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改革开放以来，我国社会主义市场经济体制由初步建立到逐渐完善，国民经济取得了长足发展。在经济高速发展的同时，我国城乡收入差距也在不断扩大，对社会造成了巨大影响，成为一个突出的社会问题。
研究显示，将医疗、教育、失业保障等非货币因素考虑在内，我国城乡收入差距为世界最高。因此，对城乡收入差距扩大的成因进行分析就显得尤为重要。城乡收入差距是我国经济发展转型期中的重要现象，离开了我国特定的制度，就不可能对其做出满意的解释。我国城乡收入差距的变化是受到一系列因素影响的，这些因素很大程度上强化了城乡二元结构。
一、发展战略路径选择是城乡收入差距扩大的历史因素
（一）重工业优先发展战略
建国伊始，我国农业和农民就在社会分配中处于相对不利的地位。旧中国是一个典型的以分散的小农经济为主体的传统农业国。新中国的成立，从根本上改变了世界政治力量的对比，引起了西方大国的仇视。西方大国共同对中国进行了政治孤立和经济封锁。在这种情况下，为了粉碎帝国主义的阴谋，巩固新生的社会主义政权，我国迫切需要建立独立的国民经济体系，赶超西方列强，因此选择了重工业优先发展战略。然而，重工业作为资本密集型产业，其所具有的基本特征与当时我国的经济状况相冲突，使重工业优先增长无法借助于市场机制得以实现。为了解决这一难题，完成重工业的跨越式发展进而实现工业化，便人为地压低重工业发展的成本即压低资本、外汇、能源、原材料、农产品和劳动力价格，降低重工业资本形成的门槛。因此，中国国民收入的分配格局主要是向重工业倾斜，财富向城市集中，对乡村抽取过多，补给过少。发展重工业需要的大量资金，是以牺牲农业利益换来的，依靠农业剩余支持工业的增长。重工业优先发展战略的实施使工农业发展严重失衡。而改革开放后，为使城市尽早实现现代化，国家的绝大部分资源和政策以城市建设为主进行分配与制定。相应的政策和制度也偏向城市和城镇居民。长期以来，农村的发展受到忽视，农民的收入得不到应有的提高，城乡收入差距不断扩大。
（二）二元价格制度
在计划经济体制下，国家主要通过工农业产品价格“剪刀差”，低价收购农产品，将农业剩余转化为工业利润，再通过严格控制工业部门的工资水平把工业利润转化为财政收入。此外，国家还通过农业税收入和农业储蓄等渠道获得大量资金积累。为了实现重工业的优先发展，主要的途径就是实行二元价格制度以及粮油统购统销。二元价格制度也就是工农业产品价格之间存在“剪刀差”，“剪刀差”政策是建国后我国二元经济、社会结构的主要政策支点之一。通过二元价格制度，农业对国家工业化发展作出了巨大的贡献。这种制度的实质是以剥夺农业的方式来实现工业化，国家通过工农产品的价格的“剪刀差”源源不断地从农村抽走大量的资本，从而有力地支持了工业和城市的发展。据统计，1959～1978年通过工农产品价格“剪刀差”一项就“掠夺性”地转移农业积累4075亿元，占同期财政收入的21.3%。改革开放以后，工农业产品的“剪刀差”政策一直存在，并继续剥夺农业的经济剩余。此后，我国又出现了另外两种形式的“剪刀差”：一种是城市职工与农民之间工资收入的“剪刀差”。城市职工享有相对较高的工资水平和社会福利水平，农民则只能依赖土地维持生存；另一种是政府低价征用农民耕地，高价批给外商或非农业生产者的土地收入“剪刀差”。
在我国农业发展水平相对较低的条件下，过大的“剪刀差”削弱了农业发展所需资金年积累能力，农业因缺少积累而发展后劲不足，农民的收入水平和生活水平提高缓慢。与此相反，城市职工虽然工资水平不高，但由于有较多的补贴和福利，生活水平相对较高，城乡收入差距由此初现端倪。
二、城乡分割的户籍制度是二元经济结构形成的关键
城乡分割的二元户籍制度是目前二元经济结构体制的核心，是导致我国城乡收入差距扩大的关键性制度因素。户籍制度限制了农民机会平等和结果平等的权利。我国的户籍制度已发展成为集人口迁移控制和利益资源分配于一体，结构严密且功能强大的系统性政策，它对人口的自由流动进行了严格的限制。这种以二元经济结构为特征的封闭式的户籍管理模式在城乡之间构筑了一道难以逾越的屏障，城市可凭借户籍壁垒构建住房、医疗、教育和养老等一系列排他性的社会福利和城市劳动力全面就业制度。从这个意义上说，户口成为我国居民之间身份及待遇差别的一大标志，农民仅仅因为其拥有的是农村户口而非城市户口，便被剥夺了平等参与收入分配的权利。现行的户籍制度在伤害广大民众特别是农民感情的同时，也限制了城乡劳动力的自由流动，阻碍了市场对劳动力资源的有效配置，使得劳动力市场被人为地分割开来，并造成城市劳动力高工资和农村劳动力低工资并存的二元分配格局。当前，由于户籍制度改革的滞后，使得进城务工、经商的农民不能取得合法的“市民”身份，难以获得与城市居民平等的发展机会和社会地位。户籍制度阻碍了农业富余劳动力的有效转移，限制了生产要素的自由流动与合理配置，农业劳动生产率一直维持在较低水平，农民增收也受到了制约。此外，现行的户籍管理制度是农村居民在劳动就业、教育培训、住房、社会保障方面受到一系列不平等待遇的制度基础。近年来，尽管这一政策有所松动，但整体局面没有大的改观。
三、财税体制强化了城乡收入差距的扩大趋势
财税体制在我国城乡收入分配差距产生和拉大过程中起着重要的作用。
（一）财政对农业支持不够
世界上许多发达国家与发展中国家都采取支持农业的财政政策，但在我国的实践中，财政对农业的支持显然很不够，国家农业支出占财政支出的比重总体下降。近年来，我国财政支农数额虽然呈不断增加的趋势，但总量依然不足。投资总量不足，可以用我国农业投资占全社会投资总量的比重与农业产值占社会总产值的比重之比（称为投资比较率）作为衡量标准来判断。根据世界农业的发展规律，在工业化中期，农业投资比较率的值应接近或者超过1，但是我国的实际情况却是：1984～2002年为0.2以下，而且还有下降的趋势，由此判断我国农业的投资不足；由于农业总投资中财政投资应占有很大的比重，以此推测，我国的财政支农总量严重缺乏。同时，财政支农占财政支出比重偏小。从1980年到2002年的23年间，财政支农比重最大的年份是1980年的12.2%，支农比重最小的是2003年的7.12%，相差5.08个百分点。
（二）政府为城乡提供的公共产品不均等
国家对农村基础设施的投入过低。20世纪90年代之后，农民收入增长幅度趋缓，城乡收入差距越来越大，而农村基础设施水平与城市相比却远远不是收入差距所能反映的。在中国现行的财政体制下，农村和城市基础设施建设的资金来源渠道是不同的，在城市几乎所有的基础设施，电力、通信、道路以及教育都是国家财政支付。而在农村，这些项目的建设资金几乎都是由农民自己集资提供，当然国家也有财政支持，但那是杯水车薪。此外，城镇居民还享受养老金保障、失业保险、最低生活救济等，这些对于农村居民来说都是可望而不可及的。
国家对城乡教育投入不均等。公共教育对于缩小收入差距有积极作用。我国的教育存在“重城市，轻农村”的倾向，城乡在基础教育投入的差别是相当大的。城镇的中小学能够获得国家大量财政补贴，而农村学校得到的补贴非常少，农民还要集资办学。虽然从2002年开始实行以县为主的农村义务教育管理体制，但以县为主就是投入以县为主，而以县为主实际上仍然是以农村为主。
城乡社会保障机会不平等。在过去的很长一段时间内，中国的社会保障仅限于国家机关、事业单位、国有企业和部分大集体企业职工；而占中国人口70%以上的农民，他们中的绝大部分人没有条件享受社会保障。城镇居民的可支配收入没有涵盖城市居民所享有的各种实物补贴，比如城镇居民很多享受公费医疗，而农村居民却没有这种待遇。根据卫生部的资料，中央财政中的卫生支出中医疗费用的70%用于城镇，只有约30%用于农村。中国70%的人口生活在农村，只有30%的人口生活在城镇，而城镇这30%的人口却占用了70%的卫生资源。
（三）税收体制不合理
国家税收体制不合理，扩大了城乡收入差距。城乡二元税制是解放初期的二元税制遗留下来的。1994年政府进行税制改革后，在城市建立了适应市场经济体制的现代税制，大体上解决了城市工商业积累率过高的问题，理顺了政府与工业以及城市居民的分配关系。在农村，政府尽管对农村税费征收制度进行了一些调整，但没有从根本上改变其性质，农业税费依旧很高。在撤销农村人民公社建立乡镇政府后，财政预算内资金不能满足乡镇政府的正常需要，为了解决乡镇财政资金不足，国家授予了乡镇政府收费权，形成了农业税收、粮食定购制度、教育附加费三足鼎立的农村税费制度，自此，农民的税费负担更加严重。二元税制维护了城市居民的既得利益，严重违背税收公平原则，导致了城乡居民之间税负的巨大反差，延续并扩大了城乡收入差距。
四、以城为中心的金融体制加剧了城乡收入差距的扩大
金融对经济发展是非常重要的，改革开放以来，我国金融虽取得长足发展，但城乡二元的特征也十分明显，这直接影响了农业和农村经济的发展，进而影响农民收入的增加，加大了城乡收入差距。城市倾向的金融体制导致金融资源大部分向城市倾斜，主要表现在国家银行信贷倾向城市和农村金融机构资金大部分向城市流动。
国家金融机构的资金几乎全部用于城市的建设和发展，投向农村的资金很少，与农业的基础性地位极不相称。农村得到国家的银行信贷支持很少，拉大了城乡收入差距。从每年公开的统计数据很难了解到城乡地区投资比重尤其是公共投资，但实际上，投资分配与人口分布截然不同。农村地区要获得流动资金和投资的方法有限，基本上只有获取银行短期贷款一途。另外，农村某些投资建设，例如道路的建设和农田灌溉系统是由农村居民完成，但却不需对他们支付酬劳。城市居民却无需为城市的基础建设提供类似的劳动，这同时也表明农村居民比城市居民承担着更重的税。最近几年，国家通过对给予大多数正面临亏损的国企或投资收益率很低的国企的补贴而使他们得以不断提高职工工资，而农民无法享受同样的补贴，从而造成城乡收入差距拉大的又一个原由。另外，农村金融机构资金向城市流动的现象也十分严重。
五、农村土地产权制度抑制了农民收入的增加
农地产权缺失也是抑制农民增收的重要因素，虽然我国土地管理法规定：“集体所有土地依照法律属于农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或村民委员会经营管理”。但在实际中，农民难以真正充分享有土地的产权收益，甚至还持续存在农民失地的现象，这已成为三农问题的焦点。承包经营土地存在着不稳定性，必然会严重制约土地在提高农民收入方面作用的发挥。对比美、日的私人产权，农民对土地经营的积极性很高，而农地的自由买卖可以使土地快速集中，而形成规模化经营。
目前，我国的户籍制度导致流动的农村劳动力只能在城市中得到一些临时工作。农民工很难像那些在户口制度中被划为城市人口的居民一样享有同等水平的社会保障福利、住房补贴以及子女的优质教育机会。因为缺少为农民工提供的城市公共服务，他们不愿或不能放弃作为“救命稻草”的土地。于是，由于很少有多余的土地能拿出来适应农村人口结构的变化，扩大农业生产规模和保证土地长期使用权就变得非常困难，阻碍了现代农业的发展进程。土地这一生产要素在长时间内的不能自由流动，使农村经济受到了很大的影响，因为生产要素的配备要求，这使得农村劳动力和资金得不到充分利用，限制了农业规模化和产业化的发展。
我国目前土地征用中征地补偿构成，补偿标准基本上延用了计划经济时代的做法，严重与市场脱节，对土地资源的占用，开发和利用并未提供公正、合理的补偿，没有体现耕地的应有价值，使农民的利益受到损害。与土地紧密联系在一起的房产，城乡居民受到的待遇是不一样的。城市居民拥有完全自主房产，可上市交易，而农民则不行。并且城市居民拥有的房产因为地处商圈增值很快从而取得房租收入，这种财产性收入加剧了城乡收入差距。
其实，中国城乡收入差距由来已久，制度变迁是经济增长与经济发展的重要动力，在整个改革过程中，各种制度变迁主战场与重心却始终在城市，这样必然导致城市制度供给的充足与农村制度供给的缺失，从而使农村经济运行缺少持续有效的制度推动。中国的历次改革基本上政府都是实施了有利于城镇居民增收的制度或制度变迁，这种制度变迁的路径依赖加大了城乡收入差距的扩大。
我国选择了渐进式改革道路，在面对不同利益压力时，出于全局稳定的考虑，采取了对原有城市居民利益不触动的次优改革路径。这也直接导致改革初期稍有下降的城乡收入差距自上世纪八十年代后期持续扩大。最先在农村进行的改革，提高了农副产品的收购价格，农民获得了本该属于自己的收益。但同时，随着农副产品价格的提高，为了补偿城市居民收入水平的实际降低，政府不断提高对城市居民的粮、油、菜等价格补贴。而在农村，家庭承包制仅仅解决了生产粮食的激励问题，农民能占有自己的边际生产效益，基本解决了温饱问题。但随后相当长时间，农民货币收入增长缓慢，与此同时，因市场化改革带来的大部分成本则要由农民承担。农业生产资料、农村教育、医疗卫生等费用上涨远远高于农民收入增速。过去农民享有的较低层次的教育、合作医疗、五保户、敬老院等社会保障在很长时间内处于崩溃边缘。农村公共物品供给大多转嫁给农民承担，不少公共工程打着“人民事业人民办”的旗号向农民摊派费用和劳动。也就是说，以往国家的制度安排没有相应的调整各社会阶层的地位，忽视了农民的基本权利，由于机会的不平等而造成和城市居民的收入被扩大了。
因此，要想改善目前严重的城乡收入差距，在进行制度改革时，必须要改变制度的不公平现象，从制度上进行有目的的、系统的改革，给予农民真正的国民待遇。制度改革的目标应该是消除对农民的各种政策歧视，赋予他们与城市居民同等的国民权利，这样才能从根本上达到改善城乡收入差距的目的。
（作者单位 中南财经政法大学公共管理学院）
编辑/万晓艳
研究显示，将医疗、教育、失业保障等非货币因素考虑在内，我国城乡收入差距为世界最高。因此，对城乡收入差距扩大的成因进行分析就显得尤为重要。城乡收入差距是我国经济发展转型期中的重要现象，离开了我国特定的制度，就不可能对其做出满意的解释。我国城乡收入差距的变化是受到一系列因素影响的，这些因素很大程度上强化了城乡二元结构。
一、发展战略路径选择是城乡收入差距扩大的历史因素
（一）重工业优先发展战略
建国伊始，我国农业和农民就在社会分配中处于相对不利的地位。旧中国是一个典型的以分散的小农经济为主体的传统农业国。新中国的成立，从根本上改变了世界政治力量的对比，引起了西方大国的仇视。西方大国共同对中国进行了政治孤立和经济封锁。在这种情况下，为了粉碎帝国主义的阴谋，巩固新生的社会主义政权，我国迫切需要建立独立的国民经济体系，赶超西方列强，因此选择了重工业优先发展战略。然而，重工业作为资本密集型产业，其所具有的基本特征与当时我国的经济状况相冲突，使重工业优先增长无法借助于市场机制得以实现。为了解决这一难题，完成重工业的跨越式发展进而实现工业化，便人为地压低重工业发展的成本即压低资本、外汇、能源、原材料、农产品和劳动力价格，降低重工业资本形成的门槛。因此，中国国民收入的分配格局主要是向重工业倾斜，财富向城市集中，对乡村抽取过多，补给过少。发展重工业需要的大量资金，是以牺牲农业利益换来的，依靠农业剩余支持工业的增长。重工业优先发展战略的实施使工农业发展严重失衡。而改革开放后，为使城市尽早实现现代化，国家的绝大部分资源和政策以城市建设为主进行分配与制定。相应的政策和制度也偏向城市和城镇居民。长期以来，农村的发展受到忽视，农民的收入得不到应有的提高，城乡收入差距不断扩大。
（二）二元价格制度
在计划经济体制下，国家主要通过工农业产品价格“剪刀差”，低价收购农产品，将农业剩余转化为工业利润，再通过严格控制工业部门的工资水平把工业利润转化为财政收入。此外，国家还通过农业税收入和农业储蓄等渠道获得大量资金积累。为了实现重工业的优先发展，主要的途径就是实行二元价格制度以及粮油统购统销。二元价格制度也就是工农业产品价格之间存在“剪刀差”，“剪刀差”政策是建国后我国二元经济、社会结构的主要政策支点之一。通过二元价格制度，农业对国家工业化发展作出了巨大的贡献。这种制度的实质是以剥夺农业的方式来实现工业化，国家通过工农产品的价格的“剪刀差”源源不断地从农村抽走大量的资本，从而有力地支持了工业和城市的发展。据统计，1959～1978年通过工农产品价格“剪刀差”一项就“掠夺性”地转移农业积累4075亿元，占同期财政收入的21.3%。改革开放以后，工农业产品的“剪刀差”政策一直存在，并继续剥夺农业的经济剩余。此后，我国又出现了另外两种形式的“剪刀差”：一种是城市职工与农民之间工资收入的“剪刀差”。城市职工享有相对较高的工资水平和社会福利水平，农民则只能依赖土地维持生存；另一种是政府低价征用农民耕地，高价批给外商或非农业生产者的土地收入“剪刀差”。
在我国农业发展水平相对较低的条件下，过大的“剪刀差”削弱了农业发展所需资金年积累能力，农业因缺少积累而发展后劲不足，农民的收入水平和生活水平提高缓慢。与此相反，城市职工虽然工资水平不高，但由于有较多的补贴和福利，生活水平相对较高，城乡收入差距由此初现端倪。
二、城乡分割的户籍制度是二元经济结构形成的关键
城乡分割的二元户籍制度是目前二元经济结构体制的核心，是导致我国城乡收入差距扩大的关键性制度因素。户籍制度限制了农民机会平等和结果平等的权利。我国的户籍制度已发展成为集人口迁移控制和利益资源分配于一体，结构严密且功能强大的系统性政策，它对人口的自由流动进行了严格的限制。这种以二元经济结构为特征的封闭式的户籍管理模式在城乡之间构筑了一道难以逾越的屏障，城市可凭借户籍壁垒构建住房、医疗、教育和养老等一系列排他性的社会福利和城市劳动力全面就业制度。从这个意义上说，户口成为我国居民之间身份及待遇差别的一大标志，农民仅仅因为其拥有的是农村户口而非城市户口，便被剥夺了平等参与收入分配的权利。现行的户籍制度在伤害广大民众特别是农民感情的同时，也限制了城乡劳动力的自由流动，阻碍了市场对劳动力资源的有效配置，使得劳动力市场被人为地分割开来，并造成城市劳动力高工资和农村劳动力低工资并存的二元分配格局。当前，由于户籍制度改革的滞后，使得进城务工、经商的农民不能取得合法的“市民”身份，难以获得与城市居民平等的发展机会和社会地位。户籍制度阻碍了农业富余劳动力的有效转移，限制了生产要素的自由流动与合理配置，农业劳动生产率一直维持在较低水平，农民增收也受到了制约。此外，现行的户籍管理制度是农村居民在劳动就业、教育培训、住房、社会保障方面受到一系列不平等待遇的制度基础。近年来，尽管这一政策有所松动，但整体局面没有大的改观。
三、财税体制强化了城乡收入差距的扩大趋势
财税体制在我国城乡收入分配差距产生和拉大过程中起着重要的作用。
（一）财政对农业支持不够
世界上许多发达国家与发展中国家都采取支持农业的财政政策，但在我国的实践中，财政对农业的支持显然很不够，国家农业支出占财政支出的比重总体下降。近年来，我国财政支农数额虽然呈不断增加的趋势，但总量依然不足。投资总量不足，可以用我国农业投资占全社会投资总量的比重与农业产值占社会总产值的比重之比（称为投资比较率）作为衡量标准来判断。根据世界农业的发展规律，在工业化中期，农业投资比较率的值应接近或者超过1，但是我国的实际情况却是：1984～2002年为0.2以下，而且还有下降的趋势，由此判断我国农业的投资不足；由于农业总投资中财政投资应占有很大的比重，以此推测，我国的财政支农总量严重缺乏。同时，财政支农占财政支出比重偏小。从1980年到2002年的23年间，财政支农比重最大的年份是1980年的12.2%，支农比重最小的是2003年的7.12%，相差5.08个百分点。
（二）政府为城乡提供的公共产品不均等
国家对农村基础设施的投入过低。20世纪90年代之后，农民收入增长幅度趋缓，城乡收入差距越来越大，而农村基础设施水平与城市相比却远远不是收入差距所能反映的。在中国现行的财政体制下，农村和城市基础设施建设的资金来源渠道是不同的，在城市几乎所有的基础设施，电力、通信、道路以及教育都是国家财政支付。而在农村，这些项目的建设资金几乎都是由农民自己集资提供，当然国家也有财政支持，但那是杯水车薪。此外，城镇居民还享受养老金保障、失业保险、最低生活救济等，这些对于农村居民来说都是可望而不可及的。
国家对城乡教育投入不均等。公共教育对于缩小收入差距有积极作用。我国的教育存在“重城市，轻农村”的倾向，城乡在基础教育投入的差别是相当大的。城镇的中小学能够获得国家大量财政补贴，而农村学校得到的补贴非常少，农民还要集资办学。虽然从2002年开始实行以县为主的农村义务教育管理体制，但以县为主就是投入以县为主，而以县为主实际上仍然是以农村为主。
城乡社会保障机会不平等。在过去的很长一段时间内，中国的社会保障仅限于国家机关、事业单位、国有企业和部分大集体企业职工；而占中国人口70%以上的农民，他们中的绝大部分人没有条件享受社会保障。城镇居民的可支配收入没有涵盖城市居民所享有的各种实物补贴，比如城镇居民很多享受公费医疗，而农村居民却没有这种待遇。根据卫生部的资料，中央财政中的卫生支出中医疗费用的70%用于城镇，只有约30%用于农村。中国70%的人口生活在农村，只有30%的人口生活在城镇，而城镇这30%的人口却占用了70%的卫生资源。
（三）税收体制不合理
国家税收体制不合理，扩大了城乡收入差距。城乡二元税制是解放初期的二元税制遗留下来的。1994年政府进行税制改革后，在城市建立了适应市场经济体制的现代税制，大体上解决了城市工商业积累率过高的问题，理顺了政府与工业以及城市居民的分配关系。在农村，政府尽管对农村税费征收制度进行了一些调整，但没有从根本上改变其性质，农业税费依旧很高。在撤销农村人民公社建立乡镇政府后，财政预算内资金不能满足乡镇政府的正常需要，为了解决乡镇财政资金不足，国家授予了乡镇政府收费权，形成了农业税收、粮食定购制度、教育附加费三足鼎立的农村税费制度，自此，农民的税费负担更加严重。二元税制维护了城市居民的既得利益，严重违背税收公平原则，导致了城乡居民之间税负的巨大反差，延续并扩大了城乡收入差距。
四、以城为中心的金融体制加剧了城乡收入差距的扩大
金融对经济发展是非常重要的，改革开放以来，我国金融虽取得长足发展，但城乡二元的特征也十分明显，这直接影响了农业和农村经济的发展，进而影响农民收入的增加，加大了城乡收入差距。城市倾向的金融体制导致金融资源大部分向城市倾斜，主要表现在国家银行信贷倾向城市和农村金融机构资金大部分向城市流动。
国家金融机构的资金几乎全部用于城市的建设和发展，投向农村的资金很少，与农业的基础性地位极不相称。农村得到国家的银行信贷支持很少，拉大了城乡收入差距。从每年公开的统计数据很难了解到城乡地区投资比重尤其是公共投资，但实际上，投资分配与人口分布截然不同。农村地区要获得流动资金和投资的方法有限，基本上只有获取银行短期贷款一途。另外，农村某些投资建设，例如道路的建设和农田灌溉系统是由农村居民完成，但却不需对他们支付酬劳。城市居民却无需为城市的基础建设提供类似的劳动，这同时也表明农村居民比城市居民承担着更重的税。最近几年，国家通过对给予大多数正面临亏损的国企或投资收益率很低的国企的补贴而使他们得以不断提高职工工资，而农民无法享受同样的补贴，从而造成城乡收入差距拉大的又一个原由。另外，农村金融机构资金向城市流动的现象也十分严重。
五、农村土地产权制度抑制了农民收入的增加
农地产权缺失也是抑制农民增收的重要因素，虽然我国土地管理法规定：“集体所有土地依照法律属于农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或村民委员会经营管理”。但在实际中，农民难以真正充分享有土地的产权收益，甚至还持续存在农民失地的现象，这已成为三农问题的焦点。承包经营土地存在着不稳定性，必然会严重制约土地在提高农民收入方面作用的发挥。对比美、日的私人产权，农民对土地经营的积极性很高，而农地的自由买卖可以使土地快速集中，而形成规模化经营。
目前，我国的户籍制度导致流动的农村劳动力只能在城市中得到一些临时工作。农民工很难像那些在户口制度中被划为城市人口的居民一样享有同等水平的社会保障福利、住房补贴以及子女的优质教育机会。因为缺少为农民工提供的城市公共服务，他们不愿或不能放弃作为“救命稻草”的土地。于是，由于很少有多余的土地能拿出来适应农村人口结构的变化，扩大农业生产规模和保证土地长期使用权就变得非常困难，阻碍了现代农业的发展进程。土地这一生产要素在长时间内的不能自由流动，使农村经济受到了很大的影响，因为生产要素的配备要求，这使得农村劳动力和资金得不到充分利用，限制了农业规模化和产业化的发展。
我国目前土地征用中征地补偿构成，补偿标准基本上延用了计划经济时代的做法，严重与市场脱节，对土地资源的占用，开发和利用并未提供公正、合理的补偿，没有体现耕地的应有价值，使农民的利益受到损害。与土地紧密联系在一起的房产，城乡居民受到的待遇是不一样的。城市居民拥有完全自主房产，可上市交易，而农民则不行。并且城市居民拥有的房产因为地处商圈增值很快从而取得房租收入，这种财产性收入加剧了城乡收入差距。
其实，中国城乡收入差距由来已久，制度变迁是经济增长与经济发展的重要动力，在整个改革过程中，各种制度变迁主战场与重心却始终在城市，这样必然导致城市制度供给的充足与农村制度供给的缺失，从而使农村经济运行缺少持续有效的制度推动。中国的历次改革基本上政府都是实施了有利于城镇居民增收的制度或制度变迁，这种制度变迁的路径依赖加大了城乡收入差距的扩大。
我国选择了渐进式改革道路，在面对不同利益压力时，出于全局稳定的考虑，采取了对原有城市居民利益不触动的次优改革路径。这也直接导致改革初期稍有下降的城乡收入差距自上世纪八十年代后期持续扩大。最先在农村进行的改革，提高了农副产品的收购价格，农民获得了本该属于自己的收益。但同时，随着农副产品价格的提高，为了补偿城市居民收入水平的实际降低，政府不断提高对城市居民的粮、油、菜等价格补贴。而在农村，家庭承包制仅仅解决了生产粮食的激励问题，农民能占有自己的边际生产效益，基本解决了温饱问题。但随后相当长时间，农民货币收入增长缓慢，与此同时，因市场化改革带来的大部分成本则要由农民承担。农业生产资料、农村教育、医疗卫生等费用上涨远远高于农民收入增速。过去农民享有的较低层次的教育、合作医疗、五保户、敬老院等社会保障在很长时间内处于崩溃边缘。农村公共物品供给大多转嫁给农民承担，不少公共工程打着“人民事业人民办”的旗号向农民摊派费用和劳动。也就是说，以往国家的制度安排没有相应的调整各社会阶层的地位，忽视了农民的基本权利，由于机会的不平等而造成和城市居民的收入被扩大了。
因此，要想改善目前严重的城乡收入差距，在进行制度改革时，必须要改变制度的不公平现象，从制度上进行有目的的、系统的改革，给予农民真正的国民待遇。制度改革的目标应该是消除对农民的各种政策歧视，赋予他们与城市居民同等的国民权利，这样才能从根本上达到改善城乡收入差距的目的。
（作者单位 中南财经政法大学公共管理学院）
编辑/万晓艳