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【摘要】当今这个时代，已没有纯粹的自然灾害，所有的灾害都是社会脆弱性的集中体现。社会脆弱性大小直接影响着灾害发生和影响的频次、广度与深度。政府如何利用公权去降低社会脆弱性，减少灾害可能带来的损失和伤害，将社会服务以制度和社会精神资本的方式供给出来，已成为一个政治合法性、政府合理性的主要来源。当前国际格局及中国独特的社会结构特征使得“政府购买社会服务”这一模式成为中国国情社会服务供给的最优选择。而要使其行之有效，可发展“事业嵌入政府购买社会服务”，同时联动社区的模式，以实现善治，建构城乡统筹一体化的社会服务体系，实现降低社会脆弱性的整体目标。
【关键词】社会脆弱性；社会服务；政府购买；社会治理；中国国情
一、引言
近年来，世界范围内的灾害不断发生，并有重复发生的现象。究其根源，我们发现，在今天这样一个时代，已经没有纯粹意义上的自然灾害，所有的灾害都是社会脆弱性的集中体现，社会脆弱性大小直接影响着灾害的发生和损失程度。社会脆弱性是指社会群体、组织或国家暴露在灾害冲击下潜在的受灾因素、受伤害程度及应对能力的大小[1]。显然，政府如何利用公权引导和激励第三方组织，使社会服务模式由传统的管理统治模式向善治转型，即通过政府与公民对公共关系的合作管理使公共利益最大化的社会管理模式，对促进公民社会的发展，提高公民个体和社会整体的灾害抗击力和恢复力，具有重要的意义。它有利于政府将公共安全这一最重要、最优先的“社会服务”以制度和社会精神资本的方式供给出来，降低社会脆弱性。就目前而言，虽然西方理论和实践就此提供了许多可供参考的途径，但不加分析地照搬这些模式使许多地区付出了沉重的代价。因此，结合我国实际情况，选择并优化出适合我国国情的社会服务提供模式，则成为加强我国政府推进社会管理创新、提高社会安全指数、降低社会脆弱性的重要基础。
二、社会服务常见的三种提供模式及其存在的问题
目前国内外社会服务模式主要有三种：政府直接提供专业服务、专业机构自主活动以及政府购买社会服务模式。
1.政府直接提供社会服务模式及其存在的问题
政府直接提供专业服务模式就是由政府设立相关的专业服务机构，直接为当事人提供服务，这些服务都属于政府福利服务的范围。这种模式可以有效地发挥政府统一协调，快速聚集各类社会优势资源以应对灾害事件所造成的不利影响，实现事件的快速处置；可以保证重大突发公共事务获得足够的资金以及政策支持。但这种社会服务模式是通过政府筹集税金来实现的，表面上看起来民众无须为获得突发性灾害事件的社会服务付费，但他们间接地通过税收的方式进行了支付，从这一意义上说，此种社会服务不但不是免费的，相反是非常昂贵的。另一方面，随着社会的日益复杂、公民公共事务的大幅增加、民众以及学界对政府公共责任观念的改变，规模巨大的社会服务将使得作为社会服务直接提供者的政府日趋冗杂，甚至造成政府在这些方面公共开支的急剧膨胀并最终超出财政收入的承受能力。更为严重的是，这种传统的社会服务提供模式使政府同时充当提供者和安排者，在各类专业性的社会服务上必然得不到很好的监督和持续的质量保证，难免在服务的过程中出现官僚主义与形式主义的现象，显然这对社会服务提供质量的保证和提升的影响是致命的，也会让接受服务的当事人受到不必要的伤害，违背公共治理模式实现公民权利的实质取向，难以真正有效降低社会脆弱性。
2.专业机构的自主服务模式及其存在的问题
专业机构的自主服务模式是一种以脱离政府以及相关类政府组织的专业机构为主体，提供专业社会服务的模式。这一模式中，专业自主服务机构灵活性强，应对社会事务或社会危机反应迅速，整合资源的方式也更为社会化。同时，这一模式所提供的服务还具有志愿性、无偿性、公益性等特征，其工作的机制、体制以及模式都能以保障社会服务的素质和成效为基准。对于整个社会而言，这些机构正是以这些独特的优势帮助社会事件当事人快速地适应并融入新环境，增强了其社会归属感。但是，这一模式仍有很多不足和限制，尤其在我们这样社会发展相对滞后的国家，表现更为突出：首先是自主服务机构数量相对稀少，不能有效满足社会服务需求；其次，自主服务机构往往比较难以获得相应的法律地位和资格以提供社会服务，因此在动员资金、人力和组织资源能力方面比较缺乏；三是由于缺乏必要的社会基础和政策支持，这一模式服务活动的独立性、灵活性优势往往难以得到充分发挥，这也直接或间接地影响到了其社会服务质量和效力。
3.政府购买模式的优势及其问题
目前大多数国家都采取政府购买专业服务给当事人，这就是所谓的政府购买社会服务模式。购买服务的经费主要来源于公共财政资金，也有通过实物补偿或政策扶持等方式转移支付的。它是政府适应公共服务领域改革的一种管理体制创新[2]，已经成为当前公共机构改革的重要方向[3]。它不仅转变了“公共服务应该由政府统包统揽”的旧观念，而且为合理利用资源、节约成本、构建高水平的公共服务体系提供了有效的驱动力。但在这种模式中专业社会服务机构对政府的依赖性过高，大力推行这一模式需要克服以下障碍：一是因为特殊的依附关系而产生的问题。由于购买服务合同双方不是两个独立决策的主体，而是带有一定的“雇佣”关系，使得这种购买模式容易流于形式，从而违背了政府购买社会服务的本意。二是因可能出现的垄断行为产生的问题。由于政府对一些较为成熟的专业机构定向购买社会服务，使得这些机构可能在资金上会形成行政垄断，造成其他组织难以或不能得到此部分经费，不利于民间组织的健康发展[4]。三是由于政府可自建民间组织，再向此组织购买服务，很容易把一些不属于政府职责范围内的服务纳入政府购买范围，从而出现盲目购买的趋势。四是在缺乏社会监督的情况下，政府通过建立自己能控制的民间组织，以转移政府职能、购买社会服务的名义，谋取部门利益或引致国有资产流失，而社会服务本身则因此失去福利性而彰显商品性，大众利益受损。 三、基于我国国情的社会服务模式选择和优化
从国际社会格局来讲，社会服务专业机构自主服务模式在国际NGO组织中运用得比较普遍，而政府购买社会服务模式则以其独特优势逐渐成为国家社会服务发展的趋势。就我国来看，政府是当前社会服务的主要资源掌握者，在中国从计划经济向市场经济转变的过程中，政府直接提供专业服务的模式仍然具有重要意义，但是政府并不能也没有必要直接负责所有的社会服务，而我国“强政府弱社会”的社会结构又使得当前我国社会服务自治组织发展相对薄弱。因此，从长期发展趋势及我国自身的实际需要出发，“政府购买社会服务模式”应当成为中国社会服务提供模式的一种必然选择。但中国独特的社会结构特征也使得“政府购买社会服务”这一模式的具体实施面临着一个本土化问题。如何结合我国“强政府弱社会”的特征优化现有模式，充分发挥“政府购买服务”模式的实际效应，探索出一条合宜的降低社会脆弱性的路径。
1.依托我国现有的事业单位体系，发展嵌入式政府购买社会服务模式
政府购买社会服务模式运作的前提是有提供专业服务的机构和组织。在国外，政府购买社会服务的对象多以社会自治组织为主，而在我国，社会自治组织先天和后天滋养都严重不足。另一方面，我国公共行政体系与西方最大的一个区别是我们有比较庞大的发展完善的事业单位体系。我国的事业单位，是指国家为了社会公益目的，国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。从目前情况来看，我国事业单位绝大部分由国家出资建立，大多为行政单位的下属机构。与企业相比，我国事业单位有以下特征：一是不以盈利为目的；二是财政及其他单位拨入的资金主要不以经济利益的获取为回报。考虑以事业单位为依托建设我国的政府购买的社会服务体系，主要基于两大原因：一是我国的事业单位在功能上对应国外的非营利组织（NPO）、非政府组织（NGO），并与强势政府保持着亲密的社会关系，能有效的推进政府社会服务购买模式的顺利推行。二是，我国事业单位相较于处于弱势地位的民间自治社会组织在专业能力和社会地位及社会资源整合上具有独特的优势，依托其专业优势和社会结构性资源，可以增强社会服务的社会认同度。当然，依托现有事业单位的同时，要注意当前事业单位的去行政化，同时要注意大力发展民间社会组织，实现社会服务的专业化和社会化。总之，从现有国情看，我国社会服务的供给模式应当是借助现有社会组织——事业单位的优势力量，立足我国政府和民间社会结构秩序，形成二级联动机制，即政府侧重统筹管理、机制保障、技术监督、考评指导等，事业单位和民间自治社会组织侧重社会具体服务的序列。如此才能降低政府购买模式本土化和实效化的成本，并真正具有可行性。
2.建设良性开放的专业社会服务社区平台
在事业单位嵌入式政府购买服务模式运行的基础上，在我国建设社会服务的良性开放的平台，就必须重视社区在其中的重要作用，并着力建设以社区为基础的专业服务平台。近年来，我国的城乡社区建设都取得了一定的成效。社区因此承接了大部分的社会职能，其地位和作用进一步凸显。以此为契点，借助社区日常生活与社会生活平台，整合事业单位、政府、企业、民间社会组织、媒介等相关服务链条的关系，弥合城乡社会服务之断裂，形成一个系统性的服务平台，围绕加强城乡社会整体的灾害预防基础建设和居民灾害预防能力、恢复力的内容及目标展开工作。结合这些服务内容及目标，要注意结合我国的实际情况，建立健全社区支持平台的组织体系，完善我国社区社会服务机制，这包括以下几个方面：（1）发挥社区居委会、业主委员会的主体作用，突出社区服务体系的分散化和基层化，调动和挖掘社区内外各类政府组织、企事业单位以及社会服务机构中的资源，强调社区、居民和家庭的积极参与，为专业机构和政府动员提供各类资源；（2）借助城乡社区建设，恢复并重建社区服务的支持体系。首先是重建邻里、家庭、村落等初级群体，恢复不同阶层之间的社会情感纽带，重建社会感性秩序；其次是借助社区力量，积极培育社会企业家精神，积极推进公益组织能力的发展，尤其是注重引导培育“社会企业”这种运用商业手段经营社会目标的社会组织[5]；最后是谋求社会服务的法制保障和经费保障，以保障该社区居民得到全面系统和规范化的社会服务，使社会服务的队伍、内容、方式及资金投入都能够有章可循、有条不紊；（3）建立社区社会服务的指导机制。搞好社区社会服务支持，需要一批专业素质高、职业道德品质优秀的社区专业服务人员。就社区社会服务而言，专业人员的数量和能力是有限的，而社区中可利用的资源却是无限的。社区专业人员能够充分利用社区内、外资源，利用社区中机构的或非机构的资源，政府的或民间的资源等，创设、引入和推动各类专业组织和专业人士参与并指导社会服务，提升社区社会服务者的能力；（4）建立社会服务的评估机制。降低社会脆弱性的目标要达成，其核心实际是提升个体和社会的抗风险能力。要围绕这一目标设置并在社区居民意愿调查的基础上形成社会服务评估指标。而一般来讲，在评估体系中应保证社区社会服务至少包含以下内容：平常时期灾害预防性支持，包括督促改善社区公共安全基础建设；在社区中进行危机教育，增强公共安全意识；加强社区公共设施的公共性建设，为居民提供更多的交流空间，提高其社会归属感；成立各种自助组织动员、组织社区居民参与志愿者服务，加强社区居民的公共精神和公共意识；重视邻里之间情感纽带的建设等。
3.明确我国政府及各类社会组织的职能及其定位
国外以及我国港台地区的经验表明，政府购买社会服务充分利用了民间社会服务专业机构的资源优势，有助于社会服务的专业化、人性化以及福利化的发展。而在公共服务的新框架中，对我国来说，有效的服务来自于政府、消费者和服务提供者三个角色的各自职能及相互关系定位。
（1）发挥我国强势政府的掌舵作用。政府购买社会服务中的政府职能应是“掌舵”而不是“划桨”，即政府应少干预，多机制，还权于社会，实现公民社会合作治理，将那些能够由专业机构承担的公共的或私人的事务尽可能让专业机构承担。其主要做法是：首先，针对政府管理模式中日益严重的“碎片化”，建构“整体型政府”。所谓“碎片化”，在政府管理领域中指的是部门内部各类业务间分割、一级政府各部门间分割以及各地方政府间分割的状况[6]。这种管理以自身管理的便利为出发点，并非以公众等服务对象的利益为导向，会造成部门之间的壁垒、各自为政和重复生产，它或许能够实现局部效率的提高，但对于组织的整体效率却是一种妨碍，最终将使公众无法得到迅速有效的社会服务，而服务针对性的缺失也会使服务使用者感到沮丧或对得到的服务感到困惑等问题，个性化的社会服务提供更是成为空谈。在社会服务提供中改变“碎片化”现象，构建“整体型政府”，意味着要改变政出多门的现象，成立统一的管理指挥中心，从机构、信息资源、业务流程、服务与沟通渠道等方面加以整合，真正实现社会服务供给的整体有效性。其次，政府职能定位应为主要负责社会服务政策和法规制定，构筑政府购买公共服务的透明机制，推行民间社会组织发展的优惠政策和措施，负担社会服务的筹资，同时根据社会服务的需求来购买服务，并部分地承担对服务提供者的监督。第三，政府应建立社会服务资源共享机制。第四，政府将那些能够由专业机构承担的公共品或私人品的生产尽可能交由专业机构承担，同时在政府和各种公营机构引入竞争和企业家精神，甚至发展以经营社会目标为基础的社会企业。这方面各发达资本主义国家都有可资借鉴的经验。第五，政府可通过社会政策势能发挥杠杆作用，通过政策倾斜和指标考核吸引其他社会资本投入社会服务建设，从而建立起以政府财政投入为主导、驻地单位支持、社会赞助的多渠道的建设投入保障机制。第六，政府应该积极推动“居民自治体系”的建设，培育有序的居民参与社会服务的意识和力量。 （2）发挥事业单位和民间社会组织提供专业化服务支持的作用。事业单位和民间社会专业自主服务机构要根据政府制定的规章制度和购买的服务项目来提供专业的服务并由此获得相应的服务报酬。事业单位和民间社会服务组织要接受社会媒体、群众和政府的监督，同时又要根据公共服务的规划来提高效率，提高服务质量和改善服务态度。在这方面，可以考虑借助社会企业这一“运用商业手段经营社会目标的社会组织”[7]，实现事业单位社会服务能力。当然这其中的关键，是加强社会组织和事业单位管理者的企业家精神和社会企业家精神的培养。
（3）消费者的主体性作用要得到突出和发展。这里的“消费者”是指社会大众，传统意义上往往被单一的理解为社会服务的对象。但在实现社会服务由管理向治理进行突破和转型的过程中，要降低社会脆弱性，必须重视社会大众的社会主体性，而不是仅仅被动地接受社会服务。换句话说，社会大众本身应该成为社会服务的主体，而不仅仅是受体，并在成为主体的过程中不断增强主体性。首先，社会公众本身要有主体意识，要培育以主人翁的姿态关心社会事务，参与社会服务的社会参与意识、社会公共意识；其次，要积极付诸行动，参与社会服务，对所享受的社会服务及相关机构要积极监督，将服务可及性、质量和效率等相关信息及时向政府进行反映；第三，关注社会发展理念，增强自我修养，并通过公民自组织建设，增强话语权，成为民意表达者。
4.采取灵活多样的政府购买形式
政府购买社会服务模式的中心是政府购买，购买方式一般有四种模式[8]。一是服务合同模式。它是由政府公共管理部门与民间机构或个人签订服务合同，由民间机构或个人负责提供相应的服务项目的一种模式。它不涉及到服务单位的委托经营问题，只是将“订单”（ 服务项目）交由民间组织来生产和提供，其目的主要是利用民间机构的专业技术和人力资源优势。这种模式适合于单一的服务项目，尤其是专业性较强的事务性服务项目。二是授权委托（公办民营）模式。它一般通过项目招标方式来实现。是政府在保留社会服务设施所有权的前提下，根据社会服务需求及特点，制定质量标准、价格等指标，邀请有资质的民间服务机构参与投标，通过民间服务机构之间的竞争，达到以最低成本获得最优社会服务的目的。这种模式通过市场化机制，能够为服务机构找到最好的管理者，也能够为公众提供最好的公共产品。三是直接资助（民办公助）模式。直接资助是指政府对能够提供社会服务的民间机构给予资助的模式。资助的形式包括经费资助、实物资助和优惠政策扶持。如政府对民间兴办的福利机构，给予开办费、土地使用、减免税的优惠政策等。这种模式由于有民间资金的参与，改变了政府单一投资的模式，可以使政府在不增加固定资产建设投入的情况下，通过把购买服务的费用转移支付到资助项目中，实现公共产品的产出，是一种崭新的公共产品产出体系。相比授权委托，其社会化的程度更高。四是补贴模式。它是指政府不直接提供社会服务，而是把购买服务的经费，按照一定的标准补贴给服务对象，从而达到间接购买服务的目的。这种模式主要适合于需要量大，服务群体较为分散的情况。比如在突发地震或者海啸这样大规模突发事件的心理和社会重建期，这种模式不仅能够快速积聚民间力量，也可以充分尊重服务对象的多元化需求，是一种人性化的模式。这四大模式各有特点，其有效运作所需要的技术支持和外部环境也不尽相同。即使是同一模式，对于不同的主体，他们的利益评判、价值选择标准也各有差异。在我国，由于与西方社会结构圈层不同，政府购买模式的运用也应该结合我们自身具体的国情和实际需要，采取多样形式，灵活运用。
5.加强对社会服务的评估与监管
有效的评估与监管是政府购买社会服务模式中必须重视的方面。可从以下几个方面着手。
（1）建立监管机制。具体包括五个方面：一是定期报表制，让政府公共管理部门随时掌握社会服务的执行情况。对于合同期间的违约行为，可以及时采取措施，给予服务机构警告、限期整改乃至终止合同；二是服务质量责任制。在与社会服务提供者签订购买服务合同的同时，还应签订社会服务质量责任书，实行经营者负责制；三是服务对象监督制。建立社会服务的信息反馈通道，以方便服务对象随时反馈服务质量情况，提出社会服务质量提升的合理化建议；四是国有资产的监管制，防止国有资产被侵吞或者变相占有；五是自身监督机制。制定清晰、透明、科学的程序，包括规范通告、招投标、公示、监督等各个环节；科学确定服务指标、购买价格、投标者资格条件等内容；严格审查社会服务机构的资格，包括审查其服务宗旨、目标、内部管理制度、财务状况、机构资信、人力资源情况等，公正地选拔合适的社会服务提供者；加强舆论监督、社会监督，强化对政府社会服务管理部门自身权力的监督。
（2）建立科学、公正、专业化的评估考核标准体系。其要素包括：一是评估主体，应包括政府主管部门、行业管理部门、专业人员、服务对象代表及第三方代表。二是评估的基本指标及基本内容。政府主管部门除要尽可能细化服务质量的各项参数，提高考核评估标准的专业性、公正性和科学性外，要将评估与监督主要着眼于社会服务的专业性和福利性，防止专业泛化及社会服务商品化现象。三是评估方式。第一是服务质量调查，主要考察社会服务当事人及相关人员对所提供服务的满意度、社会认可程度、行业管理部门的评价意见；第二是对照量化服务评估标准，引入专业服务领域测试手段进行技术测评；第三是对社会服务的社会效益和经济效益进行综合性考核和定性评估[9]。
（3）建立市场准入和资质认定制度。通过此项制度，以规范、提升社会服务从业资格与从业水准。只有具备资质条件的机构才能申请成为社会服务的提供者，这是对非政府组织承接政府职能的最低要求；对具备准入条件的服务机构进行评级，确定不同级别的服务机构的经营范围[10]。
四、结语
总之，政府购买社会服务模式是符合中国当下国情的社会服务供给模式，是降低社会脆弱性的最优选择。要使其行之有效，必须充分考虑到我国的实际国情，发展以事业单位体系为基础，联动社区的政府购买社会服务模式。
参考文献
[1]周利敏. 社会脆弱性： 灾害社会学研究的新范式[J]. 南京师大学报（社会科学版），2012（7）
[2]郑恒峰. 我国公共服务改革的理念定位及改革趋势[J]. 陕西行政学院学报，2007（1）：47|48.
[3]许芸. 从政府包办到政府购买：中国社会福利服务供给的新路径[J].南京社会科学，2009（7）：103.
[4]万军. 大力推进政府购买公共服务：公共治理变革之道[J]. 新视野，2009（6）：67|68.
[5]戴维·伯恩斯坦.如何改变世界：社会企业家与新思想的威力[M]. 新星出版社，2006：56.
[6]谭海波，蔡立辉. 论“碎片化”政府管理模式及其改革路径. 社会科学，2010（8）：12|13.[7]戴维·伯恩斯坦.如何改变世界：社会企业家与新思想的威力[M]. 新星出版社，2006：56.
[8]傅建文.《关于民政业务推行政府购买的初步构想》[EB/OL]. http：//zyzx.mca.gov.cn/article/yjcg/zh/200808/20080800019146.shtml
[9]王思斌. 和谐社会建设背景下中国社会工作的发展[J]. 中国社会科学，2009（5）：129|138.
[10]赵君. 和谐社会建设中社会工作专业化、职业化的功能分析[J]. 河南社会科学，2009（5）：106|108.
【关键词】社会脆弱性；社会服务；政府购买；社会治理；中国国情
一、引言
近年来，世界范围内的灾害不断发生，并有重复发生的现象。究其根源，我们发现，在今天这样一个时代，已经没有纯粹意义上的自然灾害，所有的灾害都是社会脆弱性的集中体现，社会脆弱性大小直接影响着灾害的发生和损失程度。社会脆弱性是指社会群体、组织或国家暴露在灾害冲击下潜在的受灾因素、受伤害程度及应对能力的大小[1]。显然，政府如何利用公权引导和激励第三方组织，使社会服务模式由传统的管理统治模式向善治转型，即通过政府与公民对公共关系的合作管理使公共利益最大化的社会管理模式，对促进公民社会的发展，提高公民个体和社会整体的灾害抗击力和恢复力，具有重要的意义。它有利于政府将公共安全这一最重要、最优先的“社会服务”以制度和社会精神资本的方式供给出来，降低社会脆弱性。就目前而言，虽然西方理论和实践就此提供了许多可供参考的途径，但不加分析地照搬这些模式使许多地区付出了沉重的代价。因此，结合我国实际情况，选择并优化出适合我国国情的社会服务提供模式，则成为加强我国政府推进社会管理创新、提高社会安全指数、降低社会脆弱性的重要基础。
二、社会服务常见的三种提供模式及其存在的问题
目前国内外社会服务模式主要有三种：政府直接提供专业服务、专业机构自主活动以及政府购买社会服务模式。
1.政府直接提供社会服务模式及其存在的问题
政府直接提供专业服务模式就是由政府设立相关的专业服务机构，直接为当事人提供服务，这些服务都属于政府福利服务的范围。这种模式可以有效地发挥政府统一协调，快速聚集各类社会优势资源以应对灾害事件所造成的不利影响，实现事件的快速处置；可以保证重大突发公共事务获得足够的资金以及政策支持。但这种社会服务模式是通过政府筹集税金来实现的，表面上看起来民众无须为获得突发性灾害事件的社会服务付费，但他们间接地通过税收的方式进行了支付，从这一意义上说，此种社会服务不但不是免费的，相反是非常昂贵的。另一方面，随着社会的日益复杂、公民公共事务的大幅增加、民众以及学界对政府公共责任观念的改变，规模巨大的社会服务将使得作为社会服务直接提供者的政府日趋冗杂，甚至造成政府在这些方面公共开支的急剧膨胀并最终超出财政收入的承受能力。更为严重的是，这种传统的社会服务提供模式使政府同时充当提供者和安排者，在各类专业性的社会服务上必然得不到很好的监督和持续的质量保证，难免在服务的过程中出现官僚主义与形式主义的现象，显然这对社会服务提供质量的保证和提升的影响是致命的，也会让接受服务的当事人受到不必要的伤害，违背公共治理模式实现公民权利的实质取向，难以真正有效降低社会脆弱性。
2.专业机构的自主服务模式及其存在的问题
专业机构的自主服务模式是一种以脱离政府以及相关类政府组织的专业机构为主体，提供专业社会服务的模式。这一模式中，专业自主服务机构灵活性强，应对社会事务或社会危机反应迅速，整合资源的方式也更为社会化。同时，这一模式所提供的服务还具有志愿性、无偿性、公益性等特征，其工作的机制、体制以及模式都能以保障社会服务的素质和成效为基准。对于整个社会而言，这些机构正是以这些独特的优势帮助社会事件当事人快速地适应并融入新环境，增强了其社会归属感。但是，这一模式仍有很多不足和限制，尤其在我们这样社会发展相对滞后的国家，表现更为突出：首先是自主服务机构数量相对稀少，不能有效满足社会服务需求；其次，自主服务机构往往比较难以获得相应的法律地位和资格以提供社会服务，因此在动员资金、人力和组织资源能力方面比较缺乏；三是由于缺乏必要的社会基础和政策支持，这一模式服务活动的独立性、灵活性优势往往难以得到充分发挥，这也直接或间接地影响到了其社会服务质量和效力。
3.政府购买模式的优势及其问题
目前大多数国家都采取政府购买专业服务给当事人，这就是所谓的政府购买社会服务模式。购买服务的经费主要来源于公共财政资金，也有通过实物补偿或政策扶持等方式转移支付的。它是政府适应公共服务领域改革的一种管理体制创新[2]，已经成为当前公共机构改革的重要方向[3]。它不仅转变了“公共服务应该由政府统包统揽”的旧观念，而且为合理利用资源、节约成本、构建高水平的公共服务体系提供了有效的驱动力。但在这种模式中专业社会服务机构对政府的依赖性过高，大力推行这一模式需要克服以下障碍：一是因为特殊的依附关系而产生的问题。由于购买服务合同双方不是两个独立决策的主体，而是带有一定的“雇佣”关系，使得这种购买模式容易流于形式，从而违背了政府购买社会服务的本意。二是因可能出现的垄断行为产生的问题。由于政府对一些较为成熟的专业机构定向购买社会服务，使得这些机构可能在资金上会形成行政垄断，造成其他组织难以或不能得到此部分经费，不利于民间组织的健康发展[4]。三是由于政府可自建民间组织，再向此组织购买服务，很容易把一些不属于政府职责范围内的服务纳入政府购买范围，从而出现盲目购买的趋势。四是在缺乏社会监督的情况下，政府通过建立自己能控制的民间组织，以转移政府职能、购买社会服务的名义，谋取部门利益或引致国有资产流失，而社会服务本身则因此失去福利性而彰显商品性，大众利益受损。 三、基于我国国情的社会服务模式选择和优化
从国际社会格局来讲，社会服务专业机构自主服务模式在国际NGO组织中运用得比较普遍，而政府购买社会服务模式则以其独特优势逐渐成为国家社会服务发展的趋势。就我国来看，政府是当前社会服务的主要资源掌握者，在中国从计划经济向市场经济转变的过程中，政府直接提供专业服务的模式仍然具有重要意义，但是政府并不能也没有必要直接负责所有的社会服务，而我国“强政府弱社会”的社会结构又使得当前我国社会服务自治组织发展相对薄弱。因此，从长期发展趋势及我国自身的实际需要出发，“政府购买社会服务模式”应当成为中国社会服务提供模式的一种必然选择。但中国独特的社会结构特征也使得“政府购买社会服务”这一模式的具体实施面临着一个本土化问题。如何结合我国“强政府弱社会”的特征优化现有模式，充分发挥“政府购买服务”模式的实际效应，探索出一条合宜的降低社会脆弱性的路径。
1.依托我国现有的事业单位体系，发展嵌入式政府购买社会服务模式
政府购买社会服务模式运作的前提是有提供专业服务的机构和组织。在国外，政府购买社会服务的对象多以社会自治组织为主，而在我国，社会自治组织先天和后天滋养都严重不足。另一方面，我国公共行政体系与西方最大的一个区别是我们有比较庞大的发展完善的事业单位体系。我国的事业单位，是指国家为了社会公益目的，国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。从目前情况来看，我国事业单位绝大部分由国家出资建立，大多为行政单位的下属机构。与企业相比，我国事业单位有以下特征：一是不以盈利为目的；二是财政及其他单位拨入的资金主要不以经济利益的获取为回报。考虑以事业单位为依托建设我国的政府购买的社会服务体系，主要基于两大原因：一是我国的事业单位在功能上对应国外的非营利组织（NPO）、非政府组织（NGO），并与强势政府保持着亲密的社会关系，能有效的推进政府社会服务购买模式的顺利推行。二是，我国事业单位相较于处于弱势地位的民间自治社会组织在专业能力和社会地位及社会资源整合上具有独特的优势，依托其专业优势和社会结构性资源，可以增强社会服务的社会认同度。当然，依托现有事业单位的同时，要注意当前事业单位的去行政化，同时要注意大力发展民间社会组织，实现社会服务的专业化和社会化。总之，从现有国情看，我国社会服务的供给模式应当是借助现有社会组织——事业单位的优势力量，立足我国政府和民间社会结构秩序，形成二级联动机制，即政府侧重统筹管理、机制保障、技术监督、考评指导等，事业单位和民间自治社会组织侧重社会具体服务的序列。如此才能降低政府购买模式本土化和实效化的成本，并真正具有可行性。
2.建设良性开放的专业社会服务社区平台
在事业单位嵌入式政府购买服务模式运行的基础上，在我国建设社会服务的良性开放的平台，就必须重视社区在其中的重要作用，并着力建设以社区为基础的专业服务平台。近年来，我国的城乡社区建设都取得了一定的成效。社区因此承接了大部分的社会职能，其地位和作用进一步凸显。以此为契点，借助社区日常生活与社会生活平台，整合事业单位、政府、企业、民间社会组织、媒介等相关服务链条的关系，弥合城乡社会服务之断裂，形成一个系统性的服务平台，围绕加强城乡社会整体的灾害预防基础建设和居民灾害预防能力、恢复力的内容及目标展开工作。结合这些服务内容及目标，要注意结合我国的实际情况，建立健全社区支持平台的组织体系，完善我国社区社会服务机制，这包括以下几个方面：（1）发挥社区居委会、业主委员会的主体作用，突出社区服务体系的分散化和基层化，调动和挖掘社区内外各类政府组织、企事业单位以及社会服务机构中的资源，强调社区、居民和家庭的积极参与，为专业机构和政府动员提供各类资源；（2）借助城乡社区建设，恢复并重建社区服务的支持体系。首先是重建邻里、家庭、村落等初级群体，恢复不同阶层之间的社会情感纽带，重建社会感性秩序；其次是借助社区力量，积极培育社会企业家精神，积极推进公益组织能力的发展，尤其是注重引导培育“社会企业”这种运用商业手段经营社会目标的社会组织[5]；最后是谋求社会服务的法制保障和经费保障，以保障该社区居民得到全面系统和规范化的社会服务，使社会服务的队伍、内容、方式及资金投入都能够有章可循、有条不紊；（3）建立社区社会服务的指导机制。搞好社区社会服务支持，需要一批专业素质高、职业道德品质优秀的社区专业服务人员。就社区社会服务而言，专业人员的数量和能力是有限的，而社区中可利用的资源却是无限的。社区专业人员能够充分利用社区内、外资源，利用社区中机构的或非机构的资源，政府的或民间的资源等，创设、引入和推动各类专业组织和专业人士参与并指导社会服务，提升社区社会服务者的能力；（4）建立社会服务的评估机制。降低社会脆弱性的目标要达成，其核心实际是提升个体和社会的抗风险能力。要围绕这一目标设置并在社区居民意愿调查的基础上形成社会服务评估指标。而一般来讲，在评估体系中应保证社区社会服务至少包含以下内容：平常时期灾害预防性支持，包括督促改善社区公共安全基础建设；在社区中进行危机教育，增强公共安全意识；加强社区公共设施的公共性建设，为居民提供更多的交流空间，提高其社会归属感；成立各种自助组织动员、组织社区居民参与志愿者服务，加强社区居民的公共精神和公共意识；重视邻里之间情感纽带的建设等。
3.明确我国政府及各类社会组织的职能及其定位
国外以及我国港台地区的经验表明，政府购买社会服务充分利用了民间社会服务专业机构的资源优势，有助于社会服务的专业化、人性化以及福利化的发展。而在公共服务的新框架中，对我国来说，有效的服务来自于政府、消费者和服务提供者三个角色的各自职能及相互关系定位。
（1）发挥我国强势政府的掌舵作用。政府购买社会服务中的政府职能应是“掌舵”而不是“划桨”，即政府应少干预，多机制，还权于社会，实现公民社会合作治理，将那些能够由专业机构承担的公共的或私人的事务尽可能让专业机构承担。其主要做法是：首先，针对政府管理模式中日益严重的“碎片化”，建构“整体型政府”。所谓“碎片化”，在政府管理领域中指的是部门内部各类业务间分割、一级政府各部门间分割以及各地方政府间分割的状况[6]。这种管理以自身管理的便利为出发点，并非以公众等服务对象的利益为导向，会造成部门之间的壁垒、各自为政和重复生产，它或许能够实现局部效率的提高，但对于组织的整体效率却是一种妨碍，最终将使公众无法得到迅速有效的社会服务，而服务针对性的缺失也会使服务使用者感到沮丧或对得到的服务感到困惑等问题，个性化的社会服务提供更是成为空谈。在社会服务提供中改变“碎片化”现象，构建“整体型政府”，意味着要改变政出多门的现象，成立统一的管理指挥中心，从机构、信息资源、业务流程、服务与沟通渠道等方面加以整合，真正实现社会服务供给的整体有效性。其次，政府职能定位应为主要负责社会服务政策和法规制定，构筑政府购买公共服务的透明机制，推行民间社会组织发展的优惠政策和措施，负担社会服务的筹资，同时根据社会服务的需求来购买服务，并部分地承担对服务提供者的监督。第三，政府应建立社会服务资源共享机制。第四，政府将那些能够由专业机构承担的公共品或私人品的生产尽可能交由专业机构承担，同时在政府和各种公营机构引入竞争和企业家精神，甚至发展以经营社会目标为基础的社会企业。这方面各发达资本主义国家都有可资借鉴的经验。第五，政府可通过社会政策势能发挥杠杆作用，通过政策倾斜和指标考核吸引其他社会资本投入社会服务建设，从而建立起以政府财政投入为主导、驻地单位支持、社会赞助的多渠道的建设投入保障机制。第六，政府应该积极推动“居民自治体系”的建设，培育有序的居民参与社会服务的意识和力量。 （2）发挥事业单位和民间社会组织提供专业化服务支持的作用。事业单位和民间社会专业自主服务机构要根据政府制定的规章制度和购买的服务项目来提供专业的服务并由此获得相应的服务报酬。事业单位和民间社会服务组织要接受社会媒体、群众和政府的监督，同时又要根据公共服务的规划来提高效率，提高服务质量和改善服务态度。在这方面，可以考虑借助社会企业这一“运用商业手段经营社会目标的社会组织”[7]，实现事业单位社会服务能力。当然这其中的关键，是加强社会组织和事业单位管理者的企业家精神和社会企业家精神的培养。
（3）消费者的主体性作用要得到突出和发展。这里的“消费者”是指社会大众，传统意义上往往被单一的理解为社会服务的对象。但在实现社会服务由管理向治理进行突破和转型的过程中，要降低社会脆弱性，必须重视社会大众的社会主体性，而不是仅仅被动地接受社会服务。换句话说，社会大众本身应该成为社会服务的主体，而不仅仅是受体，并在成为主体的过程中不断增强主体性。首先，社会公众本身要有主体意识，要培育以主人翁的姿态关心社会事务，参与社会服务的社会参与意识、社会公共意识；其次，要积极付诸行动，参与社会服务，对所享受的社会服务及相关机构要积极监督，将服务可及性、质量和效率等相关信息及时向政府进行反映；第三，关注社会发展理念，增强自我修养，并通过公民自组织建设，增强话语权，成为民意表达者。
4.采取灵活多样的政府购买形式
政府购买社会服务模式的中心是政府购买，购买方式一般有四种模式[8]。一是服务合同模式。它是由政府公共管理部门与民间机构或个人签订服务合同，由民间机构或个人负责提供相应的服务项目的一种模式。它不涉及到服务单位的委托经营问题，只是将“订单”（ 服务项目）交由民间组织来生产和提供，其目的主要是利用民间机构的专业技术和人力资源优势。这种模式适合于单一的服务项目，尤其是专业性较强的事务性服务项目。二是授权委托（公办民营）模式。它一般通过项目招标方式来实现。是政府在保留社会服务设施所有权的前提下，根据社会服务需求及特点，制定质量标准、价格等指标，邀请有资质的民间服务机构参与投标，通过民间服务机构之间的竞争，达到以最低成本获得最优社会服务的目的。这种模式通过市场化机制，能够为服务机构找到最好的管理者，也能够为公众提供最好的公共产品。三是直接资助（民办公助）模式。直接资助是指政府对能够提供社会服务的民间机构给予资助的模式。资助的形式包括经费资助、实物资助和优惠政策扶持。如政府对民间兴办的福利机构，给予开办费、土地使用、减免税的优惠政策等。这种模式由于有民间资金的参与，改变了政府单一投资的模式，可以使政府在不增加固定资产建设投入的情况下，通过把购买服务的费用转移支付到资助项目中，实现公共产品的产出，是一种崭新的公共产品产出体系。相比授权委托，其社会化的程度更高。四是补贴模式。它是指政府不直接提供社会服务，而是把购买服务的经费，按照一定的标准补贴给服务对象，从而达到间接购买服务的目的。这种模式主要适合于需要量大，服务群体较为分散的情况。比如在突发地震或者海啸这样大规模突发事件的心理和社会重建期，这种模式不仅能够快速积聚民间力量，也可以充分尊重服务对象的多元化需求，是一种人性化的模式。这四大模式各有特点，其有效运作所需要的技术支持和外部环境也不尽相同。即使是同一模式，对于不同的主体，他们的利益评判、价值选择标准也各有差异。在我国，由于与西方社会结构圈层不同，政府购买模式的运用也应该结合我们自身具体的国情和实际需要，采取多样形式，灵活运用。
5.加强对社会服务的评估与监管
有效的评估与监管是政府购买社会服务模式中必须重视的方面。可从以下几个方面着手。
（1）建立监管机制。具体包括五个方面：一是定期报表制，让政府公共管理部门随时掌握社会服务的执行情况。对于合同期间的违约行为，可以及时采取措施，给予服务机构警告、限期整改乃至终止合同；二是服务质量责任制。在与社会服务提供者签订购买服务合同的同时，还应签订社会服务质量责任书，实行经营者负责制；三是服务对象监督制。建立社会服务的信息反馈通道，以方便服务对象随时反馈服务质量情况，提出社会服务质量提升的合理化建议；四是国有资产的监管制，防止国有资产被侵吞或者变相占有；五是自身监督机制。制定清晰、透明、科学的程序，包括规范通告、招投标、公示、监督等各个环节；科学确定服务指标、购买价格、投标者资格条件等内容；严格审查社会服务机构的资格，包括审查其服务宗旨、目标、内部管理制度、财务状况、机构资信、人力资源情况等，公正地选拔合适的社会服务提供者；加强舆论监督、社会监督，强化对政府社会服务管理部门自身权力的监督。
（2）建立科学、公正、专业化的评估考核标准体系。其要素包括：一是评估主体，应包括政府主管部门、行业管理部门、专业人员、服务对象代表及第三方代表。二是评估的基本指标及基本内容。政府主管部门除要尽可能细化服务质量的各项参数，提高考核评估标准的专业性、公正性和科学性外，要将评估与监督主要着眼于社会服务的专业性和福利性，防止专业泛化及社会服务商品化现象。三是评估方式。第一是服务质量调查，主要考察社会服务当事人及相关人员对所提供服务的满意度、社会认可程度、行业管理部门的评价意见；第二是对照量化服务评估标准，引入专业服务领域测试手段进行技术测评；第三是对社会服务的社会效益和经济效益进行综合性考核和定性评估[9]。
（3）建立市场准入和资质认定制度。通过此项制度，以规范、提升社会服务从业资格与从业水准。只有具备资质条件的机构才能申请成为社会服务的提供者，这是对非政府组织承接政府职能的最低要求；对具备准入条件的服务机构进行评级，确定不同级别的服务机构的经营范围[10]。
四、结语
总之，政府购买社会服务模式是符合中国当下国情的社会服务供给模式，是降低社会脆弱性的最优选择。要使其行之有效，必须充分考虑到我国的实际国情，发展以事业单位体系为基础，联动社区的政府购买社会服务模式。
参考文献
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[8]傅建文.《关于民政业务推行政府购买的初步构想》[EB/OL]. http：//zyzx.mca.gov.cn/article/yjcg/zh/200808/20080800019146.shtml
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