论文部分内容阅读
摘 要 随着我国立法向专业化方向的发展，如何加强立法的公众参与已经成为体现立法的民主性、关系法律是否反映人民意志的大问题。《立法法》规定了民主立法原则和科学合理原则，提倡“开门立法”，并成为各级立法机关的实践依据。党的十七大报告中指出：“增强决策透明度和公众参与度，制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见。”立法应当体现人民的意志，保障人民通过多种途径参与立法活动。
关键词 立法 民主 公众参与
中图分类号：D920 文献标识码：A
公众参与立法为个人影响公共决策提供了机会，一直以来是民主决策过程的重要组成部分。民主一词源于古希腊文，最早见于古希腊历史学家希罗多德的《历史》一书，从词源学来说，古希腊文的“民主”一词是由“人民”和“权力”两个词组合而成，含义为人民的权力,即由人民执掌政权共同治理国家之意。卢梭在《社会契约论》中明确提出了人民主权理论,他认为“立法权是属于人民的,而且只能是属于人民的”,卢梭认为主权是公意的具体体现，人民的公意表现为最高权力，人民是国家最高权力的来源，国家是自由的人民契约缔结的产物。在我国，立法公众参与并非新生事物，它贯穿了我国的立法史，是长期立法实践中不断探索累积起来的经验总结。
一、公众参与立法的理论基础
（一）人民主权原则是公众参与立法的理论基石。
人民主权作为一项宪政原则和权力合法性的逻辑起点已被普遍认同，成为各国宪政制度构建的根本价值取向之一。“现代法治的基本精神要求立法权应当掌握在人民、人民代表机关或议会手上，否则会影响到立法权的民主基础”，“只有当一个人参与制定集体决策或政府决策时他才是自由的。”人民主权原则在《中华人民共和国宪法》第 2 条中有明确规定：“中华人民共和国的一切权利属于人民，人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事务，管理社会事务。”
（二）增强决策透明度是立法的成本要求。
美国政治经济学家詹姆斯·布柯南认为，一项公共决策的知情不仅仅涉及决策本身的成本，而且涉及外部成本，也就是决策者本人可能对不参与决策的局外人强加的成本。一项公共政策的外部成本与参与决策的人数成反比。立法正是以立法机关为主，多方参与的典型公共决策。“一切法律之中最重要的法律，就不是刻在大理石上的，也不是刻在铜表上的，而是铭刻在公民的内心里。”只有受制度约束的成员对制度达成基本共识时，制度执行、监督和惩罚的成本才可能最小化。
二、公众参与立法的现实意义
公民的知情权和参与权是实现立法民主的两大基石。在人民群众民主法制意识和政治参与积极性日益提高的情况下，立法工作需要解决的主要问题已经发生了重大变化，从“有没有”法律的问题到“高不高”的转变。人们不仅关注法律是什么，而且关注为什么；法律形成的过程及结果；不仅关注法律制定的意图，而且关注执行效果。在新的形势下，法案征求公众意见工作被提上更加重要的议事日程，其意义日益凸显：
（一）有助于维护公众自身的合法权益。
立法的本质在于以民主的形式分配权力和利益，会涉及公民的切身利益，公众参与能让立法者听到不同的声音，采取最佳的方案以解决不同的矛盾，从而保证立法顺利进行，达到预期目的。公众参与，可以增加政府决策的公开性、透明度，使法律更符合民意，更符合实际情况，减少民众与政府之间的摩擦，加强政府与公众之间的联系与合作。
（二）有利于增强法案的民主性和科学性。
公开法案可以使社会各界对法案可能带来的副作用进行公开的、全面的解析和批评，降低法案的外部成本，使法案得到锤炼，使之趋于成熟和理性。法案尽管由法学等方面专家组成的起草小组拟定的，但不可能十全十美，挂一漏万、以偏概全之处仍然不可避免。这就需要通过征求意见来集中大家的智慧加以完善。在纷繁复杂的现代社会，仅仅靠民选的立法代表已经越来越难充分反映公众议员和不同的利益需求。法案征求意见制度正好体现了“涉及大家的事情就应让大家同意”的民主宪政传统，是人民参与管理国家和社会事务、体现主人翁地位的一种直接形式。
（三）可以增进公众对法律的理解。
征求公众意见对于日后法律法规的顺利实施殊为重要。法律规则在实践中的运作效果完全取决于立法主体和手法主题之间的利益表达、意见沟通和行动配合。立法公开是立法参与的基本前提，法律草案公开征求意见，为公众表达诉求，参与并监督立法工作提供了平台，是一切立法权属于人民且源自人民的回归，是实现民主立法、科学立法的重要途径。公众参与立法，就意味着立法机关所创制的规范性文件考虑了公众利益和要求，得到了公众的支持和认同。这样的法律规范不仅能得到公众自己自愿遵守的法律效果，也使法律的“他律”转化为内心行为准则的“自律”。
三、建立健全公众参与立法机制
立法的科学性、可行性，不仅取决于立法者的决策水平，更取决于立法过程中的信息传输机制和信息反馈机制。我国立法程序中的公众参与制度，是中国特色社会主义民主政治的重要内容，对于增强立法的民主性和科学性起到了积极作用。但总的来看，这项制度尚处于起步阶段，需要从理论上和实践中进一步加强和完善。“而公众参与可以在各社会主体和立法机关之间建立起直接、及时、多方位的信息沟通渠道，并在信息传输主通道（官方正规信息渠道）与其他信息渠道之间形成信息的互补，从而拓宽立法机关的信息渠道，弥补单通道信息传输机制的不畅。”
（一）建立健全相关制度，公开征求意见工作规范化、常态化。
要通过制度规范，使一些与人民群众密切相关，广为关注的重要法规草案能够及时向社会公布。要不断探索完善具体工作机制，全面、及时、准确地收集整理各方面提出的意见和建议，加强分析、研究，使公众提出的尤其是有价值的意见和建议能够得到合理吸纳。增加公开的相关信息量，提高公众对法规草案的认知程度。在公布法规草案的同时，也要适当公布立法背景、立法目的、主要内容、焦点问题和有关法律法规知识等相关资料，使公众对该法规草案有一个较为全面的了解和认识，以便提出有针对性的意见。
（二）充分利用电子网络技术，激活立法意见收集工作。
建立和完善立法意见收集机制，是科学立法、民主立法核心价值理念对立法工作的必然要求，提高立法质量的有效途径。电子网络技术的普遍应用，为实现法规案征求意见工作便捷化提供了有利条件。民主作为一种社会活动形式，总有相对固定的公共空间作为社会活动和相互交流的领域和环境。电子网络技术能力和覆盖面的持续扩大，进入网络空间的公民越来越多，法律草案征求公众意见也应当顺应网络等电子媒体发展的要。配合传统的书信、报纸、听证会、论证会、新闻媒体等多样栏目进行宣传，让更多的民众知晓草案公布的信息，形成宣传合力。
（三）建立和完善法规缺陷的信息反馈机制和反馈激励机制。
被征求意见人对法规草案提出意见，即是其一直的表达或利益观点的体现，又是其体现社会价值和社会责任的方式。法规不仅在制定过程中存在着立法信息收集和整理的问题，法规出台后，往往由于立法过程中的疏漏、客观情况发生变化以及上位法出台或修改等原因，也会存在信息的反馈问题。健全法规的质量跟踪研究和缺陷补救制度，关键是要建立和完善法规实施后信息反馈的机制，着重建立和完善新闻媒体的舆论监督。
四、结语
公众参与立法作为代议制民主的补充，是现代国家广泛采用的民主形式。在我国，改革开放的逐步深入和社会经济的迅速发展，促成了社会利益和阶层的分化, 利益群体呈现出多元化的趋势,各种利益主体的主体意识和政治参与意识也在逐渐增强。目前，我国的公众参与立法制度还很不完善，因此，我们应积极并慎重地推动公众参与立法的发展，并循序渐进地建立健全适合中国的合理的公众参与立法制度。□
（作者单位：重庆大学法学院）
参考文献：
[1]胡玉莹.公众参与立法——理论与实践.人民法院出版社.2010年.
[2]陈伯礼.立法民主：概念与根据.河北法学。2006.24.
[3]卢梭（法）.社会契约论.商务印书馆，1997.
[4]杨作林.程有清主编.甘肃立法（探索卷，第一册）。甘肃人民出版社.
[5]于兆波.立法决策论.北京大学出版社.2005 年版.
[6]周旺生.论中国立法原则的法律化制度化.北京大学立法研究中心网.
[7]张千帆.宪法学导论.法律出版社.2008.
关键词 立法 民主 公众参与
中图分类号：D920 文献标识码：A
公众参与立法为个人影响公共决策提供了机会，一直以来是民主决策过程的重要组成部分。民主一词源于古希腊文，最早见于古希腊历史学家希罗多德的《历史》一书，从词源学来说，古希腊文的“民主”一词是由“人民”和“权力”两个词组合而成，含义为人民的权力,即由人民执掌政权共同治理国家之意。卢梭在《社会契约论》中明确提出了人民主权理论,他认为“立法权是属于人民的,而且只能是属于人民的”,卢梭认为主权是公意的具体体现，人民的公意表现为最高权力，人民是国家最高权力的来源，国家是自由的人民契约缔结的产物。在我国，立法公众参与并非新生事物，它贯穿了我国的立法史，是长期立法实践中不断探索累积起来的经验总结。
一、公众参与立法的理论基础
（一）人民主权原则是公众参与立法的理论基石。
人民主权作为一项宪政原则和权力合法性的逻辑起点已被普遍认同，成为各国宪政制度构建的根本价值取向之一。“现代法治的基本精神要求立法权应当掌握在人民、人民代表机关或议会手上，否则会影响到立法权的民主基础”，“只有当一个人参与制定集体决策或政府决策时他才是自由的。”人民主权原则在《中华人民共和国宪法》第 2 条中有明确规定：“中华人民共和国的一切权利属于人民，人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事务，管理社会事务。”
（二）增强决策透明度是立法的成本要求。
美国政治经济学家詹姆斯·布柯南认为，一项公共决策的知情不仅仅涉及决策本身的成本，而且涉及外部成本，也就是决策者本人可能对不参与决策的局外人强加的成本。一项公共政策的外部成本与参与决策的人数成反比。立法正是以立法机关为主，多方参与的典型公共决策。“一切法律之中最重要的法律，就不是刻在大理石上的，也不是刻在铜表上的，而是铭刻在公民的内心里。”只有受制度约束的成员对制度达成基本共识时，制度执行、监督和惩罚的成本才可能最小化。
二、公众参与立法的现实意义
公民的知情权和参与权是实现立法民主的两大基石。在人民群众民主法制意识和政治参与积极性日益提高的情况下，立法工作需要解决的主要问题已经发生了重大变化，从“有没有”法律的问题到“高不高”的转变。人们不仅关注法律是什么，而且关注为什么；法律形成的过程及结果；不仅关注法律制定的意图，而且关注执行效果。在新的形势下，法案征求公众意见工作被提上更加重要的议事日程，其意义日益凸显：
（一）有助于维护公众自身的合法权益。
立法的本质在于以民主的形式分配权力和利益，会涉及公民的切身利益，公众参与能让立法者听到不同的声音，采取最佳的方案以解决不同的矛盾，从而保证立法顺利进行，达到预期目的。公众参与，可以增加政府决策的公开性、透明度，使法律更符合民意，更符合实际情况，减少民众与政府之间的摩擦，加强政府与公众之间的联系与合作。
（二）有利于增强法案的民主性和科学性。
公开法案可以使社会各界对法案可能带来的副作用进行公开的、全面的解析和批评，降低法案的外部成本，使法案得到锤炼，使之趋于成熟和理性。法案尽管由法学等方面专家组成的起草小组拟定的，但不可能十全十美，挂一漏万、以偏概全之处仍然不可避免。这就需要通过征求意见来集中大家的智慧加以完善。在纷繁复杂的现代社会，仅仅靠民选的立法代表已经越来越难充分反映公众议员和不同的利益需求。法案征求意见制度正好体现了“涉及大家的事情就应让大家同意”的民主宪政传统，是人民参与管理国家和社会事务、体现主人翁地位的一种直接形式。
（三）可以增进公众对法律的理解。
征求公众意见对于日后法律法规的顺利实施殊为重要。法律规则在实践中的运作效果完全取决于立法主体和手法主题之间的利益表达、意见沟通和行动配合。立法公开是立法参与的基本前提，法律草案公开征求意见，为公众表达诉求，参与并监督立法工作提供了平台，是一切立法权属于人民且源自人民的回归，是实现民主立法、科学立法的重要途径。公众参与立法，就意味着立法机关所创制的规范性文件考虑了公众利益和要求，得到了公众的支持和认同。这样的法律规范不仅能得到公众自己自愿遵守的法律效果，也使法律的“他律”转化为内心行为准则的“自律”。
三、建立健全公众参与立法机制
立法的科学性、可行性，不仅取决于立法者的决策水平，更取决于立法过程中的信息传输机制和信息反馈机制。我国立法程序中的公众参与制度，是中国特色社会主义民主政治的重要内容，对于增强立法的民主性和科学性起到了积极作用。但总的来看，这项制度尚处于起步阶段，需要从理论上和实践中进一步加强和完善。“而公众参与可以在各社会主体和立法机关之间建立起直接、及时、多方位的信息沟通渠道，并在信息传输主通道（官方正规信息渠道）与其他信息渠道之间形成信息的互补，从而拓宽立法机关的信息渠道，弥补单通道信息传输机制的不畅。”
（一）建立健全相关制度，公开征求意见工作规范化、常态化。
要通过制度规范，使一些与人民群众密切相关，广为关注的重要法规草案能够及时向社会公布。要不断探索完善具体工作机制，全面、及时、准确地收集整理各方面提出的意见和建议，加强分析、研究，使公众提出的尤其是有价值的意见和建议能够得到合理吸纳。增加公开的相关信息量，提高公众对法规草案的认知程度。在公布法规草案的同时，也要适当公布立法背景、立法目的、主要内容、焦点问题和有关法律法规知识等相关资料，使公众对该法规草案有一个较为全面的了解和认识，以便提出有针对性的意见。
（二）充分利用电子网络技术，激活立法意见收集工作。
建立和完善立法意见收集机制，是科学立法、民主立法核心价值理念对立法工作的必然要求，提高立法质量的有效途径。电子网络技术的普遍应用，为实现法规案征求意见工作便捷化提供了有利条件。民主作为一种社会活动形式，总有相对固定的公共空间作为社会活动和相互交流的领域和环境。电子网络技术能力和覆盖面的持续扩大，进入网络空间的公民越来越多，法律草案征求公众意见也应当顺应网络等电子媒体发展的要。配合传统的书信、报纸、听证会、论证会、新闻媒体等多样栏目进行宣传，让更多的民众知晓草案公布的信息，形成宣传合力。
（三）建立和完善法规缺陷的信息反馈机制和反馈激励机制。
被征求意见人对法规草案提出意见，即是其一直的表达或利益观点的体现，又是其体现社会价值和社会责任的方式。法规不仅在制定过程中存在着立法信息收集和整理的问题，法规出台后，往往由于立法过程中的疏漏、客观情况发生变化以及上位法出台或修改等原因，也会存在信息的反馈问题。健全法规的质量跟踪研究和缺陷补救制度，关键是要建立和完善法规实施后信息反馈的机制，着重建立和完善新闻媒体的舆论监督。
四、结语
公众参与立法作为代议制民主的补充，是现代国家广泛采用的民主形式。在我国，改革开放的逐步深入和社会经济的迅速发展，促成了社会利益和阶层的分化, 利益群体呈现出多元化的趋势,各种利益主体的主体意识和政治参与意识也在逐渐增强。目前，我国的公众参与立法制度还很不完善，因此，我们应积极并慎重地推动公众参与立法的发展，并循序渐进地建立健全适合中国的合理的公众参与立法制度。□
（作者单位：重庆大学法学院）
参考文献：
[1]胡玉莹.公众参与立法——理论与实践.人民法院出版社.2010年.
[2]陈伯礼.立法民主：概念与根据.河北法学。2006.24.
[3]卢梭（法）.社会契约论.商务印书馆，1997.
[4]杨作林.程有清主编.甘肃立法（探索卷，第一册）。甘肃人民出版社.
[5]于兆波.立法决策论.北京大学出版社.2005 年版.
[6]周旺生.论中国立法原则的法律化制度化.北京大学立法研究中心网.
[7]张千帆.宪法学导论.法律出版社.2008.