论文部分内容阅读
我们应该如何看待“公共房屋(Public Housing)”？回看香港公共房屋走过近六十年，经历3个重要阶段，在不同的时代背景下，发挥着不同的功能，包括“容器”“支持器”及“调节器”。透过此3个功能，可以厘出一条香港公营房屋历史与政治经济社会发展关系的脉络。
不少有关香港公共房屋历史的讨论中，都从1953年12月25日那场大火开始谈起，认为那是香港公屋的起点。是的，如果从政府直接参与建设公共房屋的角度来看，是没有错。但事实上，早在1948年，部分社会精英便组成了“香港房屋协会（Hongkong Housing Society）”，在政府的土地资助之下，于1952年兴建第一幢劳工房屋(Labour Housing)：上李屋邨。然而，大规模地兴建公屋工程，还是1953年那场大火之后。必须注意的是，大火只是政府直接参与兴建公屋的导火线。
二次大战之后，香港人口急速上升，从1945年的60万急增至1950年的250万，人口急速膨胀所带来的是租金暴升、食物短缺、社会治安快速失序。政府文件显示，为了安置这批半难民性质的人口，兴建大量临时房屋是实时解决之道。在石硖尾大火及同时期多次寮屋区火灾后，港英政府首先兴建大量“包宁平房”以安置灾民，接下来，便兴建大量的“七层大厦”，即我们今天称作的“徙置大厦(Resettlement Estate)”。
从1954年至1961年间，港英政府共建115幢“H”形及31幢“I”形徙置大厦，安置了至少30万人口。这个时期，公共房屋的功能主要是一个“容器”，一个政府为了安置人口而制造的容器。这一点，从早期的公屋建筑设计及入住安排，可以看得很清楚。1954年，石硖尾徙置大楼建成，其建筑设计是，在1幢7层大厦里，每层共60个单位，每个单位的面积均是11.5平方米。这种设计，明显没有考虑到每户家庭成员数目不同的问题。而入住安排方面，每个单位规定进住5名成人，10岁或以下的小孩，均被当成是“半个成人”看待。因此，一个有趣的现象是，在同一个单位里，会住着3家人：1对夫妇和1名6岁小孩，1名母亲和1名3岁小孩，还有1名女子。在徙置大厦兴建初期，这种居住情况非常普遍。这意味着，规划者在兴建公共房屋时，并没有将公共房屋看做是一个人们的安居之所，更大的功能，是将人口塞进去。
这种情况，到了60年代有很大的转变。从50年代开始，到60年代中期，香港工业发展勃蓬，成为西方国家的工厂。与此相对应，1947年，香港工人人数只有约五万二千人，但到了1962年，这数字已经上升至接近三十万；同一时期，工厂数目也从988间增加至7305间。这个时期，新兴工业区像荃湾、新浦岗等快速发展，同时，大量的公共房也出现于这些工业区的周边。1961年，公共房屋总约有一万一千个单位，到了1971年，各类型的公共房屋数目（包括徙置区及各类型的廉租屋（Low Cost housing））已增加至23722间。
值得注意的是，这个时期兴建的公共房屋，从空间上，已开始照顾到个人及家庭的需要，譬如，每个单位虽然和早期徙置大厦一样，也是没有固定房间，但同一幢大厦内，已开始出现不同面积的单位，以提供拥有不同数目成员的家庭需要。此外，单位内也设有厨房及浴厕，居民不需再使用公共厕所及浴室，也不用再于走廊煮饭炒菜。这个时候，已极少出现一个单位居住一个以上家庭的情况，居民只需要缴交相对低的租金，便可享受到较佳的生活环境，并且距离工作地点不远。以上两个特点，可以大大降低工业生产过程中资方成本，学者M.Castelle曾撰文分析，这个年代的公共房屋，对工业发展有很大作用。因此，这个时期的公共房屋的功能，已明显从“容器”而转变成“支持器”——一个支持工业发展的空间。
公共房屋发挥经济发展支持器的功能，直到1971年麦理浩(Murry MacLehose)上任香港总督之后，才出现明显变化。这个变化的转折点出现在1976年。当年，麦理浩政府宣布“居者有其屋（居屋）”政策，“居屋”年代宣告来临。在整个公共房屋的系统里，居屋与之前一连串的劳工房、徙置大厦、廉租屋等等（1972年统称“公屋”）最大不同点，就是居屋是可予买卖的，而前者则是以租赁为主（前几年，特区政府也曾推出出售公屋政策，但后来停止了）。居屋被售卖，意味着公共房屋的商品化过程，在这个商品化的过程中，我们看到公营房屋的功能又随着社会经济环境的转变而转变。70年代末80年代初，是香港地产商发迹的年代，而他们的发迹，又往往跟公共房屋有密切关系。我们看到，公营房屋的功能从60年代的经济发展的“支持器”，变成私人房地产市场、甚至是整体经济发展的“调节器”。
公营房屋在70年代开始发挥“调节器”的功能，主要体现在两个方面。从居屋建成开始发售的时候，其售价已经注明要与私人房地产市场挂钩，为同等私人房屋价格的三成左右。从这个时候开始，公营房屋已经逐渐失去给予市民“安居”之用的功能，为了调节私人房屋市场的价格，不会被批评为抢掉太多私人市场的利润，当私人房地产价格上升时，它必须随之上升，根本不考虑市民是否有能力去买，这就是我们今天看到三百多万一个居屋单位的背景。
除了价格，居屋兴建的数量，也是调节私人房地产市场的工具。2002年，金融风暴之后，香港楼市泡沫爆破，经济一蹶不振，出现大批负资产人士，地产商更是怨声载道。此时，特区政府“为了挽救楼市”，宣布永远停止出售及兴建居屋。结果，香港的楼价真的如政策所愿，短短三四年内便回升，直到今年，香港的楼价已经超越1997年楼市泡沫爆破前夕的标准。这个时候，民间反地产霸权的声音正隆，政府又不得不又复建居屋，但前提是，“当楼价下降时，会随时停建”！为什么政府兴建公共房屋的考虑，不是以市民的安居需要为依归，而是以私人市场的利润为依归？！
今天，香港大概有逾三成人住在租赁的公共房屋，六分之一人住在出售的公共房屋，即居屋，其他大概一半人口，就必须承受私人房地产市场的巨大压力。试问，如果政府增建租赁式的公屋及居屋，而且将居屋售价与私人市场脱钩，是否可以解决地产霸权的问题？偏偏，特区政府没有。
香港公共房屋的功能，走过容器、支持器和调节器的年代，逐渐从一个居住的空间变成一个调节商品市场的空间，成为建构地产霸权的重要元素。当一些地区希望拿香港的公共房屋经验作为借镜的时候，不应只看到有三成人住在低廉租金的公屋里，还应看到这个结构的另一边，有另外五成人每天为居住问题奔波困顿。（作者系法国巴黎大学哲学系博士候选人）
不少有关香港公共房屋历史的讨论中，都从1953年12月25日那场大火开始谈起，认为那是香港公屋的起点。是的，如果从政府直接参与建设公共房屋的角度来看，是没有错。但事实上，早在1948年，部分社会精英便组成了“香港房屋协会（Hongkong Housing Society）”，在政府的土地资助之下，于1952年兴建第一幢劳工房屋(Labour Housing)：上李屋邨。然而，大规模地兴建公屋工程，还是1953年那场大火之后。必须注意的是，大火只是政府直接参与兴建公屋的导火线。
二次大战之后，香港人口急速上升，从1945年的60万急增至1950年的250万，人口急速膨胀所带来的是租金暴升、食物短缺、社会治安快速失序。政府文件显示，为了安置这批半难民性质的人口，兴建大量临时房屋是实时解决之道。在石硖尾大火及同时期多次寮屋区火灾后，港英政府首先兴建大量“包宁平房”以安置灾民，接下来，便兴建大量的“七层大厦”，即我们今天称作的“徙置大厦(Resettlement Estate)”。
从1954年至1961年间，港英政府共建115幢“H”形及31幢“I”形徙置大厦，安置了至少30万人口。这个时期，公共房屋的功能主要是一个“容器”，一个政府为了安置人口而制造的容器。这一点，从早期的公屋建筑设计及入住安排，可以看得很清楚。1954年，石硖尾徙置大楼建成，其建筑设计是，在1幢7层大厦里，每层共60个单位，每个单位的面积均是11.5平方米。这种设计，明显没有考虑到每户家庭成员数目不同的问题。而入住安排方面，每个单位规定进住5名成人，10岁或以下的小孩，均被当成是“半个成人”看待。因此，一个有趣的现象是，在同一个单位里，会住着3家人：1对夫妇和1名6岁小孩，1名母亲和1名3岁小孩，还有1名女子。在徙置大厦兴建初期，这种居住情况非常普遍。这意味着，规划者在兴建公共房屋时，并没有将公共房屋看做是一个人们的安居之所，更大的功能，是将人口塞进去。
这种情况，到了60年代有很大的转变。从50年代开始，到60年代中期，香港工业发展勃蓬，成为西方国家的工厂。与此相对应，1947年，香港工人人数只有约五万二千人，但到了1962年，这数字已经上升至接近三十万；同一时期，工厂数目也从988间增加至7305间。这个时期，新兴工业区像荃湾、新浦岗等快速发展，同时，大量的公共房也出现于这些工业区的周边。1961年，公共房屋总约有一万一千个单位，到了1971年，各类型的公共房屋数目（包括徙置区及各类型的廉租屋（Low Cost housing））已增加至23722间。
值得注意的是，这个时期兴建的公共房屋，从空间上，已开始照顾到个人及家庭的需要，譬如，每个单位虽然和早期徙置大厦一样，也是没有固定房间，但同一幢大厦内，已开始出现不同面积的单位，以提供拥有不同数目成员的家庭需要。此外，单位内也设有厨房及浴厕，居民不需再使用公共厕所及浴室，也不用再于走廊煮饭炒菜。这个时候，已极少出现一个单位居住一个以上家庭的情况，居民只需要缴交相对低的租金，便可享受到较佳的生活环境，并且距离工作地点不远。以上两个特点，可以大大降低工业生产过程中资方成本，学者M.Castelle曾撰文分析，这个年代的公共房屋，对工业发展有很大作用。因此，这个时期的公共房屋的功能，已明显从“容器”而转变成“支持器”——一个支持工业发展的空间。
公共房屋发挥经济发展支持器的功能，直到1971年麦理浩(Murry MacLehose)上任香港总督之后，才出现明显变化。这个变化的转折点出现在1976年。当年，麦理浩政府宣布“居者有其屋（居屋）”政策，“居屋”年代宣告来临。在整个公共房屋的系统里，居屋与之前一连串的劳工房、徙置大厦、廉租屋等等（1972年统称“公屋”）最大不同点，就是居屋是可予买卖的，而前者则是以租赁为主（前几年，特区政府也曾推出出售公屋政策，但后来停止了）。居屋被售卖，意味着公共房屋的商品化过程，在这个商品化的过程中，我们看到公营房屋的功能又随着社会经济环境的转变而转变。70年代末80年代初，是香港地产商发迹的年代，而他们的发迹，又往往跟公共房屋有密切关系。我们看到，公营房屋的功能从60年代的经济发展的“支持器”，变成私人房地产市场、甚至是整体经济发展的“调节器”。
公营房屋在70年代开始发挥“调节器”的功能，主要体现在两个方面。从居屋建成开始发售的时候，其售价已经注明要与私人房地产市场挂钩，为同等私人房屋价格的三成左右。从这个时候开始，公营房屋已经逐渐失去给予市民“安居”之用的功能，为了调节私人房屋市场的价格，不会被批评为抢掉太多私人市场的利润，当私人房地产价格上升时，它必须随之上升，根本不考虑市民是否有能力去买，这就是我们今天看到三百多万一个居屋单位的背景。
除了价格，居屋兴建的数量，也是调节私人房地产市场的工具。2002年，金融风暴之后，香港楼市泡沫爆破，经济一蹶不振，出现大批负资产人士，地产商更是怨声载道。此时，特区政府“为了挽救楼市”，宣布永远停止出售及兴建居屋。结果，香港的楼价真的如政策所愿，短短三四年内便回升，直到今年，香港的楼价已经超越1997年楼市泡沫爆破前夕的标准。这个时候，民间反地产霸权的声音正隆，政府又不得不又复建居屋，但前提是，“当楼价下降时，会随时停建”！为什么政府兴建公共房屋的考虑，不是以市民的安居需要为依归，而是以私人市场的利润为依归？！
今天，香港大概有逾三成人住在租赁的公共房屋，六分之一人住在出售的公共房屋，即居屋，其他大概一半人口，就必须承受私人房地产市场的巨大压力。试问，如果政府增建租赁式的公屋及居屋，而且将居屋售价与私人市场脱钩，是否可以解决地产霸权的问题？偏偏，特区政府没有。
香港公共房屋的功能，走过容器、支持器和调节器的年代，逐渐从一个居住的空间变成一个调节商品市场的空间，成为建构地产霸权的重要元素。当一些地区希望拿香港的公共房屋经验作为借镜的时候，不应只看到有三成人住在低廉租金的公屋里，还应看到这个结构的另一边，有另外五成人每天为居住问题奔波困顿。（作者系法国巴黎大学哲学系博士候选人）