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摘要：目前，法院面对建设规划变更许可诉讼案件，常处于两难境地：若确认行政许可违法，其结果要么拆毁扩建建筑，要么赔偿相关受害人，但均难以执行；若维持规划变更许可，则要面对大量业主的上诉、申诉以及无穷无尽的上访、缠访，司法权威和公信力受到严重质疑。笔者认为，法院可通过适用《行政诉讼法》第44条第2款之规定，启动先行停止执行程序来避免之。本文试通过在实务中发现问题、在调查中分析问题、在诉讼中提出灵活适用法律条款来解决问题，从而避免行政纠纷扩大化和公私财产的更大损失，达到维护司法公正和权威，维护社会和谐的目的。
关键词：规划变更许可；行政诉讼；先行停止程序
中图分类号：D92 文献标识码：A 文章编号：1009-0118（2011）-08-0-02
一、规划变更许可行政争议中司法救济之困
（一）检察实务中发现问题
随着我国经济体制改革的不断深化，城市化建设迅速发展，计划经济时期形成的社会均衡化格局正逐渐在多元利益主体的相互博弈过程中被打破。作为城市规划行政管理中的核心制度，规划许可制度由于关系到各方的核心利益，也正面临着前所未有的挑战。少数开发商为追求商业利益，通过向行政机关申请变更规划许可证的方式改变建筑密度、容积率等指标的情况愈演愈烈，成为近年来行政诉讼中的焦点问题。笔者也曾经办理过一起规划变更许可行政争议申诉案件：
小区业主胡某某等41人于2000年前分别向浙江某市一房地产公司购买商品房。开发商卖房时许诺申诉人所购的房子南北面均为层高不高于五层的多层住宅，属低密度小区。但到了2004年，该公司向该市规划局申请变更了原规划许可证，将申诉人所购住宅同一小区中的三幢尚未建造但已经规划的住宅从原高5层变为20层，大规模提高了建筑面积和容积率，严重影响整个小区的通风、采光等综合居住质量。小区业主遂告至法院，要求撤销新的规划许可证，一二审法院均驳回原告诉请。小区业主不服，向检察机关提出申诉。
在这起轰动一时的“胡某某等41名业主状告政府违法规划案”中，围绕变更规划许可的争议，历经政府、法院、检察院，先后发出5个裁判，历时6年有余，规划变更的商品房早已竣工，但纠纷仍未解决。笔者接案后，通过审查发现，该市规划局颁发规划变更许可证的具体行政行为存在明显瑕疵，未考虑该小区原居民因规划变更受到的利益损害，但是由于这种群体性行政案件还涉及政治、经济、社会等多重因素，检察机关如果抗诉，则法院维持的可能性相当大（原因下文详述），而且由此引发的检法冲突将对司法权威造成损害。
（二）规划变更许可纠纷成为行政诉讼的多发地带
带着这个问题，笔者进行了深入的调研，发现此案并非个案：如武汉市日月华庭(松森花园)楼盘规划变更案、广州市雅居乐南湖半岛花园业主告规划局违法批准开发商改规划案、北京市欧陆经典小区绿地业主维权案等一系列案件，均是由于业主在入住后发现开发商为牟利通过变更规划许可的方式改变小区配套设施、缩小绿化率等，从而引发业主与开发商、规划行政部门之间的纠纷。类似情况在全国各地均有发生，且呈蔓延之势，情况十分严重，以致监察部以及住宅和城乡建设部在2009年4月在全国范围内专门开展了对房地产开发中违规变更规划、调整容积率问题专项治理活动。
（三）法院面临的司法僵局
在司法实践中，有不少开发商声称自己的加盖、扩建等行为已经过政府批准，得到了建设规划变更行政许可。而若法院审理后认为该规划变更许可存在瑕疵，面对即将完工的争议工程，法院却要遭遇两难境地：如果判决撤销该行政行为，则规划变更后的建筑物因不合法将被拆毁，巨额财产毁于一旦，作出规划变更许可的行政机关也需赔偿相关利益人，法院为平衡各方利益，选择维持规划变更行政许可的概率极大；但是如果维持其规划变更许可，则相关利益人的合法权益难以得到保护，容易导致群体性的申诉、上访事件，这不仅有损司法公正和权威，更会危害社会的安定，影响社会主义市场经济的建设。
二、问题产生的原因
之所以近年来不断出现房地产开发商变更建设规划，利害关系人维权无门的情况，主要有以下几点原因：
（一）开发商追求利益最大化
商人的根本目的是追求利益的最大化，尤其是在我国房价不断飙升的市场行情下，开发商通过变更规划许可改变容积率、建筑密度等指标，能够增加自己产品的附加值。即便被告上法庭，其损失与收益相比也微乎其微，故变更建设规划是开发商通过法律形式进行的一种经济博弈行为，而博弈的结果往往对开发商更有利，这也是大量开发商申请变更建设规划的主要原因。
（二）行政机关的原因
1、地方政府利益至上
行政权的扩张是一把双刃剑，虽然规划许可被行政机关用来规制市场行为，但是由于地方财政与房地产之间存在利益纽带，少数地方政府往往利用法律赋予的行政权力，对可能损害利害关系人的行政变更许可大开方便之门，从而使平等主体之间的民事争议由于有了行政权的介入变得更加复杂。而在变更规划许可中存在的官商勾结、权钱交易等腐败现象，也是导致变更规划、调整容积率问题突出、案件多发的重要原因。
2、行政变更许可的法律规范制定不科学，审查环节流于形式
一方面，规划许可变更的标准制定不科学，导致适得其反。行政主管部门为了规制变更行为往往会规定诸如变更后不得低于的最低绿化率等硬性指标，但在实施时却成了开发商任意变更规划许可的理由，而利害关系人的权益反而得不到保护。另一方面，尽管法律上规定了规划许可变更应经过公示、听证等法律程序，但是在实际操作中，这些环节经常是“走过场”，流于形式，成为“写在纸上的权利”。
（三）我国的行政诉讼体制和审判时的利益衡量标准导致法院尴尬判决
1、行政诉讼地域管辖的局限性
《中华人民共和国行政诉讼法》第17条规定：“行政案件由最初作出具体行政行为的行政机关所在地法院管辖；经复议的案件，复议机关改变原具体行政行为的，也可以由复议机关所在地法院管辖。”可见，在我国现行行政审判体制下，法院系统是与行政区划对应设置的，司法辖区与行政辖区合一，现实的司法体制是党委领导、人大和上级司法机关监督指导、政府管理人财物的体制。
2、诉讼不停止执行原则的滥用
诉讼不停止执行是指行政相对人因不服行政行为而提起诉讼后，除非有法律的特别规定，行政行为必须执行。从维护行政权威、保证行政活动的效率性、延续性，保障行政法律秩序的稳定和保护国家和公共利益方面，保证行政行为的执行效力确有必要。但面对纷繁复杂的行政事务，行政管理的手段也逐渐多元化，所以诉讼不停止执行作为一个原则性条款，并不适用于所有情况，比如在规划变更许可的行政诉讼中，这一原则就很有可能成为开发商追求利益的工具。
3、审判过程中的利益衡量标准
“利益衡量”也可称为“公共利益、原告利益与第三人利益综合权衡”标准，一般而言，公共利益、原告利益及第三人利益之间并无绝对的孰为优先保护对象的区分，问题的关键在于法院要结合个案对通行的“难以恢复的损害”、“公共利益严重损害的危险”等立法用语做出准确的判断，进而在相关利益权衡的基础上作出是否“予以撤销”的裁定。由于行政变更许可行为在程序上多为合法，所以法官即便是处于中立，也要通过利益衡量标准来进行判断，即如果被告的颁证行为被撤销，则被视为违法建筑的项目工程拆除会造成的各方利益的损害与维持判决所造成的损害相比孰轻孰重。
三、先行停止执行程序的适用与必要
（一）先行停止执行程序的适用
《行政诉讼法》第44条第2款规定：“诉讼期间，原告申请停止执行，人民法院认为该具体行政行为的执行会造成难以弥补的损失，并且停止执行不损害社会公共利益，裁定停止执行。”笔者认为，在目前建设规划变更行政许可愈演愈烈的情况下，法院应依照当事人之申请，在诉讼中适用先行停止执行程序，及时维护利害关系人的合法权益，其目的在于借助司法权的权利救济制度，恢复各方利益的平衡。在紧急情况下，法院可以命令暂停规划变更许可行为的执行，以防止给当事人的权益造成事后不可弥补的损害。
（二）先行停止执行程序的必要性分析
1、其系实现行政诉讼法立法目的之必要
规划变更许可诉讼完全符合《行政诉讼法》第44条第2款规定之情形。首先，如果不停止执行，则可能会造成难以弥补的损失。因为根据《行政诉讼法》规定，行政诉讼案件从当事人起诉到二审判决下达通常需要5－6个月，此时争议建筑可能即将竣工，或者有些商品房已经预售过半，这就造成难以推倒重建的事实，此时原告的诉请就很难得到支持。其次，停止执行并不损害社会公共利益。因为不停止执行规划变更许可的受益者只可能是开发商，而由此引发的行政、民事纠纷则是对社会秩序、公民财产权利的一种损害，所以机械适用诉讼不停止执行原则反而是对公益的损害。
2、其系维护行政机关的可信赖利益之必要
《中华人民共和国行政许可法》第8条就明确规定：“行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。”这是我国第一次以法律形式确认这一重要原则，对促进政府信用建设具有深远影响。然而在建设规划行政许可的变更中，变更行为与利害相关人的信赖利益产生了实质冲突，不管变更行为本身违法与否，都侵犯了行政许可利害相关人的信赖利益。
3、其系树立司法公信力之必要
“民告官”难，最根本的是难在民众的权利贫困上。有调查显示，在受调查的行政诉讼的原告中，仅有不到一成的原告认为法院不停止执行原则的出发点是为了维护公共权益，这说明不停止执行原则极大影响了原告对法官的独立性的信心，使其对法官在行政诉讼中的中立性产生质疑，目的是维护公益制度设计并没有得到公众的普遍理解，反而增加了民众对司法机关与行政机关“合意”的误解，使作为中立裁判者的司法机关处于一种尴尬的境地。
4、其系保障行政行为利害关系人合法权益之必要
从“胡某某等41名业主状告政府违法规划案”等一系列规划变更许可的行政纠纷中我们可以看到，当利害关系人发现自己的相邻权、环境权受到侵害时，他们往往首先想到的是举起法律的旗帜，然而一面是业主持续不断的抵制开发商开发建设的维权行动，另一边则是开发商希望“把生米煮成熟饭”，加快施工情景，这不得不说是维权者的一种悲哀。
5、其系督促行政机关依法行政与遏制开发商的博弈行为之必要
制约和监督在法院审判结果上的体现，实质就是一种纠错，故在规划变更行政许可诉讼中，法院采取先行停止规划变更许可的执行程序，在一定程度上保证了法院的公正判决，能够促使行政机关重新审视自己的行政行为，有效地督促其依法行政，使其不敢再轻易作出类似的变更行为。同时，法院先行停止执行程序以及之后可能的纠错判决，也将使开发商欲造成既定事实来逼迫法院作出维持规划变更行政许可的行为落空，从而在一定程度上遏制开发商试图通过变更建设规划牟利的博弈行为。
综上所述，在目前全国建设规划变更许可纠纷多发的情况下，在此类行政争议案中适用先行停止执行程序，既是必要的，也是符合立法精神和利益衡平原则的，法院完全可以在司法实践中依法行使，这也是实现法律效果、社会效果以及政治效果的最佳方式。
参考文献：
[1]应松年.行政法与行政诉讼法学[M].法律出版社.
[2]马怀德.行政诉讼原理[M].法律出版社,2003.
[3]翁岳生.行政法[M].中国法制出版社,2002.
[4]王新艳.解读“公共利益”——公共利益分析及其泛化防范[J].法学研究,2007,(2).
[5]卜晓虹.行政诉讼起诉不停止执行原则之反思与重构[J].法治论坛第16辑.
关键词：规划变更许可；行政诉讼；先行停止程序
中图分类号：D92 文献标识码：A 文章编号：1009-0118（2011）-08-0-02
一、规划变更许可行政争议中司法救济之困
（一）检察实务中发现问题
随着我国经济体制改革的不断深化，城市化建设迅速发展，计划经济时期形成的社会均衡化格局正逐渐在多元利益主体的相互博弈过程中被打破。作为城市规划行政管理中的核心制度，规划许可制度由于关系到各方的核心利益，也正面临着前所未有的挑战。少数开发商为追求商业利益，通过向行政机关申请变更规划许可证的方式改变建筑密度、容积率等指标的情况愈演愈烈，成为近年来行政诉讼中的焦点问题。笔者也曾经办理过一起规划变更许可行政争议申诉案件：
小区业主胡某某等41人于2000年前分别向浙江某市一房地产公司购买商品房。开发商卖房时许诺申诉人所购的房子南北面均为层高不高于五层的多层住宅，属低密度小区。但到了2004年，该公司向该市规划局申请变更了原规划许可证，将申诉人所购住宅同一小区中的三幢尚未建造但已经规划的住宅从原高5层变为20层，大规模提高了建筑面积和容积率，严重影响整个小区的通风、采光等综合居住质量。小区业主遂告至法院，要求撤销新的规划许可证，一二审法院均驳回原告诉请。小区业主不服，向检察机关提出申诉。
在这起轰动一时的“胡某某等41名业主状告政府违法规划案”中，围绕变更规划许可的争议，历经政府、法院、检察院，先后发出5个裁判，历时6年有余，规划变更的商品房早已竣工，但纠纷仍未解决。笔者接案后，通过审查发现，该市规划局颁发规划变更许可证的具体行政行为存在明显瑕疵，未考虑该小区原居民因规划变更受到的利益损害，但是由于这种群体性行政案件还涉及政治、经济、社会等多重因素，检察机关如果抗诉，则法院维持的可能性相当大（原因下文详述），而且由此引发的检法冲突将对司法权威造成损害。
（二）规划变更许可纠纷成为行政诉讼的多发地带
带着这个问题，笔者进行了深入的调研，发现此案并非个案：如武汉市日月华庭(松森花园)楼盘规划变更案、广州市雅居乐南湖半岛花园业主告规划局违法批准开发商改规划案、北京市欧陆经典小区绿地业主维权案等一系列案件，均是由于业主在入住后发现开发商为牟利通过变更规划许可的方式改变小区配套设施、缩小绿化率等，从而引发业主与开发商、规划行政部门之间的纠纷。类似情况在全国各地均有发生，且呈蔓延之势，情况十分严重，以致监察部以及住宅和城乡建设部在2009年4月在全国范围内专门开展了对房地产开发中违规变更规划、调整容积率问题专项治理活动。
（三）法院面临的司法僵局
在司法实践中，有不少开发商声称自己的加盖、扩建等行为已经过政府批准，得到了建设规划变更行政许可。而若法院审理后认为该规划变更许可存在瑕疵，面对即将完工的争议工程，法院却要遭遇两难境地：如果判决撤销该行政行为，则规划变更后的建筑物因不合法将被拆毁，巨额财产毁于一旦，作出规划变更许可的行政机关也需赔偿相关利益人，法院为平衡各方利益，选择维持规划变更行政许可的概率极大；但是如果维持其规划变更许可，则相关利益人的合法权益难以得到保护，容易导致群体性的申诉、上访事件，这不仅有损司法公正和权威，更会危害社会的安定，影响社会主义市场经济的建设。
二、问题产生的原因
之所以近年来不断出现房地产开发商变更建设规划，利害关系人维权无门的情况，主要有以下几点原因：
（一）开发商追求利益最大化
商人的根本目的是追求利益的最大化，尤其是在我国房价不断飙升的市场行情下，开发商通过变更规划许可改变容积率、建筑密度等指标，能够增加自己产品的附加值。即便被告上法庭，其损失与收益相比也微乎其微，故变更建设规划是开发商通过法律形式进行的一种经济博弈行为，而博弈的结果往往对开发商更有利，这也是大量开发商申请变更建设规划的主要原因。
（二）行政机关的原因
1、地方政府利益至上
行政权的扩张是一把双刃剑，虽然规划许可被行政机关用来规制市场行为，但是由于地方财政与房地产之间存在利益纽带，少数地方政府往往利用法律赋予的行政权力，对可能损害利害关系人的行政变更许可大开方便之门，从而使平等主体之间的民事争议由于有了行政权的介入变得更加复杂。而在变更规划许可中存在的官商勾结、权钱交易等腐败现象，也是导致变更规划、调整容积率问题突出、案件多发的重要原因。
2、行政变更许可的法律规范制定不科学，审查环节流于形式
一方面，规划许可变更的标准制定不科学，导致适得其反。行政主管部门为了规制变更行为往往会规定诸如变更后不得低于的最低绿化率等硬性指标，但在实施时却成了开发商任意变更规划许可的理由，而利害关系人的权益反而得不到保护。另一方面，尽管法律上规定了规划许可变更应经过公示、听证等法律程序，但是在实际操作中，这些环节经常是“走过场”，流于形式，成为“写在纸上的权利”。
（三）我国的行政诉讼体制和审判时的利益衡量标准导致法院尴尬判决
1、行政诉讼地域管辖的局限性
《中华人民共和国行政诉讼法》第17条规定：“行政案件由最初作出具体行政行为的行政机关所在地法院管辖；经复议的案件，复议机关改变原具体行政行为的，也可以由复议机关所在地法院管辖。”可见，在我国现行行政审判体制下，法院系统是与行政区划对应设置的，司法辖区与行政辖区合一，现实的司法体制是党委领导、人大和上级司法机关监督指导、政府管理人财物的体制。
2、诉讼不停止执行原则的滥用
诉讼不停止执行是指行政相对人因不服行政行为而提起诉讼后，除非有法律的特别规定，行政行为必须执行。从维护行政权威、保证行政活动的效率性、延续性，保障行政法律秩序的稳定和保护国家和公共利益方面，保证行政行为的执行效力确有必要。但面对纷繁复杂的行政事务，行政管理的手段也逐渐多元化，所以诉讼不停止执行作为一个原则性条款，并不适用于所有情况，比如在规划变更许可的行政诉讼中，这一原则就很有可能成为开发商追求利益的工具。
3、审判过程中的利益衡量标准
“利益衡量”也可称为“公共利益、原告利益与第三人利益综合权衡”标准，一般而言，公共利益、原告利益及第三人利益之间并无绝对的孰为优先保护对象的区分，问题的关键在于法院要结合个案对通行的“难以恢复的损害”、“公共利益严重损害的危险”等立法用语做出准确的判断，进而在相关利益权衡的基础上作出是否“予以撤销”的裁定。由于行政变更许可行为在程序上多为合法，所以法官即便是处于中立，也要通过利益衡量标准来进行判断，即如果被告的颁证行为被撤销，则被视为违法建筑的项目工程拆除会造成的各方利益的损害与维持判决所造成的损害相比孰轻孰重。
三、先行停止执行程序的适用与必要
（一）先行停止执行程序的适用
《行政诉讼法》第44条第2款规定：“诉讼期间，原告申请停止执行，人民法院认为该具体行政行为的执行会造成难以弥补的损失，并且停止执行不损害社会公共利益，裁定停止执行。”笔者认为，在目前建设规划变更行政许可愈演愈烈的情况下，法院应依照当事人之申请，在诉讼中适用先行停止执行程序，及时维护利害关系人的合法权益，其目的在于借助司法权的权利救济制度，恢复各方利益的平衡。在紧急情况下，法院可以命令暂停规划变更许可行为的执行，以防止给当事人的权益造成事后不可弥补的损害。
（二）先行停止执行程序的必要性分析
1、其系实现行政诉讼法立法目的之必要
规划变更许可诉讼完全符合《行政诉讼法》第44条第2款规定之情形。首先，如果不停止执行，则可能会造成难以弥补的损失。因为根据《行政诉讼法》规定，行政诉讼案件从当事人起诉到二审判决下达通常需要5－6个月，此时争议建筑可能即将竣工，或者有些商品房已经预售过半，这就造成难以推倒重建的事实，此时原告的诉请就很难得到支持。其次，停止执行并不损害社会公共利益。因为不停止执行规划变更许可的受益者只可能是开发商，而由此引发的行政、民事纠纷则是对社会秩序、公民财产权利的一种损害，所以机械适用诉讼不停止执行原则反而是对公益的损害。
2、其系维护行政机关的可信赖利益之必要
《中华人民共和国行政许可法》第8条就明确规定：“行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。”这是我国第一次以法律形式确认这一重要原则，对促进政府信用建设具有深远影响。然而在建设规划行政许可的变更中，变更行为与利害相关人的信赖利益产生了实质冲突，不管变更行为本身违法与否，都侵犯了行政许可利害相关人的信赖利益。
3、其系树立司法公信力之必要
“民告官”难，最根本的是难在民众的权利贫困上。有调查显示，在受调查的行政诉讼的原告中，仅有不到一成的原告认为法院不停止执行原则的出发点是为了维护公共权益，这说明不停止执行原则极大影响了原告对法官的独立性的信心，使其对法官在行政诉讼中的中立性产生质疑，目的是维护公益制度设计并没有得到公众的普遍理解，反而增加了民众对司法机关与行政机关“合意”的误解，使作为中立裁判者的司法机关处于一种尴尬的境地。
4、其系保障行政行为利害关系人合法权益之必要
从“胡某某等41名业主状告政府违法规划案”等一系列规划变更许可的行政纠纷中我们可以看到，当利害关系人发现自己的相邻权、环境权受到侵害时，他们往往首先想到的是举起法律的旗帜，然而一面是业主持续不断的抵制开发商开发建设的维权行动，另一边则是开发商希望“把生米煮成熟饭”，加快施工情景，这不得不说是维权者的一种悲哀。
5、其系督促行政机关依法行政与遏制开发商的博弈行为之必要
制约和监督在法院审判结果上的体现，实质就是一种纠错，故在规划变更行政许可诉讼中，法院采取先行停止规划变更许可的执行程序，在一定程度上保证了法院的公正判决，能够促使行政机关重新审视自己的行政行为，有效地督促其依法行政，使其不敢再轻易作出类似的变更行为。同时，法院先行停止执行程序以及之后可能的纠错判决，也将使开发商欲造成既定事实来逼迫法院作出维持规划变更行政许可的行为落空，从而在一定程度上遏制开发商试图通过变更建设规划牟利的博弈行为。
综上所述，在目前全国建设规划变更许可纠纷多发的情况下，在此类行政争议案中适用先行停止执行程序，既是必要的，也是符合立法精神和利益衡平原则的，法院完全可以在司法实践中依法行使，这也是实现法律效果、社会效果以及政治效果的最佳方式。
参考文献：
[1]应松年.行政法与行政诉讼法学[M].法律出版社.
[2]马怀德.行政诉讼原理[M].法律出版社,2003.
[3]翁岳生.行政法[M].中国法制出版社,2002.
[4]王新艳.解读“公共利益”——公共利益分析及其泛化防范[J].法学研究,2007,(2).
[5]卜晓虹.行政诉讼起诉不停止执行原则之反思与重构[J].法治论坛第16辑.