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据有关部门统计，当前间接融资仍占中小企业资金供应的90%以上。因此，寻保难、担保难依然是制约中小企业发展的突出瓶颈。为此，完善并进一步规范中小企业信用担保体系，提升其信用能力，是缓解中小企业间接融资难促进中小企业健康发展的重要保障。
担保行业发展现状
近年来，在有关方面的大力支持和推动下，以中小企业信用担保机构为主体的担保业继续保持良好的发展势头，担保资金增加，服务领域拓展，运行质量提高，企业和社会效益显著，为增加中小企业融资、促进地方经济发展发挥了重要作用。目前中小企业的信用担保业存在以下三大特点。
全行业发展态势良好，担保机构做大做强趋势明显
十年来，担保机构发展迅猛。1999年开始启动试点，担保机构数量保持持续增长，2007年为3729家，较2006年3366家增加363家，增幅为10.78%。这一增幅，既反映了基层担保机构的市场需求，同时，更体现出担保业十年拼搏所追求的质的飞跃。在3729家担保机构中，地市级以下（含地市级）3185家，占85.41%，而2006年此比例仅占49.47%。2006年省级担保机构359家，2007年544家，一年净增185家，增幅51.53%，占全年新增机构的一半以上。此外，2007年首次将亿元以上机构单独统计，资料显示：到2007年底资本金在一亿元以上的担保机构已达528家，户数占比为14.16%。
担保业市场化程度不断提高，服务中小企业的定位更加明确
2007年底，3729家担保机构资本金总额为1774.08亿元。其中，非政府出资1349.06亿元，占76.04%，同比增幅54.16%；3729家担保机构共有员工37454人，其中，机关事业单位编制4084人，仅占10.90%，即公司制担保机构员工已占总人数的89.10%。担保从业人员中，大学及以上学历24158人，占比64.50%。与试点初期相比，担保机构的市场化程度明显提高。
据数据统计，十年来，担保累计担保笔数145万笔，其中担保额在800万元以下的136万笔，占比93.80%；担保额在100万元以下的97.5万笔，占比67.24%。十年来，累计担保总额1.35万亿元，其中，担保额在800万元以下的总额8775.39亿元，占比65.01%。受此规模控制，2007年21.6万户受保企业户均担保额仅为233万元，以中小企业为受保主体服务社会的目标得到良好体现。
担保机构在实现社会目标的同时，自身实力与风控能力也日益增强
担保机构努力适应市场需求，在提升自身信用能力的前提下，不断提高与金融机构的合作水平，直接服务企业、间接服务社会的效益十分明显。2007年3729家担保机构为近21.6万户中小企业提供了5049亿元担保服务，由此受保企业新增销售收入1.55万亿元；新增利税883亿元；新增就业480万人。
在服务社会的同时，担保机构自身实力也得到增强。2007年底担保机构资本金总额1774.08亿元，增幅高达43.90%；同期，2007年担保机构户均资本金总额4758万元，增幅29.93%；当年担保贷款总额新增2043亿元，增幅67.96%；累计担保总额1.35万亿元，增幅67.7%。上述数据表明，当今担保业在资本金总额、户均金额、新增贷款总额及累计担保总额方面，均是近年来增幅较高的，体现出其发展潜质。担保机构自身实力的增强，特别是中央财政与地方财政的扶持推动，为提升担保机构的风险管控能力奠定了重要基础。截至2007年底，3729家担保机构注册资金总额为1730.26亿元，实收资本总额为1692.11亿元，实收资本占比高达97.80%；在实收资本总额中，货币出资1512亿元，占比高达89%。2007年的准备金新增80.67亿元，比2006年将近翻了一番。上述三组数据表明，担保机构资本金实力的真实性、流动性和良好的即时代偿能力。据统计数据计算，2007年担保机构平均代偿率为1.07%，损失率为0.075%。
特别需要强调的是，上述数据的得来离不开政府的扶持与引导。自2003年《中小企业促进法》实施以来，中央财政即依法加大了扶持力度，连续三年专项拨付。2006年中央财政扶持中小企业信用担保业专项资金总额为5000万元，2007年一年即增至1.88亿元，2008年拨付2亿元，后又追加10亿元，以支持中小企业应对金融危机。今后财政的支持力度还会逐年增强。
目前担保体系存在的问题及成因
目前，全国冠以“担保”字样的各类机构大致分为两类：一类是纳入政府有关部门备案管理或监管视野的担保机构。这类机构资本实力较强，操作较规范，与银行有着良好的合作关系，是中小企业担保行业的主力军。据统计，目前这类担保机构全国有3729家，通常所说的担保行业主要是指这类群体。实践表明，这类机构受到广大中小企业的欢迎，政府、银行的支持和市场认同，在缓解中小企业尤其是小企业融资难方面作用日益突出。另一类是未能纳入政府管理部门备案管理或监管视野中的也冠以“担保”字样的机构。调查表明，这类机构在全国目前均有一定数量，个别地区甚至远大于纳入管理和监管的规模。由于监督缺位，这类机构暴露出的问题亟待解决。
不受约束随意设立。近年来，随着经济发展和市场要求，越来越多的社会资金进入融资与担保领域。相对于国家已对银行、保险、证券、信托、典当等实行全方位市场准入的情况，尚未完全建立全系统、各层次市场准入制度的担保业便成了某些资本的重要投资渠道，致使个别地区担保机构发展过快过滥，一些不具备担保能力的机构纷纷成立，扰乱了担保业的行业准入机制和市场主体的良性竞争。
这类机构从事违规甚至违法业务，扰乱了正常担保行为和市场秩序。这些机构的行为严重损害了担保行业的整体形象和社会信誉，对地方各界推进担保体系建设也产生极为不利的影响。对此，我们下一步要采取措施严加监管。
从全国面上情况看，未来要保持担保业的良性、健康发展，应对以下问题给予充分重视。
行业立法长期滞后，准入与退出制度尚不健全。作为《中小企业促进法》的配套法规，《中小企业信用担保管理办法》尚未出台，致使担保机构的设立依据、市场定位、机构功能、经营活动内部控制及外部监管等均乏法律依据。目前，依照国务院第548号令，对跨省区经营或规模过亿元的中小企业信用担保机构的设立与变更由省、区、市人民政府指定部门实施行政许可。由于缺乏退出机制，大量长期未开展担保业务的“空壳”机构难以退出市场，既加大了政府的监管成本，也不利于行业整体规范。
有效的风险分散和补偿机制尚未建立，发展后劲不足。中小企业信用担保行业是一个高风险、低收益行业，风险与收益的不对称使其难以自补风险。目前作为外部补偿机制，各级政府在扶持力度方面还尚未完全到位，加之系统内再担保机制长期缺失，严重影响了担保机构影响担保机构信用放大能力与提升，担保的功能大打折扣。
规范担保业的有关政策措施
历经十年培育和发展，以中小企业信用担保为主体的担保业正面临着前所未有的机遇与挑战。在市场需求保持旺盛、政策扶持力度不断加大、各级政府的普遍关注和担保业自身日趋成熟的今天，抓住当前良好的发展契机，进一步促进担保行业规范可持续发展，当前急需采取以下有效措施。
制定法规政策，完善制度体系
基本的准入和监管制度缺失，是当前我国担保行业发展不规范的重要原因。担保行业作为特殊行业，应参照金融、典当等行业管理，建立专门的监管制度，以适应行业规范发展需要。尽快出台《中小企业促进法》的配套文件——《中小企业信用担保管理办法》，对担保机构设立门槛、业务经营、日常监管和退出条件等作出明确规定，建立健全担保机构市场准入、日常监管和退出机制。中小企业管理部门要与有关部门建立沟通协调机制，明确分工，协作配合，完善中小企业信用担保管理的四项机制与四项制度。四项机制包括：机构准入与人员认证机制、资本金到位与补充机制、风险控制与损失补偿机制、人员激励与约束机制。四项制度包括：审批备案制度、信用评级制度、绩效考评制度、统计监管制度，以形成多方位的监管体系。
制定行业规划，规范行业发展
担保业是中小企业融资重要组成部分，作为融资服务中介，过度和无序竞争将危及行业发展和区域金融稳定。应研究制定担保行业发展规划，明晰市场定位和行业发展方向，引导其规范发展。一是根据中小企业的融资需求和担保业发展现状趋势，制定行业发展思路、阶段性目标和应对举措，引导并推动建立功能完备、布局合理、动作规范、竞争适度、发展有序的担保体系；二是通过财政扶持和税收优惠政策，引导担保机构探索建立符合国家产业政策和市场规律的商业模式，完善有效的运行机制和风险控制体系；三是建立健全各级担保行业协会，制定行业自律公约和业务操作规范，加强自律，推动合作，引导行业通过自我调节、自我约束、自我管理，实现自我发展、持续发展。
开展专项治理，净化担保市场
鉴于目前部分担保机构存在明显不规范行为，潜在风险较大，按照区别对待、分类管理的原则，开展对担保市场的清理整顿，促进行业规范发展。一是发展壮大一批企业。对运行规范、风险管控良好、信用较高、为中小企业担保服务好的担保机构要加大风险补偿、税收优惠等政策扶持力度，支持其进一步做优做强。二是整顿提高一批企业。对担保实力不强、服务信用不高、业务开展不充分的担保机构，鼓励和引导其增资扩股或合并重组、规范业务、突出主业，促其提高壮大或被整合退出。三是限制淘汰一批企业。对长期未开展担保业务、从事违规、违法业务的担保机构，要加大执法力度，依法予以清理和取缔，维护行业整体形象。
强化风险管理，预警风险防范
风险预警、防范与控制是担保业生存发展之本。要切实防范担保业的制度风险、经营风险和道德风险管理，加强风险提示，防止风险累积与扩散。一是加强调研，切实掌握担保业难点与倾向，在制度和政策层面上适时加以引导；二是加强对担保机构的经营指导，加强动态监管力度，建立风险预防与预警制度，促其落实各项风险管理制度；三是加强对担保业高管人员和从业人员的培训和考核认证管理，增强担保机构从业人员自律和风险意识，严防道德风险。
加大政策扶持，强化体系建设
继续加大对从事中小企业贷款担保机构政策支持力度。切实发挥政策性担保机构的主导作用，逐步建立多层次损失补偿与激励机制，重点对运行良好、管理规范、社会效益显著的担保机构进行扶持，增强其担保业务可持续发展能力。采取多种形式增强担保机构实力和抗风险能力，激励担保机构做优做强。面向担保机构开展业务培训、信息咨询、交流合作等多种服务，促其加快发展。继续对符合条件的中小企业信用担保机构收入免征三年营业税，进一步落实担保机构风险准备金所得税税前提取政策。
鼓励和支持担保机构产品和服务创新。逐步建立适应中小企业融资需求和符合自身特点的营利模式，拓展业务领域，开发担保品种，创新服务形式，提升担保效益。
选择有条件的地方开展再担保试点。在总结地方再担保试点经验基础上，国家还将继续选择有条件的省市开展区域再担保业务试点，引导区域再担保机构的设立与规范发展，增强担保整体能力。
积极营造有利于担保机构发展的政务环境。有关政府部门要为担保机构办理担保业务所涉及的抵押物登记和出质登记办理相关登记提供便利，并简化程序，提高效率。各部门可向社会公开的企业信用信息应向担保机构公开，建立企业信用信息与担保业务信息的互联互通机构，支持担保机构开展与担保业务有关的信息查询，依法保护其合法权益。
加强部际配合，实现联合监管。按照国办《关于进一步明确融资性担保业务监管职责的通知》，我们将配合银监、财政、人民银行、税务、工商等部门加强对担保机构的指导和监管，建立各部门职责明确、信息共享、运行高效的监管机制，形成监管合力，加大监管力度。
总之，在推动行业发展上，我们下一步工作着重点是体系建设、系统控制、规范发展、择优扶持和行业整合。具体工作将着力改善担保业产品单一化、竞争同质化、资金补充与损失补贴非法定化和收益与风险失衡化等“四化”问题，提升担保业整体素质，为中小企业发展作出更多贡献。
（作者单位：国家工业和信息化部中小企业司）
担保行业发展现状
近年来，在有关方面的大力支持和推动下，以中小企业信用担保机构为主体的担保业继续保持良好的发展势头，担保资金增加，服务领域拓展，运行质量提高，企业和社会效益显著，为增加中小企业融资、促进地方经济发展发挥了重要作用。目前中小企业的信用担保业存在以下三大特点。
全行业发展态势良好，担保机构做大做强趋势明显
十年来，担保机构发展迅猛。1999年开始启动试点，担保机构数量保持持续增长，2007年为3729家，较2006年3366家增加363家，增幅为10.78%。这一增幅，既反映了基层担保机构的市场需求，同时，更体现出担保业十年拼搏所追求的质的飞跃。在3729家担保机构中，地市级以下（含地市级）3185家，占85.41%，而2006年此比例仅占49.47%。2006年省级担保机构359家，2007年544家，一年净增185家，增幅51.53%，占全年新增机构的一半以上。此外，2007年首次将亿元以上机构单独统计，资料显示：到2007年底资本金在一亿元以上的担保机构已达528家，户数占比为14.16%。
担保业市场化程度不断提高，服务中小企业的定位更加明确
2007年底，3729家担保机构资本金总额为1774.08亿元。其中，非政府出资1349.06亿元，占76.04%，同比增幅54.16%；3729家担保机构共有员工37454人，其中，机关事业单位编制4084人，仅占10.90%，即公司制担保机构员工已占总人数的89.10%。担保从业人员中，大学及以上学历24158人，占比64.50%。与试点初期相比，担保机构的市场化程度明显提高。
据数据统计，十年来，担保累计担保笔数145万笔，其中担保额在800万元以下的136万笔，占比93.80%；担保额在100万元以下的97.5万笔，占比67.24%。十年来，累计担保总额1.35万亿元，其中，担保额在800万元以下的总额8775.39亿元，占比65.01%。受此规模控制，2007年21.6万户受保企业户均担保额仅为233万元，以中小企业为受保主体服务社会的目标得到良好体现。
担保机构在实现社会目标的同时，自身实力与风控能力也日益增强
担保机构努力适应市场需求，在提升自身信用能力的前提下，不断提高与金融机构的合作水平，直接服务企业、间接服务社会的效益十分明显。2007年3729家担保机构为近21.6万户中小企业提供了5049亿元担保服务，由此受保企业新增销售收入1.55万亿元；新增利税883亿元；新增就业480万人。
在服务社会的同时，担保机构自身实力也得到增强。2007年底担保机构资本金总额1774.08亿元，增幅高达43.90%；同期，2007年担保机构户均资本金总额4758万元，增幅29.93%；当年担保贷款总额新增2043亿元，增幅67.96%；累计担保总额1.35万亿元，增幅67.7%。上述数据表明，当今担保业在资本金总额、户均金额、新增贷款总额及累计担保总额方面，均是近年来增幅较高的，体现出其发展潜质。担保机构自身实力的增强，特别是中央财政与地方财政的扶持推动，为提升担保机构的风险管控能力奠定了重要基础。截至2007年底，3729家担保机构注册资金总额为1730.26亿元，实收资本总额为1692.11亿元，实收资本占比高达97.80%；在实收资本总额中，货币出资1512亿元，占比高达89%。2007年的准备金新增80.67亿元，比2006年将近翻了一番。上述三组数据表明，担保机构资本金实力的真实性、流动性和良好的即时代偿能力。据统计数据计算，2007年担保机构平均代偿率为1.07%，损失率为0.075%。
特别需要强调的是，上述数据的得来离不开政府的扶持与引导。自2003年《中小企业促进法》实施以来，中央财政即依法加大了扶持力度，连续三年专项拨付。2006年中央财政扶持中小企业信用担保业专项资金总额为5000万元，2007年一年即增至1.88亿元，2008年拨付2亿元，后又追加10亿元，以支持中小企业应对金融危机。今后财政的支持力度还会逐年增强。
目前担保体系存在的问题及成因
目前，全国冠以“担保”字样的各类机构大致分为两类：一类是纳入政府有关部门备案管理或监管视野的担保机构。这类机构资本实力较强，操作较规范，与银行有着良好的合作关系，是中小企业担保行业的主力军。据统计，目前这类担保机构全国有3729家，通常所说的担保行业主要是指这类群体。实践表明，这类机构受到广大中小企业的欢迎，政府、银行的支持和市场认同，在缓解中小企业尤其是小企业融资难方面作用日益突出。另一类是未能纳入政府管理部门备案管理或监管视野中的也冠以“担保”字样的机构。调查表明，这类机构在全国目前均有一定数量，个别地区甚至远大于纳入管理和监管的规模。由于监督缺位，这类机构暴露出的问题亟待解决。
不受约束随意设立。近年来，随着经济发展和市场要求，越来越多的社会资金进入融资与担保领域。相对于国家已对银行、保险、证券、信托、典当等实行全方位市场准入的情况，尚未完全建立全系统、各层次市场准入制度的担保业便成了某些资本的重要投资渠道，致使个别地区担保机构发展过快过滥，一些不具备担保能力的机构纷纷成立，扰乱了担保业的行业准入机制和市场主体的良性竞争。
这类机构从事违规甚至违法业务，扰乱了正常担保行为和市场秩序。这些机构的行为严重损害了担保行业的整体形象和社会信誉，对地方各界推进担保体系建设也产生极为不利的影响。对此，我们下一步要采取措施严加监管。
从全国面上情况看，未来要保持担保业的良性、健康发展，应对以下问题给予充分重视。
行业立法长期滞后，准入与退出制度尚不健全。作为《中小企业促进法》的配套法规，《中小企业信用担保管理办法》尚未出台，致使担保机构的设立依据、市场定位、机构功能、经营活动内部控制及外部监管等均乏法律依据。目前，依照国务院第548号令，对跨省区经营或规模过亿元的中小企业信用担保机构的设立与变更由省、区、市人民政府指定部门实施行政许可。由于缺乏退出机制，大量长期未开展担保业务的“空壳”机构难以退出市场，既加大了政府的监管成本，也不利于行业整体规范。
有效的风险分散和补偿机制尚未建立，发展后劲不足。中小企业信用担保行业是一个高风险、低收益行业，风险与收益的不对称使其难以自补风险。目前作为外部补偿机制，各级政府在扶持力度方面还尚未完全到位，加之系统内再担保机制长期缺失，严重影响了担保机构影响担保机构信用放大能力与提升，担保的功能大打折扣。
规范担保业的有关政策措施
历经十年培育和发展，以中小企业信用担保为主体的担保业正面临着前所未有的机遇与挑战。在市场需求保持旺盛、政策扶持力度不断加大、各级政府的普遍关注和担保业自身日趋成熟的今天，抓住当前良好的发展契机，进一步促进担保行业规范可持续发展，当前急需采取以下有效措施。
制定法规政策，完善制度体系
基本的准入和监管制度缺失，是当前我国担保行业发展不规范的重要原因。担保行业作为特殊行业，应参照金融、典当等行业管理，建立专门的监管制度，以适应行业规范发展需要。尽快出台《中小企业促进法》的配套文件——《中小企业信用担保管理办法》，对担保机构设立门槛、业务经营、日常监管和退出条件等作出明确规定，建立健全担保机构市场准入、日常监管和退出机制。中小企业管理部门要与有关部门建立沟通协调机制，明确分工，协作配合，完善中小企业信用担保管理的四项机制与四项制度。四项机制包括：机构准入与人员认证机制、资本金到位与补充机制、风险控制与损失补偿机制、人员激励与约束机制。四项制度包括：审批备案制度、信用评级制度、绩效考评制度、统计监管制度，以形成多方位的监管体系。
制定行业规划，规范行业发展
担保业是中小企业融资重要组成部分，作为融资服务中介，过度和无序竞争将危及行业发展和区域金融稳定。应研究制定担保行业发展规划，明晰市场定位和行业发展方向，引导其规范发展。一是根据中小企业的融资需求和担保业发展现状趋势，制定行业发展思路、阶段性目标和应对举措，引导并推动建立功能完备、布局合理、动作规范、竞争适度、发展有序的担保体系；二是通过财政扶持和税收优惠政策，引导担保机构探索建立符合国家产业政策和市场规律的商业模式，完善有效的运行机制和风险控制体系；三是建立健全各级担保行业协会，制定行业自律公约和业务操作规范，加强自律，推动合作，引导行业通过自我调节、自我约束、自我管理，实现自我发展、持续发展。
开展专项治理，净化担保市场
鉴于目前部分担保机构存在明显不规范行为，潜在风险较大，按照区别对待、分类管理的原则，开展对担保市场的清理整顿，促进行业规范发展。一是发展壮大一批企业。对运行规范、风险管控良好、信用较高、为中小企业担保服务好的担保机构要加大风险补偿、税收优惠等政策扶持力度，支持其进一步做优做强。二是整顿提高一批企业。对担保实力不强、服务信用不高、业务开展不充分的担保机构，鼓励和引导其增资扩股或合并重组、规范业务、突出主业，促其提高壮大或被整合退出。三是限制淘汰一批企业。对长期未开展担保业务、从事违规、违法业务的担保机构，要加大执法力度，依法予以清理和取缔，维护行业整体形象。
强化风险管理，预警风险防范
风险预警、防范与控制是担保业生存发展之本。要切实防范担保业的制度风险、经营风险和道德风险管理，加强风险提示，防止风险累积与扩散。一是加强调研，切实掌握担保业难点与倾向，在制度和政策层面上适时加以引导；二是加强对担保机构的经营指导，加强动态监管力度，建立风险预防与预警制度，促其落实各项风险管理制度；三是加强对担保业高管人员和从业人员的培训和考核认证管理，增强担保机构从业人员自律和风险意识，严防道德风险。
加大政策扶持，强化体系建设
继续加大对从事中小企业贷款担保机构政策支持力度。切实发挥政策性担保机构的主导作用，逐步建立多层次损失补偿与激励机制，重点对运行良好、管理规范、社会效益显著的担保机构进行扶持，增强其担保业务可持续发展能力。采取多种形式增强担保机构实力和抗风险能力，激励担保机构做优做强。面向担保机构开展业务培训、信息咨询、交流合作等多种服务，促其加快发展。继续对符合条件的中小企业信用担保机构收入免征三年营业税，进一步落实担保机构风险准备金所得税税前提取政策。
鼓励和支持担保机构产品和服务创新。逐步建立适应中小企业融资需求和符合自身特点的营利模式，拓展业务领域，开发担保品种，创新服务形式，提升担保效益。
选择有条件的地方开展再担保试点。在总结地方再担保试点经验基础上，国家还将继续选择有条件的省市开展区域再担保业务试点，引导区域再担保机构的设立与规范发展，增强担保整体能力。
积极营造有利于担保机构发展的政务环境。有关政府部门要为担保机构办理担保业务所涉及的抵押物登记和出质登记办理相关登记提供便利，并简化程序，提高效率。各部门可向社会公开的企业信用信息应向担保机构公开，建立企业信用信息与担保业务信息的互联互通机构，支持担保机构开展与担保业务有关的信息查询，依法保护其合法权益。
加强部际配合，实现联合监管。按照国办《关于进一步明确融资性担保业务监管职责的通知》，我们将配合银监、财政、人民银行、税务、工商等部门加强对担保机构的指导和监管，建立各部门职责明确、信息共享、运行高效的监管机制，形成监管合力，加大监管力度。
总之，在推动行业发展上，我们下一步工作着重点是体系建设、系统控制、规范发展、择优扶持和行业整合。具体工作将着力改善担保业产品单一化、竞争同质化、资金补充与损失补贴非法定化和收益与风险失衡化等“四化”问题，提升担保业整体素质，为中小企业发展作出更多贡献。
（作者单位：国家工业和信息化部中小企业司）