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摘 要 随着我国的高等教育的迅速发展，高校的规模和数量迅猛增长，我国政府与高校的关系问题日渐凸显，高校行政管理问题亟待解决。文章通过分析当前我国高校行政管理的现状及存在问题，从新公共管理理论的视角去重新定位政府的角色和界定政府对高校行政的管理，并提出相应的解决对策。
关键词 高校 行政管理 问题 公共管理
作者简介：禹黄姣，广东交通职业技术学院，研究方向：行政管理与公共政策；董美辰，广东交通职业技术学院，研究方向：城市公共管理。
中圖分类号：G647 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.07.245
从20世纪70年代，政府陷入困境，“新公共管理”理论为解决政府所面临的困境应运而生，随后世界各国凭借该理论先后开展公共管理改革。80年代以来，新公共管理理论成为指导西方国家行政改革的主要理论，同样，这一理论对许多发展中国家也产生较大影响，成为指导发展中国家行政改革的一种新的理论依据。因此，结合我国实际情况，新公共管理理论的新方法、新视角，可以引用到我国高校行政管理改革中。
一、新公共管理理论的主要思想
新公共管理理论以传统的威尔逊、古德诺的政治行政二分法和马克斯·韦伯的官僚制理论为基础，主张引入竞争机制来提高服务的质量和水平，强调公共管理以市场或顾客为导向来改善行政绩效。
总体来说，该理论主要包含以下几种思想：
（一）政府管理职能主要是掌舵而非划浆
该理论认为政府应该是政策的制定者而非执行者，有效的政府应是一个能够治理并且善于治理的政府。政府管理职能主要是掌舵而不是划浆，为了提高行政效率、减少经费支出，该理论主张在行政管理中也应该适当的运用目标管理、绩效考核等一系列有效的企业管理方法。
（二）政府要以顾客为导向提供服务
该理论认为，政府不是简单的管理者，更是服务的提供者，要像市场那样，把顾客当做上帝，要以为人民提供优良的服务为目的。
（三）政府管理要适当引用企业管理方式
企业通过竞争获得生存，并且能在竞争中提高工作效率，新公共管理理论认为，政府也可以适当引入竞争，通过竞争使政府工作效率和服务水平得到提高。
（四）政府改进服务方式的目的是要提高服务质量
政府要注重产出，而不是只管投入，要通过各种方式，以最小的投入获得最大的产出，提高服务质量和人民的满意度。
二、当前我国高校行政管理模式存在的问题
（一）高校行政管理模式集权化
受计划经济的影响，我国的办学体制是典型的集权制，高校的管理模式从上到下体现的是层级分明的金字塔形式，位于金字塔顶端的是校领导，或者可以说是所谓的“一把手”，然后是中层干部，再然后是普通教师，各层级按照权限和职责逐级分布，发布行政命令、行驶行政管理职能就是靠行政机构及各个层级的行政人员来传达、实施。而政府在高校的管理中又有举办者、管理者和办学者多重身份，对高等教育进行严格的行政性管理和直接干预，这就在一定程度上造成了管理混乱，导致高等教育缺乏竞争力和主动性、效益低下甚至导致高等教育领域里寻租和腐败现象的产生。不仅加重政府负担，也限制了高校的自主创新。
（二）机构设置不合理、人员冗杂
当前，高校的行政管理机构存在机构臃肿问题，麻雀虽小，五脏俱全，出现管理机构大大多余教学机构的现象，似乎整个学校是为了管理而不是为了教学，而在人员设置方面，人员闲置、职责不清等现象司空见惯，导致办事效率低下。在高校合并大潮的推波助澜下，一些经合并的高校的管理机构更加臃肿，人员冗杂，而学校内部的相关规章制度对此又缺乏行之有效的约束，这就导致高校墨守成规、人浮于事的现象不仅解决不了，反而日益加剧，一旦出现没有清晰权限界定的事情时，相关部门之间推诿、扯皮时有发生，还必须等学校领导定夺，大大降低了办事效率，增加了行政管理成本，对本来就非常有限的教育资源造成了极大的浪费。
（三）行政权力泛化、“官本位”思想盛行
高校里重行政轻教学早已人人皆知，学校不是教书人的天堂，而是管理者的圣地，这就导致学校偏离了作为教学机构教书育人的精神追求。学校里有大量的资源，由于行政权力过大化，容易导致倾占学术资源的现象，使学校容易偏离作为科研机构促进科学发展的价值追求。再者，这种行政权力泛化、“官本位”思想盛行，容易使人们过分的追求权利和利益，成为腐败现象滋生的温床，而且，承担着教书育人主要任务的教师在一定程度上都成了被管理者，而且行政部门人员的工资待遇明显高于普通教师，因此，部分教师受这种“官本位”思想及利益的驱使宁愿到行政部门当个普通管理者也不愿上课，这对高校人才培养和可持续发展造成了一定影响。
（四）管理制度不健全、缺乏良性竞争机制
近年来，尽管高校不断完善管理规章制度，在岗位职责、管理权限等方面取得了良好的效果，职责不清，权限过大的问题得到一定的缓解，但是这些并不足以解决当前高校行政管理中存在的诸多问题，尤其是竞争机制与责任追究机制的不完善，使高校行政管理效果仍不理想。竞争机制不完善，导致人浮于事、效率低下，吃大锅饭等现象仍然存在，责任追究机制不完善导致管理不严、处理不及时，也达不到理想的管理效果。随着经济社会的发展，现代化管理手段日新月异，但高校行政管理还没能跟上时代的步伐，在现代化管理上，还存在一定的差距。尽管互联网、信息化逐渐进入校园，但是学校在运用这些手段上还停留在初始阶段，真正的无纸化办公、信息化办公还无法完全做到，信息化管理水平还有较大的提升空间，运用信息化提高管理效率还有待进一步提高。
（五）服务意识不强、管理效果不佳
高校是培养人才的摇篮，应该树立“以人为本”的理念，贯彻为老师服务、为学生服务的理念，从高等教育的“管理者”角色转变为高等教育的“服务者”角色，为老师和学生创造良好的人文环境，从而提高工作效率和工作效果。但是，从高校行政管理的现状来看，普遍存在服务意识淡薄、态度傲慢、效率低下等问题，主要表现在，从个人来看，部分工作人员不认为自己是服务者，对待前来办事的老师、同学高高在上，态度傲慢；从部门来看，所谓各司其职太过于狭隘，被理解为“只管自扫门前雪，不管他人瓦上霜”，对待分工不是非常明确的工作往往相互推诿，缺乏担当意识和主动意识；从学校整体来看，类似学校人才招聘和引进这类全局性的工作，如果整个计划不周密、详实，往往导致要不就是阵势很大，人力、物力、财力耗费了，却最终招不到几个人，要不就是勉强招到了，却不尽如人意，导致资源浪费，人才闲置等事情时有发生，整个学校管理效果将受到严重影响。 三、新公共管理理论对完善高校行政管理的启示
（一）下放权力，转变高校行政主导的格局
新公共管理理论认为政府应该是政策的制定者而非执行者，政府管理职能主要是掌舵而不是划浆。因此，政府需要逐步下放权力并促进政府职能转变，将一部分政府承担不了的或是管不好的职能进行转移，尤其是在高等教育方面，改直接管理为宏观调控，让高校有更大的自主权，并积极鼓励社会力量参与办学，调动高校的办学积极性，提高办学活力。
高校内部机构又分为教学机构和非教学机构，行政部门属于非教学机构，是为教学机构服务的，主要任务是行政服务，二级教学部门属于教学机构，主要任务是教学管理。因此各有侧重，职责各不相同。所以学校内部也存在权利下放问题，涉及到教师和学生的相关规章制度应该具体问题具体分析，注重灵活性和特殊性，行政管理部门应该从宏观上把握政策的制定，而具体的政策执行和管理任务应该下放到各二级学院，发挥各二级学院的积极性和主动性，这样才能提高工作效率、增强管理效能。
（二）践行“以顾客为导向”的服务理念
以顾客为导向，指的是要根据顾客需求提供服务并将顾客满意度作为目标实现的标准。新公共管理理论认为，政府不是简单的管理者，更是服务的提供者，要像市场那样，把顾客当做上帝，要以为人民提供优良的服务为目的。这种服务理念，对政府形象的改善和提高起到了很大的积极作用。
因此，高校行政管理中也应该引入该理念，将教师、学生及家长当成“顾客”，将传统模式下的管理工作当成为教师、学生、家长服务，以满足教师、学生、家长需求为己任。为公民提供充分、优质、公平的教育机会，满足公民不同的教育需求，提供给公民更多的选择权和决定权；培养多层次多种类人才，为经济社会发展提供更多的可用之才，讓人民和社会满意度成为评价和督促高校行政管理工作的标准之一，推动高校行政管理工作不断地寻找新方法、突破新途径，从而提供优质的教育资源，提供令人民满意的教育服务。
（三）完善竞争机制，实现公共服务供给多元化
一直以来，高校所有的职责和职能都是自己承担的，没有借用外部力量，这样的后果导致有些部门因为职责过多，应不暇接，工作量过大容易出现纰漏，拿信息中心来说，一方面要管理好行政网络，一方面要管理好学生的网络服务，另一方面还有处理很多突发的网络问题，几个工作人员整天疲于奔命，各个部门跑，还不一定能完全解决所有的专业问题，如果将其中一部分专业性业务委托给企业做，这样不仅能减轻工作负担，更有利于提高服务水平。比如后勤部门，学校食堂、宿舍、车辆等等的管理，如果其中一部分进入企业竞争，或者投资，不仅能减轻学校的负担，还能提高工作效率。正如新公共管理主张政府管理应广泛引入市场竞争机制，让更多的私营部门参与公共服务的提供，从而提高服务供给的质量和效率。 政府不应再是公共服务的唯一提供者，各种非政府组织、私营企业和公共部门都有可能通过竞争而成为公共服务的提供者。 学校应该完善竞争机制，实现服务供给的多元化。
政府在推进公办学校改革的同时，也应该注重推进民办学校的发展。一方面通过完善教育相关法律、法规，为教育事业的发展创造良好的政策环境，另一方面，通过制定有利于民办学校发展的相关优惠政策，鼓励各种社会力量参与办学，充分利用各种社会资源，促进我国教育事业的发展。同时也应该加强对高校教育的监督和检查，及时纠偏、纠错，进行教学工作诊断，维护教育事业的健康、有序发展，从而为经济社会发展培养复合型人才，提高我国人才竞争力。
注释：
陈硕硕.借鉴新公共管理理论推进我国教育行政体制改革.泰山乡镇企业职工大学学报.2011（6）.17-18.
玄兆飞、牛亚芳.新公共管理视角下政府对高等教育的管理.学术研究.2010（4）.18.
王遥.新公共管理理论对高校行政管理改革的启示.科技信息.2011（6）.283.
陈霞.新公共管理下高教行政管理的探讨.经营管理.2011（9）.101.
关键词 高校 行政管理 问题 公共管理
作者简介：禹黄姣，广东交通职业技术学院，研究方向：行政管理与公共政策；董美辰，广东交通职业技术学院，研究方向：城市公共管理。
中圖分类号：G647 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.07.245
从20世纪70年代，政府陷入困境，“新公共管理”理论为解决政府所面临的困境应运而生，随后世界各国凭借该理论先后开展公共管理改革。80年代以来，新公共管理理论成为指导西方国家行政改革的主要理论，同样，这一理论对许多发展中国家也产生较大影响，成为指导发展中国家行政改革的一种新的理论依据。因此，结合我国实际情况，新公共管理理论的新方法、新视角，可以引用到我国高校行政管理改革中。
一、新公共管理理论的主要思想
新公共管理理论以传统的威尔逊、古德诺的政治行政二分法和马克斯·韦伯的官僚制理论为基础，主张引入竞争机制来提高服务的质量和水平，强调公共管理以市场或顾客为导向来改善行政绩效。
总体来说，该理论主要包含以下几种思想：
（一）政府管理职能主要是掌舵而非划浆
该理论认为政府应该是政策的制定者而非执行者，有效的政府应是一个能够治理并且善于治理的政府。政府管理职能主要是掌舵而不是划浆，为了提高行政效率、减少经费支出，该理论主张在行政管理中也应该适当的运用目标管理、绩效考核等一系列有效的企业管理方法。
（二）政府要以顾客为导向提供服务
该理论认为，政府不是简单的管理者，更是服务的提供者，要像市场那样，把顾客当做上帝，要以为人民提供优良的服务为目的。
（三）政府管理要适当引用企业管理方式
企业通过竞争获得生存，并且能在竞争中提高工作效率，新公共管理理论认为，政府也可以适当引入竞争，通过竞争使政府工作效率和服务水平得到提高。
（四）政府改进服务方式的目的是要提高服务质量
政府要注重产出，而不是只管投入，要通过各种方式，以最小的投入获得最大的产出，提高服务质量和人民的满意度。
二、当前我国高校行政管理模式存在的问题
（一）高校行政管理模式集权化
受计划经济的影响，我国的办学体制是典型的集权制，高校的管理模式从上到下体现的是层级分明的金字塔形式，位于金字塔顶端的是校领导，或者可以说是所谓的“一把手”，然后是中层干部，再然后是普通教师，各层级按照权限和职责逐级分布，发布行政命令、行驶行政管理职能就是靠行政机构及各个层级的行政人员来传达、实施。而政府在高校的管理中又有举办者、管理者和办学者多重身份，对高等教育进行严格的行政性管理和直接干预，这就在一定程度上造成了管理混乱，导致高等教育缺乏竞争力和主动性、效益低下甚至导致高等教育领域里寻租和腐败现象的产生。不仅加重政府负担，也限制了高校的自主创新。
（二）机构设置不合理、人员冗杂
当前，高校的行政管理机构存在机构臃肿问题，麻雀虽小，五脏俱全，出现管理机构大大多余教学机构的现象，似乎整个学校是为了管理而不是为了教学，而在人员设置方面，人员闲置、职责不清等现象司空见惯，导致办事效率低下。在高校合并大潮的推波助澜下，一些经合并的高校的管理机构更加臃肿，人员冗杂，而学校内部的相关规章制度对此又缺乏行之有效的约束，这就导致高校墨守成规、人浮于事的现象不仅解决不了，反而日益加剧，一旦出现没有清晰权限界定的事情时，相关部门之间推诿、扯皮时有发生，还必须等学校领导定夺，大大降低了办事效率，增加了行政管理成本，对本来就非常有限的教育资源造成了极大的浪费。
（三）行政权力泛化、“官本位”思想盛行
高校里重行政轻教学早已人人皆知，学校不是教书人的天堂，而是管理者的圣地，这就导致学校偏离了作为教学机构教书育人的精神追求。学校里有大量的资源，由于行政权力过大化，容易导致倾占学术资源的现象，使学校容易偏离作为科研机构促进科学发展的价值追求。再者，这种行政权力泛化、“官本位”思想盛行，容易使人们过分的追求权利和利益，成为腐败现象滋生的温床，而且，承担着教书育人主要任务的教师在一定程度上都成了被管理者，而且行政部门人员的工资待遇明显高于普通教师，因此，部分教师受这种“官本位”思想及利益的驱使宁愿到行政部门当个普通管理者也不愿上课，这对高校人才培养和可持续发展造成了一定影响。
（四）管理制度不健全、缺乏良性竞争机制
近年来，尽管高校不断完善管理规章制度，在岗位职责、管理权限等方面取得了良好的效果，职责不清，权限过大的问题得到一定的缓解，但是这些并不足以解决当前高校行政管理中存在的诸多问题，尤其是竞争机制与责任追究机制的不完善，使高校行政管理效果仍不理想。竞争机制不完善，导致人浮于事、效率低下，吃大锅饭等现象仍然存在，责任追究机制不完善导致管理不严、处理不及时，也达不到理想的管理效果。随着经济社会的发展，现代化管理手段日新月异，但高校行政管理还没能跟上时代的步伐，在现代化管理上，还存在一定的差距。尽管互联网、信息化逐渐进入校园，但是学校在运用这些手段上还停留在初始阶段，真正的无纸化办公、信息化办公还无法完全做到，信息化管理水平还有较大的提升空间，运用信息化提高管理效率还有待进一步提高。
（五）服务意识不强、管理效果不佳
高校是培养人才的摇篮，应该树立“以人为本”的理念，贯彻为老师服务、为学生服务的理念，从高等教育的“管理者”角色转变为高等教育的“服务者”角色，为老师和学生创造良好的人文环境，从而提高工作效率和工作效果。但是，从高校行政管理的现状来看，普遍存在服务意识淡薄、态度傲慢、效率低下等问题，主要表现在，从个人来看，部分工作人员不认为自己是服务者，对待前来办事的老师、同学高高在上，态度傲慢；从部门来看，所谓各司其职太过于狭隘，被理解为“只管自扫门前雪，不管他人瓦上霜”，对待分工不是非常明确的工作往往相互推诿，缺乏担当意识和主动意识；从学校整体来看，类似学校人才招聘和引进这类全局性的工作，如果整个计划不周密、详实，往往导致要不就是阵势很大，人力、物力、财力耗费了，却最终招不到几个人，要不就是勉强招到了，却不尽如人意，导致资源浪费，人才闲置等事情时有发生，整个学校管理效果将受到严重影响。 三、新公共管理理论对完善高校行政管理的启示
（一）下放权力，转变高校行政主导的格局
新公共管理理论认为政府应该是政策的制定者而非执行者，政府管理职能主要是掌舵而不是划浆。因此，政府需要逐步下放权力并促进政府职能转变，将一部分政府承担不了的或是管不好的职能进行转移，尤其是在高等教育方面，改直接管理为宏观调控，让高校有更大的自主权，并积极鼓励社会力量参与办学，调动高校的办学积极性，提高办学活力。
高校内部机构又分为教学机构和非教学机构，行政部门属于非教学机构，是为教学机构服务的，主要任务是行政服务，二级教学部门属于教学机构，主要任务是教学管理。因此各有侧重，职责各不相同。所以学校内部也存在权利下放问题，涉及到教师和学生的相关规章制度应该具体问题具体分析，注重灵活性和特殊性，行政管理部门应该从宏观上把握政策的制定，而具体的政策执行和管理任务应该下放到各二级学院，发挥各二级学院的积极性和主动性，这样才能提高工作效率、增强管理效能。
（二）践行“以顾客为导向”的服务理念
以顾客为导向，指的是要根据顾客需求提供服务并将顾客满意度作为目标实现的标准。新公共管理理论认为，政府不是简单的管理者，更是服务的提供者，要像市场那样，把顾客当做上帝，要以为人民提供优良的服务为目的。这种服务理念，对政府形象的改善和提高起到了很大的积极作用。
因此，高校行政管理中也应该引入该理念，将教师、学生及家长当成“顾客”，将传统模式下的管理工作当成为教师、学生、家长服务，以满足教师、学生、家长需求为己任。为公民提供充分、优质、公平的教育机会，满足公民不同的教育需求，提供给公民更多的选择权和决定权；培养多层次多种类人才，为经济社会发展提供更多的可用之才，讓人民和社会满意度成为评价和督促高校行政管理工作的标准之一，推动高校行政管理工作不断地寻找新方法、突破新途径，从而提供优质的教育资源，提供令人民满意的教育服务。
（三）完善竞争机制，实现公共服务供给多元化
一直以来，高校所有的职责和职能都是自己承担的，没有借用外部力量，这样的后果导致有些部门因为职责过多，应不暇接，工作量过大容易出现纰漏，拿信息中心来说，一方面要管理好行政网络，一方面要管理好学生的网络服务，另一方面还有处理很多突发的网络问题，几个工作人员整天疲于奔命，各个部门跑，还不一定能完全解决所有的专业问题，如果将其中一部分专业性业务委托给企业做，这样不仅能减轻工作负担，更有利于提高服务水平。比如后勤部门，学校食堂、宿舍、车辆等等的管理，如果其中一部分进入企业竞争，或者投资，不仅能减轻学校的负担，还能提高工作效率。正如新公共管理主张政府管理应广泛引入市场竞争机制，让更多的私营部门参与公共服务的提供，从而提高服务供给的质量和效率。 政府不应再是公共服务的唯一提供者，各种非政府组织、私营企业和公共部门都有可能通过竞争而成为公共服务的提供者。 学校应该完善竞争机制，实现服务供给的多元化。
政府在推进公办学校改革的同时，也应该注重推进民办学校的发展。一方面通过完善教育相关法律、法规，为教育事业的发展创造良好的政策环境，另一方面，通过制定有利于民办学校发展的相关优惠政策，鼓励各种社会力量参与办学，充分利用各种社会资源，促进我国教育事业的发展。同时也应该加强对高校教育的监督和检查，及时纠偏、纠错，进行教学工作诊断，维护教育事业的健康、有序发展，从而为经济社会发展培养复合型人才，提高我国人才竞争力。
注释：
陈硕硕.借鉴新公共管理理论推进我国教育行政体制改革.泰山乡镇企业职工大学学报.2011（6）.17-18.
玄兆飞、牛亚芳.新公共管理视角下政府对高等教育的管理.学术研究.2010（4）.18.
王遥.新公共管理理论对高校行政管理改革的启示.科技信息.2011（6）.283.
陈霞.新公共管理下高教行政管理的探讨.经营管理.2011（9）.101.