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退出的时机,有待民间投资和居民消费的支撑合力,强大到足以内生、自主地维持一个稳定“拐点”形成后的经济高涨阶段。
2010年,得益于一揽子经济刺激的实施,中国经济已呈现“双升一稳”(投资大幅回升、工业强劲反弹回升、消费稳定增长)的良好势头。经济复苏和通胀预期加强,积极财政政策的退出问题开始受到关注。
退出时机的选择
积极财政政策的退出时机把握,既要考虑到全球主要经济体国家退出政策的操作对中国的联动效应,更要考虑国内经济企稳回升后,何时出现、是否稳定形成经济周期中阶段转换的“拐点”。
从中国过去的经验,经济由高涨进入低迷再重回高涨的转换,一般间隔数年,是一个由经济下跌和宏观扩张政策启动开始,经历触底—企稳回升—巩固回升态势—企业预期再次普遍向好—自主投资强有力回升而完成的过程。关键是市场的内生动力何时不再依靠扩张性政策,就可将经济运行稳定在潜在经济增长率的区间。从中国的相关宏观、微观数据看,至少2010年,扩张性的积极财政政策还未到退出时机。
近期,欧元区主权债务危机愈演愈烈,暴露了欧元区各国间利益协调机制的脆弱和欧元、欧盟发展前景的潜在风险。同时,也对中国未来一段时期宏观经济政策走向提出了更多审慎要求。中国经济目前虽已全面回升,但结构性问题依然严重;通货膨胀虽总体只是预期,尚未成为现实,但今年CPI上涨趋势已定,如果今年还属温和,不排除2011年出现更具“杀伤力”的上涨压力。
综合权衡各种预测和主要相关要素,动态跟踪和及时判断经济上升曲线何时进入新的高涨阶段,以全球视野把握中国经济达到经济内生稳步向上状态的拐点,便是政策退出时机选择的关键所在。
金融危机后,各国政府都将利率水准降至历史低点,并斥巨资救助银行系统,导致大量流动性释放。“后危机”时代,各货币当局开始考虑回收流动性。但在全球流动性过剩风险初现、全球经济复苏前景仍然堪忧的双重不确定之间,恰当把握“退出”方式和时机,做好国际协调,显然并不容易。
在应对国际金融危机、实施经济刺激政策过程中,中国与欧美等主要经济体加强了交流沟通与协作,在刺激政策退出问题上,必然也要充分考虑国际协调机制。从国际环境看,与主要经济体的政府实施救市计划具有较高的溢出效果相仿,如果政策退出在时间或节奏上各国间大相径庭,就难免在一定程度上影响其他国家的如愿复苏,增加额外的退出成本。如果一国选择率先退出,而他国仍将维持或加大刺激力度,那么该国的退出计划也很难获得理想成效。
因此,需要加强全球多边的协同合作和政策的协调一致,相互协调的退出政策,有助于保证各国公共财政的稳定性和持续性,能够更好地防范各国之间的政策博弈产生被扭曲的、负面的连锁式反应。
挑战在前
政策扩张期导致国债和地方债规模明显上升,除了较规范的长期建设国债和2000亿元地方债,早已有之的各种地方融资平台“遍地开花”、不少新的融资工具(规范程度往往不高)也被创造出来。地方举债融资的规模迅速扩大。
地方政府融资的发展,在市场经济和分税分级财政体制模式下,有其必然性,关键是应当因势利导引导其规范发展。需要“治存量、开前门、关后门、修围墙”,打造一套可控风险、可持续运行的地方“阳光融资”的制度和法纪。
按照公共财政建设和“依法理财、民主理财、科学理财”的要求,地方政府融资应当有透明度、受法纪约束、依托于制度规范和受公众监督。相关制度、法纪的打造,当然需要渐进,先形成一些粗线条的文本,再于动态中不断完善和细化。比如,中央以财政部代理发行方式,实际上提供了对年度发行2000亿元地方债的隐性担保,明确将其列入地方省级预算,意味着接受全套预算程序的约束。因为由省级政府牵头承担还本付息职责,是地方债制度在中国“登堂入室”的重大进展,比之1998年应对亚洲金融危机时中央发行长期建设国债“转贷”地方使用的方式,规范程度明显提高,今后应继续探讨,进一步提高规范性和操作方案的有效性。
另外,地方融资平台的发展,可探索使用长期建设国债资金的方式。这一设想的要点是:借鉴一些地区已有的经验,将地方可用的专项资金,选择(或组建)合适的企业集团等法人实体作为资本金投入,进而可形成该法人实体获得银行贷款等筹集社会资金的再融资平台,既完成国债专项资金的建设任务,并承担国债资金的还本付息。并在现阶段构建了有一定规范性、功能较强大、适应投融资制度改革和长期发展需要的地方融资平台。
这一方式的好处是,通过使用国债资金注资入股地方性企业集团,形成或增加其资本金,进而吸引银行贷款或发行债券融资,发挥财政政策的“乘数效应”,利用我国储蓄率明显偏高而形成的银行巨量“存差”和社会可用财力,建立较为顺畅的融通资金机制和较规范的长期性地方融资平台,获得持续不断的建设资金。
同时,由于财政资金的使用都有明确的监督办法,财政部门和国资管理部门可以及时对所注资地方企业使用资金的状况进行审查、监督,防止地方企业的内部人控制,督促国债资金的还本付息。
这一建议所存在的局限性,主要是启动资金的获得和使用完全是政府行为,对项目选择、法人实体与融资平台构建的决策科学性要求较高,如果作为地方政府融资平台的法人公司出现较大问题,将会面临日益发展的公共财政绩效考评框架下的问责压力。但这在另一个角度上,正是加强规范性的压力,应是一种积极、健康的压力。
应对之策
实施积极财政政策,增加财政赤字和国债发行规模,是中国主动应对国际金融危机的一项重大特殊举措。目前,中国的赤字率低于3%,风险完全在可控范围内。但持续的赤字财政也会带来问题,弥补赤字意味着扩大政府举债规模和后期要增加税收。
应对策略可以考虑,一方面,进一步提高公债结构的合理性,降低政府债务的融资成本;另一方面,优化财政支出结构,将公债资金用于加强重点领域基础设施建设、优化和改善民生、推进科技创新与节能减排等,着力于提升资金使用绩效,增强经济发展后劲。此外,建立有效的财政风险预警系统,将财政赤字规模控制在预警线内。
受外部危机冲击,中国财政进入“过几年紧日子”的状态,财政支出的显著扩张加上减税举措,财政入不敷出压力大增。目前,经济生活中的通货紧缩压力已经不复存在,通货膨胀虽有预期,但还没有形成较大的现实形成较大压力。经济回升后,企业抗压能力有所增强。
此时,应不失时机推出资源税税负向上调整的改革。资源税负合理调整的设计方案,应聚焦于以运行机制的力量,将一些过剩产能和落后企业淘汰出去,同时使得大部分企业经过努力顺应节能降耗的新机制而继续发展。
首先,能源开发环节的资源税负应向上调整,具体措施可考虑提高化石能源(不可再生能源)、矿山资源税的“从量定额”征税标准,在有条件的地方,还应考虑实行与探明储量适当挂钩的征税方案。同时,加入有力度的“从价定率”征收。
其次,能源消费环节的消费税,应在已出台燃油消费税的基础上,重点考虑择机把煤炭等其他化石能源使用者的税负向上调整。其方案设计可适当借鉴欧洲国家“碳税”概念下的实践经验。而对于可再生能源、清洁能源、循环经济型能源的开发、生产、使用推广,应制定一套税收减免优惠和适当补助支持的鼓励政策。这包括风能、太阳能、生物质能、地热能、潮汐能、余热收集利用,等等。对支持这些项目的政策性金融机构和融资支持主体,也应配以优惠、激励的支持政策。
在调高化石能源税负的同时,要考虑两条配套方案:首先,需要考虑开发企业增负的其他必要举措,例如,对建立权利金、矿业权、生态补偿与修复基金、安全生产保证金等制度,作出合理的通盘协调设计。
其次,还要配套考虑对低收入人群的影响。由于这类能源在我国现行能源结构中占绝大比重,其价格的上升和传导效应对低收入人群支出负担的冲击和影响会比较大,在出台政策时,需要特别考虑对这部分人群进行适当的直接补贴,这可结合城乡低保体系操作。中国的资源、能源税收调整不可能单独设计,而应该作为一揽子环境和能源政策及税制“绿色”优化方案的组成部分。
作者分别为财政部财政科学研究所所长和助理研究员
2010年,得益于一揽子经济刺激的实施,中国经济已呈现“双升一稳”(投资大幅回升、工业强劲反弹回升、消费稳定增长)的良好势头。经济复苏和通胀预期加强,积极财政政策的退出问题开始受到关注。
退出时机的选择
积极财政政策的退出时机把握,既要考虑到全球主要经济体国家退出政策的操作对中国的联动效应,更要考虑国内经济企稳回升后,何时出现、是否稳定形成经济周期中阶段转换的“拐点”。
从中国过去的经验,经济由高涨进入低迷再重回高涨的转换,一般间隔数年,是一个由经济下跌和宏观扩张政策启动开始,经历触底—企稳回升—巩固回升态势—企业预期再次普遍向好—自主投资强有力回升而完成的过程。关键是市场的内生动力何时不再依靠扩张性政策,就可将经济运行稳定在潜在经济增长率的区间。从中国的相关宏观、微观数据看,至少2010年,扩张性的积极财政政策还未到退出时机。
近期,欧元区主权债务危机愈演愈烈,暴露了欧元区各国间利益协调机制的脆弱和欧元、欧盟发展前景的潜在风险。同时,也对中国未来一段时期宏观经济政策走向提出了更多审慎要求。中国经济目前虽已全面回升,但结构性问题依然严重;通货膨胀虽总体只是预期,尚未成为现实,但今年CPI上涨趋势已定,如果今年还属温和,不排除2011年出现更具“杀伤力”的上涨压力。
综合权衡各种预测和主要相关要素,动态跟踪和及时判断经济上升曲线何时进入新的高涨阶段,以全球视野把握中国经济达到经济内生稳步向上状态的拐点,便是政策退出时机选择的关键所在。
金融危机后,各国政府都将利率水准降至历史低点,并斥巨资救助银行系统,导致大量流动性释放。“后危机”时代,各货币当局开始考虑回收流动性。但在全球流动性过剩风险初现、全球经济复苏前景仍然堪忧的双重不确定之间,恰当把握“退出”方式和时机,做好国际协调,显然并不容易。
在应对国际金融危机、实施经济刺激政策过程中,中国与欧美等主要经济体加强了交流沟通与协作,在刺激政策退出问题上,必然也要充分考虑国际协调机制。从国际环境看,与主要经济体的政府实施救市计划具有较高的溢出效果相仿,如果政策退出在时间或节奏上各国间大相径庭,就难免在一定程度上影响其他国家的如愿复苏,增加额外的退出成本。如果一国选择率先退出,而他国仍将维持或加大刺激力度,那么该国的退出计划也很难获得理想成效。
因此,需要加强全球多边的协同合作和政策的协调一致,相互协调的退出政策,有助于保证各国公共财政的稳定性和持续性,能够更好地防范各国之间的政策博弈产生被扭曲的、负面的连锁式反应。
挑战在前
政策扩张期导致国债和地方债规模明显上升,除了较规范的长期建设国债和2000亿元地方债,早已有之的各种地方融资平台“遍地开花”、不少新的融资工具(规范程度往往不高)也被创造出来。地方举债融资的规模迅速扩大。
地方政府融资的发展,在市场经济和分税分级财政体制模式下,有其必然性,关键是应当因势利导引导其规范发展。需要“治存量、开前门、关后门、修围墙”,打造一套可控风险、可持续运行的地方“阳光融资”的制度和法纪。
按照公共财政建设和“依法理财、民主理财、科学理财”的要求,地方政府融资应当有透明度、受法纪约束、依托于制度规范和受公众监督。相关制度、法纪的打造,当然需要渐进,先形成一些粗线条的文本,再于动态中不断完善和细化。比如,中央以财政部代理发行方式,实际上提供了对年度发行2000亿元地方债的隐性担保,明确将其列入地方省级预算,意味着接受全套预算程序的约束。因为由省级政府牵头承担还本付息职责,是地方债制度在中国“登堂入室”的重大进展,比之1998年应对亚洲金融危机时中央发行长期建设国债“转贷”地方使用的方式,规范程度明显提高,今后应继续探讨,进一步提高规范性和操作方案的有效性。
另外,地方融资平台的发展,可探索使用长期建设国债资金的方式。这一设想的要点是:借鉴一些地区已有的经验,将地方可用的专项资金,选择(或组建)合适的企业集团等法人实体作为资本金投入,进而可形成该法人实体获得银行贷款等筹集社会资金的再融资平台,既完成国债专项资金的建设任务,并承担国债资金的还本付息。并在现阶段构建了有一定规范性、功能较强大、适应投融资制度改革和长期发展需要的地方融资平台。
这一方式的好处是,通过使用国债资金注资入股地方性企业集团,形成或增加其资本金,进而吸引银行贷款或发行债券融资,发挥财政政策的“乘数效应”,利用我国储蓄率明显偏高而形成的银行巨量“存差”和社会可用财力,建立较为顺畅的融通资金机制和较规范的长期性地方融资平台,获得持续不断的建设资金。
同时,由于财政资金的使用都有明确的监督办法,财政部门和国资管理部门可以及时对所注资地方企业使用资金的状况进行审查、监督,防止地方企业的内部人控制,督促国债资金的还本付息。
这一建议所存在的局限性,主要是启动资金的获得和使用完全是政府行为,对项目选择、法人实体与融资平台构建的决策科学性要求较高,如果作为地方政府融资平台的法人公司出现较大问题,将会面临日益发展的公共财政绩效考评框架下的问责压力。但这在另一个角度上,正是加强规范性的压力,应是一种积极、健康的压力。
应对之策
实施积极财政政策,增加财政赤字和国债发行规模,是中国主动应对国际金融危机的一项重大特殊举措。目前,中国的赤字率低于3%,风险完全在可控范围内。但持续的赤字财政也会带来问题,弥补赤字意味着扩大政府举债规模和后期要增加税收。
应对策略可以考虑,一方面,进一步提高公债结构的合理性,降低政府债务的融资成本;另一方面,优化财政支出结构,将公债资金用于加强重点领域基础设施建设、优化和改善民生、推进科技创新与节能减排等,着力于提升资金使用绩效,增强经济发展后劲。此外,建立有效的财政风险预警系统,将财政赤字规模控制在预警线内。
受外部危机冲击,中国财政进入“过几年紧日子”的状态,财政支出的显著扩张加上减税举措,财政入不敷出压力大增。目前,经济生活中的通货紧缩压力已经不复存在,通货膨胀虽有预期,但还没有形成较大的现实形成较大压力。经济回升后,企业抗压能力有所增强。
此时,应不失时机推出资源税税负向上调整的改革。资源税负合理调整的设计方案,应聚焦于以运行机制的力量,将一些过剩产能和落后企业淘汰出去,同时使得大部分企业经过努力顺应节能降耗的新机制而继续发展。
首先,能源开发环节的资源税负应向上调整,具体措施可考虑提高化石能源(不可再生能源)、矿山资源税的“从量定额”征税标准,在有条件的地方,还应考虑实行与探明储量适当挂钩的征税方案。同时,加入有力度的“从价定率”征收。
其次,能源消费环节的消费税,应在已出台燃油消费税的基础上,重点考虑择机把煤炭等其他化石能源使用者的税负向上调整。其方案设计可适当借鉴欧洲国家“碳税”概念下的实践经验。而对于可再生能源、清洁能源、循环经济型能源的开发、生产、使用推广,应制定一套税收减免优惠和适当补助支持的鼓励政策。这包括风能、太阳能、生物质能、地热能、潮汐能、余热收集利用,等等。对支持这些项目的政策性金融机构和融资支持主体,也应配以优惠、激励的支持政策。
在调高化石能源税负的同时,要考虑两条配套方案:首先,需要考虑开发企业增负的其他必要举措,例如,对建立权利金、矿业权、生态补偿与修复基金、安全生产保证金等制度,作出合理的通盘协调设计。
其次,还要配套考虑对低收入人群的影响。由于这类能源在我国现行能源结构中占绝大比重,其价格的上升和传导效应对低收入人群支出负担的冲击和影响会比较大,在出台政策时,需要特别考虑对这部分人群进行适当的直接补贴,这可结合城乡低保体系操作。中国的资源、能源税收调整不可能单独设计,而应该作为一揽子环境和能源政策及税制“绿色”优化方案的组成部分。
作者分别为财政部财政科学研究所所长和助理研究员