立完善、统一的城乡土地流转市场，这方面的改革涉及的问题较多，未来的发展有待于更明确的政策方向。
再次，促进公共服务均等化，破除城镇内部二元结构。由于制度上的不完善，我国的城镇常住人口内部逐步产生了二元结构。大量在城镇常住的农村户籍人口，虽然为城镇的财政贡献收入，但是却享受不到均等的公共服务。破除城镇内部二元结构，不仅需要推進城镇居民保障性安居工程，解决城镇常住人口的住房问题，更需要全面促进城镇公共服务均等化，包括教育、医疗、交通等各个方面公共资源的平等分配。按照相关政策，现在出台的教育、培训、就业等政策均不得再与户口挂钩。未来这方面应该还有更多的具体政策出台。
最后，推动农业现代化，统筹城乡发展。新型城镇化同时也意味着，在城镇化过程中，加大对农业的扶持。长期以来，我国政策向工业和城市倾斜，农业和农村为城镇发展做出了牺牲。在新型城镇化过程中，城镇化和农业现代化应该相互支持，协调发展。一方面，随着城镇化的深入，推动以工促农、以城带乡，提高农业生产技术，促进农业产业化，提升农民技能，加快农业现代化进程。另一方面，农业劳动生产率的提高，能够降低农业所需要的劳动人口，对农村剩余劳动力的减少起到缓解作用，有助于城镇化进程。
新型城镇化的这些政策措施，更强调资源分配，对提升国内需求总量、改善需求结构的意义，大于对改善供给的意义。这主要是因为，对现有的在城镇常住但没有城镇户籍的人口，劳动力转移已经发生，其对供给面效率的贡献也已释放，继续提升的空间不大。新型城镇化提高这部分已转移人口的收入，使其真正融入所在城镇，巩固城镇化成果。当然也有两个因素会帮助供给面的改善。第一，农民工市民化有利于其下一代的教育，因此有利于改善未来的劳动力素质和生产效率的提高。第二，对于目前仍然留在农村的剩余劳动力，新型城镇化的政策提高了向城镇转移后的福利水平，有利于吸引农村劳动力进城，从而提高非农产业的劳动力供给。
新型城镇化强调分配领域的调整，体现了政策的“顺势而为”——在容易实现快速增长的旧城镇化时代，强调效率增长与供给扩张；在社会日益呼吁公平分配的新城镇化时代，强调资源分配和需求结构调整。然而经济的基本规律是，供给扩张与需求调整必须是相辅相成的，不能顾此失彼，因此新型城镇化在注重完善分配制度的同时，需要更广泛的经济结构与体制改革，来缓解新城镇化时代所可能面临的经济供给能力的瓶颈问题。
更广泛的经济结构和体制改革来改善供给面，主要包括三个方面。其一，推进结构性减税，具体包括：一是全面推行“营改增”，对企业设备更新和自主研发的产品、设备技术给于税收优惠以及进一步降低进口消费品关税等。二是鼓励民间投资，增加竞争，破除垄断，也能提高经济供给的效率。相应地，在政府支出方面，应该减少投资支出，增加公共服务类支出，使更多资源向民生领域转移。金融体制方面，则要进一步推动利率市场化改革，鼓励民营金融机构发展。三是需要控制房地产价格的上升。过去十年城市房价的上涨，对其他的行业造成挤压。地价上涨对生产成本的抬升，也是我国潜在增长率下行的压力来源之一。因此，抑制城镇房价和地价的上涨，有利于增加长期的经济增长潜力，扩大对非农产业的需求，促进城镇化进程。
新城镇化促进经济转型
新型城镇化的改革，将促进我国经济结构的改善。同时，长期来看，潜在增长率的下降是大势所趋，新型城镇化很难从根本上改变这一点。因此，我国宏观经济将呈现“增长放缓，结构改善”的特征。在总供给增速总体放缓的大背景下，新城镇化的政策主线在于改善资源在部门间、地区间、人群间的配置效率，一方面部分改善供给能力，使潜在增长率放缓的速度趋于平滑；另一方面释放国内总需求，改善需求结构。需求上的转型特征体现在投资、消费和出口三个方面。 在消费上，新城镇化将加速中国消费时代来临，消费结构变化。更公平的收入分配提升消费率，加速中国消费时代的到来。我们预计，至2020年，中国消费总额将达64万亿元（其中居民消费市场45万亿元），居世界第二；社会零售总额有望超过美国，居世界第一，中国成为全球最重要的商品需求国。随着中国消费率上升，越来越多国家的出口增长会依赖中国的进口，而跨国公司的销售也更加依赖中国消费者。
比消费总量增长更有意义的，是消费结构的变化。与新型城镇化相关的消费结构变化，主要来自收入上升以及城乡消费习惯转化两个方面。农民工的收入提升，以及城乡新移民，一方面会导致服务消费的占比上升，商品消费占比相对下降，预计未来十年，文化、教育和娱乐、金融保险、医疗保健等服务性行业增长较快。另一方面意味着城镇居民的大众消费获得支撑，通过对比农村居民与农民工的消费结构差异，以及农民工与城镇中等偏下收入家庭的消费结构差异，我们发现新城镇化带来的城市中等收入以下群体的人数扩张，将明显拉动食品衣着、教育文化娱乐、交通通讯等消费。
消费率上升，意味着储蓄率下降，投资率也将相应地下降。但新型城鎮化还将继续推动市政、民生相关的各类基建投资。在我国目前城镇基建的许多方面还相对落后的情况下，新城镇化在教育、医疗、交通、环保等领域还会需要大量投资。日、德、法等国家的经验显示即使在城镇化高于60%时，城市轨道交通仍得到较快发展。随着新城镇化的推进，不仅城镇人口增加会提升对上述行业的需求，国家相关环卫标准的提高也会促进对现有设施的扩展和升级。
我们预计，新城镇化难以支持下一轮的房地产扩张，但市政民生投资还有较大空间。与潜在增速放缓相连的是储蓄率下降，意味着我国投资难以维持过去那样的快速扩张。投资放缓的一个重要来源就是房地产投资的放缓。我们不认为新城镇化会支持新一轮的房地产投资扩张，主要有两个原因：首先，一二线城市人口趋于饱和，而三四线城市房屋供过于求。其次，居民购房能力受到限制，全国各级城市的平均首付款超出平均储蓄50%以上，其中一二线城市尚可依靠汇集国内或省内富有人群的置业需求，而主要靠本地需求的三线城市显然难以为继。以城镇新移民目前的收入，即便考虑未来收入增加，也无力支撑目前的城镇房价。目前农民工在务工地购房比例低（不到1%），即使转为市民化后，由于收入水平在城镇中仍然处于相对低位，对房屋的需求相对有限。
那么储蓄率和投资率哪个下降幅度更大些呢？我国储蓄率在2009年达到52%的峰值后，2011年已下降1个百分点，拐点已经发生，未来还将持续下降。城镇化继续推进城市基建，我国人均资本存量仍然不高，总投资需求受到一定的支持，而且政府主导的强投资冲动还有制度惯性，预计未来投资率下降的幅度将小于储蓄率下降的幅度。
储蓄与投资的相对变化，造成我国目前不足3%的经常账户顺差在未来还会继续缩小，甚至会出现逆差。这意味着今后我国资本净出口的量将大幅下降甚至消失。对外投资的结构上，以前由政府主导的债券类对外投资将放缓，未来更多地将体现为非政府部门的权益类投资。
随着贸易顺差的下降，不可贸易品价格相对于贸易品价格上升，这对实际有效汇率的均衡水平有抬升作用。实际有效汇率均衡值的上升，并不是说人民币汇率现在低估。实际上，外汇资产在私人与政府部门之间的再平衡，可能造成人民币名义有效汇率有贬值压力，但实际有效汇率均衡水平的上升，将限制名义汇率可能的贬值幅度。背后的逻辑是贬值导致总需求很快超过总供给的增长，通胀上升，货币政策被迫紧缩，支撑人民币相对其他货币的名义汇价。
随着最终消费率上升，储蓄率下降，未来十年社会总体融资条件将没有过去十年宽松。伴随储蓄率下降的货币长周期的未来特征，体现为货币增长放缓、货币增长方式变化（回归到主要靠信贷投放而不是外汇占款）、货币政策易紧难松（因为人口结构变动导致经济的供给能力相对于消费潜力的下降）、外汇资产在政府和非政府部门之间再平衡、以房地产为代表的风险资产去泡沫化。新型城镇化可能加剧这个转变。反映到价格上，实际利率虽然可能随着经济增长放缓而下降，但是下降的幅度相对有限。
（作者单位：中国国际金融有限公司）
过去模式难以持续
城镇化率，在统计上体現为城镇常住人口占总人口的比例。由于城镇常住人口主要从事非农产业，所以城镇化率主要取决于非农产业的发展程度。经济学中一个普遍成立的定律是恩格尔定律：随着收入的增长，食品消费在全部消费中占比下降。因此，收入增长将自然推动对于非农产业的需求，从而提高经济中从事非农产业的人口比例，导致城镇化率上升。从理论上说，虽然城镇化所产生的规模效应和集聚效应起到了促进经济增长的作用，但是总体上城镇化是经济增长的结果。
在我国的城镇化过程中，伴随着经济的快速增长，因此我国城镇化与经济增长相辅相成，呈现一个良性互动的过程。中国改革开放以来，城镇化水平显著提高——从1978年的18%上升到2011年51%，年均增长约一个百分点，同期我国人均GDP实际增速平均近9%。展望未来，虽然一般的预期是中国的经济增长已经开始了放缓的过程，但城镇化的进一步提高往往被认为是保持增长较快速度的重要因素。
怎么理解城镇化的推动力与经济影响呢？城镇化伴随和影响经济需求与供给两个方面的变化：需求面源自消费的多样性和差异性，供给面是生产效率的提高。城镇化过程能够得以推进，一般有三个环节：一是供给扩张。通常伴随工业化、社会分工深入，生产效率提高，社会生产的供给能力扩张，并带来收入增长。二是需求在农业和非农部门之间的不平衡扩张。因为人们对食品的需求相对有限，收入增加带来的对非农产品和服务的需求增长超过对农产品的需求。三是相对价格变化引导资源向非农部门和城镇转移。需求的相对变化，引导产品与资源价格相对变化，造成人力与物力资源在城市与农村空间上再配置，一个典型的现象是非农部门的劳动报酬的增速超过农业部门，城镇人口的增长快过农村。在这个过程中，人口结构与政策的变化可能起到推动或者限制的作用。
上述的框架似乎显示城镇化是供给面改善的一个结果，同时城镇化本身也会促进生产效率的提高，这是一个相辅相成的关系。一般而言，城镇化有两个渠道提升劳动生产率，增加经济的潜在增长率。一个渠道是城乡效率差别。由于城镇人均所拥有的资本和技术比农村高，城镇生产效率一般比农村高，人口从生产效率低的农村地区转入生产效率高的城镇，拉升社会总体的劳动生产率。另一个渠道是，当人口聚集在城市后，产生企业规模效应、知识与技能传播效应、信息传播效应，都可能从动态上提高城镇内部的劳动生产率。
就中国而言，由于存在城镇—农村二元经济，有一个特殊历史阶段，农村富余劳动力大量向城镇转移，从两个方面提高了潜在增长率：第一，进城民工从原来的农村失业或者不充分就业的农民转换为产业工人，劳动生产率大幅提高。第二，大量的劳动力供应压低了工资，收入分配上造成企业和政府部门对居民部门的挤压，居民内部收入差距也拉大，由此带来消费率下降，储蓄率和投资率提升，资本存量的扩张增加了经济的供给的能力。特别是20世纪90年代下半期后，我国进入人口红利时期，加大了劳动年龄人口的供应和相应的储蓄率的提升。
中国过去30年的城镇化， 伴随快速的供给扩张。经济供给能力可以用潜在增长率来衡量，它由两个部分构成：劳动力增长与劳动生产率增长。根据我们的测算，从20世纪90年代下半期后，我国进入持续约20年的“人口红利”期，劳动力增长很快。同期我国的总劳动生产率也以每年8.3%高速提升。两者相加，造成过去的城镇化受到供给面的限制是比较少的。
当前，我国的“人口红利”期已经步入尾声，农村富裕劳动力也大幅减少，劳动力市场变紧，工资上升，这也就是通常我们说的“刘易斯拐点”，意味着我国经济供给面改善的这个特殊的历史时期已经终结。供给扩张将成为未来城镇化的新瓶颈。
从需求端来看，城镇化的过程伴随较高的投资率（基础设施、住房、公共服务等）。这是因为，随着供给的扩张，国民收入增加，需求相应增长。新增需求中，非农产品需求，超过农产品需求，宏观上就表现为城镇化加速。一般来说，在经济发展水平较低的时候，由于非农产品相应的收入弹性较高，新增国民收入所带来的非农产品需求增加也就相对较多，这个阶段工业化与城镇化速度也就较快。事实上，过去十几年我国投资率大幅提升，引发了是否过度投资的争议。
那么，为什么我国城镇化过程中对非农产品的需求的扩张更多体现为投资扩张，而不是消费增加呢？这里有基本面的因素，比如过剩的劳动力，意味资本的边际回报率较高，刺激投资需求。但也有制度性的因素，包括收入分配方面的公司对股东分红派息不足，政府支出重投资、轻公共服务和转移支付，以及社会保障体系的缺失等。
这些因素加大了城乡居民内部的收入分配的差距，降低了平均的消费率，提高了储蓄率和投资率。事实上，尽管过去十几年我国投资率很高，但还是赶不上储蓄率的提升，带来持续的贸易顺差。也就是说，国外消费需求是我国非农产品需求的重要部分，部分弥补了国内消费需求的不足，出口帮助消化了劳动力从农业向非农部门转移带来的供给的扩张。但是，这种靠出口大幅扩张推动的城镇化是不可持续的，外部环境发生了重大变化，发达国家将面临长期的低增长。
综上所述，我国过去的城镇化，是在国民经济蛋糕快速做大的背景下实现的，供给面的限制不显著。但是如果我们前面的分析是正确的话，供给将逐渐成为下一阶段城镇化的瓶颈。同时需求端也面临改善结构的挑战，在出口疲弱，高投资的弊端日益彰显的情况下，改善收入分配，扶持消费对国内总需求增长的可持续性尤其重要。目前农村居民、农民工，与城镇居民之间存在巨大的收入与消费差距，消费需求增加的空间十分广阔，关键是消除相关的政策障碍。 因此，判断未来城镇化发展对经济的影响重在如何看待两个方面的因素。一方面是怎么理解劳动力转移的空间，以及对经济供给面的影响。另一方面是制度变革将如何影响经济的需求和供给面。成功的新型城镇化政策，必然是建立在如下的基础之上：通过促进效率保持总供给能力一定增速，同时通过改善分配来拉动总需求增长。
解读新型城镇化
党的十八大报告明确提出：“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。”可见推进城镇化是未来一段时间我国经济增长方式转化的一条主线。目前我国农村剩余劳动力转移空间下降，城镇化难度的上升，同时，我国在人口红利阶段形成的房地产泡沫加剧了城乡分化，对未来城乡劳动力转移构成阻碍。延续了30多年的我国城镇化的既有模式已经难以为继，政府提出新型城镇化的思路，正当其时。
根据十八大报告精神，未来的城镇化进展将不再是钢筋水泥式的城市化，更强调消费结构升级、信息化城市、智能化城市。基于现有的政策描述，我们总结出新型城镇化所指向的四大政策措施：户籍制度改革、土地制度改革、公共服务均等化、农业现代化。
首先，放松中小城市和小城镇的落户条件。国务院近期颁布了《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》，在总结近年来各地城镇化经验基础上，提出户籍制度改革应以“落实放宽中小城市和小城镇落户条件”为核心，以促进城镇化发展，且遵循城市越小放松程度越大的原则。目前的标准是：在县级市有合法职业和住所，即可落户；在设区的市有合法职业满三年可落户。随着新型城镇化的推进，此标准可能继续放松。放松中小城市落户条件的同时，继续合理控制直辖市、计划单列市和其他大城市人口规模。
其次，土地制度改革，主要有两个方向，一方面提高农民土地征收补偿标准，另一方面降低土地供给的垄断。前者有利于增加农民收入，缩小城乡差距和集约用地；后者有利于控制城镇地价和房价的上升。近期的国务院常务会议拟对农民集体所有土地征收补偿制度做出修改，预计提高征地补偿标准势在必行。在打破土地供给垄断方面，关键的问题是如何建立完善、统一的城乡土地流转市场，这方面的改革涉及的问题较多，未来的发展有待于更明确的政策方向。
再次，促进公共服务均等化，破除城镇内部二元结构。由于制度上的不完善，我国的城镇常住人口内部逐步产生了二元结构。大量在城镇常住的农村户籍人口，虽然为城镇的财政贡献收入，但是却享受不到均等的公共服务。破除城镇内部二元结构，不仅需要推進城镇居民保障性安居工程，解决城镇常住人口的住房问题，更需要全面促进城镇公共服务均等化，包括教育、医疗、交通等各个方面公共资源的平等分配。按照相关政策，现在出台的教育、培训、就业等政策均不得再与户口挂钩。未来这方面应该还有更多的具体政策出台。
最后，推动农业现代化，统筹城乡发展。新型城镇化同时也意味着，在城镇化过程中，加大对农业的扶持。长期以来，我国政策向工业和城市倾斜，农业和农村为城镇发展做出了牺牲。在新型城镇化过程中，城镇化和农业现代化应该相互支持，协调发展。一方面，随着城镇化的深入，推动以工促农、以城带乡，提高农业生产技术，促进农业产业化，提升农民技能，加快农业现代化进程。另一方面，农业劳动生产率的提高，能够降低农业所需要的劳动人口，对农村剩余劳动力的减少起到缓解作用，有助于城镇化进程。
新型城镇化的这些政策措施，更强调资源分配，对提升国内需求总量、改善需求结构的意义，大于对改善供给的意义。这主要是因为，对现有的在城镇常住但没有城镇户籍的人口，劳动力转移已经发生，其对供给面效率的贡献也已释放，继续提升的空间不大。新型城镇化提高这部分已转移人口的收入，使其真正融入所在城镇，巩固城镇化成果。当然也有两个因素会帮助供给面的改善。第一，农民工市民化有利于其下一代的教育，因此有利于改善未来的劳动力素质和生产效率的提高。第二，对于目前仍然留在农村的剩余劳动力，新型城镇化的政策提高了向城镇转移后的福利水平，有利于吸引农村劳动力进城，从而提高非农产业的劳动力供给。
新型城镇化强调分配领域的调整，体现了政策的“顺势而为”——在容易实现快速增长的旧城镇化时代，强调效率增长与供给扩张；在社会日益呼吁公平分配的新城镇化时代，强调资源分配和需求结构调整。然而经济的基本规律是，供给扩张与需求调整必须是相辅相成的，不能顾此失彼，因此新型城镇化在注重完善分配制度的同时，需要更广泛的经济结构与体制改革，来缓解新城镇化时代所可能面临的经济供给能力的瓶颈问题。
更广泛的经济结构和体制改革来改善供给面，主要包括三个方面。其一，推进结构性减税，具体包括：一是全面推行“营改增”，对企业设备更新和自主研发的产品、设备技术给于税收优惠以及进一步降低进口消费品关税等。二是鼓励民间投资，增加竞争，破除垄断，也能提高经济供给的效率。相应地，在政府支出方面，应该减少投资支出，增加公共服务类支出，使更多资源向民生领域转移。金融体制方面，则要进一步推动利率市场化改革，鼓励民营金融机构发展。三是需要控制房地产价格的上升。过去十年城市房价的上涨，对其他的行业造成挤压。地价上涨对生产成本的抬升，也是我国潜在增长率下行的压力来源之一。因此，抑制城镇房价和地价的上涨，有利于增加长期的经济增长潜力，扩大对非农产业的需求，促进城镇化进程。
新城镇化促进经济转型
新型城镇化的改革，将促进我国经济结构的改善。同时，长期来看，潜在增长率的下降是大势所趋，新型城镇化很难从根本上改变这一点。因此，我国宏观经济将呈现“增长放缓，结构改善”的特征。在总供给增速总体放缓的大背景下，新城镇化的政策主线在于改善资源在部门间、地区间、人群间的配置效率，一方面部分改善供给能力，使潜在增长率放缓的速度趋于平滑；另一方面释放国内总需求，改善需求结构。需求上的转型特征体现在投资、消费和出口三个方面。 在消费上，新城镇化将加速中国消费时代来临，消费结构变化。更公平的收入分配提升消费率，加速中国消费时代的到来。我们预计，至2020年，中国消费总额将达64万亿元（其中居民消费市场45万亿元），居世界第二；社会零售总额有望超过美国，居世界第一，中国成为全球最重要的商品需求国。随着中国消费率上升，越来越多国家的出口增长会依赖中国的进口，而跨国公司的销售也更加依赖中国消费者。
比消费总量增长更有意义的，是消费结构的变化。与新型城镇化相关的消费结构变化，主要来自收入上升以及城乡消费习惯转化两个方面。农民工的收入提升，以及城乡新移民，一方面会导致服务消费的占比上升，商品消费占比相对下降，预计未来十年，文化、教育和娱乐、金融保险、医疗保健等服务性行业增长较快。另一方面意味着城镇居民的大众消费获得支撑，通过对比农村居民与农民工的消费结构差异，以及农民工与城镇中等偏下收入家庭的消费结构差异，我们发现新城镇化带来的城市中等收入以下群体的人数扩张，将明显拉动食品衣着、教育文化娱乐、交通通讯等消费。
消费率上升，意味着储蓄率下降，投资率也将相应地下降。但新型城鎮化还将继续推动市政、民生相关的各类基建投资。在我国目前城镇基建的许多方面还相对落后的情况下，新城镇化在教育、医疗、交通、环保等领域还会需要大量投资。日、德、法等国家的经验显示即使在城镇化高于60%时，城市轨道交通仍得到较快发展。随着新城镇化的推进，不仅城镇人口增加会提升对上述行业的需求，国家相关环卫标准的提高也会促进对现有设施的扩展和升级。
我们预计，新城镇化难以支持下一轮的房地产扩张，但市政民生投资还有较大空间。与潜在增速放缓相连的是储蓄率下降，意味着我国投资难以维持过去那样的快速扩张。投资放缓的一个重要来源就是房地产投资的放缓。我们不认为新城镇化会支持新一轮的房地产投资扩张，主要有两个原因：首先，一二线城市人口趋于饱和，而三四线城市房屋供过于求。其次，居民购房能力受到限制，全国各级城市的平均首付款超出平均储蓄50%以上，其中一二线城市尚可依靠汇集国内或省内富有人群的置业需求，而主要靠本地需求的三线城市显然难以为继。以城镇新移民目前的收入，即便考虑未来收入增加，也无力支撑目前的城镇房价。目前农民工在务工地购房比例低（不到1%），即使转为市民化后，由于收入水平在城镇中仍然处于相对低位，对房屋的需求相对有限。
那么储蓄率和投资率哪个下降幅度更大些呢？我国储蓄率在2009年达到52%的峰值后，2011年已下降1个百分点，拐点已经发生，未来还将持续下降。城镇化继续推进城市基建，我国人均资本存量仍然不高，总投资需求受到一定的支持，而且政府主导的强投资冲动还有制度惯性，预计未来投资率下降的幅度将小于储蓄率下降的幅度。
储蓄与投资的相对变化，造成我国目前不足3%的经常账户顺差在未来还会继续缩小，甚至会出现逆差。这意味着今后我国资本净出口的量将大幅下降甚至消失。对外投资的结构上，以前由政府主导的债券类对外投资将放缓，未来更多地将体现为非政府部门的权益类投资。
随着贸易顺差的下降，不可贸易品价格相对于贸易品价格上升，这对实际有效汇率的均衡水平有抬升作用。实际有效汇率均衡值的上升，并不是说人民币汇率现在低估。实际上，外汇资产在私人与政府部门之间的再平衡，可能造成人民币名义有效汇率有贬值压力，但实际有效汇率均衡水平的上升，将限制名义汇率可能的贬值幅度。背后的逻辑是贬值导致总需求很快超过总供给的增长，通胀上升，货币政策被迫紧缩，支撑人民币相对其他货币的名义汇价。
随着最终消费率上升，储蓄率下降，未来十年社会总体融资条件将没有过去十年宽松。伴随储蓄率下降的货币长周期的未来特征，体现为货币增长放缓、货币增长方式变化（回归到主要靠信贷投放而不是外汇占款）、货币政策易紧难松（因为人口结构变动导致经济的供给能力相对于消费潜力的下降）、外汇资产在政府和非政府部门之间再平衡、以房地产为代表的风险资产去泡沫化。新型城镇化可能加剧这个转变。反映到价格上，实际利率虽然可能随着经济增长放缓而下降，但是下降的幅度相对有限。
（作者单位：中国国际金融有限公司）