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2013年5月，国家取消和下放了大用户直购试点审批等117项审批权限。最近，有消息称国家有关部门悄然制定了新一轮电力体制改革方案。电力改革最为核心和敏感的问题就是电价问题，目前电力行业发展中遇到的许多问题和矛盾，最终指向都可以归结体现为价格问题。从过去和现在的电价改革经验来看，我们还难以准确把握改革的决心和力度，但结合本人工作与研究实际，谈谈几点对电价改革面临的问题和思考。
一、电价方面存在的主要问题
按照现行电价体系按环节划分，包括上网电价、输配电价、销售电价以及大用户直购电价。大用户直购电价仅有少数试点，采取双边协商定价方式；输配电价分为跨区、跨省电网和省级电网，跨区、跨省电网实行政府定价和企业内部协商定价，省级电网主要是通过购销价差的形式体现。
2003年，作为电力体制改革的配套方案，国家出台了《电价改革方案》，然而电价改革并无实质进展。特别是近年来，在煤炭等资源类产品价格大幅度上涨的推动下，电价改革严重滞后，电价不仅不能反映资源稀缺性和供求关系，甚至不能反映成本。目前，我国电价方面存在的主要问题有以下几点。
1.电价机制还不完善，不能真实反映资源稀缺程度、环境损害成本和市场供求关系
我国还没有建立起科学的电价形成机制和传导机制，上网电价、销售电价均由政府制定，输配电价作为倒挤计算，空间缺乏保障。煤电联动机制还不完善，受各种影响执行没有完全到位，有时甚至可能助推煤炭价格与上网电价轮番上涨。可再生能源发展基金已经建立，但缺口仍然较大，由于资源分布不均衡问题，造成省级差异巨大，容易被理解成新的不公平。抽水蓄能电站发展缺乏鼓励性电价政策支持。风电上网电价调整机制滞后，近几年风电造价下降很大，但上网电价没有相应调整，风电接入系统电价没有考虑长距离大规模外送投资，接网投资缺乏电价政策支持，内蒙等风电集中地区当地无法消纳的电量出现送不出的现象。电力市场机制和规则还不健全。我国在进行单一购买机制电力市场中，由于没有平衡账户机制、上网电价和销售电价联运机制，市场无法运行；严重的交叉补贴和未制定输配电价方案，使大用户直购无法开展。
2.电价水平总体偏低，影响全社会节能减排和电力工业持续健康发展
目前，我国煤炭、石油价格基本同国家市场接轨，但电价仍受国家严格从低管制。从价格绝对水平来看，2010年，全国省级电网平均销售电价（含税，含基金与附加）为每千瓦时0.609元左右，较美国低约9%，较新西兰、墨西哥均低约19%。从电价调价幅度来看，欧洲各国2003-2010年间，工业电价年均上涨约6.53%，居民电价年均上涨约4.74%。相比之下，我国2003年-2010年间，我国销售电价累计每千瓦时上调约0.14元，年均上涨约3%。（源自发改委）从与其他能源和消费品价格涨幅比较来看，2003-2010年间，电能出厂价格指数涨幅为19%，低于煤炭（119%），石油（114%）、冶金（47%）、食品（30%）、等许多行业，也低于工业品出厂价格总指数（26%）、居民消费价格指数（22%）、原材料、燃料、动力购进价格指数（56%）。（源自《中国电力与能源》）。从电价结构来看，国外输配电价占销售电价比重为40-60%，而我国长期低于30%。相对偏低的价格水平，直接导致社会节电意识不强，国家节能减排措施难以落实，发电企业、电网企业投入产出水平偏低，甚至出现巨额亏损。
3.电价改革与电力体制改革的研究准备还不够充分，改革的实践路径并不清晰
一是对过去电力体制改革探索分析不够充分，5号文件毕竟过去10年，当初设定的目标和方式是否与当前的实际情况相符，缺乏改革得失的总结与反思，并对未来改革高层设计提出优化或改进安排。二是5号文件规定电改的组织领导有原国家计委牵头。当前电力主辅分离改革是国资委主导的，有消息称国家发改委和并入了电监会的能源局都拿出了新的电改方案，传闻差异还很大。在现行电力管理体制下，电力改革主导权、电力投资、电力价格制定在国家发改委和国家能源局。电改方案的制定需要”顶层设计”，同时需要顶层的机构协调众部门一起完成，分头进行的规划和方案不仅难以一致，而且造成资源的浪费。三是对电价相关改革的研究还要进一步深入，比如有人对电价改革能否先于电力体制改革争议很大，有人对合理输配电价测算或定价的方法、参数确认等认识差异很大，有人对全国水火电价格差异大现状呼吁尽快出台价格形成机制，有人对电价方案省内平衡后省际间差异非常关注，可再生能源跨区补偿机制的合理性质疑。四是电价改革的实现路径还不清晰，2002年体电力制改革提出了”厂网分开、主辅分离、输配分开和竞价上网”的四步改革路线图，但缺乏具体操作步骤，价格与体制对相关利益考量非常复杂，涉及具体问题多，实施非常缓慢。
二、深化电价改革的几点思考
电价改革的基本方向是”放开两头，管住中间”，属于自然垄断环节的输电价格和配电价格由政府制定，属于竞争环节的上网电价和销售电价应由市场来决定。如果电价形成机制不改，前面的厂网分开、主辅分离和输配分开做了也没用，反而增加成本。应加快推进电价改革，尽快形成能够真实反映资源稀缺程度、环境损害成本和市场供求关系的电价机制。
1.国家要进一步强化电价改革的组织，确定电价改革目标和具体安排
各个国家的电力改革路径都各不相同，即便是发达国家的改革也是在不断调整的。电力改革影响深远，国家需要有强有力的改革主导机构，明确部委职责和权限，在认真总结电价改革经验和教训的基础上，深入分析当前电价存在的问题和原因，进一步完善高层设计，形成合力，细化目标和任务，广泛征求各方意见，才能达成更为清晰准确的改革意见，确保积极有效实施各项改革。2012年2月，中电联提出电价改革的近期目标和远期目标，但中电联并非国家主管部门，国外电力改革成功经验也各有差别，国家有关部门应组织对此电价改革方案进行周密研究，充分考虑我国实际情况，形成国家电价改革目标并完善实施意见。 2.理顺价格关系，充分发挥市场机制引导资源配置的作用，加快推进能源资源性产品价格改革
我国改革开放已经30多年，国经济的国际化程度已经很高，特别是石油对外依存度达到57.5%、铁矿石的进口依存度超过65%。如果这些大宗商品国内价格低于国际市场，就很难保障国内市场的供应。国家有必要抓紧研究出台能源资源性产品价格改革方案，以理顺价格关系，更大范围有效发挥失常机制引导资源配置作用。一是合理调整价格水平，对于长期低于国家市场价格，长期低于生产成本，长期享受交叉补贴的非正常定价尽快恢复到常规定价上来；二是统一能源资源性产品价格管辖，建议国家出台统一的管理意见，对价格监控要求、调整周期、信息分析与发布等都统一起来；三是逐步缩小省间因资源分布差异导致的能源资源性产品价格差异过于悬殊的问题，对关系国际民生的产品逐步实现全国价格同步。
3.加大电价研究与改革力度，促进电力行业持续健康发展
任何电价的研究与改革，都必须坚持促进电力行业与国民经济协调发展的基础上，当前和未来一段时期，重点研究和推动电价机制的改革。主要包括：研究煤电联动完善与保障机制，维护发电基本效益，研究建立燃料附加政策。研究可再生能源电价机制，包括定价机制、动态调整机制、接网工程补偿机制等。开展试点，完善成本核算办法，加强发电和输配电企业的成本监管，逐步建立独立的输配电价形成机制，选择有代表性的省份，稳妥推进省级电网独立输配电价改革，建立销售电价与上网电价和输配电价的联动机制，特别是及时疏导电价矛盾的输配电价调整机制，合理反映输配环节的成本费用及合理的利润水平。继续推进销售电价分类改革，尽快实现全国城乡各类用电全面同价，在居民阶梯电价试行基础上，研究试行非居民用电阶梯电价政策，逐步减少不同类别用电交叉补贴现象，让价格充分反映其价值和供求关系。
参考文献：
[1]《电价理论与方法》（讨论稿），国家发改委课题组.
[2]《电价改革方案》.国办发[2003]62号.
[3]《输配电价管理暂行办法》.发改价格[2005]514号.
[4]《输配电价格成本监审暂行办法》，国家发展和改革委员会，2007年5月.
[5]许光建.价格理论及其应用[M].北京：中国人民大学出版社，1999.
[6]王永干.国外电力工业体现与改革.北京：中国电力出版社，2001.389.
一、电价方面存在的主要问题
按照现行电价体系按环节划分，包括上网电价、输配电价、销售电价以及大用户直购电价。大用户直购电价仅有少数试点，采取双边协商定价方式；输配电价分为跨区、跨省电网和省级电网，跨区、跨省电网实行政府定价和企业内部协商定价，省级电网主要是通过购销价差的形式体现。
2003年，作为电力体制改革的配套方案，国家出台了《电价改革方案》，然而电价改革并无实质进展。特别是近年来，在煤炭等资源类产品价格大幅度上涨的推动下，电价改革严重滞后，电价不仅不能反映资源稀缺性和供求关系，甚至不能反映成本。目前，我国电价方面存在的主要问题有以下几点。
1.电价机制还不完善，不能真实反映资源稀缺程度、环境损害成本和市场供求关系
我国还没有建立起科学的电价形成机制和传导机制，上网电价、销售电价均由政府制定，输配电价作为倒挤计算，空间缺乏保障。煤电联动机制还不完善，受各种影响执行没有完全到位，有时甚至可能助推煤炭价格与上网电价轮番上涨。可再生能源发展基金已经建立，但缺口仍然较大，由于资源分布不均衡问题，造成省级差异巨大，容易被理解成新的不公平。抽水蓄能电站发展缺乏鼓励性电价政策支持。风电上网电价调整机制滞后，近几年风电造价下降很大，但上网电价没有相应调整，风电接入系统电价没有考虑长距离大规模外送投资，接网投资缺乏电价政策支持，内蒙等风电集中地区当地无法消纳的电量出现送不出的现象。电力市场机制和规则还不健全。我国在进行单一购买机制电力市场中，由于没有平衡账户机制、上网电价和销售电价联运机制，市场无法运行；严重的交叉补贴和未制定输配电价方案，使大用户直购无法开展。
2.电价水平总体偏低，影响全社会节能减排和电力工业持续健康发展
目前，我国煤炭、石油价格基本同国家市场接轨，但电价仍受国家严格从低管制。从价格绝对水平来看，2010年，全国省级电网平均销售电价（含税，含基金与附加）为每千瓦时0.609元左右，较美国低约9%，较新西兰、墨西哥均低约19%。从电价调价幅度来看，欧洲各国2003-2010年间，工业电价年均上涨约6.53%，居民电价年均上涨约4.74%。相比之下，我国2003年-2010年间，我国销售电价累计每千瓦时上调约0.14元，年均上涨约3%。（源自发改委）从与其他能源和消费品价格涨幅比较来看，2003-2010年间，电能出厂价格指数涨幅为19%，低于煤炭（119%），石油（114%）、冶金（47%）、食品（30%）、等许多行业，也低于工业品出厂价格总指数（26%）、居民消费价格指数（22%）、原材料、燃料、动力购进价格指数（56%）。（源自《中国电力与能源》）。从电价结构来看，国外输配电价占销售电价比重为40-60%，而我国长期低于30%。相对偏低的价格水平，直接导致社会节电意识不强，国家节能减排措施难以落实，发电企业、电网企业投入产出水平偏低，甚至出现巨额亏损。
3.电价改革与电力体制改革的研究准备还不够充分，改革的实践路径并不清晰
一是对过去电力体制改革探索分析不够充分，5号文件毕竟过去10年，当初设定的目标和方式是否与当前的实际情况相符，缺乏改革得失的总结与反思，并对未来改革高层设计提出优化或改进安排。二是5号文件规定电改的组织领导有原国家计委牵头。当前电力主辅分离改革是国资委主导的，有消息称国家发改委和并入了电监会的能源局都拿出了新的电改方案，传闻差异还很大。在现行电力管理体制下，电力改革主导权、电力投资、电力价格制定在国家发改委和国家能源局。电改方案的制定需要”顶层设计”，同时需要顶层的机构协调众部门一起完成，分头进行的规划和方案不仅难以一致，而且造成资源的浪费。三是对电价相关改革的研究还要进一步深入，比如有人对电价改革能否先于电力体制改革争议很大，有人对合理输配电价测算或定价的方法、参数确认等认识差异很大，有人对全国水火电价格差异大现状呼吁尽快出台价格形成机制，有人对电价方案省内平衡后省际间差异非常关注，可再生能源跨区补偿机制的合理性质疑。四是电价改革的实现路径还不清晰，2002年体电力制改革提出了”厂网分开、主辅分离、输配分开和竞价上网”的四步改革路线图，但缺乏具体操作步骤，价格与体制对相关利益考量非常复杂，涉及具体问题多，实施非常缓慢。
二、深化电价改革的几点思考
电价改革的基本方向是”放开两头，管住中间”，属于自然垄断环节的输电价格和配电价格由政府制定，属于竞争环节的上网电价和销售电价应由市场来决定。如果电价形成机制不改，前面的厂网分开、主辅分离和输配分开做了也没用，反而增加成本。应加快推进电价改革，尽快形成能够真实反映资源稀缺程度、环境损害成本和市场供求关系的电价机制。
1.国家要进一步强化电价改革的组织，确定电价改革目标和具体安排
各个国家的电力改革路径都各不相同，即便是发达国家的改革也是在不断调整的。电力改革影响深远，国家需要有强有力的改革主导机构，明确部委职责和权限，在认真总结电价改革经验和教训的基础上，深入分析当前电价存在的问题和原因，进一步完善高层设计，形成合力，细化目标和任务，广泛征求各方意见，才能达成更为清晰准确的改革意见，确保积极有效实施各项改革。2012年2月，中电联提出电价改革的近期目标和远期目标，但中电联并非国家主管部门，国外电力改革成功经验也各有差别，国家有关部门应组织对此电价改革方案进行周密研究，充分考虑我国实际情况，形成国家电价改革目标并完善实施意见。 2.理顺价格关系，充分发挥市场机制引导资源配置的作用，加快推进能源资源性产品价格改革
我国改革开放已经30多年，国经济的国际化程度已经很高，特别是石油对外依存度达到57.5%、铁矿石的进口依存度超过65%。如果这些大宗商品国内价格低于国际市场，就很难保障国内市场的供应。国家有必要抓紧研究出台能源资源性产品价格改革方案，以理顺价格关系，更大范围有效发挥失常机制引导资源配置作用。一是合理调整价格水平，对于长期低于国家市场价格，长期低于生产成本，长期享受交叉补贴的非正常定价尽快恢复到常规定价上来；二是统一能源资源性产品价格管辖，建议国家出台统一的管理意见，对价格监控要求、调整周期、信息分析与发布等都统一起来；三是逐步缩小省间因资源分布差异导致的能源资源性产品价格差异过于悬殊的问题，对关系国际民生的产品逐步实现全国价格同步。
3.加大电价研究与改革力度，促进电力行业持续健康发展
任何电价的研究与改革，都必须坚持促进电力行业与国民经济协调发展的基础上，当前和未来一段时期，重点研究和推动电价机制的改革。主要包括：研究煤电联动完善与保障机制，维护发电基本效益，研究建立燃料附加政策。研究可再生能源电价机制，包括定价机制、动态调整机制、接网工程补偿机制等。开展试点，完善成本核算办法，加强发电和输配电企业的成本监管，逐步建立独立的输配电价形成机制，选择有代表性的省份，稳妥推进省级电网独立输配电价改革，建立销售电价与上网电价和输配电价的联动机制，特别是及时疏导电价矛盾的输配电价调整机制，合理反映输配环节的成本费用及合理的利润水平。继续推进销售电价分类改革，尽快实现全国城乡各类用电全面同价，在居民阶梯电价试行基础上，研究试行非居民用电阶梯电价政策，逐步减少不同类别用电交叉补贴现象，让价格充分反映其价值和供求关系。
参考文献：
[1]《电价理论与方法》（讨论稿），国家发改委课题组.
[2]《电价改革方案》.国办发[2003]62号.
[3]《输配电价管理暂行办法》.发改价格[2005]514号.
[4]《输配电价格成本监审暂行办法》，国家发展和改革委员会，2007年5月.
[5]许光建.价格理论及其应用[M].北京：中国人民大学出版社，1999.
[6]王永干.国外电力工业体现与改革.北京：中国电力出版社，2001.389.