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摘要：从某区城镇低效用地实际出发，按照“尊重历史、区别对待、依法处置”的原则，采用“拆除重建、综合整治、退二进三”三位一体化方式全力推进城镇低效用地再开发。探索建立规划控制、收益共享、运作高效的城镇低效用地再开发利用机制，采取整合、置换等多种方式，鼓励市场主体参与城镇低效用地再开发，合理引导农村集体经济组织开展低效用地再开发，促进城镇低效用地集约高效利用。
关键词：城镇低效用地;再开发;盘活
1.低效用地概况
1.1总体概况
据统计全区低效用地总面积33.8741公顷，其中旧城镇3.0836公顷，废弃工矿18.2369公顷，低效村庄12.5536公顷。虽然低效用地大部分分布在建设用地相对集中区域，但城镇低效用地内部布局散乱、利用粗放、土地用途不合理;容积率在0.3-0.5之间，土地平均使用强度在市级范围内三級强度以下，与城市用地布局、土地利用方向、产业用地结构等不符，在当前土地节约集约利用、高效集聚发展的严峻挑战下，制约着城市总体建设和社会经济发展，亟待推进城镇低效用地再开发工作。
1.2低效用地特点
1.2.1土地使用强度较低，利用方式较为粗放
低效用地以外延扩张为主，尤其是采矿用地中的晾晒场、取土场面积大，当前均为废弃，土地使用强度低;农村建设用地低效闲置现象普遍存在，土地利用方式简单，土地使用强度在鞍山市范围内三级强度以下，节约集约利用程度不高。
1.2.2人居生活居住环境相对较差，配套设施不健全
低效用地涉及“城中村”建设用地，居民点内居住人口较少，低效闲置面积较大，人均建设用地面积518平方米，人均可支配收入低于6300元;居住条件相对简陋，住宅防灾减灾体系不健全，不具备防灾抗毁自救的防御能力;周边基础配套设施不健全，居住环境相对较差。
1.2.3用地布局较散乱，用地功能与相关规划定位不符
规划范围内低效用地内部布局较散乱，且部分产业用地已闲置和废弃，与城市总体规划、控制性详细规划等相关产业用地规划不符，土地利用集聚效益差，亟待对低效用地重新规划，调整土地利用结构、优化用地布局，促进土地集约高效利用。
2.低效用地布局
2.1布局要求
根据土地利用总体规划、城市总体规划及控制性详细规划，严格落实相关规划空间上的功能布局，正确处理新区与旧区、生产与生活、局部与整体、近期与远期的关系，科学合理的进行城镇低效用地开发改造工作，形成布局结构清晰、功能分区合理、生态环境优良、延续社会文化底蕴的再开发格局。充分尊重土地权利人的意愿，平等协商、妥善解决群众利益，依法保护土地权利人合法权益，保证低效用地再开发的可行性。
2.2功能导向
统筹城市总体规划和相关产业布局，综合土地开发强度、规模改造效应、产业集聚效益等因素，在符合整体经济发展要求的条件下，将城镇低效用地再开发改造划分为拆除重建、综合整治、退二进三等。
拆除重建：低效用地5.7700公顷，主要针对旧村庄、旧城镇等改造区，将土地上的建筑予以拆除，并对土地进行与城市发展相适应的新的合理使用，发展以商贸及其配套服务功能为主的产业，涉及居民点拆迁的给予安置补偿，并征得原集体经济组织和被征地农户的同意。
综合整治：低效用地9.5063公顷，主要针对部分已建成的工业用地和历史文化遗产的保护，挖掘独具特色的历史文化内涵，保护和传承非物质文化遗产，对周边的低效用地逐步改造，培育文化创意产业，加强服务功能、人文环境、配套设施建设，有效提高土地利用率。
退二进三：低效用地18.5978公顷，在废弃工矿的基础上进行产业功能转变，通过工业用地功能转变逐步提高土地利用效益，增强区域经济发展动力，实现产业用地向内涵挖潜、集约高效转变。
3.规划改造类型
3.1全面改造型
全面改造型主要针对拆除重建、退二进三的低效用地，发展以商贸为主要功能的产业。全面改造地块面积24.3678公顷，改造后地块容积率控制在1.5-2.0之间，规划土地使用强度达到一级强度。以旧居民区、旧工业区的再利用促进更新周边地区的环境品质，加强内部环境治理和绿化建设，加强环保投入和技术改造，引导土地资源在空间上的合理、高效利用。
3.2综合整治型
综合整治型主要包括二方面：一是指改善现有工业用地环境，但不改变建筑主体结构和使用功能，重点对周边低效用地进行产业集聚、效益聚拢的再利用;二是指依托历史遗产独具特色的文化底蕴，保护和传承非物质文化遗产，重点对周边低效用地进行综合治理，建设以历史人文为主题特色的商服产业。综合整治地块面积9.5063公顷，占总面积的28.06%，改造后地块容积率控制在1.5-1.8之间，规划土地使用强度达到一级强度。
4.规划效益分析
4.1经济效益
低效用地再开发的实施，盘活了存量建设用地，将大幅度促进城镇化建设和提高土地生产效益，有效释放土地潜力，缓解土地供需矛盾突出问题，为经济社会发展提供用地空间。积极带动边缘地区土地利用模式由粗放型向集约型转变，形成一定范围内的产业集聚化效益，稳步提高土地的利用效率与价值。破解阻碍振兴发展的体制性机制性难题，推进产业结构的优化升级，有效拉动国民经济增长，拆迁居民安置到设施齐全、条件好的地区，人民生活环境明显改善，稳步提高城镇化发展质量。
4.2社会效益
低效用地再开发的实施，在激活城市活力、提升城市形象、保护历史人文景观、改善公共设施、完善城市功能、提高就业水平、增加居民收入、改善人居生活环境、缓解土地供需矛盾等方面社会效益显著。彻底改变旧城镇、旧村庄、旧厂房的原有形态，完善、提升城市基础配套实施建设，有效激活城镇发展中的潜在动力，实现区域功能的复合活力再生，改变原有城市破旧低效的面貌，全面提升城市发展的公众形象。
4.3生态效益
低效用地再开发的实施，更加注重生态环境保护与建设，有效增加公共绿地面积，改善生态环境。与交通廊道建设、生态环境建设等有效结合起来，建立起生态环境安全的土地利用格局。通过开发强度控制、抽疏建绿、加强配套、环境综合整治，改善了“旧城镇”、“旧村庄”、“旧厂区”的投资生产环境及居住环境，引导空间环境质量整体提升。
参考文献
[1]刘新平 严金明 王庆日 中国城镇低效用地再开发的现实困境与理性选址[J] 《中国土地科学》 2015年1期
[2]唐健 城镇低效用地再开发政策分析[J] 《中国土地》 2013（07）
[3]江奇 杨承志 盘活城镇存量低效用地——城镇化背景下土地制度改革的新路径[J] 《中国房地产》 2013（10）
关键词：城镇低效用地;再开发;盘活
1.低效用地概况
1.1总体概况
据统计全区低效用地总面积33.8741公顷，其中旧城镇3.0836公顷，废弃工矿18.2369公顷，低效村庄12.5536公顷。虽然低效用地大部分分布在建设用地相对集中区域，但城镇低效用地内部布局散乱、利用粗放、土地用途不合理;容积率在0.3-0.5之间，土地平均使用强度在市级范围内三級强度以下，与城市用地布局、土地利用方向、产业用地结构等不符，在当前土地节约集约利用、高效集聚发展的严峻挑战下，制约着城市总体建设和社会经济发展，亟待推进城镇低效用地再开发工作。
1.2低效用地特点
1.2.1土地使用强度较低，利用方式较为粗放
低效用地以外延扩张为主，尤其是采矿用地中的晾晒场、取土场面积大，当前均为废弃，土地使用强度低;农村建设用地低效闲置现象普遍存在，土地利用方式简单，土地使用强度在鞍山市范围内三级强度以下，节约集约利用程度不高。
1.2.2人居生活居住环境相对较差，配套设施不健全
低效用地涉及“城中村”建设用地，居民点内居住人口较少，低效闲置面积较大，人均建设用地面积518平方米，人均可支配收入低于6300元;居住条件相对简陋，住宅防灾减灾体系不健全，不具备防灾抗毁自救的防御能力;周边基础配套设施不健全，居住环境相对较差。
1.2.3用地布局较散乱，用地功能与相关规划定位不符
规划范围内低效用地内部布局较散乱，且部分产业用地已闲置和废弃，与城市总体规划、控制性详细规划等相关产业用地规划不符，土地利用集聚效益差，亟待对低效用地重新规划，调整土地利用结构、优化用地布局，促进土地集约高效利用。
2.低效用地布局
2.1布局要求
根据土地利用总体规划、城市总体规划及控制性详细规划，严格落实相关规划空间上的功能布局，正确处理新区与旧区、生产与生活、局部与整体、近期与远期的关系，科学合理的进行城镇低效用地开发改造工作，形成布局结构清晰、功能分区合理、生态环境优良、延续社会文化底蕴的再开发格局。充分尊重土地权利人的意愿，平等协商、妥善解决群众利益，依法保护土地权利人合法权益，保证低效用地再开发的可行性。
2.2功能导向
统筹城市总体规划和相关产业布局，综合土地开发强度、规模改造效应、产业集聚效益等因素，在符合整体经济发展要求的条件下，将城镇低效用地再开发改造划分为拆除重建、综合整治、退二进三等。
拆除重建：低效用地5.7700公顷，主要针对旧村庄、旧城镇等改造区，将土地上的建筑予以拆除，并对土地进行与城市发展相适应的新的合理使用，发展以商贸及其配套服务功能为主的产业，涉及居民点拆迁的给予安置补偿，并征得原集体经济组织和被征地农户的同意。
综合整治：低效用地9.5063公顷，主要针对部分已建成的工业用地和历史文化遗产的保护，挖掘独具特色的历史文化内涵，保护和传承非物质文化遗产，对周边的低效用地逐步改造，培育文化创意产业，加强服务功能、人文环境、配套设施建设，有效提高土地利用率。
退二进三：低效用地18.5978公顷，在废弃工矿的基础上进行产业功能转变，通过工业用地功能转变逐步提高土地利用效益，增强区域经济发展动力，实现产业用地向内涵挖潜、集约高效转变。
3.规划改造类型
3.1全面改造型
全面改造型主要针对拆除重建、退二进三的低效用地，发展以商贸为主要功能的产业。全面改造地块面积24.3678公顷，改造后地块容积率控制在1.5-2.0之间，规划土地使用强度达到一级强度。以旧居民区、旧工业区的再利用促进更新周边地区的环境品质，加强内部环境治理和绿化建设，加强环保投入和技术改造，引导土地资源在空间上的合理、高效利用。
3.2综合整治型
综合整治型主要包括二方面：一是指改善现有工业用地环境，但不改变建筑主体结构和使用功能，重点对周边低效用地进行产业集聚、效益聚拢的再利用;二是指依托历史遗产独具特色的文化底蕴，保护和传承非物质文化遗产，重点对周边低效用地进行综合治理，建设以历史人文为主题特色的商服产业。综合整治地块面积9.5063公顷，占总面积的28.06%，改造后地块容积率控制在1.5-1.8之间，规划土地使用强度达到一级强度。
4.规划效益分析
4.1经济效益
低效用地再开发的实施，盘活了存量建设用地，将大幅度促进城镇化建设和提高土地生产效益，有效释放土地潜力，缓解土地供需矛盾突出问题，为经济社会发展提供用地空间。积极带动边缘地区土地利用模式由粗放型向集约型转变，形成一定范围内的产业集聚化效益，稳步提高土地的利用效率与价值。破解阻碍振兴发展的体制性机制性难题，推进产业结构的优化升级，有效拉动国民经济增长，拆迁居民安置到设施齐全、条件好的地区，人民生活环境明显改善，稳步提高城镇化发展质量。
4.2社会效益
低效用地再开发的实施，在激活城市活力、提升城市形象、保护历史人文景观、改善公共设施、完善城市功能、提高就业水平、增加居民收入、改善人居生活环境、缓解土地供需矛盾等方面社会效益显著。彻底改变旧城镇、旧村庄、旧厂房的原有形态，完善、提升城市基础配套实施建设，有效激活城镇发展中的潜在动力，实现区域功能的复合活力再生，改变原有城市破旧低效的面貌，全面提升城市发展的公众形象。
4.3生态效益
低效用地再开发的实施，更加注重生态环境保护与建设，有效增加公共绿地面积，改善生态环境。与交通廊道建设、生态环境建设等有效结合起来，建立起生态环境安全的土地利用格局。通过开发强度控制、抽疏建绿、加强配套、环境综合整治，改善了“旧城镇”、“旧村庄”、“旧厂区”的投资生产环境及居住环境，引导空间环境质量整体提升。
参考文献
[1]刘新平 严金明 王庆日 中国城镇低效用地再开发的现实困境与理性选址[J] 《中国土地科学》 2015年1期
[2]唐健 城镇低效用地再开发政策分析[J] 《中国土地》 2013（07）
[3]江奇 杨承志 盘活城镇存量低效用地——城镇化背景下土地制度改革的新路径[J] 《中国房地产》 2013（10）