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评选优秀区县人大代表或批评区县人大代表的主体只能是选民。现行实践可以理解为在一定时间段内，基于便利性原则，为了更好监督选举产生的代表，選民向人大常委会进行了评优和批评权的委托。
作为直接选举产生的机构，区县人民代表大会是我国权力机关体系的重要一环。2015年《代表法》修改，对各级人大代表履行代表职务、接受选民或选举单位监督作出规定，推动了各区县人大建立健全人大代表履职规范和履职监督机制的进程，部分区县人大陆续建立了人大代表履职监督机制，为新时代选民监督区县人大代表提供了制度保障。
应当注意的是，建立区县人大代表履职监督机制的进程仍在持续推进中。由于上位法规定的原则性，各地的工作实践不仅存在“有无”的区别，还存在机制内容的具体差异。现行各区县人大代表监督机制的差异必将导致监督实效的参差不齐。各地为建立人大代表履职监督机制所出台的文件一般为“暂行办法”，反映出当前相关制度改革存在较为宽阔的发展和变革空间。由于各地建立人大代表履职监督机制时，往往会考察和借鉴异地经验，因此本文选取了我国20个区县作为样本进行研究[1]，致力于对既往改革进行剖析，发现各地监督机制所存在的问题和缺陷，以期为未来我国各区县建立和完善人大代表履职监督机制提供建议。
一、区县人大代表履职考核机制梳理
（一）代表履职考核的内容
对20个区县人大代表履职考核机制进行分析，能够发现相关考核内容基本分为基础考核内容和附加考核内容。其中，大部分区县只考核基础内容，个别区县存在附加考核内容。
1.基础考核部分
基础考核部分是20个区县人大代表履职考核办法的共性内容。根据《代表法》，我国县级人大代表的职权可分为本级人民代表大会期间的职权和闭会期间的职权。由于所有区县人大代表履职考核办法均是参照《代表法》所制定，因此20个区县都将县级人大代表在本级人大会议开会和闭会期间的职责进行了细致的规定。例如，开会期间的考核内容包括按时参会、认真审议各项议案、提出议案建议批评等;闭会期间的考核内容包括应邀列席县人大常委会或镇人大主席团会议、积极参加各项视察活动、加强与选民的密切联系等。
此外，绝大部分区县都在基础考核内容中规定了代表应当做好本职工作，服务奉献社会。要求代表遵纪守法、廉洁自律。如龙口市规定“代表参与社会公益事业、参加慈善募捐、扶贫帮困等活动，计5～10分”;重庆市南山区赋予“完成本职工作年度任务，做本行业的模范”一项20分分值，甚至规定“本职工作年度任务未完成该项不得分，并从总分中扣20分”。
2.附加考核部分
附加考核内容一般存在于采取以积分评价代表履职情况的区县，一般是在代表履行法定职责的基础上进行更高标准的要求，因此附加考核内容是在前述“基础考核部分”的基础上另行加减分，作为对履职情况特殊的人大代表的一种定向反馈机制存在。如《白河县人大代表履职考核管理办法》在详细规定总分为100分的基础考核部分后，另外规定了上限20分的“综合加减分”，如“代表所提议案被大会主席团确定为大会议案的，领衔代表及附议代表加5分”“代表……形成书面调研报告，被县人大常委会采用或在县级以上网站、报刊等有关媒体登载的，每1件加5分”“被各级新闻媒体以县人大代表身份进行负面批评报道的，每次扣减考核分值5分”。龙口市同样规定了奖励项，如“年内每提交一篇调研报告加5分”“提出针对性、可行性较强的建议、批评和意见……审查符合要求的，每件加2分”。
（二）考核的方法及程序
对人大代表进行监督必然要遵循科学的方法和一定的程序。本部分梳理了我国部分区县所建立的人大代表履职监督机制，将现行履职监督考核机制分为积分考核制、档案登记制以及述职评议制，并对各种考核方法的具体程序进行了总结。需要说明的是，这三种制度并不是非此即彼的关系，也就是说，部分区县综合使用了三种考核方法，部分区县综合使用了两种考核方法。
1.积分考核制
根据本文的考察，采用积分制考核人大代表履职情况的做法始于2013年的重庆市江北区寸滩街道，2014年江北区人大常委会将代表履职积分考核制在全区推广，这种做法引起了全国人大的注意，全国其他地区也开始借鉴这种做法。到今天，积分考核制已经成为我国各地区应用最为广泛的人大代表履职考核方法之一。
积分考核制一般采用百分制计分，但也有个别区县不设积分上限，如西宁市城西区明确规定“区人大代表履职考评实行计分制考评，计分以100分为基础，得分上限可超过100分”。采用此方式考核人大代表履职情况，一般需要细化考核内容，并明确各考核项目的分值，合理安排各考核部分的分数占比，并且设置各区间考核分数所对应的级别或等次。如《西安市碑林区人民代表大会履职激励考评暂行办法》规定，代表在本级人民代表大会会议期间工作情况占40分，代表在本级人民代表大会闭会期间活动情况占50分，代表加强自身建设，做好本职工作情况占10分。考核分数90分以上的为“履职优秀”，70分以上的为“履职良好”，低于70分的为“履职一般”。也有地区设置称职、基本称职、不称职三个等次。
对于该考核机制的具体实施程序，各地规定既有共性，也有区别。一般来说，人大代表履职积分考核每年进行一次，一般在年底进行。相关考核工作一般由区县人大常委会代表工作委员会（或类似性质机构）组织进行，也有地方吸纳乡镇人大、街道人大工委参与考核，个别地区采用代表小组考核后直报区人大常委会的做法，也有区县人大常委会成立考核领导小组，专门负责组织考核工作。
积分考核制一般采用“自评+他评”的方式进行。通行的做法是，代表要如实填写个人履职情况登记表，人大机构（如镇人大、街道人大工委、代表小组等）在平时及时记录人大代表的履职情况，每年底代表工作机构将代表自评记录和机构记录情况汇总后进行综合评定。但也有例外，如重庆市南川区取消了代表自评，直接由代表小组记录代表的履职情况并在年底进行打分，形成最终的考核结果;渠县和平湖市还引入了选民评议这一环节，将选民评议、代表自评、人大组织评议三者结合进行考核;莒南县采取代表委托代表小组填报履职情况，代表小组、县人大常委会等机构审核的形式开展考核工作。 此外，绝大部分区县都规定了不同形式的考核结果公开程序。在本文所选取的13个采用积分制考核人大代表履职的区县中，白河县规定履职考核结果将以适当形式对外公布;南川区未规定履职考核结果的公布程序;龙口市规定考核结果将通过一定形式予以通报;九龙坡区、平湖市规定代表履职评价结果将向代表本人进行反馈通报，九龙坡区还规定必要时将履职情况和考核得分向代表工作单位进行通报;浙江省诸暨市、柯桥区规定通过在代表联络站向选民张贴公告的形式公布人大代表履职考核结果，莒南县规定考核结果在代表履职服务平台通报;碑林区等4个区县均规定将在区县人民代表大会上公布上一年度人大代表履职考核结果;姑苏区则建立了代表履职积分季度通报制度，规定“每季度对各街道代表团代表履职情况进行通报”。
2.档案登记制
档案记录工作是清晰掌握人大代表履职情况的有效措施。近年来，随着《代表法》的修改，各地逐渐提高了对人大代表履职工作的重视，我国地方人大代表履职档案记录工作也随之开展起来。目前，这项制度正在从单纯的记录工作逐渐发展为“记录—监督”的动态工作。
通过观察本文选取的20个区县人大代表履职监督機制，可以发现履职档案记录已经成为监督人大代表履职工作过程中的重要一环。实践中，既有将代表履职档案登记制和积分考核制综合使用的做法，也有单独实行代表履职档案登记制的做法。
一般来说，代表履职档案登记制就是如实记录人大代表履职情况，建立履职档案的制度。实践中，各地实行该制度的程序既有共性，也存在差异。对于整理形成履职档案的主体，有的区县规定为县人大常委会代表人事选举工作委员会，有的区县规定为各乡镇人大主席团、街道人大工委，大部分区县规定为区县人大常委会代表工作委员会。对于形成履职档案的程序，大部分区县采取人大代表自行填写“履职手册”等自我记录的形式，在代表向人大组织提交个人履职记录后，由乡镇人大主席团、街道人大工委、代表小组等组织进行审核，最终提交区县人大常委会统一汇总后建立代表履职档案并评定代表履职等次。
大部分区县都建立了不同程度的履职档案公示制度，如镇安县规定代表履职情况定期在一定范围内通报，治多县规定适时在人民代表大会会议上通报代表履职档案，达日县规定适时向县人大代表原选举单位和本人所在单位通报履职情况，临沂市兰山区规定代表履职情况由区人大常委会在下一次代表大会上书面向全体代表通报。
3.述职评议制
通过代表述职的方式监督人大代表履职是上位法修改推动的结果。2010年《代表法》修改，将该法第五章更名为“对代表的监督”，并将“由选民直接选举的代表应当以多种方式向原选区选民报告履职情况”写入该章第一条。根据现行《代表法》规定，县级人大常委会应当定期组织本级人大代表向原选区选民报告履职工作，该法虽明确了代表述职的领导主体，但未明确述职的具体程序。为落实上位法规定，目前我国各区县已经普遍建立起各种形式的代表述职制度，但各地对该制度的理解和运用存在一定差异。
由于述职活动本身受场所、人员等客观条件限制，各区县代表述职一般在街道人大工委、乡镇人大主席团或代表小组的组织下小范围开展。各区县的通行做法是，将述职区分为口头述职和书面述职两种形式，述职工作于每年末开展，每名人大代表每届任期内应向原选区选民至少述职一次，也有区县规定代表应当每年向选民述职。实践中，书面述职是大部分代表采取的述职形式，部分采用积分制考核的区县对两种述职方式进行了区分，如苏州市姑苏区规定代表“书面述职得5分，口头述职得8分”。
部分区县在人大代表向选民述职后规定了选民评议程序。选民评议一般采取填表的形式，测评意见一般分为满意、基本满意和不满意三种，评议结束后统计并记录选民的满意情况，作为判断人大代表履职情况的依据。
（三）考核结果的运用
为避免人大代表履职监督考核沦为“走过场”，切实提高人大代表履职积极性，各区县一般都规定了履职考核结果的具体运用方式。经过笔者的梳理，20个区县共形成了两类12种运用方式。第一类为正向激励类运用方式，具体包括评奖评优、优先连选连任、考核使用干部、推荐上级人大代表人选、全县区通报表扬、优先安排参加上级人大培训等6种方式。第二类为负面惩戒类运用方式，具体包括书面劝诫、约谈、通报批评、劝其辞去代表职务、不再推荐连任、依法罢免等6种方式。其中，评奖评优、优先连选连任、劝其辞去代表职务是运用最为广泛的方式[2]（具体见下表）。
在正向激励类方式方面，大多数区县将履职考核结果用于评选优秀代表、推荐代表连任人选的重要依据，如白河县规定，“考核结果将作为年度‘双争’活动评选优秀代表，换届时推荐代表连任人选的重要依据。当年考核为优秀等次的代表，优先评为‘优秀县人大代表’，按照相关规定予以表彰奖励;连续三年考核为‘优秀’的代表换届时优先推荐为连选连任代表人选”。此外，治多县规定“县人大代表的履职表现应作为组织人事部门及其他相关部门（单位）考核使用干部的重要依据”。大英县规定优先安排履职优秀的代表参加上级人大开展的专项培训。西安市碑林区对于履职优秀人大代表的奖励力度最大，不仅将履职考核结果用于评选优秀代表和推荐代表连任人选的重要依据，还规定将考评为优秀的代表“优先推荐为上级人大代表人选”“在全区进行通报表扬”。
在负面惩戒类方式方面，各区县的运用频率更加均衡，其中运用频率最高的措施为“劝其辞去代表职务”。治多县、白河县均规定了4种惩戒方式。与正向激励类方式规定较为笼统不同，在主要采用档案登记制和述职评议制的区县，都对负面惩戒类方式的适用情形做了更为详细的规定。例如，武汉市汉阳区规定代表存在“3次不参加代表履职工作（活动）”“述职测评满意和基本满意率低于50%”“人大街工委年度综合评定累计2次评定不称职”等三种情形之一的，人大街工委应劝其辞去代表职务。对于主要采用积分考核制的区县，相关规定则直接针对履职考核积分或等次展开。如苏州市姑苏区规定，“对积分较低的代表，进行提醒或约谈”。达州市渠县规定“凡被评为不称职的代表，由县人大常委会代表工作机构对其进行诫勉谈话;连续2年被评定为不称职的代表，劝其辞去代表职务”。西安市碑林区则规定有过一次考评为“履职一般”的代表，原则上不再推荐为下届代表连任人选。 二、区县人大代表履职监督机制的问题及分析
必须承认，《代表法》修改后，地方各区县所出台的一系列代表履职考核制度，已经很大程度上加强了选民对于代表的监督力度，相关制度的运行也对各区县人大代表的履职工作起到了很大的督促作用。但同时也要看到，我国仍有部分区县尚未建立代表履职考核制度，而部分区县所出台的代表履职考核机制仍然在不同程度上存在一些问题，这些或大或小的问题，导致一些程序难以启动，或者程序启动后难以行使。
（一）履职考核标准存在的问题
1.履职考核标准不明确
制度越发展，越要求相关工作实现精细化。但大多区县都存在不同程度的履职考核标准不明确的问题。总体来看，主要依靠档案登记制考核代表履职情况的区县，其考核标准最为模糊。以武汉市汉阳区为例，2012年该区通过《汉阳区人大代表履职细则（试行）》，以“进一步强化代表意识、责任意识和履职意识”。该文件规定了代表每年或每季度所应当履行职责的频率，要求每位代表应当填写个人《履职手册》，同时人大街工委应当对代表各项履职工作（活动）进行管理考核，但该文件几乎未规定任何评价、考核代表履职情况的标准。同样是实行履职登记制的治多县、达日县等区县，也存在此问题。
相比于前述依靠履职档案考核代表履职的区县，实行积分考核制的区县拥有较为明确的考核标准。但也存在类似问题，例如《白河县人大代表履职考核管理办法》第四条规定，“密切联系原选区选民和人民群众，听取和反映他们的意见和要求，为人民群众办好事、办实事的情况分值为10分”，但何为“密切”联系选民？该办法并未释明。再如，《龙口市人大代表履职考评内容及百分计分方法》中规定，“凡在本次人民代表大会各代表团会议或分组讨论会议上积极发言的计5分”，同样也未说明发言几次可以被认定为“积极”。此类问题，不一而足。
2.部分履职考核标准不合理
与档案登记制相比，积分考核制极大地提高了履职考核的精细化水平。但在实践中，存在考核项目、标准设置不合理的问题，其主要出现在采取“积分考核制”的区县中。由于积分考核制天然的限制了考核人员的自由裁量权，相关项目的计分方法自然需要加以明确，也将部分履职考核标准不合理的问题暴露出来。例如，根据《龙口市人大代表履职考评内容及百分计分方法》，代表做好本职工作，表率作用突出可得5分，该条文之后规定“代表热爱本职工作，所从事的工作或生产活动没有出现问题，计5分”，对此条文进行规范分析，可知后半句是对前半句的解释，以克服“标准不明确”的问题，但却产生了工作不出问题就是表率作用突出这样明显不合理的考核标准。另外，《重庆市南川区人大代表履职考核办法》第二条第一款规定，“模范地遵守宪法和法律，在生产、工作和社会活动中，协助宪法和法律的实施”可得15分，第二款补充规定“凡年度内不发生违法违纪问题，该项得10分”，与前述龙口市规定存在类似的问题。
20个区县基本都存在履职考核标准低的问题。对于大部分存在履职考核标准过低问题的区县，其原因主要在于没有明确的考核标准。事实上，大部分人大代表和人大考核机构都认同履职不力的人大代表应当承受不利后果，但问题在于如何认定一位人大代表履职不力？按照我国的国情，如果在履职考核标准问题上赋予人大机构过大的裁量权，不可避免地会出现降低考核标准以求得“人人称职”和谐场面的做法。如果不对此问题进行明确，那么除代表违法违纪外，理论上恐怕很难出现代表被警告、约谈甚至罢免的情形，我国长期的人大制度实践也证明了这一点。这在一定程度上反映出履职考核标准不明确的区县普遍存在履职考核标准过低的问题。对于履职考核标准和层次判断较为明确的区县，同样的问题仍然存在。例如，白河县人大代表在人大开会期间只要单独或者联名提出1件议案、建议、批评或意见就可以得到本项满分10分，且不区分领衔或附议;在大多数区县，只要年度内述职就可以得到述职考核项的满分，不区分书面和口头，也不区分选民测评结果。
（二）部分考核项目设置不合理
1.是否做好本职工作成为代表履职考核项目
各区县普遍将代表做好本职工作作为代表履职考核项目，本文认为这种做法既不合法，也不合理。在合法性层面，《代表法》和《选举法》均未规定各级人大代表应当做好本职工作。在合理性层面，代表履职考核将做好本职工作计入考核项目的做法，和将人大代表履职情况纳入代表本职工作单位绩效考核项目一样不合法理。固然，代表应当做好本职工作，但做好本职工作本应是每一个劳动者的义务，人大代表何以获得“特殊性”？如果说基于“人民因其在工作单位起到表率作用而被选为人大代表”的理由，认为代表履职考核应当考虑代表当选后履行本职工作的情况，那就曲解了“人大代表”的性质。
作为国家权力机关的组成人员，人大代表是一种职务[3]。人大代表执行职务视为执行公务，受宪法和法律保护。尽管与西方议员不同，我国人大代表通常是兼职制，但“兼职”一词恰恰反映出人大代表职务与代表本职工作是互相独立的关系。在考核时，不能混淆这两种职务，既不能在代表本职工作绩效考核中考察其履行人大代表职务的情况，也不能在人大代表履职考核中考察其履行本职工作的情況，应当认识到二者相互独立的关系。
2.“被动履职项目”成为代表履职考核加分项目
各区县普遍将“被动履职”项目列入人大代表履职考核项目中。所谓“被动履职项目”，是指根据《代表法》的规定，只能由他人发起，代表被动参加的履职项目。比较典型的有“参加本级人民代表大会”“应邀列席县人大常委会”“应邀列席县人大常委会专门会议”“应邀参加市人大常委会组织的集体活动”等项目。这类项目的特征在于，是否履行不取决于代表，且除出席人大会议之外大部分项目履行机会并不均等。人大代表参加此类活动，有时取决于概率，但大多数情况下取决于人为安排。
例如，根据本文的统计，龙口市将18分分值赋予“被动履职项目”，白河县将10分分值赋予此类项目。各区县基本都存在将此类项目作为代表履职考核加分项目的情况。我们认为，将参加此类活动作为履职考核加分项目，将导致各代表在履职考核上的实质不公平，削弱了履职考核结果的真实性和有效性，也无法准确体现代表履职的积极性。 3.“准被动履职项目”考核加分比值过大
各区县普遍将“准被动履职”项目作为人大代表履职考核的加分项目，且占比往往过高。“准被动履职项目”是指依据《代表法》只能由他人发起，但代表参与机会均等且在是否参与问题上拥有一定自由度的履职项目。比较典型的有“参加代表小组组织的活动”“参加集中培训”等履职项目。这类项目的特征在于，是否履行在大体上不取决于代表个人，但代表个人可以选择部分不参加，也可以选择全部参加。如《龙口市人大代表年度履职考评办法》规定，代表应当积极参加所在代表小组活动，每参加一次所在代表小组活动的计3分，本项分值为10分。人大代表参加此类活动，一般取决于他人安排，但在回应这种安排中能够体现人大代表的积极性。
“准被动履职项目”与“被动履职项目”的区别在于，“准被动履职项目”能够在被动中体现主动性。各区县人大代表履职考核机制存在的问题是：赋予“准被动履职项目”的加分比值过大。如南川区赋予此类考核项目的分值为30分，柯桥区赋予此类考核项目的分值为20分，其他区县也都赋予此类考核项目较高的分值。赋予“准被动履职项目”较高分值的弊端在于，将削弱履职考核结果反映代表履职积极性和实效性的说服力。
（三）监督主体实质错位
对人大代表可以进行监督和罢免，是我国人民代表大会制度的重要特点[4]。根据《代表法》的规定，作为选民直接选举产生的人大代表，区县人大代表应当接受选民的监督。原则上，区县人大常委会、街道人大工委等人大组织或机构并不具有法定的监督代表履职的权力，相反，各级人大组织实际上负有为人大代表履职提供服务，保障人大代表依法履职的义务。因此，严格来讲，本文所列举的20个区县之履职考核机制有违反法律之嫌，不合直接选举的精神。但我们必须承认，在现阶段的我国，人大代表履职积极性不高和选民缺乏参与政治活动的热情是同时存在的，为了打破这个僵局，从经济的角度来看，督促人大代表积极履职是更为经济、更为简便的做法。因此可以说，20个区县所建立的代表履职考核机制是一种“良性违宪”[5]的行为，其作为今后我国实现选民自发监督人大代表履职的政治风气是必要的“过渡手段”。
但我们仍需强调，这种监督机制虽然可以继续存在，但是其作为今后实现选民自发监督人大代表的“过渡手段”，必须体现出一定的“过渡性”。换句话说，这种考核机制不仅要激发人大代表履职的积极性，也应当努力在选民中逐步树立起“人大代表受选民监督”的理念和氛围。从这个认识出发，20个区县所建立的人大代表履职考核机制至少存在以下两个问题：
1.监督活动选民参与率低
根据前文的梳理可以看出，20个区县所建立的人大代表履职考核机制，一般都规定考核工作整体在区县人大常委会的领导下进行，至于具体考核工作则一般交由本级人大常委会代表工作委員会实施，个别区县也赋予街道人大工委等人大机构考核职能。对于代表年度履职考核结果的认定，20个区县一般规定为：先将各方面出具的履职考核基本材料交由区县人大常委会代表工委初审，后提交区县人大常委会主任会议审定。可以看出，各区县代表履职考核工作几乎成为人大机关的内部工作，选民参与率较低。
必须要说明的一点是，大部分区县都在履职考核办法中规定人大代表应当定期述职，并且将人大代表是否述职作为考核项目。然而，这种做法看似在代表履职考核中吸纳了民意，但这种吸纳并不能等同于选民参与代表考核。我们认为，只有选民能够实质性参与代表履职的考核过程，换句话说，选民的评议意见能够影响代表履职考核结果，才能依法认定为选民有效参与了代表履职考核。例如，绝大部分区县规定，代表年度内述职的可以得到述职项的满分，对于代表述职后选民的评议意见则在所不问。这种情况下，尽管代表向选民述职了，但选民仍然无法将自己的意志体现到人大代表履职考核的结果中。当然，也有个别区县出台了能够使选民评议意见影响代表履职考核结果的规定，如《平湖市人大代表履职评价办法》规定，“各镇人大、街道工委按照代表自评、选民评议和组织评定分别占20%、40%、40%的比例计算得出代表的综合得分”;《重庆市南川区人大代表履职考核办法》规定，“定期述职计5分。履职情况测评结果优秀加3分，称职计5分，不称职该项不得分，并从总分中扣5分”。此外，大英县和汉阳区也都规定代表履职考核结果将受到述职后选民评议意见的影响。
然而，即便是在前述区县，能否充分保证选民意见体现在代表履职考核结果中也是存疑的。原因在于，首先，口头述职的代表比例极低[6]，大部分代表是书面述职，而书面述职一般不组织选民评议活动，且书面述职报告一般不向选民公布。其次，所有区县都没有规定选民评议结果如何认定、测算的问题，也没有配套相应程序，如汉阳区只规定了“人大街工委根据述职报告、选民评议意见和履职记录撰写综合评价意见”，至于选民评议意见如何被“根据”，文件并未作进一步规定。最后，以南川区为例，选民意见在代表履职考核总分中所占比例不到10%，这个比例也是远远不够的。
2.监督结果不对选民公开
前文已经统计过，在本文所选取的13个采用积分制考核人大代表履职的区县中，只有浙江省诸暨市、柯桥区2个区县规定，通过在代表联络站向选民张贴公告的形式公布人大代表履职考核结果。对于其他7个主要采用档案登记制和述职评议制的区县，只有汉阳区规定“人大街工委将人大代表履职情况通过召开选民代表座谈会、选区公示等形式向辖区选区通报”，其余区县最终审定的人大代表履职考核结果均不向社会公布。甚至前述规定在考核人大代表时参考选民评议意见的区县，其考核结果同样不向选民公布。
另外，笔者也尝试在20个区县所建立的官方网址、微信公众号等网络公开平台检索代表履职考核结果，均显示未找到相关内容。总体来看，绝大部分区县都只建立了小范围的内部通报制度（如在人代会通报），而选民无从知晓、无法掌握自己选出的人大代表的履职情况。这种做法已经严重影响了选民监督代表履职的有效性，削弱了代表考核制度对人大代表履职的督促作用。 （四）考核结果运用方式面临质疑
1.考核结果运用方式面临合法性质疑
合法性质疑主要集中在评奖评优、通报批评、劝其辞去代表职务三个方式。实践中，人大常委会评选优秀人大代表早在20世纪就已经出现，从那时起，对于人大常委会能否评选优秀人大代表或者对其进行批评的讨论就已经开始了。批评者多是从《代表法》之规定及精神出发，认为评选优秀人大代表的主体只能是选民[7]。赞成者一般认为人大常委会可以评选优秀人大代表，理由在于：第一，评选优秀人大代表有利于促进代表依法履职;第二，选民组织松散，不具有评选优秀人大代表的组织基础[8]。
本文的主张是：评选优秀区县人大代表或批评区县人大代表的主体只能是选民。但我国现行实践可以理解为在一定时间段内，基于便利性原则，为了更好监督选举产生的代表，选民向人大常委会进行了评优和批评权的委托。类比到诉讼代理理论，必须指出，这种代理是一般代理而不是全权代理。也就是说，区县人大常委会评选、表彰履职突出的人大代表，或者通报批评履职不力的人大代表，或者劝人大代表辞去代表职务，必须“以人民的名义”进行，充分尊重和体现选民的意志。因此，现行许多区县的做法，显然无法消弭针对其合法性的质疑。
2.负面惩戒类运用方式面临实用性质疑
多数区县规定了对履职考核不合格代表的负面惩戒措施，努力完善代表退出机制，但这种规定正在面临实用性质疑。在主要依靠档案登记制考核人大代表履职情况的区县，由于缺乏明确的考核结果认定标准，其评价过程主观性较大，导致建立主观评价结果基础上的退出机制缺乏实用性。如由区县规定“人大街工委年度综合评定累计2次评定不称职的由街工委劝其辞去代表职务”，在履职档案和履职测评结果均不向选民公开的前提下，再加上人情社会中的人大代表总是存在各种朋友或同事的关系，人大街工委究竟有多大的勇气“劝辞”人大代表是很值得怀疑的。实践也进一步印证了我们的怀疑，近十年来，全国只发生了一起区人大常委会劝辞人大代表的实例，但其理由并不是“履职不力”，而是人大代表拖欠农民工工资[9]。
从事实来看，尽管各区县已经陆续建立了基于人大代表履职不力的退出机制，但是实践中几乎从未出现实际运用的案例。在采用述职评议制和积分考核制的区县，相关问题仍然存在。如大英县规定，“对于述职评议不满意率达到40%及以上的人大代表，要劝其辞去代表职务”，这种做法的出发点很好，但仍有几个前提性的问题影响了其实用性。第一，参加述职评议的选民是否是随机产生，是否有人为安排的痕迹在里面？第二，参加述职的人大代表如何确定，是否刻意安排了群众基础好的人大代表进行述职？第三，选民是否清楚人大代表的履职规范？如果选民压根不了解人大代表的应尽职责，那么面对人大代表滔滔不绝的“成绩”，其极有可能投出滿意票。第四，接受选民评议的人大代表，其在总数中所占比例能有多大？在一则针对大英县开展人大代表述职评议的新闻报道中，我们提炼出了以下事实：一场述职评议活动只有1名县人大代表进行了口头述职;该人大代表对当地产业做出很大贡献，群众满意度较高;测评意见分为优秀、称职和不称职，78名在场选民进行投票，该代表得票优秀率为97%[10]。
除代表退出机制外，负面惩戒类结果运用方式还包括书面劝诫、约谈等较“温和”的措施，但其仍然无法摆脱实用性质疑，实践中的案例仍寥寥无几。本文认为，有以下几个原因导致了这种局面。第一，“人情社会”因素影响较大，尤其是在考核主观性大，结果不公开、不透明的区县，其影响尤为严重。第二，适用这些“温和”惩戒措施的条件仍显严苛。例如根据《白河县人大代表履职考核管理办法》，连续两年考核等次为“较差”的代表将被约谈，根据该办法，本文计算出：1名只按照组织安排参加集体活动，不联系群众、不在人代会上发言、不提议案或建议的代表，其考核分数为75分，根据该意见，考核分数59分以下为较差，因此其考核结果为“一般”。这名显然应当被约谈的人大代表，就这样“高枕无忧”地继续担任代表了。
三、完善区县人大代表履职考核机制的建议
前文已经指出了20个区县建立的人大代表履职考核机制存在的问题。当前正处在建立和完善各级人大代表履职监督机制的时期，作为人大代表履职监督的重要手段，人大代表履职考核必须沿着“正确的道路”前进。本文认为，在总结和分析各区县改革经验和不足的基础上，未来我国各区县建立人大代表履职考核机制应当做好以下几点[11]。
（一）构建考核方式之综合性结构
从对我国各区县建立人大代表履职考核机制的实践历程来看，新近建立相关机制的区县较多采用积分考核制为主要考核方式，同时辅之以一定的档案登记和述职评议方法。如果我们仔细思考就不难发现：建立档案是我国政府机关工作的优良传统，几乎全国各区县都建立了不同程度的人大代表履职档案，并且发展出了基于履职档案的履职考核机制。由于《代表法》明确规定县级人民代表大会常务委员会应当定期组织本级人大代表向原选区选民述职，因此我国基本上所有区县都建立了人大代表述职制度。但积分考核制的建立并不源于现行法的规定。积分考核制具有以下优点：第一，积分考核制有利于明确履职考核标准，这是由其“精细”的特点决定的;第二，积分考核制有利于规范代表履职考核工作;第三，通过分配履职积分，积分考核制有利于引导人大代表履行职责;第四，积分考核制有利于落实考核结果的运用，增加其实用性。因此，本文认为，未来我国各区县建立人大代表履职考核机制应当主要依靠代表履职积分考核制。
在主要依靠积分考核制的同时，也要适当运用档案登记制和述职评议制，以有效的将现行法规定融入人大代表履职考核体系中。具体而言，人大各机关在组织、协助人大代表履职时应当做好记录工作，方便计算和核实代表履职积分。区县人大常委会也应当继续遵守现行法的规定，逐步推进本级人大代表向选民述职，并且接受选民评议，保证其述职评议情况有力地体现在履职考核结果中。 综上，本文认为我国各区县应当尽快建立起以积分考核制为主，以档案登记制和述职评议制为有益补充的人大代表履职考核机制。
（二）调整考核标准之设置
各区县人大代表履职考核标准仍然需要进一步明确和合理化。由于考核结果与人大代表的职权和个人声誉挂钩，因此考核标准是否明确关系着是否能对人大代表的履职行为产生确定的指引作用。此外，各区县现行履职考核标准也存在不合理的问题，其主要表现在不合理地降低考核标准。我们认为适当提高人大代表履职考核标准具有必要性。理由在于：第一，过低的考核标准是“形同虚设”的，削弱了人大代表履职考核机制所原本期望达到的监督效果;第二，区县人大代表作为我国级别最高的由选民直接选举产生的地方权力机关组成人员，其不仅能够较为方便的联系选民，其提出的议案、建议和批评也能够直接对应完整的政府组成部门，因此区县人大代表的履职积极性和履职效果对于化解基层矛盾，提升社会稳定性，增强人民群众幸福感至关重要。
如前所述，建立以积分考核制为主的人大代表履职考核机制，能够有效地克服档案登记制和述职评议制履职考核标准不明确的问题。但需要注意的是，采用积分考核制后，要尽量减少抽象的、概括性的考核标准，尽可能避免使用“不确定概念”和“概括条款”，还要适当提高履职考核标准。
提高人大代表履职考核标准要做到以下几点。第一，在具体的考核内容上，不仅要区分“有无履职”，还要区分“如何履职”。如考核人大代表向选民述职，应当区分口头述职和书面述职，在分值设置上不再“一视同仁”。再如考核人大代表提出议案的情况，不仅要区分“是否”提出了议案，还要区分“领衔”与“附议”，适当降低附议者的本项得分。第二，不仅要区分“如何履职”，还要区分“履职如何”，也就是要对人大代表的履职效果进行考核。如人大代表向选民述职后选民评议结果的不同应当体现在本项得分中，再如人大代表提出的建议是否被采纳和运用也应当进行区分。第三，人大代表履职考核的最终评价标准也应当提高，如果采用大多数区县60分以上为“称职”的评价标准，应当适当降低各考核项目的分值，或者在考核年度内能够多次履职的项目上增设多个得分档次，适当提高在各个项目上得满分的难度。
（三）完善考核项目之设置
除考核标准外，履职考核项目的设置也能起到引导人大代表履职行为的作用。为了更好的发挥人大代表履职考核机制监督、激励人大代表依法履职的作用，当前建立起来的各区县相关机制中的考核项目也应当进行调整。
首先，代表做好本职工作不应成为考核项目。前文已经论述过，人大代表本身就是一种职务，当公民被选举为人大代表后，自然既没有必要、也没有理由对其履行本职工作的情况进行考核。过去乃至当下，由于许多公民是因为在专业领域颇有建树而被推荐为代表人选，再加上我国人大代表实行兼职制，人大代表长期被视为是一种“荣誉称号”，是一种声誉奖励，其自然认为做好本职工作就是履行好了代表职务。著名数学家陈景润在被选为全国人大代表后，曾直言自己既不联系群众，也不在人代会上发言。他曾说：“能当上全国人大代表，这是党组织对我的信任……我很乐意参加人民代表大会，开会期间我都带着《科技英语》书，或者有关数学的书，有机会就抓紧多看、多读、多记、多想一些。”[12]因此，本文主张将“代表做好本职工作”从代表履职考核项目中删除。
其次，“被动履职项目”也不应作为人大代表履职考核的加分项目[13]。“被动履职项目”是指依据《代表法》，只能由人大组织发起，代表被动参与，且在是否参与上没有选择余地的项目。典型的有“参加本级人民代表大会”“应邀列席本级人大常委会”等项目。由于这类项目无法体现代表履职积极性，其履行也常常因取决于组织安排而导致履行机会不均等，因此本文认为“被動履职项目”不应作为人大代表履职考核项目的加分项目，但其可以作为减分项目而存在，如“无故缺席一次县人民代表大会全体会议的，本年度考核结果为不合格”，或“受邀列席县人大常委会会议或参加专门委员会会议，无故不参加的，一次扣5分”。
最后，“准被动履职项目”可以作为人大代表履职考核加分项目，但其所占分值不应过高。根据《代表法》，人大代表在闭会期间的活动以集体活动为主，以代表小组活动为基本形式。其视察国家机关或有关单位的工作、开展专题调研等活动往往是在区县人大常委会的安排下进行的。此外，实践中人大代表往往是以“代表小组”为单位进行履职活动。各区县一般采用单次得分与本项最高得分相结合的
方式进行规定。对于此类“准被动履职项目”，本文认为，对其进行考核能够在一定程度上体现代表履职积极性，将其作为加分项目也不影响代表履职考核的公平性，但应当酌情减少这类项目在人大代表履职考核总分中所占的比例。
（四）保障选民参与权之实现
正如前文所述，由于公民很少参与代表履职考核活动，当前各区县所建立的人大代表履职考核机制正在面临合法性质疑。当前，我国正处于建设和发展中国特色社会主义法治国家的伟大历史进程中，国家权力机关的工作、运行机制实现法治化至关重要。根据《代表法》规定以及代议制一般理论，只有选民有权监督经由直接选举产生的区县人大代表。现行区县人大代表履职考核机制可以视为一种在代表履职不力与选民监督热情不高二者共存的特殊阶段采取的“过渡手段”，是选民暂时将一部分监督权向人大机关进行了委托。但为了防止制度异化，保障人民主权，这种委托不应被视为全权委托，区县人大应当保障选民有效参与人大代表履职考核过程，使选民意志在人大代表履职考核结果中有效体现出来。
通过何种制度保障选民有效参与、获取选民意志，是最为关键的问题。在此，本文主张通过建立并完善代表述职评议制度解决该问题。理由在于：区县人大代表向选民述职是《代表法》明确规定的人大代表职责，各地进行该工作均有一定的组织基础;同时，人大代表述职评议是了解和掌握选民对人大代表履职认可度最直接的手段。 为解决现行述职评议制度存在的问题，应当做到以下几点：第一，代表述职应做到全覆盖，实现每年度每一位代表至少向选民进行一次口头或书面述职。第二，开发全国统一的人大代表网络述职平台，以克服组织选民评议难度高等程序性难题。第三，采用网络述职方式后，选民以身份证号为账号登录代表述职平台并评议人大代表，除确认选民属于本选区外，人大机关不得对参加述职评议的选民数量和具体组成加以限制。第四，举办“代表述职我来评”主题活动，每年定期集中组织人大代表向选民述职，利用微信公众号、抖音等宣传平台在社会营造积极参加代表评议的氛围。第五，区县人大常委会应当向选民普及人大代表应尽职责，引导选民正确评价人大代表履职。第六，选民评议意见分为“满意”“基本满意”“不满意”三种，投票结束后，综合意见的评定方式为：分别赋予三种意见1分、0.6分、0分，计算选民人均赋予人大代表的分数，分数高于0.8分的其最终评议结果为“优秀”，高于0.6分的其评议结果为“良好”，低于0.6分的其评议结果为“较差”。第七，在人大代表述职评议过程中，适当举行抽奖活动以激发选民参与热情。
对于选民评议结果产生后如何应用的问题，我们认为以下方式较为可行。第一，对于“不满意”比例超过40%的人大代表，依法启动罢免程序。第二，在积分考核制中，大幅提高述职评议所占分值，本文认为本项分数上限以30分为宜。第三，对书面或口头述职进行区分，对述职评议结果进行区分。综上，可如此规定：代表年度内口头述职的计10分，口头述职选民评议意见为“优秀”的加计20分，评议意见为“良好”的加计10分，评议意见为“较差”的不加计分数。在述职评议中，最终评议结果为“较差”的，由区县人大常委会对其约谈;获得“不满意”投票超过40%的人大代表，可依法启动罢免程序。
（五）保障选民监督权之实现
保障选民对人大代表履职考核的监督权，是相关机制回应“合法性质疑”的重要途径。当下大多区县存在考核过程、考核结果不公开的问题，严重损害了相关机制的合法性，也极大地削弱了考核机制的监督实效。长期以来，各区县对人大代表履职的考核不受选民监督，导致相关制度形同虚设。因此，实现人大代表履职考核机制的公开化、透明化已刻不容緩。对此，本文提出以下建议：
在提高履职考核过程透明度方面，除前述选民评议代表外，区县人大常委会及其代表工作机构应当及时将人大代表参与由其组织的活动的情况在官方网站或官方微信公众平台公布。各代表小组应当利用好代表联络站、代表之家等场所，及时将其组织开展的各项活动以及据此建立的代表履职档案公示，供选民自由查阅。此外，当地建立的人大代表履职考核工作细则也应当以醒目、便利的方式告知选民。
在提高履职考核结果公开度方面，人大代表每年度履职考核结果均应向社会公布，采取的措施包括但不限于代表联络站公示、社区公示栏公示、微信公众平台公示、官网网站公示、当地报纸公示等方式。除履职考核结果应当公布外，人大代表具体每项考核项目的得分也应当一并公布。选民对于人大代表履职考核结果提出质疑的，各级人大组织应当积极回应，并出示相关考核支撑材料。
结 语
作为我国的根本政治制度，人民代表大会制度长期难以充分发挥其应有的作用。个中原因是纷繁复杂的，但可以肯定的是，部分人大代表履职不力是其中一个因素。在我国的人大制度体系中，区县人大代表是特殊的一环，它不仅由选民直接选举产生，而且其履行代表职务能够对应完整的政府职能部门，这是其他级别人大代表所无法比拟的。
通过对随机选取的20个区县建立的人大代表履职考核机制的梳理、分析，本文的基本立场是，现行区县人大代表履职考核机制本质上违反了《代表法》和代议制理论，但我国正处于部分人大代表履职不力和选民监督热情低下的特殊历史时期，作为一种“过渡手段”，逐步建立并改革由区县人大常委会组织人大代表履职考核机制不仅是可行的，而且是必要的。因此，本文力图在规范立场上指出相关制度存在的问题，并提出切实可行的改革方案。总体而言，区县人大代表履职考核机制面临的最大难题在于，如何逐步将考核人大代表的任务和权力赋予选民。欣慰的是，当今处于互联网技术蓬勃发展的时期，大数据、人工智能，这些新技术不仅完成了自身的革命，也发挥了无穷的威力，从而助力社会各个方面实现革新，这带给我们对改革人大代表履职考核机制极大的发挥空间。当然，我们承认本文提出的相关问题和措施只是初步的意见，而这一宏大的改革进程的真正实现，不仅需要极大的政治勇气，还需要极高的政治智慧。未来改革向何处去？这一问题仍然有待我们进一步探索。
注释：
[1]20个区县分别为：陕西省安康市白河县、山东省烟台市龙口市、陕西省西安市碑林区、陕西省榆林市靖边县、重庆市南川区、江苏省扬州市仪征市、浙江省绍兴市柯桥区、浙江省嘉兴市平湖市、重庆市九龙坡区、青海省果洛州达日县、青海省西宁市城西区、浙江省绍兴市诸暨市、四川省达州市渠县、青海省玉树藏族自治州治多县、山东省临沂市兰山区、陕西省商洛市镇安县、四川省遂宁市大英县、山东省临沂市莒南县、湖北省武汉市汉阳区、江苏省苏州市姑苏区。从地理位置来看，20个区县实现了东、中、西部全覆盖，但主要集中在东、西部。从经济发展程度来看，这20个区县随机分布在我国经济发达、较发达以及欠发达省份。
[2]需要说明的是：个别区县在考核办法中照搬了《代表法》第四十八、四十九条的内容，由于《代表法》在全国范围内普遍适用，因此对各区县考核办法中的这部分内容既不列明，也不加以分析。
[3]参见王清秀：《人大学》，中国政法大学出版社2014年版，第175页。
[4]蔡定剑：《中国人民代表大会制度》，法律出版社1998年版，第214页。
[5]参见郝铁川：《社会变革与成文法的局限性》，载《法学研究》1996年第6期。
[6]例如，在四川省大英县，当地组织的首次人大代表述职测评会，只对1名县人大代表进行了述职测评。参见《大英首次开展人大代表述职测评》，载遂宁新闻网，http：//www.snxw.com/qxpd/dyxww/dyxw/201711/t20171122_222068.html.
[7]参见包盛吉：《优秀代表不宜由人大常委会评选》，载《人大建设》2006年第3期。
[8]参见庞清涛等：《人大常委会宜不宜评选优秀人大代表》，载《公民导刊》2006年第1期。
[9]参见田豆豆：《落实人大代表退出机制动真格 三名人大代表因违规被劝辞》，载新华网，http：//www.xinhuanet.com/politics/2015-04/07/c_127660988.htm.
[10]参见漆小兵：《代表履职好不好 选民说了算》，载四川人大网， http：//www.scspc.gov.cn/jcrd/201711/t20171129_33542.html.
[11]需要注意的是，以下的制度优化建议与前文所指出的问题并不是一一对应的关系。这是由于人大代表履职考核机制是一个复杂的系统，系统内部各要素并不是非此即彼的关系，而是互相联系、互相影响的关系，这意味着解决某个问题往往依赖多种因素形成的合力。
[12]参见高放：《人大代表不是荣誉称号——陈景润担任人大代表留下的思考》，载《人大研究》1996年第10期。
[13]需要说明的是，本部分使用的“加、减分项目”概念并不必然从属于本文第一部分所提到的“附加考核项目”，其仅用于表示某项目的履行对总分的影响。
（作者单位：中南财经政法大学法学院。本文系国家社科基金项目“人大代表履职的实效分析与制度创新研究”〔项目编号：20BZZ018〕和中南财经政法大学研究生科研创新平台项目“地方人大常委会应对紧急事件的功能和机制研究”〔项目编号 ：202110635〕的阶段性研究成果）
作为直接选举产生的机构，区县人民代表大会是我国权力机关体系的重要一环。2015年《代表法》修改，对各级人大代表履行代表职务、接受选民或选举单位监督作出规定，推动了各区县人大建立健全人大代表履职规范和履职监督机制的进程，部分区县人大陆续建立了人大代表履职监督机制，为新时代选民监督区县人大代表提供了制度保障。
应当注意的是，建立区县人大代表履职监督机制的进程仍在持续推进中。由于上位法规定的原则性，各地的工作实践不仅存在“有无”的区别，还存在机制内容的具体差异。现行各区县人大代表监督机制的差异必将导致监督实效的参差不齐。各地为建立人大代表履职监督机制所出台的文件一般为“暂行办法”，反映出当前相关制度改革存在较为宽阔的发展和变革空间。由于各地建立人大代表履职监督机制时，往往会考察和借鉴异地经验，因此本文选取了我国20个区县作为样本进行研究[1]，致力于对既往改革进行剖析，发现各地监督机制所存在的问题和缺陷，以期为未来我国各区县建立和完善人大代表履职监督机制提供建议。
一、区县人大代表履职考核机制梳理
（一）代表履职考核的内容
对20个区县人大代表履职考核机制进行分析，能够发现相关考核内容基本分为基础考核内容和附加考核内容。其中，大部分区县只考核基础内容，个别区县存在附加考核内容。
1.基础考核部分
基础考核部分是20个区县人大代表履职考核办法的共性内容。根据《代表法》，我国县级人大代表的职权可分为本级人民代表大会期间的职权和闭会期间的职权。由于所有区县人大代表履职考核办法均是参照《代表法》所制定，因此20个区县都将县级人大代表在本级人大会议开会和闭会期间的职责进行了细致的规定。例如，开会期间的考核内容包括按时参会、认真审议各项议案、提出议案建议批评等;闭会期间的考核内容包括应邀列席县人大常委会或镇人大主席团会议、积极参加各项视察活动、加强与选民的密切联系等。
此外，绝大部分区县都在基础考核内容中规定了代表应当做好本职工作，服务奉献社会。要求代表遵纪守法、廉洁自律。如龙口市规定“代表参与社会公益事业、参加慈善募捐、扶贫帮困等活动，计5～10分”;重庆市南山区赋予“完成本职工作年度任务，做本行业的模范”一项20分分值，甚至规定“本职工作年度任务未完成该项不得分，并从总分中扣20分”。
2.附加考核部分
附加考核内容一般存在于采取以积分评价代表履职情况的区县，一般是在代表履行法定职责的基础上进行更高标准的要求，因此附加考核内容是在前述“基础考核部分”的基础上另行加减分，作为对履职情况特殊的人大代表的一种定向反馈机制存在。如《白河县人大代表履职考核管理办法》在详细规定总分为100分的基础考核部分后，另外规定了上限20分的“综合加减分”，如“代表所提议案被大会主席团确定为大会议案的，领衔代表及附议代表加5分”“代表……形成书面调研报告，被县人大常委会采用或在县级以上网站、报刊等有关媒体登载的，每1件加5分”“被各级新闻媒体以县人大代表身份进行负面批评报道的，每次扣减考核分值5分”。龙口市同样规定了奖励项，如“年内每提交一篇调研报告加5分”“提出针对性、可行性较强的建议、批评和意见……审查符合要求的，每件加2分”。
（二）考核的方法及程序
对人大代表进行监督必然要遵循科学的方法和一定的程序。本部分梳理了我国部分区县所建立的人大代表履职监督机制，将现行履职监督考核机制分为积分考核制、档案登记制以及述职评议制，并对各种考核方法的具体程序进行了总结。需要说明的是，这三种制度并不是非此即彼的关系，也就是说，部分区县综合使用了三种考核方法，部分区县综合使用了两种考核方法。
1.积分考核制
根据本文的考察，采用积分制考核人大代表履职情况的做法始于2013年的重庆市江北区寸滩街道，2014年江北区人大常委会将代表履职积分考核制在全区推广，这种做法引起了全国人大的注意，全国其他地区也开始借鉴这种做法。到今天，积分考核制已经成为我国各地区应用最为广泛的人大代表履职考核方法之一。
积分考核制一般采用百分制计分，但也有个别区县不设积分上限，如西宁市城西区明确规定“区人大代表履职考评实行计分制考评，计分以100分为基础，得分上限可超过100分”。采用此方式考核人大代表履职情况，一般需要细化考核内容，并明确各考核项目的分值，合理安排各考核部分的分数占比，并且设置各区间考核分数所对应的级别或等次。如《西安市碑林区人民代表大会履职激励考评暂行办法》规定，代表在本级人民代表大会会议期间工作情况占40分，代表在本级人民代表大会闭会期间活动情况占50分，代表加强自身建设，做好本职工作情况占10分。考核分数90分以上的为“履职优秀”，70分以上的为“履职良好”，低于70分的为“履职一般”。也有地区设置称职、基本称职、不称职三个等次。
对于该考核机制的具体实施程序，各地规定既有共性，也有区别。一般来说，人大代表履职积分考核每年进行一次，一般在年底进行。相关考核工作一般由区县人大常委会代表工作委员会（或类似性质机构）组织进行，也有地方吸纳乡镇人大、街道人大工委参与考核，个别地区采用代表小组考核后直报区人大常委会的做法，也有区县人大常委会成立考核领导小组，专门负责组织考核工作。
积分考核制一般采用“自评+他评”的方式进行。通行的做法是，代表要如实填写个人履职情况登记表，人大机构（如镇人大、街道人大工委、代表小组等）在平时及时记录人大代表的履职情况，每年底代表工作机构将代表自评记录和机构记录情况汇总后进行综合评定。但也有例外，如重庆市南川区取消了代表自评，直接由代表小组记录代表的履职情况并在年底进行打分，形成最终的考核结果;渠县和平湖市还引入了选民评议这一环节，将选民评议、代表自评、人大组织评议三者结合进行考核;莒南县采取代表委托代表小组填报履职情况，代表小组、县人大常委会等机构审核的形式开展考核工作。 此外，绝大部分区县都规定了不同形式的考核结果公开程序。在本文所选取的13个采用积分制考核人大代表履职的区县中，白河县规定履职考核结果将以适当形式对外公布;南川区未规定履职考核结果的公布程序;龙口市规定考核结果将通过一定形式予以通报;九龙坡区、平湖市规定代表履职评价结果将向代表本人进行反馈通报，九龙坡区还规定必要时将履职情况和考核得分向代表工作单位进行通报;浙江省诸暨市、柯桥区规定通过在代表联络站向选民张贴公告的形式公布人大代表履职考核结果，莒南县规定考核结果在代表履职服务平台通报;碑林区等4个区县均规定将在区县人民代表大会上公布上一年度人大代表履职考核结果;姑苏区则建立了代表履职积分季度通报制度，规定“每季度对各街道代表团代表履职情况进行通报”。
2.档案登记制
档案记录工作是清晰掌握人大代表履职情况的有效措施。近年来，随着《代表法》的修改，各地逐渐提高了对人大代表履职工作的重视，我国地方人大代表履职档案记录工作也随之开展起来。目前，这项制度正在从单纯的记录工作逐渐发展为“记录—监督”的动态工作。
通过观察本文选取的20个区县人大代表履职监督機制，可以发现履职档案记录已经成为监督人大代表履职工作过程中的重要一环。实践中，既有将代表履职档案登记制和积分考核制综合使用的做法，也有单独实行代表履职档案登记制的做法。
一般来说，代表履职档案登记制就是如实记录人大代表履职情况，建立履职档案的制度。实践中，各地实行该制度的程序既有共性，也存在差异。对于整理形成履职档案的主体，有的区县规定为县人大常委会代表人事选举工作委员会，有的区县规定为各乡镇人大主席团、街道人大工委，大部分区县规定为区县人大常委会代表工作委员会。对于形成履职档案的程序，大部分区县采取人大代表自行填写“履职手册”等自我记录的形式，在代表向人大组织提交个人履职记录后，由乡镇人大主席团、街道人大工委、代表小组等组织进行审核，最终提交区县人大常委会统一汇总后建立代表履职档案并评定代表履职等次。
大部分区县都建立了不同程度的履职档案公示制度，如镇安县规定代表履职情况定期在一定范围内通报，治多县规定适时在人民代表大会会议上通报代表履职档案，达日县规定适时向县人大代表原选举单位和本人所在单位通报履职情况，临沂市兰山区规定代表履职情况由区人大常委会在下一次代表大会上书面向全体代表通报。
3.述职评议制
通过代表述职的方式监督人大代表履职是上位法修改推动的结果。2010年《代表法》修改，将该法第五章更名为“对代表的监督”，并将“由选民直接选举的代表应当以多种方式向原选区选民报告履职情况”写入该章第一条。根据现行《代表法》规定，县级人大常委会应当定期组织本级人大代表向原选区选民报告履职工作，该法虽明确了代表述职的领导主体，但未明确述职的具体程序。为落实上位法规定，目前我国各区县已经普遍建立起各种形式的代表述职制度，但各地对该制度的理解和运用存在一定差异。
由于述职活动本身受场所、人员等客观条件限制，各区县代表述职一般在街道人大工委、乡镇人大主席团或代表小组的组织下小范围开展。各区县的通行做法是，将述职区分为口头述职和书面述职两种形式，述职工作于每年末开展，每名人大代表每届任期内应向原选区选民至少述职一次，也有区县规定代表应当每年向选民述职。实践中，书面述职是大部分代表采取的述职形式，部分采用积分制考核的区县对两种述职方式进行了区分，如苏州市姑苏区规定代表“书面述职得5分，口头述职得8分”。
部分区县在人大代表向选民述职后规定了选民评议程序。选民评议一般采取填表的形式，测评意见一般分为满意、基本满意和不满意三种，评议结束后统计并记录选民的满意情况，作为判断人大代表履职情况的依据。
（三）考核结果的运用
为避免人大代表履职监督考核沦为“走过场”，切实提高人大代表履职积极性，各区县一般都规定了履职考核结果的具体运用方式。经过笔者的梳理，20个区县共形成了两类12种运用方式。第一类为正向激励类运用方式，具体包括评奖评优、优先连选连任、考核使用干部、推荐上级人大代表人选、全县区通报表扬、优先安排参加上级人大培训等6种方式。第二类为负面惩戒类运用方式，具体包括书面劝诫、约谈、通报批评、劝其辞去代表职务、不再推荐连任、依法罢免等6种方式。其中，评奖评优、优先连选连任、劝其辞去代表职务是运用最为广泛的方式[2]（具体见下表）。
在正向激励类方式方面，大多数区县将履职考核结果用于评选优秀代表、推荐代表连任人选的重要依据，如白河县规定，“考核结果将作为年度‘双争’活动评选优秀代表，换届时推荐代表连任人选的重要依据。当年考核为优秀等次的代表，优先评为‘优秀县人大代表’，按照相关规定予以表彰奖励;连续三年考核为‘优秀’的代表换届时优先推荐为连选连任代表人选”。此外，治多县规定“县人大代表的履职表现应作为组织人事部门及其他相关部门（单位）考核使用干部的重要依据”。大英县规定优先安排履职优秀的代表参加上级人大开展的专项培训。西安市碑林区对于履职优秀人大代表的奖励力度最大，不仅将履职考核结果用于评选优秀代表和推荐代表连任人选的重要依据，还规定将考评为优秀的代表“优先推荐为上级人大代表人选”“在全区进行通报表扬”。
在负面惩戒类方式方面，各区县的运用频率更加均衡，其中运用频率最高的措施为“劝其辞去代表职务”。治多县、白河县均规定了4种惩戒方式。与正向激励类方式规定较为笼统不同，在主要采用档案登记制和述职评议制的区县，都对负面惩戒类方式的适用情形做了更为详细的规定。例如，武汉市汉阳区规定代表存在“3次不参加代表履职工作（活动）”“述职测评满意和基本满意率低于50%”“人大街工委年度综合评定累计2次评定不称职”等三种情形之一的，人大街工委应劝其辞去代表职务。对于主要采用积分考核制的区县，相关规定则直接针对履职考核积分或等次展开。如苏州市姑苏区规定，“对积分较低的代表，进行提醒或约谈”。达州市渠县规定“凡被评为不称职的代表，由县人大常委会代表工作机构对其进行诫勉谈话;连续2年被评定为不称职的代表，劝其辞去代表职务”。西安市碑林区则规定有过一次考评为“履职一般”的代表，原则上不再推荐为下届代表连任人选。 二、区县人大代表履职监督机制的问题及分析
必须承认，《代表法》修改后，地方各区县所出台的一系列代表履职考核制度，已经很大程度上加强了选民对于代表的监督力度，相关制度的运行也对各区县人大代表的履职工作起到了很大的督促作用。但同时也要看到，我国仍有部分区县尚未建立代表履职考核制度，而部分区县所出台的代表履职考核机制仍然在不同程度上存在一些问题，这些或大或小的问题，导致一些程序难以启动，或者程序启动后难以行使。
（一）履职考核标准存在的问题
1.履职考核标准不明确
制度越发展，越要求相关工作实现精细化。但大多区县都存在不同程度的履职考核标准不明确的问题。总体来看，主要依靠档案登记制考核代表履职情况的区县，其考核标准最为模糊。以武汉市汉阳区为例，2012年该区通过《汉阳区人大代表履职细则（试行）》，以“进一步强化代表意识、责任意识和履职意识”。该文件规定了代表每年或每季度所应当履行职责的频率，要求每位代表应当填写个人《履职手册》，同时人大街工委应当对代表各项履职工作（活动）进行管理考核，但该文件几乎未规定任何评价、考核代表履职情况的标准。同样是实行履职登记制的治多县、达日县等区县，也存在此问题。
相比于前述依靠履职档案考核代表履职的区县，实行积分考核制的区县拥有较为明确的考核标准。但也存在类似问题，例如《白河县人大代表履职考核管理办法》第四条规定，“密切联系原选区选民和人民群众，听取和反映他们的意见和要求，为人民群众办好事、办实事的情况分值为10分”，但何为“密切”联系选民？该办法并未释明。再如，《龙口市人大代表履职考评内容及百分计分方法》中规定，“凡在本次人民代表大会各代表团会议或分组讨论会议上积极发言的计5分”，同样也未说明发言几次可以被认定为“积极”。此类问题，不一而足。
2.部分履职考核标准不合理
与档案登记制相比，积分考核制极大地提高了履职考核的精细化水平。但在实践中，存在考核项目、标准设置不合理的问题，其主要出现在采取“积分考核制”的区县中。由于积分考核制天然的限制了考核人员的自由裁量权，相关项目的计分方法自然需要加以明确，也将部分履职考核标准不合理的问题暴露出来。例如，根据《龙口市人大代表履职考评内容及百分计分方法》，代表做好本职工作，表率作用突出可得5分，该条文之后规定“代表热爱本职工作，所从事的工作或生产活动没有出现问题，计5分”，对此条文进行规范分析，可知后半句是对前半句的解释，以克服“标准不明确”的问题，但却产生了工作不出问题就是表率作用突出这样明显不合理的考核标准。另外，《重庆市南川区人大代表履职考核办法》第二条第一款规定，“模范地遵守宪法和法律，在生产、工作和社会活动中，协助宪法和法律的实施”可得15分，第二款补充规定“凡年度内不发生违法违纪问题，该项得10分”，与前述龙口市规定存在类似的问题。
20个区县基本都存在履职考核标准低的问题。对于大部分存在履职考核标准过低问题的区县，其原因主要在于没有明确的考核标准。事实上，大部分人大代表和人大考核机构都认同履职不力的人大代表应当承受不利后果，但问题在于如何认定一位人大代表履职不力？按照我国的国情，如果在履职考核标准问题上赋予人大机构过大的裁量权，不可避免地会出现降低考核标准以求得“人人称职”和谐场面的做法。如果不对此问题进行明确，那么除代表违法违纪外，理论上恐怕很难出现代表被警告、约谈甚至罢免的情形，我国长期的人大制度实践也证明了这一点。这在一定程度上反映出履职考核标准不明确的区县普遍存在履职考核标准过低的问题。对于履职考核标准和层次判断较为明确的区县，同样的问题仍然存在。例如，白河县人大代表在人大开会期间只要单独或者联名提出1件议案、建议、批评或意见就可以得到本项满分10分，且不区分领衔或附议;在大多数区县，只要年度内述职就可以得到述职考核项的满分，不区分书面和口头，也不区分选民测评结果。
（二）部分考核项目设置不合理
1.是否做好本职工作成为代表履职考核项目
各区县普遍将代表做好本职工作作为代表履职考核项目，本文认为这种做法既不合法，也不合理。在合法性层面，《代表法》和《选举法》均未规定各级人大代表应当做好本职工作。在合理性层面，代表履职考核将做好本职工作计入考核项目的做法，和将人大代表履职情况纳入代表本职工作单位绩效考核项目一样不合法理。固然，代表应当做好本职工作，但做好本职工作本应是每一个劳动者的义务，人大代表何以获得“特殊性”？如果说基于“人民因其在工作单位起到表率作用而被选为人大代表”的理由，认为代表履职考核应当考虑代表当选后履行本职工作的情况，那就曲解了“人大代表”的性质。
作为国家权力机关的组成人员，人大代表是一种职务[3]。人大代表执行职务视为执行公务，受宪法和法律保护。尽管与西方议员不同，我国人大代表通常是兼职制，但“兼职”一词恰恰反映出人大代表职务与代表本职工作是互相独立的关系。在考核时，不能混淆这两种职务，既不能在代表本职工作绩效考核中考察其履行人大代表职务的情况，也不能在人大代表履职考核中考察其履行本职工作的情況，应当认识到二者相互独立的关系。
2.“被动履职项目”成为代表履职考核加分项目
各区县普遍将“被动履职”项目列入人大代表履职考核项目中。所谓“被动履职项目”，是指根据《代表法》的规定，只能由他人发起，代表被动参加的履职项目。比较典型的有“参加本级人民代表大会”“应邀列席县人大常委会”“应邀列席县人大常委会专门会议”“应邀参加市人大常委会组织的集体活动”等项目。这类项目的特征在于，是否履行不取决于代表，且除出席人大会议之外大部分项目履行机会并不均等。人大代表参加此类活动，有时取决于概率，但大多数情况下取决于人为安排。
例如，根据本文的统计，龙口市将18分分值赋予“被动履职项目”，白河县将10分分值赋予此类项目。各区县基本都存在将此类项目作为代表履职考核加分项目的情况。我们认为，将参加此类活动作为履职考核加分项目，将导致各代表在履职考核上的实质不公平，削弱了履职考核结果的真实性和有效性，也无法准确体现代表履职的积极性。 3.“准被动履职项目”考核加分比值过大
各区县普遍将“准被动履职”项目作为人大代表履职考核的加分项目，且占比往往过高。“准被动履职项目”是指依据《代表法》只能由他人发起，但代表参与机会均等且在是否参与问题上拥有一定自由度的履职项目。比较典型的有“参加代表小组组织的活动”“参加集中培训”等履职项目。这类项目的特征在于，是否履行在大体上不取决于代表个人，但代表个人可以选择部分不参加，也可以选择全部参加。如《龙口市人大代表年度履职考评办法》规定，代表应当积极参加所在代表小组活动，每参加一次所在代表小组活动的计3分，本项分值为10分。人大代表参加此类活动，一般取决于他人安排，但在回应这种安排中能够体现人大代表的积极性。
“准被动履职项目”与“被动履职项目”的区别在于，“准被动履职项目”能够在被动中体现主动性。各区县人大代表履职考核机制存在的问题是：赋予“准被动履职项目”的加分比值过大。如南川区赋予此类考核项目的分值为30分，柯桥区赋予此类考核项目的分值为20分，其他区县也都赋予此类考核项目较高的分值。赋予“准被动履职项目”较高分值的弊端在于，将削弱履职考核结果反映代表履职积极性和实效性的说服力。
（三）监督主体实质错位
对人大代表可以进行监督和罢免，是我国人民代表大会制度的重要特点[4]。根据《代表法》的规定，作为选民直接选举产生的人大代表，区县人大代表应当接受选民的监督。原则上，区县人大常委会、街道人大工委等人大组织或机构并不具有法定的监督代表履职的权力，相反，各级人大组织实际上负有为人大代表履职提供服务，保障人大代表依法履职的义务。因此，严格来讲，本文所列举的20个区县之履职考核机制有违反法律之嫌，不合直接选举的精神。但我们必须承认，在现阶段的我国，人大代表履职积极性不高和选民缺乏参与政治活动的热情是同时存在的，为了打破这个僵局，从经济的角度来看，督促人大代表积极履职是更为经济、更为简便的做法。因此可以说，20个区县所建立的代表履职考核机制是一种“良性违宪”[5]的行为，其作为今后我国实现选民自发监督人大代表履职的政治风气是必要的“过渡手段”。
但我们仍需强调，这种监督机制虽然可以继续存在，但是其作为今后实现选民自发监督人大代表的“过渡手段”，必须体现出一定的“过渡性”。换句话说，这种考核机制不仅要激发人大代表履职的积极性，也应当努力在选民中逐步树立起“人大代表受选民监督”的理念和氛围。从这个认识出发，20个区县所建立的人大代表履职考核机制至少存在以下两个问题：
1.监督活动选民参与率低
根据前文的梳理可以看出，20个区县所建立的人大代表履职考核机制，一般都规定考核工作整体在区县人大常委会的领导下进行，至于具体考核工作则一般交由本级人大常委会代表工作委員会实施，个别区县也赋予街道人大工委等人大机构考核职能。对于代表年度履职考核结果的认定，20个区县一般规定为：先将各方面出具的履职考核基本材料交由区县人大常委会代表工委初审，后提交区县人大常委会主任会议审定。可以看出，各区县代表履职考核工作几乎成为人大机关的内部工作，选民参与率较低。
必须要说明的一点是，大部分区县都在履职考核办法中规定人大代表应当定期述职，并且将人大代表是否述职作为考核项目。然而，这种做法看似在代表履职考核中吸纳了民意，但这种吸纳并不能等同于选民参与代表考核。我们认为，只有选民能够实质性参与代表履职的考核过程，换句话说，选民的评议意见能够影响代表履职考核结果，才能依法认定为选民有效参与了代表履职考核。例如，绝大部分区县规定，代表年度内述职的可以得到述职项的满分，对于代表述职后选民的评议意见则在所不问。这种情况下，尽管代表向选民述职了，但选民仍然无法将自己的意志体现到人大代表履职考核的结果中。当然，也有个别区县出台了能够使选民评议意见影响代表履职考核结果的规定，如《平湖市人大代表履职评价办法》规定，“各镇人大、街道工委按照代表自评、选民评议和组织评定分别占20%、40%、40%的比例计算得出代表的综合得分”;《重庆市南川区人大代表履职考核办法》规定，“定期述职计5分。履职情况测评结果优秀加3分，称职计5分，不称职该项不得分，并从总分中扣5分”。此外，大英县和汉阳区也都规定代表履职考核结果将受到述职后选民评议意见的影响。
然而，即便是在前述区县，能否充分保证选民意见体现在代表履职考核结果中也是存疑的。原因在于，首先，口头述职的代表比例极低[6]，大部分代表是书面述职，而书面述职一般不组织选民评议活动，且书面述职报告一般不向选民公布。其次，所有区县都没有规定选民评议结果如何认定、测算的问题，也没有配套相应程序，如汉阳区只规定了“人大街工委根据述职报告、选民评议意见和履职记录撰写综合评价意见”，至于选民评议意见如何被“根据”，文件并未作进一步规定。最后，以南川区为例，选民意见在代表履职考核总分中所占比例不到10%，这个比例也是远远不够的。
2.监督结果不对选民公开
前文已经统计过，在本文所选取的13个采用积分制考核人大代表履职的区县中，只有浙江省诸暨市、柯桥区2个区县规定，通过在代表联络站向选民张贴公告的形式公布人大代表履职考核结果。对于其他7个主要采用档案登记制和述职评议制的区县，只有汉阳区规定“人大街工委将人大代表履职情况通过召开选民代表座谈会、选区公示等形式向辖区选区通报”，其余区县最终审定的人大代表履职考核结果均不向社会公布。甚至前述规定在考核人大代表时参考选民评议意见的区县，其考核结果同样不向选民公布。
另外，笔者也尝试在20个区县所建立的官方网址、微信公众号等网络公开平台检索代表履职考核结果，均显示未找到相关内容。总体来看，绝大部分区县都只建立了小范围的内部通报制度（如在人代会通报），而选民无从知晓、无法掌握自己选出的人大代表的履职情况。这种做法已经严重影响了选民监督代表履职的有效性，削弱了代表考核制度对人大代表履职的督促作用。 （四）考核结果运用方式面临质疑
1.考核结果运用方式面临合法性质疑
合法性质疑主要集中在评奖评优、通报批评、劝其辞去代表职务三个方式。实践中，人大常委会评选优秀人大代表早在20世纪就已经出现，从那时起，对于人大常委会能否评选优秀人大代表或者对其进行批评的讨论就已经开始了。批评者多是从《代表法》之规定及精神出发，认为评选优秀人大代表的主体只能是选民[7]。赞成者一般认为人大常委会可以评选优秀人大代表，理由在于：第一，评选优秀人大代表有利于促进代表依法履职;第二，选民组织松散，不具有评选优秀人大代表的组织基础[8]。
本文的主张是：评选优秀区县人大代表或批评区县人大代表的主体只能是选民。但我国现行实践可以理解为在一定时间段内，基于便利性原则，为了更好监督选举产生的代表，选民向人大常委会进行了评优和批评权的委托。类比到诉讼代理理论，必须指出，这种代理是一般代理而不是全权代理。也就是说，区县人大常委会评选、表彰履职突出的人大代表，或者通报批评履职不力的人大代表，或者劝人大代表辞去代表职务，必须“以人民的名义”进行，充分尊重和体现选民的意志。因此，现行许多区县的做法，显然无法消弭针对其合法性的质疑。
2.负面惩戒类运用方式面临实用性质疑
多数区县规定了对履职考核不合格代表的负面惩戒措施，努力完善代表退出机制，但这种规定正在面临实用性质疑。在主要依靠档案登记制考核人大代表履职情况的区县，由于缺乏明确的考核结果认定标准，其评价过程主观性较大，导致建立主观评价结果基础上的退出机制缺乏实用性。如由区县规定“人大街工委年度综合评定累计2次评定不称职的由街工委劝其辞去代表职务”，在履职档案和履职测评结果均不向选民公开的前提下，再加上人情社会中的人大代表总是存在各种朋友或同事的关系，人大街工委究竟有多大的勇气“劝辞”人大代表是很值得怀疑的。实践也进一步印证了我们的怀疑，近十年来，全国只发生了一起区人大常委会劝辞人大代表的实例，但其理由并不是“履职不力”，而是人大代表拖欠农民工工资[9]。
从事实来看，尽管各区县已经陆续建立了基于人大代表履职不力的退出机制，但是实践中几乎从未出现实际运用的案例。在采用述职评议制和积分考核制的区县，相关问题仍然存在。如大英县规定，“对于述职评议不满意率达到40%及以上的人大代表，要劝其辞去代表职务”，这种做法的出发点很好，但仍有几个前提性的问题影响了其实用性。第一，参加述职评议的选民是否是随机产生，是否有人为安排的痕迹在里面？第二，参加述职的人大代表如何确定，是否刻意安排了群众基础好的人大代表进行述职？第三，选民是否清楚人大代表的履职规范？如果选民压根不了解人大代表的应尽职责，那么面对人大代表滔滔不绝的“成绩”，其极有可能投出滿意票。第四，接受选民评议的人大代表，其在总数中所占比例能有多大？在一则针对大英县开展人大代表述职评议的新闻报道中，我们提炼出了以下事实：一场述职评议活动只有1名县人大代表进行了口头述职;该人大代表对当地产业做出很大贡献，群众满意度较高;测评意见分为优秀、称职和不称职，78名在场选民进行投票，该代表得票优秀率为97%[10]。
除代表退出机制外，负面惩戒类结果运用方式还包括书面劝诫、约谈等较“温和”的措施，但其仍然无法摆脱实用性质疑，实践中的案例仍寥寥无几。本文认为，有以下几个原因导致了这种局面。第一，“人情社会”因素影响较大，尤其是在考核主观性大，结果不公开、不透明的区县，其影响尤为严重。第二，适用这些“温和”惩戒措施的条件仍显严苛。例如根据《白河县人大代表履职考核管理办法》，连续两年考核等次为“较差”的代表将被约谈，根据该办法，本文计算出：1名只按照组织安排参加集体活动，不联系群众、不在人代会上发言、不提议案或建议的代表，其考核分数为75分，根据该意见，考核分数59分以下为较差，因此其考核结果为“一般”。这名显然应当被约谈的人大代表，就这样“高枕无忧”地继续担任代表了。
三、完善区县人大代表履职考核机制的建议
前文已经指出了20个区县建立的人大代表履职考核机制存在的问题。当前正处在建立和完善各级人大代表履职监督机制的时期，作为人大代表履职监督的重要手段，人大代表履职考核必须沿着“正确的道路”前进。本文认为，在总结和分析各区县改革经验和不足的基础上，未来我国各区县建立人大代表履职考核机制应当做好以下几点[11]。
（一）构建考核方式之综合性结构
从对我国各区县建立人大代表履职考核机制的实践历程来看，新近建立相关机制的区县较多采用积分考核制为主要考核方式，同时辅之以一定的档案登记和述职评议方法。如果我们仔细思考就不难发现：建立档案是我国政府机关工作的优良传统，几乎全国各区县都建立了不同程度的人大代表履职档案，并且发展出了基于履职档案的履职考核机制。由于《代表法》明确规定县级人民代表大会常务委员会应当定期组织本级人大代表向原选区选民述职，因此我国基本上所有区县都建立了人大代表述职制度。但积分考核制的建立并不源于现行法的规定。积分考核制具有以下优点：第一，积分考核制有利于明确履职考核标准，这是由其“精细”的特点决定的;第二，积分考核制有利于规范代表履职考核工作;第三，通过分配履职积分，积分考核制有利于引导人大代表履行职责;第四，积分考核制有利于落实考核结果的运用，增加其实用性。因此，本文认为，未来我国各区县建立人大代表履职考核机制应当主要依靠代表履职积分考核制。
在主要依靠积分考核制的同时，也要适当运用档案登记制和述职评议制，以有效的将现行法规定融入人大代表履职考核体系中。具体而言，人大各机关在组织、协助人大代表履职时应当做好记录工作，方便计算和核实代表履职积分。区县人大常委会也应当继续遵守现行法的规定，逐步推进本级人大代表向选民述职，并且接受选民评议，保证其述职评议情况有力地体现在履职考核结果中。 综上，本文认为我国各区县应当尽快建立起以积分考核制为主，以档案登记制和述职评议制为有益补充的人大代表履职考核机制。
（二）调整考核标准之设置
各区县人大代表履职考核标准仍然需要进一步明确和合理化。由于考核结果与人大代表的职权和个人声誉挂钩，因此考核标准是否明确关系着是否能对人大代表的履职行为产生确定的指引作用。此外，各区县现行履职考核标准也存在不合理的问题，其主要表现在不合理地降低考核标准。我们认为适当提高人大代表履职考核标准具有必要性。理由在于：第一，过低的考核标准是“形同虚设”的，削弱了人大代表履职考核机制所原本期望达到的监督效果;第二，区县人大代表作为我国级别最高的由选民直接选举产生的地方权力机关组成人员，其不仅能够较为方便的联系选民，其提出的议案、建议和批评也能够直接对应完整的政府组成部门，因此区县人大代表的履职积极性和履职效果对于化解基层矛盾，提升社会稳定性，增强人民群众幸福感至关重要。
如前所述，建立以积分考核制为主的人大代表履职考核机制，能够有效地克服档案登记制和述职评议制履职考核标准不明确的问题。但需要注意的是，采用积分考核制后，要尽量减少抽象的、概括性的考核标准，尽可能避免使用“不确定概念”和“概括条款”，还要适当提高履职考核标准。
提高人大代表履职考核标准要做到以下几点。第一，在具体的考核内容上，不仅要区分“有无履职”，还要区分“如何履职”。如考核人大代表向选民述职，应当区分口头述职和书面述职，在分值设置上不再“一视同仁”。再如考核人大代表提出议案的情况，不仅要区分“是否”提出了议案，还要区分“领衔”与“附议”，适当降低附议者的本项得分。第二，不仅要区分“如何履职”，还要区分“履职如何”，也就是要对人大代表的履职效果进行考核。如人大代表向选民述职后选民评议结果的不同应当体现在本项得分中，再如人大代表提出的建议是否被采纳和运用也应当进行区分。第三，人大代表履职考核的最终评价标准也应当提高，如果采用大多数区县60分以上为“称职”的评价标准，应当适当降低各考核项目的分值，或者在考核年度内能够多次履职的项目上增设多个得分档次，适当提高在各个项目上得满分的难度。
（三）完善考核项目之设置
除考核标准外，履职考核项目的设置也能起到引导人大代表履职行为的作用。为了更好的发挥人大代表履职考核机制监督、激励人大代表依法履职的作用，当前建立起来的各区县相关机制中的考核项目也应当进行调整。
首先，代表做好本职工作不应成为考核项目。前文已经论述过，人大代表本身就是一种职务，当公民被选举为人大代表后，自然既没有必要、也没有理由对其履行本职工作的情况进行考核。过去乃至当下，由于许多公民是因为在专业领域颇有建树而被推荐为代表人选，再加上我国人大代表实行兼职制，人大代表长期被视为是一种“荣誉称号”，是一种声誉奖励，其自然认为做好本职工作就是履行好了代表职务。著名数学家陈景润在被选为全国人大代表后，曾直言自己既不联系群众，也不在人代会上发言。他曾说：“能当上全国人大代表，这是党组织对我的信任……我很乐意参加人民代表大会，开会期间我都带着《科技英语》书，或者有关数学的书，有机会就抓紧多看、多读、多记、多想一些。”[12]因此，本文主张将“代表做好本职工作”从代表履职考核项目中删除。
其次，“被动履职项目”也不应作为人大代表履职考核的加分项目[13]。“被动履职项目”是指依据《代表法》，只能由人大组织发起，代表被动参与，且在是否参与上没有选择余地的项目。典型的有“参加本级人民代表大会”“应邀列席本级人大常委会”等项目。由于这类项目无法体现代表履职积极性，其履行也常常因取决于组织安排而导致履行机会不均等，因此本文认为“被動履职项目”不应作为人大代表履职考核项目的加分项目，但其可以作为减分项目而存在，如“无故缺席一次县人民代表大会全体会议的，本年度考核结果为不合格”，或“受邀列席县人大常委会会议或参加专门委员会会议，无故不参加的，一次扣5分”。
最后，“准被动履职项目”可以作为人大代表履职考核加分项目，但其所占分值不应过高。根据《代表法》，人大代表在闭会期间的活动以集体活动为主，以代表小组活动为基本形式。其视察国家机关或有关单位的工作、开展专题调研等活动往往是在区县人大常委会的安排下进行的。此外，实践中人大代表往往是以“代表小组”为单位进行履职活动。各区县一般采用单次得分与本项最高得分相结合的
方式进行规定。对于此类“准被动履职项目”，本文认为，对其进行考核能够在一定程度上体现代表履职积极性，将其作为加分项目也不影响代表履职考核的公平性，但应当酌情减少这类项目在人大代表履职考核总分中所占的比例。
（四）保障选民参与权之实现
正如前文所述，由于公民很少参与代表履职考核活动，当前各区县所建立的人大代表履职考核机制正在面临合法性质疑。当前，我国正处于建设和发展中国特色社会主义法治国家的伟大历史进程中，国家权力机关的工作、运行机制实现法治化至关重要。根据《代表法》规定以及代议制一般理论，只有选民有权监督经由直接选举产生的区县人大代表。现行区县人大代表履职考核机制可以视为一种在代表履职不力与选民监督热情不高二者共存的特殊阶段采取的“过渡手段”，是选民暂时将一部分监督权向人大机关进行了委托。但为了防止制度异化，保障人民主权，这种委托不应被视为全权委托，区县人大应当保障选民有效参与人大代表履职考核过程，使选民意志在人大代表履职考核结果中有效体现出来。
通过何种制度保障选民有效参与、获取选民意志，是最为关键的问题。在此，本文主张通过建立并完善代表述职评议制度解决该问题。理由在于：区县人大代表向选民述职是《代表法》明确规定的人大代表职责，各地进行该工作均有一定的组织基础;同时，人大代表述职评议是了解和掌握选民对人大代表履职认可度最直接的手段。 为解决现行述职评议制度存在的问题，应当做到以下几点：第一，代表述职应做到全覆盖，实现每年度每一位代表至少向选民进行一次口头或书面述职。第二，开发全国统一的人大代表网络述职平台，以克服组织选民评议难度高等程序性难题。第三，采用网络述职方式后，选民以身份证号为账号登录代表述职平台并评议人大代表，除确认选民属于本选区外，人大机关不得对参加述职评议的选民数量和具体组成加以限制。第四，举办“代表述职我来评”主题活动，每年定期集中组织人大代表向选民述职，利用微信公众号、抖音等宣传平台在社会营造积极参加代表评议的氛围。第五，区县人大常委会应当向选民普及人大代表应尽职责，引导选民正确评价人大代表履职。第六，选民评议意见分为“满意”“基本满意”“不满意”三种，投票结束后，综合意见的评定方式为：分别赋予三种意见1分、0.6分、0分，计算选民人均赋予人大代表的分数，分数高于0.8分的其最终评议结果为“优秀”，高于0.6分的其评议结果为“良好”，低于0.6分的其评议结果为“较差”。第七，在人大代表述职评议过程中，适当举行抽奖活动以激发选民参与热情。
对于选民评议结果产生后如何应用的问题，我们认为以下方式较为可行。第一，对于“不满意”比例超过40%的人大代表，依法启动罢免程序。第二，在积分考核制中，大幅提高述职评议所占分值，本文认为本项分数上限以30分为宜。第三，对书面或口头述职进行区分，对述职评议结果进行区分。综上，可如此规定：代表年度内口头述职的计10分，口头述职选民评议意见为“优秀”的加计20分，评议意见为“良好”的加计10分，评议意见为“较差”的不加计分数。在述职评议中，最终评议结果为“较差”的，由区县人大常委会对其约谈;获得“不满意”投票超过40%的人大代表，可依法启动罢免程序。
（五）保障选民监督权之实现
保障选民对人大代表履职考核的监督权，是相关机制回应“合法性质疑”的重要途径。当下大多区县存在考核过程、考核结果不公开的问题，严重损害了相关机制的合法性，也极大地削弱了考核机制的监督实效。长期以来，各区县对人大代表履职的考核不受选民监督，导致相关制度形同虚设。因此，实现人大代表履职考核机制的公开化、透明化已刻不容緩。对此，本文提出以下建议：
在提高履职考核过程透明度方面，除前述选民评议代表外，区县人大常委会及其代表工作机构应当及时将人大代表参与由其组织的活动的情况在官方网站或官方微信公众平台公布。各代表小组应当利用好代表联络站、代表之家等场所，及时将其组织开展的各项活动以及据此建立的代表履职档案公示，供选民自由查阅。此外，当地建立的人大代表履职考核工作细则也应当以醒目、便利的方式告知选民。
在提高履职考核结果公开度方面，人大代表每年度履职考核结果均应向社会公布，采取的措施包括但不限于代表联络站公示、社区公示栏公示、微信公众平台公示、官网网站公示、当地报纸公示等方式。除履职考核结果应当公布外，人大代表具体每项考核项目的得分也应当一并公布。选民对于人大代表履职考核结果提出质疑的，各级人大组织应当积极回应，并出示相关考核支撑材料。
结 语
作为我国的根本政治制度，人民代表大会制度长期难以充分发挥其应有的作用。个中原因是纷繁复杂的，但可以肯定的是，部分人大代表履职不力是其中一个因素。在我国的人大制度体系中，区县人大代表是特殊的一环，它不仅由选民直接选举产生，而且其履行代表职务能够对应完整的政府职能部门，这是其他级别人大代表所无法比拟的。
通过对随机选取的20个区县建立的人大代表履职考核机制的梳理、分析，本文的基本立场是，现行区县人大代表履职考核机制本质上违反了《代表法》和代议制理论，但我国正处于部分人大代表履职不力和选民监督热情低下的特殊历史时期，作为一种“过渡手段”，逐步建立并改革由区县人大常委会组织人大代表履职考核机制不仅是可行的，而且是必要的。因此，本文力图在规范立场上指出相关制度存在的问题，并提出切实可行的改革方案。总体而言，区县人大代表履职考核机制面临的最大难题在于，如何逐步将考核人大代表的任务和权力赋予选民。欣慰的是，当今处于互联网技术蓬勃发展的时期，大数据、人工智能，这些新技术不仅完成了自身的革命，也发挥了无穷的威力，从而助力社会各个方面实现革新，这带给我们对改革人大代表履职考核机制极大的发挥空间。当然，我们承认本文提出的相关问题和措施只是初步的意见，而这一宏大的改革进程的真正实现，不仅需要极大的政治勇气，还需要极高的政治智慧。未来改革向何处去？这一问题仍然有待我们进一步探索。
注释：
[1]20个区县分别为：陕西省安康市白河县、山东省烟台市龙口市、陕西省西安市碑林区、陕西省榆林市靖边县、重庆市南川区、江苏省扬州市仪征市、浙江省绍兴市柯桥区、浙江省嘉兴市平湖市、重庆市九龙坡区、青海省果洛州达日县、青海省西宁市城西区、浙江省绍兴市诸暨市、四川省达州市渠县、青海省玉树藏族自治州治多县、山东省临沂市兰山区、陕西省商洛市镇安县、四川省遂宁市大英县、山东省临沂市莒南县、湖北省武汉市汉阳区、江苏省苏州市姑苏区。从地理位置来看，20个区县实现了东、中、西部全覆盖，但主要集中在东、西部。从经济发展程度来看，这20个区县随机分布在我国经济发达、较发达以及欠发达省份。
[2]需要说明的是：个别区县在考核办法中照搬了《代表法》第四十八、四十九条的内容，由于《代表法》在全国范围内普遍适用，因此对各区县考核办法中的这部分内容既不列明，也不加以分析。
[3]参见王清秀：《人大学》，中国政法大学出版社2014年版，第175页。
[4]蔡定剑：《中国人民代表大会制度》，法律出版社1998年版，第214页。
[5]参见郝铁川：《社会变革与成文法的局限性》，载《法学研究》1996年第6期。
[6]例如，在四川省大英县，当地组织的首次人大代表述职测评会，只对1名县人大代表进行了述职测评。参见《大英首次开展人大代表述职测评》，载遂宁新闻网，http：//www.snxw.com/qxpd/dyxww/dyxw/201711/t20171122_222068.html.
[7]参见包盛吉：《优秀代表不宜由人大常委会评选》，载《人大建设》2006年第3期。
[8]参见庞清涛等：《人大常委会宜不宜评选优秀人大代表》，载《公民导刊》2006年第1期。
[9]参见田豆豆：《落实人大代表退出机制动真格 三名人大代表因违规被劝辞》，载新华网，http：//www.xinhuanet.com/politics/2015-04/07/c_127660988.htm.
[10]参见漆小兵：《代表履职好不好 选民说了算》，载四川人大网， http：//www.scspc.gov.cn/jcrd/201711/t20171129_33542.html.
[11]需要注意的是，以下的制度优化建议与前文所指出的问题并不是一一对应的关系。这是由于人大代表履职考核机制是一个复杂的系统，系统内部各要素并不是非此即彼的关系，而是互相联系、互相影响的关系，这意味着解决某个问题往往依赖多种因素形成的合力。
[12]参见高放：《人大代表不是荣誉称号——陈景润担任人大代表留下的思考》，载《人大研究》1996年第10期。
[13]需要说明的是，本部分使用的“加、减分项目”概念并不必然从属于本文第一部分所提到的“附加考核项目”，其仅用于表示某项目的履行对总分的影响。
（作者单位：中南财经政法大学法学院。本文系国家社科基金项目“人大代表履职的实效分析与制度创新研究”〔项目编号：20BZZ018〕和中南财经政法大学研究生科研创新平台项目“地方人大常委会应对紧急事件的功能和机制研究”〔项目编号 ：202110635〕的阶段性研究成果）