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茆玉书,自上个世纪80年代中期从事信访工作,1994年11月主持上海市信访办的工作,《上海市信访条例》就是由他组织起草的。这位从事信访工作15年的老信访工作者说:“信访工作一定要做深做细,依法办事,涉及到政策上的问题要按政策规定来解决。”
1992年,是上海信访工作的一个转折
检察风云:请您大概介绍一下从事信访工作期间上海市信访的情况。
茆玉书:我觉得信访大量增加、处理难度不断增大是从1992年下半年开始。当时上海的城市动拆迁开始了,1993年前后,又企业改制,城郊的征用土地也陆续开始了,群体上访特别是集体上访开始增加。十几个人、几十个人,甚至一两百人来上访。集体上访疾风暴雨式的增加,市信访办一天24小时接待,每天应对的上访都是几批、十几批,有时候甚至二十多批,这时信访接待的压力是非常大的。工作量增加还是次要的,关键是这些问题的处理难度大,以前没有这一方面的先例。
后来在实践中逐渐总结摸索,积累了一些处理集体上访的方法,情况慢慢有所好转。到2000年,上海的信访形势总体上比较正常。一方面没有发生任何事件;另一方面到北京中央机关的上访很少。当时市委、市政府提出上海要控制进京上访,不给中央机关添麻烦,上海各级领导积极响应,努力工作,基本上控制了越级进京上访的趋势,上海当时进京上访在全国各省市区中都是排在后三位。
检察风云:那么您认为解决这些问题的关键是什么呢?
茆玉书:解决问题的关键是依法办事,涉及法律的问题一定要依法解决,涉及政策上的问题要按照政策的规定去做。比如说,动迁居民迁入新居,公建配套设施没有跟上,医疗、教育、交通及水电煤气等都没有跟上,群众迁入新居后生活有困难,必然来找政府反映。我们深入了解情况后,把这个问题及时反映给市政府,市政府就发出文件,强调凡是动迁居民的居住小区,如果配套设施没有到位,一律不可以将居民动迁去居住。由于市政府的政策到位,有关这一方面的上访就自然减少了。
现在有一种说法,我们的政策是优惠的,是上访群众要求过高,我们有什么办法?比如说动迁引起的上访,动迁部门会和我们说,我们的政策是很优惠的,是居民群众要求过高,所以他们上访。假如我们认定你的动迁政策很优惠,这就能说你没有责任了吗,就算你完成任务了吗?你们的职责除了要把这些政策落实到位,还要把这些政策向群众解释清楚,要做通群众的工作。这两项工作同样重要,如果群众想不通就不管了,他们必然要上访,而且要超级上访,那么这个职能部门就不是负责任的部门。
基层职能部门的推诿扯皮是信访量增加和越級上访的根本原因
检察风云:现在很多地方的信访工作在做一些积极的探索,比如说,沈阳市实行信访新政,开办了信访大厅,集中职权,集中调处,以解决问题为中心。您对此怎么看呢?
茆玉书:信访问题的化解面临的一个最大难点就是各个职能部门的推诿扯皮,不为群众办实事。这是信访量增加和越级上访的根本原因。如果我们真的能够贯彻“分级负责,归口办理”的原则,问题就能解决在基层和职能部门,信访量就不会增加。很多问题是在基层没有得到解决,群众才会越级上访,甚至到北京中央机关去上访。沈阳市的这种做法就是将职能部门集中到一起,实行“一堂式办公”,能够当场解决问题,减少群众往返奔波,这是利民益民的好措施,应该学习和借鉴。
检察风云:信访部门在信访工作中能有多大的权力呢?
茆玉书:在这里我要解释一个概念:信访工作是领导的工作,而不是信访部门的工作。信访部门是代表领导接待和处理群众的信访,他们在接待和处理群众信访的过程中,将群众反映的情况及时整理后报告给政府。各级领导就会提出处理意见,信访部门有了这个“尚方宝剑”,就可以和有关职能部门协商,共同研究解决的办法。当然,不能简单地把信访工作理解为一种传递,如果这样就低估了信访工作的职能。他主要是代表党委和政府去把问题搞清楚,落实到有关职能部门去解决。当然,这套程序也蛮难做的。
信访终止制度针对的是极少数信访者
检察风云:今年8月,中办、国办转发《中央政法委员会关于进一步加强和改进涉法涉诉信访工作的意见》,从中央层面提出了建立涉法涉诉信访终结制度,引起一些人的质疑,您怎么看待这个问题?
茆玉书:我认为,这一条主要是针对那些长期以来不停地到各级党政机关上访的人而言的。《意见》中说的信访终结,是指有些上访群众反映的问题经各级职能部门处理后,来访人对处理不服,继续上访。经各级职能部门综合审查后认为继续上访是没有道理的,因此对上访反应的问题不再处理。但是对上访人员的来访还是要接待和做工作的。这里的终结制度应该理解为不再处理,而不是终止群众的上访。上访是《宪法》赋予人民群众的权利,任何人也不能终止。当然,有些人长时间无休止的上访,不仅给社会稳定带来影响,也不利于来访人的安居乐业。因此我建议还是要多向群众进行宣传教育。
群众的信访,我认为总体上还是有道理的。上海群众信访反应的问题,有道理或者部分有道理的比例要占到90%以上。完全没有道理,要求过高的缠访、闹访只是极少数。过去人们有一种错误的认识,就是“小闹小解决,大闹大解决,不闹不解决。”对于那些长时间重复性地为了一个问题上访的人,已经给了合理的解决方案,而且这个方案不是一个人或一个部门的认可,而是经过很多部门,由听证会做出决定的,这个决定应该说是权威的,如果在这样的情况下还要上访,就应该多做说服教育工作。
关键是要把工作做深做细
茆玉书:我有这样一个感觉,其实我们现在还是没有真的深入到群众中去。毛泽东同志在建国初期第一个对于信访工作做出的批示就是要重视人民群众的来访和来信,不能采取官僚主义态度。其实很多问题,我们坐在办公室里听听汇报,各个部门都是有道理的。真的要深入到基层,深入到实际生活中,仍是有一系列问题,这一点我是深有体会的。
在我做信访工作时,曾有近六套居民楼的居民长期上访,认为规划不合理,我们向基层的规划局和区政府等很多职能部门都了解了情况,要求拿出处理意见来,他们异口同声,认为一切都是合规合法的,没有侵犯动迁居民的利益,群众的要求没有道理。后来我们亲自到这个地方看了看,然后又到规划局去了解情况,要求他们拿出审批计划给我们看,我们发现光照和楼间距等好多地方都不符合规定。后来我们把这件事情反映到市政府,市政府亲自来协调这件事情,要求市规划局局长亲自来处理这个问题。这里面,其实就是存在官僚主义。
检察风云:就是说,如果不深入下去,只是听这些职能部门的汇报,这个问题还是不会有一个合理的解决。因为政府部门都是这样讲,他们都认为这个上访没有道理。
茆玉书:是的,信访部门深入下去了解情况的确是很重要的。即便是对于群众真的不正确的上访,如果你深入下去了解情况了,他也是会服气的。
你比如说,我曾经接待过一个人,半夜三更来上访,说火锅城深夜还营业,吵闹,烟气重,严重扰民。连续来了好几次,我们就要求区政府处理。但区政府一再地说不存在这样的情况。于是我们一天夜里就去了现场,我们看到这个火锅城从各方面确实不存在扰民的情况。关键是我们当时还按照那个上访人留下的地址去找他,结果发现地址是错的。等这个人再来的时候,我们就把了解的情况说了,而且问他为什么留了错误的地址?问他的地址到底在哪里,可以留给我,晚上我们一起去看。他看到我们工作做到这样的程度,也就不再说什么了,从此再没来过。
领导下访可以不拘一格
检察风云:中办、国办今年4月转发了《关于中央和国家机关定期组织干部下访的意见》,高法高检也加大了对信访工作的力度,变截访为接访。您对于这种下访和接访有什么个人的见解?
茆玉书:应该说是一种好的做法,让领导和群众面对面接触,特别是对于领导干部,他们会在这个过程中了解到群众的苦衷,信访干部的不易。而且许多领导干部的亲自接待,也确实解决了群众的很多实际问题。
当然,事情往往就是这样,时间长了以后,也会走样,形式主义就出现了,有时候信访办会专门找几个不难的上访案子让领导来接待解决;有的领导接待会有腻烦情绪,或者感到有压力。而且还有一个负面作用是,领导接访解决了问题,群众就会一传十、十传百,——“昨天区长接待我,问题很快就解决了”,这就会引起更多群众到政府机关去上访。所以我觉得这个接访的制度应该不断地改进和完善。
检察风云:您认为这种接访和领导下访应该如何完善?
茆玉书:可以把定期的接访和不定期的走访结合起来,如果群众确实有实际困难的,还可以约请接待。应该主动的深入到群众中去,深入到企业里面去发现问题、解决问题。与其群众几十个人往你这里跑,还不如领导带几个人下去,不要拘泥于形式。
检察风云:接待日里接待的群众,更多的恐怕还是一直上访无果,或得到的答复不满意。那么对于那些查明确实没有给百姓解决问题的相应职能部门应该如何处理?
茆玉书:《行政诉讼法》里面有规定,政府不做为就是失职,群众可以“民告官”。而且这次中政委对于涉诉涉法案件的信访工作意见中也提出要强化“是谁制造问题、谁就要承担责任、谁就要受到追究”的工作导向。我认为在这方面有的省做得比较早,效果也不错。他们很早就实施了“问责制”,群众到政府上访,如果造成一定的影响,而实际情况是应该下面解决的问题却没有得到及时的解决,就撤掉你的职务,并在报纸上公开报道,信访形势马上好转了很多。
检察风云:但这个责任追究制度也被一部分人质疑,就是这些问题要求基层来解决,而且把它列入考核的指标,那么基层是否就会出现截访啊、销号等现象呢?
茆玉书:我认为这种情况毕竟还是少数,总体上,这种措施实施以后,会让各级职能部门能尽快地解决百姓的问题。说到最后就是一句话,对群众信访要有一个认真负责的态度,工作要做深做细。要落实好“谁制造问题、谁就要承担责任、谁就要受到追究”的制度,我们不能只单纯地限制群众信访,更重要的是通过信访渠道了解真正的社情民意,真心实意地为群众办实事、办好事。使我们的党和政府与群众保持真正的鱼水关系,以构建真正的和谐社會。■
1992年,是上海信访工作的一个转折
检察风云:请您大概介绍一下从事信访工作期间上海市信访的情况。
茆玉书:我觉得信访大量增加、处理难度不断增大是从1992年下半年开始。当时上海的城市动拆迁开始了,1993年前后,又企业改制,城郊的征用土地也陆续开始了,群体上访特别是集体上访开始增加。十几个人、几十个人,甚至一两百人来上访。集体上访疾风暴雨式的增加,市信访办一天24小时接待,每天应对的上访都是几批、十几批,有时候甚至二十多批,这时信访接待的压力是非常大的。工作量增加还是次要的,关键是这些问题的处理难度大,以前没有这一方面的先例。
后来在实践中逐渐总结摸索,积累了一些处理集体上访的方法,情况慢慢有所好转。到2000年,上海的信访形势总体上比较正常。一方面没有发生任何事件;另一方面到北京中央机关的上访很少。当时市委、市政府提出上海要控制进京上访,不给中央机关添麻烦,上海各级领导积极响应,努力工作,基本上控制了越级进京上访的趋势,上海当时进京上访在全国各省市区中都是排在后三位。
检察风云:那么您认为解决这些问题的关键是什么呢?
茆玉书:解决问题的关键是依法办事,涉及法律的问题一定要依法解决,涉及政策上的问题要按照政策的规定去做。比如说,动迁居民迁入新居,公建配套设施没有跟上,医疗、教育、交通及水电煤气等都没有跟上,群众迁入新居后生活有困难,必然来找政府反映。我们深入了解情况后,把这个问题及时反映给市政府,市政府就发出文件,强调凡是动迁居民的居住小区,如果配套设施没有到位,一律不可以将居民动迁去居住。由于市政府的政策到位,有关这一方面的上访就自然减少了。
现在有一种说法,我们的政策是优惠的,是上访群众要求过高,我们有什么办法?比如说动迁引起的上访,动迁部门会和我们说,我们的政策是很优惠的,是居民群众要求过高,所以他们上访。假如我们认定你的动迁政策很优惠,这就能说你没有责任了吗,就算你完成任务了吗?你们的职责除了要把这些政策落实到位,还要把这些政策向群众解释清楚,要做通群众的工作。这两项工作同样重要,如果群众想不通就不管了,他们必然要上访,而且要超级上访,那么这个职能部门就不是负责任的部门。
基层职能部门的推诿扯皮是信访量增加和越級上访的根本原因
检察风云:现在很多地方的信访工作在做一些积极的探索,比如说,沈阳市实行信访新政,开办了信访大厅,集中职权,集中调处,以解决问题为中心。您对此怎么看呢?
茆玉书:信访问题的化解面临的一个最大难点就是各个职能部门的推诿扯皮,不为群众办实事。这是信访量增加和越级上访的根本原因。如果我们真的能够贯彻“分级负责,归口办理”的原则,问题就能解决在基层和职能部门,信访量就不会增加。很多问题是在基层没有得到解决,群众才会越级上访,甚至到北京中央机关去上访。沈阳市的这种做法就是将职能部门集中到一起,实行“一堂式办公”,能够当场解决问题,减少群众往返奔波,这是利民益民的好措施,应该学习和借鉴。
检察风云:信访部门在信访工作中能有多大的权力呢?
茆玉书:在这里我要解释一个概念:信访工作是领导的工作,而不是信访部门的工作。信访部门是代表领导接待和处理群众的信访,他们在接待和处理群众信访的过程中,将群众反映的情况及时整理后报告给政府。各级领导就会提出处理意见,信访部门有了这个“尚方宝剑”,就可以和有关职能部门协商,共同研究解决的办法。当然,不能简单地把信访工作理解为一种传递,如果这样就低估了信访工作的职能。他主要是代表党委和政府去把问题搞清楚,落实到有关职能部门去解决。当然,这套程序也蛮难做的。
信访终止制度针对的是极少数信访者
检察风云:今年8月,中办、国办转发《中央政法委员会关于进一步加强和改进涉法涉诉信访工作的意见》,从中央层面提出了建立涉法涉诉信访终结制度,引起一些人的质疑,您怎么看待这个问题?
茆玉书:我认为,这一条主要是针对那些长期以来不停地到各级党政机关上访的人而言的。《意见》中说的信访终结,是指有些上访群众反映的问题经各级职能部门处理后,来访人对处理不服,继续上访。经各级职能部门综合审查后认为继续上访是没有道理的,因此对上访反应的问题不再处理。但是对上访人员的来访还是要接待和做工作的。这里的终结制度应该理解为不再处理,而不是终止群众的上访。上访是《宪法》赋予人民群众的权利,任何人也不能终止。当然,有些人长时间无休止的上访,不仅给社会稳定带来影响,也不利于来访人的安居乐业。因此我建议还是要多向群众进行宣传教育。
群众的信访,我认为总体上还是有道理的。上海群众信访反应的问题,有道理或者部分有道理的比例要占到90%以上。完全没有道理,要求过高的缠访、闹访只是极少数。过去人们有一种错误的认识,就是“小闹小解决,大闹大解决,不闹不解决。”对于那些长时间重复性地为了一个问题上访的人,已经给了合理的解决方案,而且这个方案不是一个人或一个部门的认可,而是经过很多部门,由听证会做出决定的,这个决定应该说是权威的,如果在这样的情况下还要上访,就应该多做说服教育工作。
关键是要把工作做深做细
茆玉书:我有这样一个感觉,其实我们现在还是没有真的深入到群众中去。毛泽东同志在建国初期第一个对于信访工作做出的批示就是要重视人民群众的来访和来信,不能采取官僚主义态度。其实很多问题,我们坐在办公室里听听汇报,各个部门都是有道理的。真的要深入到基层,深入到实际生活中,仍是有一系列问题,这一点我是深有体会的。
在我做信访工作时,曾有近六套居民楼的居民长期上访,认为规划不合理,我们向基层的规划局和区政府等很多职能部门都了解了情况,要求拿出处理意见来,他们异口同声,认为一切都是合规合法的,没有侵犯动迁居民的利益,群众的要求没有道理。后来我们亲自到这个地方看了看,然后又到规划局去了解情况,要求他们拿出审批计划给我们看,我们发现光照和楼间距等好多地方都不符合规定。后来我们把这件事情反映到市政府,市政府亲自来协调这件事情,要求市规划局局长亲自来处理这个问题。这里面,其实就是存在官僚主义。
检察风云:就是说,如果不深入下去,只是听这些职能部门的汇报,这个问题还是不会有一个合理的解决。因为政府部门都是这样讲,他们都认为这个上访没有道理。
茆玉书:是的,信访部门深入下去了解情况的确是很重要的。即便是对于群众真的不正确的上访,如果你深入下去了解情况了,他也是会服气的。
你比如说,我曾经接待过一个人,半夜三更来上访,说火锅城深夜还营业,吵闹,烟气重,严重扰民。连续来了好几次,我们就要求区政府处理。但区政府一再地说不存在这样的情况。于是我们一天夜里就去了现场,我们看到这个火锅城从各方面确实不存在扰民的情况。关键是我们当时还按照那个上访人留下的地址去找他,结果发现地址是错的。等这个人再来的时候,我们就把了解的情况说了,而且问他为什么留了错误的地址?问他的地址到底在哪里,可以留给我,晚上我们一起去看。他看到我们工作做到这样的程度,也就不再说什么了,从此再没来过。
领导下访可以不拘一格
检察风云:中办、国办今年4月转发了《关于中央和国家机关定期组织干部下访的意见》,高法高检也加大了对信访工作的力度,变截访为接访。您对于这种下访和接访有什么个人的见解?
茆玉书:应该说是一种好的做法,让领导和群众面对面接触,特别是对于领导干部,他们会在这个过程中了解到群众的苦衷,信访干部的不易。而且许多领导干部的亲自接待,也确实解决了群众的很多实际问题。
当然,事情往往就是这样,时间长了以后,也会走样,形式主义就出现了,有时候信访办会专门找几个不难的上访案子让领导来接待解决;有的领导接待会有腻烦情绪,或者感到有压力。而且还有一个负面作用是,领导接访解决了问题,群众就会一传十、十传百,——“昨天区长接待我,问题很快就解决了”,这就会引起更多群众到政府机关去上访。所以我觉得这个接访的制度应该不断地改进和完善。
检察风云:您认为这种接访和领导下访应该如何完善?
茆玉书:可以把定期的接访和不定期的走访结合起来,如果群众确实有实际困难的,还可以约请接待。应该主动的深入到群众中去,深入到企业里面去发现问题、解决问题。与其群众几十个人往你这里跑,还不如领导带几个人下去,不要拘泥于形式。
检察风云:接待日里接待的群众,更多的恐怕还是一直上访无果,或得到的答复不满意。那么对于那些查明确实没有给百姓解决问题的相应职能部门应该如何处理?
茆玉书:《行政诉讼法》里面有规定,政府不做为就是失职,群众可以“民告官”。而且这次中政委对于涉诉涉法案件的信访工作意见中也提出要强化“是谁制造问题、谁就要承担责任、谁就要受到追究”的工作导向。我认为在这方面有的省做得比较早,效果也不错。他们很早就实施了“问责制”,群众到政府上访,如果造成一定的影响,而实际情况是应该下面解决的问题却没有得到及时的解决,就撤掉你的职务,并在报纸上公开报道,信访形势马上好转了很多。
检察风云:但这个责任追究制度也被一部分人质疑,就是这些问题要求基层来解决,而且把它列入考核的指标,那么基层是否就会出现截访啊、销号等现象呢?
茆玉书:我认为这种情况毕竟还是少数,总体上,这种措施实施以后,会让各级职能部门能尽快地解决百姓的问题。说到最后就是一句话,对群众信访要有一个认真负责的态度,工作要做深做细。要落实好“谁制造问题、谁就要承担责任、谁就要受到追究”的制度,我们不能只单纯地限制群众信访,更重要的是通过信访渠道了解真正的社情民意,真心实意地为群众办实事、办好事。使我们的党和政府与群众保持真正的鱼水关系,以构建真正的和谐社會。■