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一个曾经覆盖中国8000万农民的社保体系难以为继。教训是什么？
想起13年前声势浩大的“农村社会养老保险”，湖南省农民袁金玉好像做了一场梦。她不明白，区政府的承诺为什么如今打了水漂？本该领取养老金的时候，却收到一张冰冷的“退保通知单”？
袁金玉家住湖南省株洲市天元区群峰镇。1993年，她所在的响塘村司能组决定，把出租山林的收入给她和乡亲们办“养老保险”。当时，由村组出面，把钱上交给区民政局，参加了区政府主办的“农村社会养老保险”（下称农保）。
“当时政府说，一次交200元，60岁后，每月就能领30元养老金。想不到2004年后，民政局通知让把200元的本金领走，没给一分钱利息。”袁金玉对《财经》记者抱怨说。她的丈夫罗述其今年正好60岁。
在湖南省，像袁金玉这样的农民超过100万人。他们大多在上世纪90年代参加了当地政府主办的农保。然而，从2003年到2004年，这些农民获得通知——“农保不搞了，已经交的保费一次性清退。”在湖南最早推行农保的株洲市各区县，超过90％的保险费已经退还。
类似的情景也出现在中国其他省份。据《财经》记者调查，四川省1998年农保高峰时，参保农民有360万人，占全省农民的5.37％。此后这一项活动仍在继续，但参加人数逐渐减少，2005年底降至291万人。在中西部地区绝大多数省份，参保农民人数都处于绝对下降之中。
据劳动和社会保障部农村社会保险司（下称劳动和社会保障部农保司）统计，截至2005年底，中国参加农保的农民达到5442万人，占农民总数的5.8％，基金积累达到310亿元。在1997年农保“高潮”期，全国参保农民曾高达8000多万人。目前已退保的农民为2000万左右。
始于1992年，这是一场曾经使人充满憧憬、却缺乏科学计算和严谨设计的“社保实验”。至1998年，早期农保难以为继之态势已十分清晰，中央决策层已经做出“清理整顿”的决定；但由于“清理整顿”的具体配套政策并不清晰，已经进行的农保实验毕竟涉面广、涉人众，执行机构几经变迁，由谁承担已有成本一直难有答案，目前许多省份的农保陷于“民政不管，社保不接”的尴尬境地。
截至今日，没有定论的“清理整顿”和基层农保“两不管”，造成农保机构严重萎缩，参保农民利益受损。退保农民对基层政府失去信任；现有310亿元农保基金增值困难，隐藏着巨大的财政和社会风险。
“烫手的山芋”
1999年后，中央决定对农保进行“清理整顿”。从1999年至2001年三年间，劳动和社会保障部曾先后拿出三套“农保整改方案”，但难以得到有关部委及最高决策层认可，农保实验陷入僵局所谓“农村社会养老保险”，始于上世纪90年代初。根据当时国务院领导决定，民政部负责农村（包括乡镇企业）养老保险工作。1991年6月，民政部制定了《县级农村社会养老保险基本方案》（下称《农保方案》），并在山东省、江苏省试点。1993年后，农保逐步推广到全国各地。
根据《农保方案》，农保由政府主导，以县级为单位实施；农民个人缴费为主，集体给予补助，个人和集体的缴费全部进入个人养老基金账户。农民达到退休年龄（即60岁）后，可按照个人账户的积累额领取养老金。农民的缴费分十个档次，月缴费最低2元，最高20元，也可以一次性交费。
与城镇社会养老保险不同，《农保方案》的突出特点是政府不承诺投入，实行完全积累的个人账户，农民享有的养老金水平与交费多少直接挂钩。方案还规定，凡是20岁至60岁的农民都可以参保；60岁以前为积累期；60岁以后为支付期，保户每月领取养老金的数额为账户积累额乘以系数0.008631526。
这一系数经由一个复杂公式获得，其中主要的变量包括：支付期内保户账上的剩余资金按8.8％的年利率计息；参保农民的平均“余命”（指60岁后尚能生存的平均寿命）为18年；等等。不过，对于参保农民来说真正需要知道的是：从60岁以后即可每月按账户积累额乘以0.008631526领取养老金，一直到身故为止；如果身故于70岁之前，那么账户余额还可以继承。
虽然完全不具备投资行为中“保险精算”的基本方法，在今天具有专业知识的业内人士看来，这完全是一种一厢情愿，但在当时，乍听起来非常具有吸引力的方案，得到了中央政府高层有关领导的认可。主管此事的民政部门有关人士甚至将此举视为可以排除商业保险利润动机、由政府主持为农民谋利益的行动。
有政府号召和承诺在前，农保在中国农村的推进并不缓慢。如1991年10月，山东有五个县近8万人参加农保。一年后，山东农保试点县猛增到近百个。到1992年底，全国试点县骤然扩大到170个，参保农民达2600万。
1994年前后，民政部先后成立农村社会保险司和全国农保管理中心，专责农村社会养老保险。在地方各省，以县为单位的相应农保管理机构也渐次健全。此后，保费收入逐年大幅增加。1997年农保发展到高峰，积累金额140亿元，全国参保人数超过8000万，试点县（含县级市、区）达2000多个，约占全国县级单位的三分之二。虽然名为试点，但其覆盖面已经达到中国农村人口的10％左右。
就在农保高歌猛进时，巨大的财务风险也在悄然聚集。农保于上世纪90年代初启动时，正值中国经济周期处于高通胀阶段，最初以非专业方式承诺的计息标准和增值收益必然地偏高。随着1997年中央银行多次降息，农保基金的支付风险显著增加。加之一些地方推行农保时采取了强制办法，“乱收费”的担忧随之出现。事实上，当时的国家计委、财政部等部委对农保试点如此大规模推进，一直存有不同意见。
1997年，东南亚金融危机来临。预警声中，中国国内的金融风险控制和金融秩序整顿也被提上日程。当年11月，国务院成立12个金融秩序整顿小组，保险业为其中一组，“农保”则被列为保险业整顿的第三专题组。此番整顿由财政部牵头，国家计委、民政部、中国人民银行、中国人民保险公司等参加，从清理农保基金入手，调查基金收支和管理问题。很快，农保基金最初制度设计的缺陷进入决策者视野。
国务院领导很快有了初步结论。1998年8月3日，时任国务院副总理温家宝对整顿保险业工作小组上报的《对农村养老保险的不同意见》做出批示：“农村目前尚不具备普遍实行社会养老保险的条件。”两天后，时任总理朱镕基对同一份材料做出批示：“农村实行社会养老保险不具备条件”，“要逐步过渡到商业保险”。
此后，最初由民政部牵头推进的农保进入徘徊状态，至1999年后基本停止发展新业务。同时，中央决定对已有的农保清理整顿，逐步收缩。
当然，一项已经扩大为近亿农民参加的社保实验，“止损”式的收缩必是困难重重。在从1999年至2001年三年间，接手负责此事的劳动和社会保障部曾先后拿出三套“农保整改方案”，均因种种原因，难以得到其他各部委及国务院领导认可。
农保从此陷入僵局，变成了“烫手的山芋”。截至2005年底，全国农保基金积累总额达到310亿元。从基金规模上看，排在前五位的是：江苏省为71.7亿元，山东省为58.92亿元，上海市为54.86亿元，浙江省为20.86亿元，北京市为14.67亿元。这五个省市的基金共计221亿元，占全国农保基金总额的71.3％。
“民政不管，社保不接”
由于各地对早期农保认识不一，中央的“清理整顿”也并无明确的配套方案，中西部地区许多省份的农保处于进退两难的境地
“清理整顿”已有的农保，核心在于由谁来支付实验成本，以及如何支付实验成本。但在不同地区，答案并不相同。
按照1998年国务院机构改革方案，在中央政府层面，农保职能和机构由民政部移交新成立的劳动和社会保障部，农村社会保险司也从民政部成建制地转入劳动和社会保障部。此后，自上而下，农保工作进行了大移交。
东部地区一些省份，由于地方政府财力较为雄厚，有条件予以支持，整体移交较为顺利，其后的运作也较为平稳。虽然农保本身并未继续大规模挺进，但已有的农保基本可以维持并兑现。以北京市为例，至2005年底的参保人数为40.72万人，领取人数2.27万人，基金积累总额14.96亿元。过去，财政没有出钱，这部分基金集中在市农保机构管理，后逐步下放到区县，但仍有一部分全市统管。
据推测，此项农保的缺口会在10年到15年后出现，但目前市政府已经开始部署财政性支持。目前收取、发放、统计都由设在乡镇的社会保障所负责，农民也能按期领取养老金。
在中西部相当一部分省区，由于各地对早期农保认识不一，中央的“清理整顿”也并无明确的配套方案，农保即处于进退两难的境地。
据劳动和社会保障部农保司统计，截至2005年底，在省级层面，全国有28个省份把农保机构职能划入省劳动保障厅，但一半以上的省级农保管理机构被撤并。在地市、县两级，农保管理机构则大多留在民政部门，无所作为，有的已经被撤销。
例如，湖南省目前有参保农民160万人，农保基金积累额3.8亿元，目前由各县管理。1998年机构改革后，湖南省农保工作于2000年被移交省劳动保障厅，2003年农保处被撤销，并入养老保险处。原经办农保的管理机构——省农保管理中心也并入该厅社会养老保险管理中心。
据湖南省劳动保障厅养老保险处调研员姜海清介绍，截至2006年5月，全省122个县市区中，有十个县级农保机构转入劳动和社会保障部门，其余的机构和职能并未移交，而数十个县市的农保机构已经不复存在。
湖南省劳动保障厅养老保险处处长黎定亚告诉《财经》记者：“由于农保管理体制不顺，中央又没有新政策，这个工作目前处于停滞状态。每年省里的农保统计报表下发后，甚至长达两三个月报不上来。”
记者了解到，在全国范围内，北京、上海、浙江、山东、江苏等东部地区，农保管理体制交接和运作相对顺畅；而在中西部大多数省份，农保管理体制至今仍没有理顺，运作也困难重重，处于进退两难的境地。目前河南、江西两省，农保工作整体留在民政部门。宁夏回族自治区的农保已从省民政厅划出，但至今仍没有移交省劳动保障厅。在全国1900个农保试点县中，多数地方的农保机构还在民政部门，农保在省级已经移交、市县没有移交，依然处于“民政不管，社保不接”的局面。
在劳动和社会保障部农保司2005年底的统计报表上，记者看到，由于管理体制不顺，湖北、西藏、陕西、甘肃、青海、深圳等地区根本就没有上报该年度报表，最后只能沿用往年的数字代替。与2004年底相比，全国农保覆盖的乡镇数减少了566个，行政村减少12715个。移交如此不顺，有关部门亦难以进行政策协调，更使得农保实验徘徊不前。
与此同时，内地省份“清理整顿”的一个通行的做法是简单退保。
株洲市郊区是湖南省最早推行农保的地方，目前农保的“退保率”高达90％以上。原因是政府“主动退保”，即地方政府主动把保费退给农民，也不再承担责任。
株洲县民政局办公室主任杨艾国告诉《财经》记者，1999年“清理整顿农保”，2002年县农保局撤销。此后株洲县民政局根据“上级指示”，抽调六人组成“农保资金清退小组”，到2005年底，除了数十个参保农民坚持不退，全县保费已基本退还给农民。
记者在株洲市民政局采访时看到，农保局的牌子依然挂在门口，但是其工作已经转为“农村最低生活保障”，现任的农保科长对过去的农保一无所知。据熟悉该项工作的一位官员介绍，株洲市郊区90％以上都已退保，所辖县市已经至少有80％到90％退保。
“在株洲，农保事实上已经不存在了。”这位官员向《财经》记者表示。
据湖南省劳动保障厅养老处调研员姜海清介绍，湖南省机构改革后，省直有关机构一致认为，国务院没有对农保出台新政策前，应该维持现状。这种观点得到了当时省主要领导的认同。
“所谓维持现状，一是机构职能维持现状，农保机构已经移交劳动和社会保障部门的不再退回，没有移交的不再移交；二是清理整顿，没有条件的地方，可以清退保费，给农民办退保；三是停止发展新的参保对象，已经参保的也不再追缴保费。”姜海清告诉《财经》。
根据有关政策，退保除了退还本金，同时还应该按照一定利率退还相应的利息。可是，记者在采访中发现，一些基层政府在实际操作中，却只退本金，许多农民颇有怨言。湖南省株洲市天元区农民袁金玉对记者说：“1993年的200元保险费，如果存到银行，现在也有三四百元了，但是政府退保却只给本金，不给利息，这不是坑农民吗？”
“农保本来是上级强行推进的工作，后来出了问题，却谁也不管。我们在基层做具体工作的夹在中间，既要面对农民，又要应付上级，真是左右为难。”株洲市民政局工会主席、原农保局局长陈一匡叹道。
基金流失之虞
目前全国310亿元农保基金分散在1900个县市。由于管理体制不顺，省级劳动和社会保障部门对县市农保工作缺乏有效监管，农保基金近乎失控
对于农保基金的“清理整顿”并没有达到预期目的。由于农保普遍以县级为单位管理，目前全国310亿元农保基金分散在1900个县市。而管理体制至今不顺，省级劳动和社会保障部门对县市农保工作缺乏有效监管，农保基金近乎失控。
今年2月，云南省红河州民政局局长罗理诚擅自挪用农保基金4280万元被判无期徒刑，引起国内舆论高度关注。其实，这只是全国农保基金挤占、挪用之冰山一角。因为红河州农保基金由民政局管理，对红河州民政局而言，云南省劳动保障厅管不了，省民政厅能管却没有农保职能，农保基金处于“管理真空”，这就给挤占挪用提供了制度机会。
据《财经》调查，由于农保管理体制的漏洞，农保基金在全国各省都面临风险，包括投资风险、管理风险、利率风险、支付风险等。这一切都与不彻底的“清理整顿”密切相关。
据中国民主建国会湖南省委课题组2001年调查，当时湖南省农保基金共计4.84亿元。其中违规存入非银行金融机构8367万元，占基金总量的17.2％；地方政府挪用4197万元，占基金总额的8.7％；农保机构挤占挪用1204.4万元，占基金总量的2.5％。上述三项占基金总额的28.4％。
在四川省，截至2005年底，全省保费累计为6.48亿元，但实际余额只有5亿多元。中间超过1亿元的差额，主要是各地的违规行为造成。其中，有3000万-4000万元因委托理财或投资企业债券遭受损失。在5亿多元的余额中，还有1.48亿元农保基金由地方财政“管理”。
以四川省达州市为例，据该市政协农业委员会副主任齐建贻2005年调查，达州市农保资金问题多多：一是挤占、挪用农保基金及其利息共计1016.82万元，其中用于修建办公楼511.56万元，用于机关办公经费504.37万元；二是违规借出基金477.77万元；三是违规提取管理服务费214.63万元；四是违规存放基金536.51万元；五是应收未收的基金利息77.54万元。
据安徽省2002年底统计，全省积累农保基金5.79亿元，其中银行存款4.22亿元，购买国债9363万元，由当地财政“管理”4723万元。其中违规投资、担保、挪用1342万元，占基金总量2.31％。
据江苏省劳动保障厅统计，截至2004年底，江苏全省基金积累总额66.09亿元，其中有3.3亿元到期难以收回。
基金的各项流失中，投资金融系统造成的损失是一大项。据劳动和社会保障部农保司司长赵殿国估计，中央整顿信托投资公司和证券公司造成的农保基金损失，全国至少在10亿元以上。对农保机构委托这些金融机构购买的“国债”，央行一直坚持认为属“机构投资”，破产清偿的比例非常低。
以某直辖市为例，2002年后该市农保机构累计拿出2.3亿元，通过银行委托大鹏证券购买国债。但是由于大鹏证券破产清算，2.3亿元的农保基金债权难以收回。
农保经办机构挪用农保基金也相当普遍。据劳动和社会保障部统计，2005年全国31个省份中，涉及1900个县、2.6万个乡镇，农保系统大约有干部近1万多人。全国清理整顿农保后，农保机构和人员的办公经费、工资多数没有纳入财政预算，挪用农保基金发工资的事情相当普遍。
“准确数据很难得到，这10亿元损失只是我们知道的。至于地方挤占挪用、投资损失等，到底有多少，我们也很难搞清楚，但肯定比10亿元要多。”赵殿国对《财经》记者说。
按照农保基金管理常规，农保资金只能存银行、买国债。但在2005年底的全国农保基金统计表上，记者看到，310亿元农保基金中，由地方财政“管理”的农保基金高达92.57亿元，“其他”类基金占40.15亿元。后两类占到农保基金总额42.8％。这些“其他”类资金更是处于失控状态。
更大的问题在于，这一趋势并未得到根本扭转。据劳动和社会保障部与银监会联合调查，目前已确认未清偿的农保基金债权共计5.32亿元，其中在全国性金融机构的债权为1.423亿元，地方金融机构的债权为3.9亿元。
“事实上，这些钱都是农民的钱，是政府对参保农民的负债，是‘机构名义个人债’，应该按照个人债权偿付。但现有政策并不支持这样的做法。”赵殿国说。
未来利差损风险
给付期养老金账户余额利率按8.8％计发，将导致未来基金支付缺口
除了基金管理造成的损耗，当初农保机构承诺了比较高的回报率，而增值渠道单一，由此造成的未来支付风险，也使得农保试验不可持续。
农保启动之初，银行利率较高，1991年到1993年年底，农保基金积累期（即60岁以前交纳保费的时期）利率曾一度按照8.8％的复利计算。所谓“复利”，俗称“利滚利”，就是把农民的保费本金和利息加在一起滚动计息。从1994年初到1996年底，积累期利率上调至复利12％。为了吸引农民参保，民政部决定，自1994年起对已经领取养老金的农民，在承诺的养老金标准上加发10％的补贴。
随着1996年央行取消保值储蓄，连续两次降低银行存款利率，国债也取消保值贴补。此后，农保机构只能跟着银行调低计息利率。民政部农保管理中心1996年底决定，自1997年1月1日起，把基金积累期利率由年复利12％降至8.8％；一年后又降至6.8％，过了半年后更降至5％。此后又过了一年，到1999年7月1日，计息利率降至目前的2.5％。
据记者了解，农保推行之初，一些基层干部为吸引农民参保，没有考虑利率的变化，按照当时的较高利率给农民承诺了参保收益，有的甚至把退休后能领取多少钱直接写在农民的缴费证上。这当然是一项难以兑现的承诺。
现行农保政策还规定，参保农民年届60岁，即进入给付期，开始从账户提取养老金。给付期的账户余额按8.8％计息（即计发利率）。这一规定从上世纪90年代初延续至今，未曾改变。
时至今日，上世纪90年代初中期的高利率环境早已改变，自1999年以后，银行一年期存款利率一直保持在略高于2％的水平。进入给付期的农保基金账户要保持8.8％的年收益水平，谈何容易。农保基金投资增值渠道单一，只能存银行、买国债，由于银行利率和国债收益率持续走低，更因为农保基金管理以县级规模自求平衡，而单个县的基金规模不大，亦无从追求专业管理。如果考虑通货膨胀因素，农保基金的真实收益已经是负数，保值尚且困难，增值更是渺茫。
此外，农保制度设计之初，按照保户60岁后平均“余命”为18年来估算养老金提取。按照当时的估算，如果参保农民在78岁前身故，将不会导致基金亏损。但这个18年的平均“余命”，是根据当时的人口普查资料和城镇社保的经验确定的。“目前，中国农民60岁后的平均‘余命’可能已经达到20年左右。”劳动和社会保障部农保司副司长刘从龙说。这无疑将加剧未来的支付缺口。
基层干部对此也深为忧虑。据四川省劳动保障厅养老保险处吕军介绍，他们最近对绵阳市的三台县、广元市的剑阁县的农村社会养老保险情况进行了实地调查，发现最突出的问题是农保基金收支缺口大，县级自求平衡困难。
“农村社会养老保险基金是以县级为单位统一管理，要求县级自求平衡。但目前农保基金的保值增值渠道单一。基金存入银行的利率明显低于给付利率，出现利率倒挂现象，结果是保险费征收得越多，基金收支赤字就越大。”吕军如此分析。
对农保机构来说，值得庆幸的是，目前领取养老金的农民还不是很多，农保基金的支付缺口并未显现。据劳动和社会保障部农保司统计，2005年，全国参保农民5442万人，其中有301万人领取养老金。当年养老金支付总额只有21.3亿元，仅占310亿元基金总额的6.8％。
但是，前景并不乐观。据劳动和社会保障部《2005年农村社会养老保险统计分析报告》，1996年以来，养老金支出每年都以超过30％以上的速度增长，“随着农村老龄化程度的加剧，未来几年，随着初期参保人员基本上进入领取年龄段，领取养老金人数、养老金支出将会继续大幅增加。”
先天性缺陷
农民不仅“自己养自己”，还出钱养活了庞大的农保机构和人员
这个一度覆盖8000万农民的社会保障试验深陷困境，不能不让人反思其中的教训。
《财经》记者的采访显示，目前的农保制度在起步之初就存在“致命性缺陷”；后来的“清理整顿”虽有其必要性，但并未形成严谨有效的制度安排。未来纠正早期农保实验的成本只有更加巨大。
按照民政部1992年出台的《农保方案》，养老保险费的筹资上，实行“个人交纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持”。同时，此后建立的农保经办机构，作为民政系统的自收自支事业单位，其经费来源也要从当年收取的保费中提取。
这在当时就引发巨大争议：首先，农民个人交费为主，会不会加重农民负担？其次，中国绝大多数地方集体经济已经瓦解，怎么可能为农民交保险费？再次，农村社会养老保险，如果没有政府的投入，还能说是社会保险吗？与商业保险有什么区别？但假如需要政府投入的话，财政是否负担得起？
民政部门的解释说明农保实验的尴尬所在：是的，政府确实没有财力为农民养老筹集资金；是的，其实哪怕是“集体补助为辅”的提法也不过是聊胜于无，实际上集体经济的资助可以忽略不计；是的，“农民个人交费为主”的模式就是一个农民自已养活自已的模式。也许不止于此：为了支撑一个规模庞大的农保管理体系，农保基金还须扣除3％的管理费。
据四川省劳动保障厅提供的数据，剑阁县推行农保十余年，迄今累计征收保费410万元，其中绝大多数是农民缴费，来自集体补助的部分为10万元，占保费总额的2.43％。但“这2.43％也只是用于补助少数村组干部，真正意义上的纯农民享受不到任何补助待遇”。
据《财经》调查，中西部地区各县市的保费来源主要来自农民。在湖南省，由于行政力量的介入，农保甚至变成了“半强迫行为”。湖南省民政厅1995年编印的农保材料显示，在一些经济落后的地方，农保最后变成了一场“社会运动”：政府开会部署，下达保费指标，分解参保任务。
典型的例证是湖南省津市市。该市1991年被民政部确定为全国农保试点市，三年后参保农民就达到全市农业人口的18.7％，入库保险金224万元。为了筹集保险费，津市市政府发文规定：凡是领取结婚证的夫妻，要“动员其根据个人家庭情况交纳200元至500元的养老保险金”；凡是领取离婚证的，“要根据子女年龄大小，为子女交纳100元至500元的养老保险金”；“凡是领取出生证、独生子女证，均要按照每人交纳100元养老金方可发证”；此后更发展到“每个学生在九年义务教育期间按每人每期10元交纳养老保险费”。这无疑把政府的公共服务与参加农保直接挂钩，剥夺了农民的选择自由，事实上等于“强制参保”。
在上级的压力下，基层民政干部使出浑身解数，发明了很多“办法”。
据当年湖南省东安县一位农保先进个人的自述材料，当时为了发动当地农民参保，就给外出打工的人发出“投保动员信”，但是没有任何反馈。为了达到目的，此人就给一个农民工的父亲出主意，给在东莞打工的儿子发电报，电报称“父亲病危，望带款速回”。两天后儿子回到老家，在父亲的劝说下，用自己带回的3000元参加了农保。
由于中国特有的压力性体制，尽管中央和省级民政部门一直强调，农保要“坚持自愿原则”，但是，为了完成上级下达的“指导性任务”，基层干部把农保变成了一场“争夺农民资金”的“突击战”。财政没有投入，主要向农民收取保险费，引发基层强迫农民参保，在一开始就埋下了隐患。
“农保”生与死
从空想到科学：如何走出制度设计的“乌托邦”？
早期农保实验陷入困境，表面上看是管理体制的问题，本质上是严重的制度安排失误。
“现在反思，首先是主管部门操之过急，推进太快，技术支撑和管理都没有跟上。其次，当时金融风险比较高，农保宣传不当，承诺的回报过高，利率风险、支付风险客观存在。再就是管理队伍和监督机制不健全，政策制定者和经办者没有分开，国家如何给予政策支持也不明确。”劳动保障部农保司司长赵殿国对《财经》记者说。
学者们进一步指出，依据1992年《农保方案》推进的农保不无善良愿望，但在推进方式、筹资手段、管理模式、增值手段上都带有强烈的计划体制烙印，完全忽略了市场原则和可操作性，其结果恰使理念上“人人交钱人人保险”的社会保险实验成了“乌托邦”。
现实令人痛心，而目前如何使拥有早期农保的5400多万农民获得公平对待，使已有农保资金得到合理管理，仍然需要决策者拿出更完善的方案。与此同时，此一农保实验的经验教训已经引起广泛普遍的反思。
专家们指出，建立社会保障体系无疑具有极大必要性，特别是随着中国老龄化时代的到来，城市的社保体系急待完善，农村的社保体系有待建立，这其实是无可争议的。
然而，如何建立相关体系，其间应当设立什么样的标准，是一项学科和时间跨度极大的工程。即使在严格的制度设计之后，实施中都要经过多年摸索和反复。对于如此重大的事项，必须经周密论证方可上马，必须谨慎试点不可强力推进，更应防止利益之手频频插入。
《财经》采访的专家普遍认为，在当前，建立农村社会养老保障体制，应当提上议事日程。
“15年前的旧农保，显然是起步过早，条件并不具备。不过，随着中国政府的财力大大加强，现在已经到了重新考虑和设计这一制度的时候。特别是在有条件的地区，可以着手搞起来。”一位社会保障专家如是说。
而据北京大学人口学专家曾毅教授预测，中国实行计划生育政策已经30多年，目前农村的老龄化速度已经高于城市，家庭养老功能越来越弱化。
由于大量的年轻人从农村迁移流向城镇，到2020年，农村65岁及以上老人的比例为15.6％，而城市则为9.0％。2050年，农村为32.7％，城市为21.2％。显然，农村比城市面临更大的社会养老压力。
“20年后，20世纪五六十年代生育高峰期出生的这些农村中年人将步入老年，由于计划生育的成功实施，他们中的大多数，只有一个或两个子女。当他们成为老人时，子女可能已离开农村。因此，今后农村完全靠家庭养老是不现实的。”曾毅教授指出。
同时，随着中国工业化和城市化的推进，传统的土地保障功能正在弱化。从1997年到2005年的九年间，中国耕地总量净减少1.2亿亩。
目前中国人均耕地只有1.41亩，不到世界人均水平的40％。全国已经有4000多万失地农民，每年还要增加260多万被征地农民。随着农产品贸易日益国际化，仅靠农民的种地收益，根本不足以应对农村老龄化的压力。
在东部地区各省，近年来都在不同程度地探索完善农村社会养老保障体系。在中央政策层面，目前的农保已经一分为三：一是1.2亿农民工的养老保障，随着国务院《关于解决农民工问题的若干意见》出台，其政策思路已经清晰；二是被征地农民的社会保障，今年4月10日，国务院办公厅已经转发了劳动和社会保障部起草的有关指导意见，目前全国有十多个省份正在进行“被征地农民社会保障”试点；三是务农农民的社会养老问题。正是在这个问题上，目前还有待更完善的制度设计和改革方案出台。
基于昔日农保实验的教训，专家们普遍强调，中国的农民社会养老保险制度安排必须具备两个基本前题：
其一是算账，算清政府财政究竟应当和可能拿出多少钱，用于建立农村养老保障体系。无论如何，社会养老保险体系的建立，离不开政府的责任。但政府何时拿钱、如何拿钱、拿多少钱，则是一个公共选择问题，应当通过人民代表大会或相应的民主程序做出明确决策，否则空谈道理并不能解决问题。
其二，农村养老保险体系究竟选择什么模式、由谁管理、由谁监督，必须有认真探索、充分准备，试点可以先行，但如何推开必须慎之又慎。这里最基本的前提是绝不可损害农民利益。
“现在的关键不是用新的错误去弥补旧的错误，而是在理清旧账之后吸取教训，终结空想，承认科学，探索出建立农村社保的新路子。”一位公共政策专家如此做出结论。
想起13年前声势浩大的“农村社会养老保险”，湖南省农民袁金玉好像做了一场梦。她不明白，区政府的承诺为什么如今打了水漂？本该领取养老金的时候，却收到一张冰冷的“退保通知单”？
袁金玉家住湖南省株洲市天元区群峰镇。1993年，她所在的响塘村司能组决定，把出租山林的收入给她和乡亲们办“养老保险”。当时，由村组出面，把钱上交给区民政局，参加了区政府主办的“农村社会养老保险”（下称农保）。
“当时政府说，一次交200元，60岁后，每月就能领30元养老金。想不到2004年后，民政局通知让把200元的本金领走，没给一分钱利息。”袁金玉对《财经》记者抱怨说。她的丈夫罗述其今年正好60岁。
在湖南省，像袁金玉这样的农民超过100万人。他们大多在上世纪90年代参加了当地政府主办的农保。然而，从2003年到2004年，这些农民获得通知——“农保不搞了，已经交的保费一次性清退。”在湖南最早推行农保的株洲市各区县，超过90％的保险费已经退还。
类似的情景也出现在中国其他省份。据《财经》记者调查，四川省1998年农保高峰时，参保农民有360万人，占全省农民的5.37％。此后这一项活动仍在继续，但参加人数逐渐减少，2005年底降至291万人。在中西部地区绝大多数省份，参保农民人数都处于绝对下降之中。
据劳动和社会保障部农村社会保险司（下称劳动和社会保障部农保司）统计，截至2005年底，中国参加农保的农民达到5442万人，占农民总数的5.8％，基金积累达到310亿元。在1997年农保“高潮”期，全国参保农民曾高达8000多万人。目前已退保的农民为2000万左右。
始于1992年，这是一场曾经使人充满憧憬、却缺乏科学计算和严谨设计的“社保实验”。至1998年，早期农保难以为继之态势已十分清晰，中央决策层已经做出“清理整顿”的决定；但由于“清理整顿”的具体配套政策并不清晰，已经进行的农保实验毕竟涉面广、涉人众，执行机构几经变迁，由谁承担已有成本一直难有答案，目前许多省份的农保陷于“民政不管，社保不接”的尴尬境地。
截至今日，没有定论的“清理整顿”和基层农保“两不管”，造成农保机构严重萎缩，参保农民利益受损。退保农民对基层政府失去信任；现有310亿元农保基金增值困难，隐藏着巨大的财政和社会风险。
“烫手的山芋”
1999年后，中央决定对农保进行“清理整顿”。从1999年至2001年三年间，劳动和社会保障部曾先后拿出三套“农保整改方案”，但难以得到有关部委及最高决策层认可，农保实验陷入僵局所谓“农村社会养老保险”，始于上世纪90年代初。根据当时国务院领导决定，民政部负责农村（包括乡镇企业）养老保险工作。1991年6月，民政部制定了《县级农村社会养老保险基本方案》（下称《农保方案》），并在山东省、江苏省试点。1993年后，农保逐步推广到全国各地。
根据《农保方案》，农保由政府主导，以县级为单位实施；农民个人缴费为主，集体给予补助，个人和集体的缴费全部进入个人养老基金账户。农民达到退休年龄（即60岁）后，可按照个人账户的积累额领取养老金。农民的缴费分十个档次，月缴费最低2元，最高20元，也可以一次性交费。
与城镇社会养老保险不同，《农保方案》的突出特点是政府不承诺投入，实行完全积累的个人账户，农民享有的养老金水平与交费多少直接挂钩。方案还规定，凡是20岁至60岁的农民都可以参保；60岁以前为积累期；60岁以后为支付期，保户每月领取养老金的数额为账户积累额乘以系数0.008631526。
这一系数经由一个复杂公式获得，其中主要的变量包括：支付期内保户账上的剩余资金按8.8％的年利率计息；参保农民的平均“余命”（指60岁后尚能生存的平均寿命）为18年；等等。不过，对于参保农民来说真正需要知道的是：从60岁以后即可每月按账户积累额乘以0.008631526领取养老金，一直到身故为止；如果身故于70岁之前，那么账户余额还可以继承。
虽然完全不具备投资行为中“保险精算”的基本方法，在今天具有专业知识的业内人士看来，这完全是一种一厢情愿，但在当时，乍听起来非常具有吸引力的方案，得到了中央政府高层有关领导的认可。主管此事的民政部门有关人士甚至将此举视为可以排除商业保险利润动机、由政府主持为农民谋利益的行动。
有政府号召和承诺在前，农保在中国农村的推进并不缓慢。如1991年10月，山东有五个县近8万人参加农保。一年后，山东农保试点县猛增到近百个。到1992年底，全国试点县骤然扩大到170个，参保农民达2600万。
1994年前后，民政部先后成立农村社会保险司和全国农保管理中心，专责农村社会养老保险。在地方各省，以县为单位的相应农保管理机构也渐次健全。此后，保费收入逐年大幅增加。1997年农保发展到高峰，积累金额140亿元，全国参保人数超过8000万，试点县（含县级市、区）达2000多个，约占全国县级单位的三分之二。虽然名为试点，但其覆盖面已经达到中国农村人口的10％左右。
就在农保高歌猛进时，巨大的财务风险也在悄然聚集。农保于上世纪90年代初启动时，正值中国经济周期处于高通胀阶段，最初以非专业方式承诺的计息标准和增值收益必然地偏高。随着1997年中央银行多次降息，农保基金的支付风险显著增加。加之一些地方推行农保时采取了强制办法，“乱收费”的担忧随之出现。事实上，当时的国家计委、财政部等部委对农保试点如此大规模推进，一直存有不同意见。
1997年，东南亚金融危机来临。预警声中，中国国内的金融风险控制和金融秩序整顿也被提上日程。当年11月，国务院成立12个金融秩序整顿小组，保险业为其中一组，“农保”则被列为保险业整顿的第三专题组。此番整顿由财政部牵头，国家计委、民政部、中国人民银行、中国人民保险公司等参加，从清理农保基金入手，调查基金收支和管理问题。很快，农保基金最初制度设计的缺陷进入决策者视野。
国务院领导很快有了初步结论。1998年8月3日，时任国务院副总理温家宝对整顿保险业工作小组上报的《对农村养老保险的不同意见》做出批示：“农村目前尚不具备普遍实行社会养老保险的条件。”两天后，时任总理朱镕基对同一份材料做出批示：“农村实行社会养老保险不具备条件”，“要逐步过渡到商业保险”。
此后，最初由民政部牵头推进的农保进入徘徊状态，至1999年后基本停止发展新业务。同时，中央决定对已有的农保清理整顿，逐步收缩。
当然，一项已经扩大为近亿农民参加的社保实验，“止损”式的收缩必是困难重重。在从1999年至2001年三年间，接手负责此事的劳动和社会保障部曾先后拿出三套“农保整改方案”，均因种种原因，难以得到其他各部委及国务院领导认可。
农保从此陷入僵局，变成了“烫手的山芋”。截至2005年底，全国农保基金积累总额达到310亿元。从基金规模上看，排在前五位的是：江苏省为71.7亿元，山东省为58.92亿元，上海市为54.86亿元，浙江省为20.86亿元，北京市为14.67亿元。这五个省市的基金共计221亿元，占全国农保基金总额的71.3％。
“民政不管，社保不接”
由于各地对早期农保认识不一，中央的“清理整顿”也并无明确的配套方案，中西部地区许多省份的农保处于进退两难的境地
“清理整顿”已有的农保，核心在于由谁来支付实验成本，以及如何支付实验成本。但在不同地区，答案并不相同。
按照1998年国务院机构改革方案，在中央政府层面，农保职能和机构由民政部移交新成立的劳动和社会保障部，农村社会保险司也从民政部成建制地转入劳动和社会保障部。此后，自上而下，农保工作进行了大移交。
东部地区一些省份，由于地方政府财力较为雄厚，有条件予以支持，整体移交较为顺利，其后的运作也较为平稳。虽然农保本身并未继续大规模挺进，但已有的农保基本可以维持并兑现。以北京市为例，至2005年底的参保人数为40.72万人，领取人数2.27万人，基金积累总额14.96亿元。过去，财政没有出钱，这部分基金集中在市农保机构管理，后逐步下放到区县，但仍有一部分全市统管。
据推测，此项农保的缺口会在10年到15年后出现，但目前市政府已经开始部署财政性支持。目前收取、发放、统计都由设在乡镇的社会保障所负责，农民也能按期领取养老金。
在中西部相当一部分省区，由于各地对早期农保认识不一，中央的“清理整顿”也并无明确的配套方案，农保即处于进退两难的境地。
据劳动和社会保障部农保司统计，截至2005年底，在省级层面，全国有28个省份把农保机构职能划入省劳动保障厅，但一半以上的省级农保管理机构被撤并。在地市、县两级，农保管理机构则大多留在民政部门，无所作为，有的已经被撤销。
例如，湖南省目前有参保农民160万人，农保基金积累额3.8亿元，目前由各县管理。1998年机构改革后，湖南省农保工作于2000年被移交省劳动保障厅，2003年农保处被撤销，并入养老保险处。原经办农保的管理机构——省农保管理中心也并入该厅社会养老保险管理中心。
据湖南省劳动保障厅养老保险处调研员姜海清介绍，截至2006年5月，全省122个县市区中，有十个县级农保机构转入劳动和社会保障部门，其余的机构和职能并未移交，而数十个县市的农保机构已经不复存在。
湖南省劳动保障厅养老保险处处长黎定亚告诉《财经》记者：“由于农保管理体制不顺，中央又没有新政策，这个工作目前处于停滞状态。每年省里的农保统计报表下发后，甚至长达两三个月报不上来。”
记者了解到，在全国范围内，北京、上海、浙江、山东、江苏等东部地区，农保管理体制交接和运作相对顺畅；而在中西部大多数省份，农保管理体制至今仍没有理顺，运作也困难重重，处于进退两难的境地。目前河南、江西两省，农保工作整体留在民政部门。宁夏回族自治区的农保已从省民政厅划出，但至今仍没有移交省劳动保障厅。在全国1900个农保试点县中，多数地方的农保机构还在民政部门，农保在省级已经移交、市县没有移交，依然处于“民政不管，社保不接”的局面。
在劳动和社会保障部农保司2005年底的统计报表上，记者看到，由于管理体制不顺，湖北、西藏、陕西、甘肃、青海、深圳等地区根本就没有上报该年度报表，最后只能沿用往年的数字代替。与2004年底相比，全国农保覆盖的乡镇数减少了566个，行政村减少12715个。移交如此不顺，有关部门亦难以进行政策协调，更使得农保实验徘徊不前。
与此同时，内地省份“清理整顿”的一个通行的做法是简单退保。
株洲市郊区是湖南省最早推行农保的地方，目前农保的“退保率”高达90％以上。原因是政府“主动退保”，即地方政府主动把保费退给农民，也不再承担责任。
株洲县民政局办公室主任杨艾国告诉《财经》记者，1999年“清理整顿农保”，2002年县农保局撤销。此后株洲县民政局根据“上级指示”，抽调六人组成“农保资金清退小组”，到2005年底，除了数十个参保农民坚持不退，全县保费已基本退还给农民。
记者在株洲市民政局采访时看到，农保局的牌子依然挂在门口，但是其工作已经转为“农村最低生活保障”，现任的农保科长对过去的农保一无所知。据熟悉该项工作的一位官员介绍，株洲市郊区90％以上都已退保，所辖县市已经至少有80％到90％退保。
“在株洲，农保事实上已经不存在了。”这位官员向《财经》记者表示。
据湖南省劳动保障厅养老处调研员姜海清介绍，湖南省机构改革后，省直有关机构一致认为，国务院没有对农保出台新政策前，应该维持现状。这种观点得到了当时省主要领导的认同。
“所谓维持现状，一是机构职能维持现状，农保机构已经移交劳动和社会保障部门的不再退回，没有移交的不再移交；二是清理整顿，没有条件的地方，可以清退保费，给农民办退保；三是停止发展新的参保对象，已经参保的也不再追缴保费。”姜海清告诉《财经》。
根据有关政策，退保除了退还本金，同时还应该按照一定利率退还相应的利息。可是，记者在采访中发现，一些基层政府在实际操作中，却只退本金，许多农民颇有怨言。湖南省株洲市天元区农民袁金玉对记者说：“1993年的200元保险费，如果存到银行，现在也有三四百元了，但是政府退保却只给本金，不给利息，这不是坑农民吗？”
“农保本来是上级强行推进的工作，后来出了问题，却谁也不管。我们在基层做具体工作的夹在中间，既要面对农民，又要应付上级，真是左右为难。”株洲市民政局工会主席、原农保局局长陈一匡叹道。
基金流失之虞
目前全国310亿元农保基金分散在1900个县市。由于管理体制不顺，省级劳动和社会保障部门对县市农保工作缺乏有效监管，农保基金近乎失控
对于农保基金的“清理整顿”并没有达到预期目的。由于农保普遍以县级为单位管理，目前全国310亿元农保基金分散在1900个县市。而管理体制至今不顺，省级劳动和社会保障部门对县市农保工作缺乏有效监管，农保基金近乎失控。
今年2月，云南省红河州民政局局长罗理诚擅自挪用农保基金4280万元被判无期徒刑，引起国内舆论高度关注。其实，这只是全国农保基金挤占、挪用之冰山一角。因为红河州农保基金由民政局管理，对红河州民政局而言，云南省劳动保障厅管不了，省民政厅能管却没有农保职能，农保基金处于“管理真空”，这就给挤占挪用提供了制度机会。
据《财经》调查，由于农保管理体制的漏洞，农保基金在全国各省都面临风险，包括投资风险、管理风险、利率风险、支付风险等。这一切都与不彻底的“清理整顿”密切相关。
据中国民主建国会湖南省委课题组2001年调查，当时湖南省农保基金共计4.84亿元。其中违规存入非银行金融机构8367万元，占基金总量的17.2％；地方政府挪用4197万元，占基金总额的8.7％；农保机构挤占挪用1204.4万元，占基金总量的2.5％。上述三项占基金总额的28.4％。
在四川省，截至2005年底，全省保费累计为6.48亿元，但实际余额只有5亿多元。中间超过1亿元的差额，主要是各地的违规行为造成。其中，有3000万-4000万元因委托理财或投资企业债券遭受损失。在5亿多元的余额中，还有1.48亿元农保基金由地方财政“管理”。
以四川省达州市为例，据该市政协农业委员会副主任齐建贻2005年调查，达州市农保资金问题多多：一是挤占、挪用农保基金及其利息共计1016.82万元，其中用于修建办公楼511.56万元，用于机关办公经费504.37万元；二是违规借出基金477.77万元；三是违规提取管理服务费214.63万元；四是违规存放基金536.51万元；五是应收未收的基金利息77.54万元。
据安徽省2002年底统计，全省积累农保基金5.79亿元，其中银行存款4.22亿元，购买国债9363万元，由当地财政“管理”4723万元。其中违规投资、担保、挪用1342万元，占基金总量2.31％。
据江苏省劳动保障厅统计，截至2004年底，江苏全省基金积累总额66.09亿元，其中有3.3亿元到期难以收回。
基金的各项流失中，投资金融系统造成的损失是一大项。据劳动和社会保障部农保司司长赵殿国估计，中央整顿信托投资公司和证券公司造成的农保基金损失，全国至少在10亿元以上。对农保机构委托这些金融机构购买的“国债”，央行一直坚持认为属“机构投资”，破产清偿的比例非常低。
以某直辖市为例，2002年后该市农保机构累计拿出2.3亿元，通过银行委托大鹏证券购买国债。但是由于大鹏证券破产清算，2.3亿元的农保基金债权难以收回。
农保经办机构挪用农保基金也相当普遍。据劳动和社会保障部统计，2005年全国31个省份中，涉及1900个县、2.6万个乡镇，农保系统大约有干部近1万多人。全国清理整顿农保后，农保机构和人员的办公经费、工资多数没有纳入财政预算，挪用农保基金发工资的事情相当普遍。
“准确数据很难得到，这10亿元损失只是我们知道的。至于地方挤占挪用、投资损失等，到底有多少，我们也很难搞清楚，但肯定比10亿元要多。”赵殿国对《财经》记者说。
按照农保基金管理常规，农保资金只能存银行、买国债。但在2005年底的全国农保基金统计表上，记者看到，310亿元农保基金中，由地方财政“管理”的农保基金高达92.57亿元，“其他”类基金占40.15亿元。后两类占到农保基金总额42.8％。这些“其他”类资金更是处于失控状态。
更大的问题在于，这一趋势并未得到根本扭转。据劳动和社会保障部与银监会联合调查，目前已确认未清偿的农保基金债权共计5.32亿元，其中在全国性金融机构的债权为1.423亿元，地方金融机构的债权为3.9亿元。
“事实上，这些钱都是农民的钱，是政府对参保农民的负债，是‘机构名义个人债’，应该按照个人债权偿付。但现有政策并不支持这样的做法。”赵殿国说。
未来利差损风险
给付期养老金账户余额利率按8.8％计发，将导致未来基金支付缺口
除了基金管理造成的损耗，当初农保机构承诺了比较高的回报率，而增值渠道单一，由此造成的未来支付风险，也使得农保试验不可持续。
农保启动之初，银行利率较高，1991年到1993年年底，农保基金积累期（即60岁以前交纳保费的时期）利率曾一度按照8.8％的复利计算。所谓“复利”，俗称“利滚利”，就是把农民的保费本金和利息加在一起滚动计息。从1994年初到1996年底，积累期利率上调至复利12％。为了吸引农民参保，民政部决定，自1994年起对已经领取养老金的农民，在承诺的养老金标准上加发10％的补贴。
随着1996年央行取消保值储蓄，连续两次降低银行存款利率，国债也取消保值贴补。此后，农保机构只能跟着银行调低计息利率。民政部农保管理中心1996年底决定，自1997年1月1日起，把基金积累期利率由年复利12％降至8.8％；一年后又降至6.8％，过了半年后更降至5％。此后又过了一年，到1999年7月1日，计息利率降至目前的2.5％。
据记者了解，农保推行之初，一些基层干部为吸引农民参保，没有考虑利率的变化，按照当时的较高利率给农民承诺了参保收益，有的甚至把退休后能领取多少钱直接写在农民的缴费证上。这当然是一项难以兑现的承诺。
现行农保政策还规定，参保农民年届60岁，即进入给付期，开始从账户提取养老金。给付期的账户余额按8.8％计息（即计发利率）。这一规定从上世纪90年代初延续至今，未曾改变。
时至今日，上世纪90年代初中期的高利率环境早已改变，自1999年以后，银行一年期存款利率一直保持在略高于2％的水平。进入给付期的农保基金账户要保持8.8％的年收益水平，谈何容易。农保基金投资增值渠道单一，只能存银行、买国债，由于银行利率和国债收益率持续走低，更因为农保基金管理以县级规模自求平衡，而单个县的基金规模不大，亦无从追求专业管理。如果考虑通货膨胀因素，农保基金的真实收益已经是负数，保值尚且困难，增值更是渺茫。
此外，农保制度设计之初，按照保户60岁后平均“余命”为18年来估算养老金提取。按照当时的估算，如果参保农民在78岁前身故，将不会导致基金亏损。但这个18年的平均“余命”，是根据当时的人口普查资料和城镇社保的经验确定的。“目前，中国农民60岁后的平均‘余命’可能已经达到20年左右。”劳动和社会保障部农保司副司长刘从龙说。这无疑将加剧未来的支付缺口。
基层干部对此也深为忧虑。据四川省劳动保障厅养老保险处吕军介绍，他们最近对绵阳市的三台县、广元市的剑阁县的农村社会养老保险情况进行了实地调查，发现最突出的问题是农保基金收支缺口大，县级自求平衡困难。
“农村社会养老保险基金是以县级为单位统一管理，要求县级自求平衡。但目前农保基金的保值增值渠道单一。基金存入银行的利率明显低于给付利率，出现利率倒挂现象，结果是保险费征收得越多，基金收支赤字就越大。”吕军如此分析。
对农保机构来说，值得庆幸的是，目前领取养老金的农民还不是很多，农保基金的支付缺口并未显现。据劳动和社会保障部农保司统计，2005年，全国参保农民5442万人，其中有301万人领取养老金。当年养老金支付总额只有21.3亿元，仅占310亿元基金总额的6.8％。
但是，前景并不乐观。据劳动和社会保障部《2005年农村社会养老保险统计分析报告》，1996年以来，养老金支出每年都以超过30％以上的速度增长，“随着农村老龄化程度的加剧，未来几年，随着初期参保人员基本上进入领取年龄段，领取养老金人数、养老金支出将会继续大幅增加。”
先天性缺陷
农民不仅“自己养自己”，还出钱养活了庞大的农保机构和人员
这个一度覆盖8000万农民的社会保障试验深陷困境，不能不让人反思其中的教训。
《财经》记者的采访显示，目前的农保制度在起步之初就存在“致命性缺陷”；后来的“清理整顿”虽有其必要性，但并未形成严谨有效的制度安排。未来纠正早期农保实验的成本只有更加巨大。
按照民政部1992年出台的《农保方案》，养老保险费的筹资上，实行“个人交纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持”。同时，此后建立的农保经办机构，作为民政系统的自收自支事业单位，其经费来源也要从当年收取的保费中提取。
这在当时就引发巨大争议：首先，农民个人交费为主，会不会加重农民负担？其次，中国绝大多数地方集体经济已经瓦解，怎么可能为农民交保险费？再次，农村社会养老保险，如果没有政府的投入，还能说是社会保险吗？与商业保险有什么区别？但假如需要政府投入的话，财政是否负担得起？
民政部门的解释说明农保实验的尴尬所在：是的，政府确实没有财力为农民养老筹集资金；是的，其实哪怕是“集体补助为辅”的提法也不过是聊胜于无，实际上集体经济的资助可以忽略不计；是的，“农民个人交费为主”的模式就是一个农民自已养活自已的模式。也许不止于此：为了支撑一个规模庞大的农保管理体系，农保基金还须扣除3％的管理费。
据四川省劳动保障厅提供的数据，剑阁县推行农保十余年，迄今累计征收保费410万元，其中绝大多数是农民缴费，来自集体补助的部分为10万元，占保费总额的2.43％。但“这2.43％也只是用于补助少数村组干部，真正意义上的纯农民享受不到任何补助待遇”。
据《财经》调查，中西部地区各县市的保费来源主要来自农民。在湖南省，由于行政力量的介入，农保甚至变成了“半强迫行为”。湖南省民政厅1995年编印的农保材料显示，在一些经济落后的地方，农保最后变成了一场“社会运动”：政府开会部署，下达保费指标，分解参保任务。
典型的例证是湖南省津市市。该市1991年被民政部确定为全国农保试点市，三年后参保农民就达到全市农业人口的18.7％，入库保险金224万元。为了筹集保险费，津市市政府发文规定：凡是领取结婚证的夫妻，要“动员其根据个人家庭情况交纳200元至500元的养老保险金”；凡是领取离婚证的，“要根据子女年龄大小，为子女交纳100元至500元的养老保险金”；“凡是领取出生证、独生子女证，均要按照每人交纳100元养老金方可发证”；此后更发展到“每个学生在九年义务教育期间按每人每期10元交纳养老保险费”。这无疑把政府的公共服务与参加农保直接挂钩，剥夺了农民的选择自由，事实上等于“强制参保”。
在上级的压力下，基层民政干部使出浑身解数，发明了很多“办法”。
据当年湖南省东安县一位农保先进个人的自述材料，当时为了发动当地农民参保，就给外出打工的人发出“投保动员信”，但是没有任何反馈。为了达到目的，此人就给一个农民工的父亲出主意，给在东莞打工的儿子发电报，电报称“父亲病危，望带款速回”。两天后儿子回到老家，在父亲的劝说下，用自己带回的3000元参加了农保。
由于中国特有的压力性体制，尽管中央和省级民政部门一直强调，农保要“坚持自愿原则”，但是，为了完成上级下达的“指导性任务”，基层干部把农保变成了一场“争夺农民资金”的“突击战”。财政没有投入，主要向农民收取保险费，引发基层强迫农民参保，在一开始就埋下了隐患。
“农保”生与死
从空想到科学：如何走出制度设计的“乌托邦”？
早期农保实验陷入困境，表面上看是管理体制的问题，本质上是严重的制度安排失误。
“现在反思，首先是主管部门操之过急，推进太快，技术支撑和管理都没有跟上。其次，当时金融风险比较高，农保宣传不当，承诺的回报过高，利率风险、支付风险客观存在。再就是管理队伍和监督机制不健全，政策制定者和经办者没有分开，国家如何给予政策支持也不明确。”劳动保障部农保司司长赵殿国对《财经》记者说。
学者们进一步指出，依据1992年《农保方案》推进的农保不无善良愿望，但在推进方式、筹资手段、管理模式、增值手段上都带有强烈的计划体制烙印，完全忽略了市场原则和可操作性，其结果恰使理念上“人人交钱人人保险”的社会保险实验成了“乌托邦”。
现实令人痛心，而目前如何使拥有早期农保的5400多万农民获得公平对待，使已有农保资金得到合理管理，仍然需要决策者拿出更完善的方案。与此同时，此一农保实验的经验教训已经引起广泛普遍的反思。
专家们指出，建立社会保障体系无疑具有极大必要性，特别是随着中国老龄化时代的到来，城市的社保体系急待完善，农村的社保体系有待建立，这其实是无可争议的。
然而，如何建立相关体系，其间应当设立什么样的标准，是一项学科和时间跨度极大的工程。即使在严格的制度设计之后，实施中都要经过多年摸索和反复。对于如此重大的事项，必须经周密论证方可上马，必须谨慎试点不可强力推进，更应防止利益之手频频插入。
《财经》采访的专家普遍认为，在当前，建立农村社会养老保障体制，应当提上议事日程。
“15年前的旧农保，显然是起步过早，条件并不具备。不过，随着中国政府的财力大大加强，现在已经到了重新考虑和设计这一制度的时候。特别是在有条件的地区，可以着手搞起来。”一位社会保障专家如是说。
而据北京大学人口学专家曾毅教授预测，中国实行计划生育政策已经30多年，目前农村的老龄化速度已经高于城市，家庭养老功能越来越弱化。
由于大量的年轻人从农村迁移流向城镇，到2020年，农村65岁及以上老人的比例为15.6％，而城市则为9.0％。2050年，农村为32.7％，城市为21.2％。显然，农村比城市面临更大的社会养老压力。
“20年后，20世纪五六十年代生育高峰期出生的这些农村中年人将步入老年，由于计划生育的成功实施，他们中的大多数，只有一个或两个子女。当他们成为老人时，子女可能已离开农村。因此，今后农村完全靠家庭养老是不现实的。”曾毅教授指出。
同时，随着中国工业化和城市化的推进，传统的土地保障功能正在弱化。从1997年到2005年的九年间，中国耕地总量净减少1.2亿亩。
目前中国人均耕地只有1.41亩，不到世界人均水平的40％。全国已经有4000多万失地农民，每年还要增加260多万被征地农民。随着农产品贸易日益国际化，仅靠农民的种地收益，根本不足以应对农村老龄化的压力。
在东部地区各省，近年来都在不同程度地探索完善农村社会养老保障体系。在中央政策层面，目前的农保已经一分为三：一是1.2亿农民工的养老保障，随着国务院《关于解决农民工问题的若干意见》出台，其政策思路已经清晰；二是被征地农民的社会保障，今年4月10日，国务院办公厅已经转发了劳动和社会保障部起草的有关指导意见，目前全国有十多个省份正在进行“被征地农民社会保障”试点；三是务农农民的社会养老问题。正是在这个问题上，目前还有待更完善的制度设计和改革方案出台。
基于昔日农保实验的教训，专家们普遍强调，中国的农民社会养老保险制度安排必须具备两个基本前题：
其一是算账，算清政府财政究竟应当和可能拿出多少钱，用于建立农村养老保障体系。无论如何，社会养老保险体系的建立，离不开政府的责任。但政府何时拿钱、如何拿钱、拿多少钱，则是一个公共选择问题，应当通过人民代表大会或相应的民主程序做出明确决策，否则空谈道理并不能解决问题。
其二，农村养老保险体系究竟选择什么模式、由谁管理、由谁监督，必须有认真探索、充分准备，试点可以先行，但如何推开必须慎之又慎。这里最基本的前提是绝不可损害农民利益。
“现在的关键不是用新的错误去弥补旧的错误，而是在理清旧账之后吸取教训，终结空想，承认科学，探索出建立农村社保的新路子。”一位公共政策专家如此做出结论。