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高铁争夺战，实质是地方正常利益诉求的非制度化表达。对此，应正视社会的多元利益诉求，建立制度化利益表达机制，进而形成多方参与合作的治理格局。
【案例】
5月16日，四川省邻水县为抗议城际铁路改道，上万名邻水民众手持横幅上街游行，要求规划中的“川渝铁路”由在广安设站改为在邻水设站，此后事件引发冲突，演化成群体性事件，60余名民警及群众受伤。这是近年来各地频发的高铁争夺战中，首次出现流血事件，具有标志性意义。高铁争夺战轮番上演，值得高度关注。
【析因】
以高铁争夺为特征的四川邻水冲突事件，不同于以往的群体性事件。表面上看，四川邻水县冲突双方是当地民众和政府。实际上，地方政府与民众利益一致，双方是默契而非对抗，目标直指高铁规划决策者。
地方政府的民意筹码
至2015年初，中国高铁总长已达1.6万公里，为世界之最。由于高铁给地方带来明显经济效益，各地紧盯“高铁经济”，寄托地方政府、民众和官员的巨大期望。对地方政府而言，高铁意味着政府巨额投资，随之而来的是GDP增长，人流、物流、资金流、信息流的快速流动，沿线资源开发和产业转移。对当地民众而言，意味着更多就业机会，出行更为方便，土地房产潜在增值，生活也许因之改变。对地方官员来说，更容易满足GDP导向的地方政绩考核要求，也意味着更好的职位升迁，给地方留下良好的“政治经济遗产”。
因此，越来越多的地方政府，无论政府、民众和官员都已对高铁所能带来的巨大利益预期达成共识。在某种程度上，这种共识被注入了复杂的元素：生活的便利，潜在的收益，鲜亮的政绩，无上的荣光。
由此可见，高铁项目成为地方利益博弈的场域，政府利益、官员利益及民众利益在此交织、胶着及博弈，进而以“高铁争夺战”的形式呈现。毕竟，高铁站设在哪里，话语权掌握在中央部门和省级政府手上，各地为达到高铁设站于本地的目标，整合各种资源进入这个场域，希望影响高铁规划决策者的决定。一方面通过体制内常规渠道向上级游说，另一方面是借力官方管控下激荡的民意增加筹码。按理说，在中国特有的政治语境中，民众上街游行往往是极其敏感的。然而，在邻水的“高铁争夺战”中，呼吁市民“上街”的宣传俨然处于半公开的程度，地方政府不可能不知情，但并未强力禁止，而只是在当天提前部署警力防范失控。
官员要政绩，民众要实惠，目标一致使得官民处于同一阵营，体制内与体制外联合，向相邻城市施压，向省级政府乃至国家发改委、铁路总公司争取话语权。从事件发生地逻辑来看，“高铁争夺战”是地方政府参与高铁规划决策的民意筹码，政府对此是默许和间接支持的，官民在此结成某种意义上默契的利益联盟，但这种联盟也是有界限的。正如邻水群体性事件所显示的，当民间行动走向失控，突破“维稳”的底线时，地方政府面临过高风险，往往会选择强力压制。
公众利益表达渠道不畅
近年来，公民权利意识逐步觉醒，公民参与公共决策的愿望增强，利益表达需求强烈。“高铁争夺战”中可以看到：民众不再仅仅满足于决策结果的“被动接受”，而是积极参与到决策过程中“主动表达”，争取自己的话语权。无论是2009年沪昆高铁引起的湖南邵阳与娄底之争，还是2014年郑万高铁导致的河南邓州与新野的“兄弟反目”，抑或最近发生的四川邻水高铁争夺战所引致的流血事件，恰恰是鲜活注脚。值得注意的是，这种政府默认民间发起的“高铁争夺”看似主动，其实它反映的恰恰是民众被排斥在公共决策之外的被动。
高铁规划线路与可能经过的城市民众生活息息相关，但高铁规划具有技术性和知识性强的特征，前期调研、规划论证、规划决定往往是由政府内部进行决策，民众被排斥在此过程之外，公众参与明显不充分。具体表现为：高铁规划决策过程的信息公开透明度不够、不及时；公众参与的制度化渠道缺乏；公众参与规划的方式陈旧和介入面狭窄，对高铁规划决策话语影响很小，导致高铁规划编制与审批易受行政长官及审批者意志左右，规划编制的公信度受到怀疑。
公众参与需要制度保障和长期的能力训练，当相应的支持条件都没法满足时，正常民意诉求在群体聚集的表达过程中往往容易失范乃至失控。邻水“高铁争夺战”最后发展成群体性事件，更凸显了民间行动的偶然性和不可控性。这种不可控，其实也在意料之中，没有制度化的表达渠道和长期参与能力的训练，利益表达很可能转向或转移，隐藏的矛盾和非相关诉求借此发酵、爆发而失序。因此，有学者认为，“高铁争夺战”调动了民间力量，或许能以民意的喷发扭转高铁线路设计，但受制于旧有的决策架构，它很脆弱，也无法为公共决策民主化开拓新方向。
政府投资决策体制滞后
高铁投资是政府重大公共决策，是典型的稀缺资源的权威性分配过程。高铁争夺战火热，表面看是民众对高铁的渴望，实际上，则是对公共资源配给的渴望。高铁建设必须要考虑科学布局、经济效益、地理条件和安全等因素，有相应的技术标准和经济效益考量。因此，高铁站点建设，不可能做到让沿线相关城市都满意。但如何减少意见分歧和避免悲剧性事件发生，需要政府依法、科学、包容及公正的决策。
频发高铁争夺战背后，应反思高铁规划决策。从各地高铁规划决策所引发的群体性事件来看，高铁规划决策最突出的问题是决策民主化程度偏低，进而影响投资决策科学化程度。主要表现在：一是决策的开放性够不够。高铁规划决策往往由设计单位、铁路总公司、省级政府及中央政府讨论进行，没有向社会开放集思广益，更没有充分的博弈；二是决策的先行态度不中立。决策“倾向性过于明显”，所谓的论证往往变成了“命题作文”，给领导意见贴上“科学”的标签；三是决策的程序不够完善。社会媒体、人大监督及公众参与程序、方式和时机不完善，影响社会力量参与的深度和广度，无法对行政权力进行有效监督，为“朝令夕改”留下了空间，给“争取”提供了机会。 【对策】
长短结合，共同发力
“高铁争夺战”其实是一种不同利益主体博弈的正常现象。实证地看，这种现象是地方政府参与决策的民意筹码，是正常利益诉求的非制度化表达。要防止四川邻水高铁争夺战悲剧性故事再发生，需要长短结合，共同发力。
短期来看，做好民众的宣传引导工作，严格管控地方政府借用民意筹码施压上级政府，对管控不力引发群体性事件的地方政府及领导干部予以问责。
长期来看，需要正视高铁规划决策中的多元利益博弈。通过合理的制度设计，在利益平衡底线是社会稳定，上限是多元利益充分表达之间，寻求制度化的利益表达机制，使得多元利益主体的博弈文明、公开、理智和有序。
首先，加强高铁规划决策信息公开。高铁争夺战的导火索是猜忌和谣言，避免谣言和破除猜忌的最好手段是信息公开。信息公开可以让不同主体理解高铁规划决策依据和过程，缩小不同利益主体尤其是公众与决策者之间的信息鸿沟。
一是公开高铁规划决策的标准及流程。公开高铁规划决策所考虑的经济要素、地质条件、安全要求、地方准备等各方面的考量标准，同时，公开高铁规划建设所需相关流程及政策，让民众明白相关的细则和进程，实现高铁规划决策依据的公布和高铁知识的普及。
二是公开高铁规划决策过程。每条高铁线路的规划和决策过程必须公开透明，将路线设定论证方案、决策的理由依据、环境影响评估、专家技术人员方案解读等信息予以公布，保障公民的知情权，便利公众参与和社会监督，确保高铁规划始终坚持公开、透明、科学。
其次，推动公众深度参与高铁规划决策。公众参与规划决策是管控政策风险的最好方式和机制，有序的公众参与可以避免利益诉求的非理性表达。十八届四中全会明确提出，健全依法决策机制，把公众参与重大行政决策确定为法定程序。因此，要将公众参与真正纳入到高铁规划决策中去，展开沟通、交流、辩论、妥协，就决策达成共识，进而形成有理性的、有质量的决策。
一方面是创新公众参与高铁规划的方式。通过搭建网站或网络平台、设置高铁规划政策议程、举行专题听证会、邀请民众代表参与方案审议等方式，听取和吸纳尽可能多的公众意见，让民意得以充分、有序表达。
另一方面是尽量实现高铁规划的公众全过程参与。制订高铁规划前必须收集有关的公众意见；公众有权提出高铁规划建议，为高铁规划决策提供参考；公众有权对高铁规划草案进行充分的验证、评议和审查；高铁规划内容必须回应公众意见或建议，并将公众参与过程作为规划必备附件报审。
再次，完善高铁规划决策合作治理的制度安排。转型期的中国利益格局复杂，客观上要求政府能够正视多元社会的利益诉求，经由一定公共政策过程，促进多元利益的协调平衡，进而对高铁规划做出权威性的决策安排。
一方面是制定高铁规划决策相关配套制度。在依法治国的大背景下，明晰的规则是高铁规划决策的依据。制定出台高铁规划、选址、建设等方面的详细技术规则和标准，明确高铁路线选定技术、经济、社会、地质等要求。同时，要制定公众参与高铁规划决策相关操作规程，明确公众参与高铁规划的范围、方式和程序，确保公众参与法制化、规范化。进而形成一套“依法修路”的制度安排，用制度和执行力去挤压人为因素、权力寻租的空间，提升高铁规划决策的科学化程度。
另一方面是推动高铁规划决策的合作治理。改变高铁规划决策中政府、规划师及开发商主导的行政决策模式，推动形成政府、规划师、公众及开发商多方参与合作共治模式。着力增强公众及社会力量在高铁规划决策中的话语权，更好地协调公平和效率的关系， 在推进城市发展和提高经济效率的同时， 有效保障民众权利并提升公众福利。
（作者为海南省委党校公共管理部教师、南京大学政府管理学院博士）
【案例】
5月16日，四川省邻水县为抗议城际铁路改道，上万名邻水民众手持横幅上街游行，要求规划中的“川渝铁路”由在广安设站改为在邻水设站，此后事件引发冲突，演化成群体性事件，60余名民警及群众受伤。这是近年来各地频发的高铁争夺战中，首次出现流血事件，具有标志性意义。高铁争夺战轮番上演，值得高度关注。
【析因】
以高铁争夺为特征的四川邻水冲突事件，不同于以往的群体性事件。表面上看，四川邻水县冲突双方是当地民众和政府。实际上，地方政府与民众利益一致，双方是默契而非对抗，目标直指高铁规划决策者。
地方政府的民意筹码
至2015年初，中国高铁总长已达1.6万公里，为世界之最。由于高铁给地方带来明显经济效益，各地紧盯“高铁经济”，寄托地方政府、民众和官员的巨大期望。对地方政府而言，高铁意味着政府巨额投资，随之而来的是GDP增长，人流、物流、资金流、信息流的快速流动，沿线资源开发和产业转移。对当地民众而言，意味着更多就业机会，出行更为方便，土地房产潜在增值，生活也许因之改变。对地方官员来说，更容易满足GDP导向的地方政绩考核要求，也意味着更好的职位升迁，给地方留下良好的“政治经济遗产”。
因此，越来越多的地方政府，无论政府、民众和官员都已对高铁所能带来的巨大利益预期达成共识。在某种程度上，这种共识被注入了复杂的元素：生活的便利，潜在的收益，鲜亮的政绩，无上的荣光。
由此可见，高铁项目成为地方利益博弈的场域，政府利益、官员利益及民众利益在此交织、胶着及博弈，进而以“高铁争夺战”的形式呈现。毕竟，高铁站设在哪里，话语权掌握在中央部门和省级政府手上，各地为达到高铁设站于本地的目标，整合各种资源进入这个场域，希望影响高铁规划决策者的决定。一方面通过体制内常规渠道向上级游说，另一方面是借力官方管控下激荡的民意增加筹码。按理说，在中国特有的政治语境中，民众上街游行往往是极其敏感的。然而，在邻水的“高铁争夺战”中，呼吁市民“上街”的宣传俨然处于半公开的程度，地方政府不可能不知情，但并未强力禁止，而只是在当天提前部署警力防范失控。
官员要政绩，民众要实惠，目标一致使得官民处于同一阵营，体制内与体制外联合，向相邻城市施压，向省级政府乃至国家发改委、铁路总公司争取话语权。从事件发生地逻辑来看，“高铁争夺战”是地方政府参与高铁规划决策的民意筹码，政府对此是默许和间接支持的，官民在此结成某种意义上默契的利益联盟，但这种联盟也是有界限的。正如邻水群体性事件所显示的，当民间行动走向失控，突破“维稳”的底线时，地方政府面临过高风险，往往会选择强力压制。
公众利益表达渠道不畅
近年来，公民权利意识逐步觉醒，公民参与公共决策的愿望增强，利益表达需求强烈。“高铁争夺战”中可以看到：民众不再仅仅满足于决策结果的“被动接受”，而是积极参与到决策过程中“主动表达”，争取自己的话语权。无论是2009年沪昆高铁引起的湖南邵阳与娄底之争，还是2014年郑万高铁导致的河南邓州与新野的“兄弟反目”，抑或最近发生的四川邻水高铁争夺战所引致的流血事件，恰恰是鲜活注脚。值得注意的是，这种政府默认民间发起的“高铁争夺”看似主动，其实它反映的恰恰是民众被排斥在公共决策之外的被动。
高铁规划线路与可能经过的城市民众生活息息相关，但高铁规划具有技术性和知识性强的特征，前期调研、规划论证、规划决定往往是由政府内部进行决策，民众被排斥在此过程之外，公众参与明显不充分。具体表现为：高铁规划决策过程的信息公开透明度不够、不及时；公众参与的制度化渠道缺乏；公众参与规划的方式陈旧和介入面狭窄，对高铁规划决策话语影响很小，导致高铁规划编制与审批易受行政长官及审批者意志左右，规划编制的公信度受到怀疑。
公众参与需要制度保障和长期的能力训练，当相应的支持条件都没法满足时，正常民意诉求在群体聚集的表达过程中往往容易失范乃至失控。邻水“高铁争夺战”最后发展成群体性事件，更凸显了民间行动的偶然性和不可控性。这种不可控，其实也在意料之中，没有制度化的表达渠道和长期参与能力的训练，利益表达很可能转向或转移，隐藏的矛盾和非相关诉求借此发酵、爆发而失序。因此，有学者认为，“高铁争夺战”调动了民间力量，或许能以民意的喷发扭转高铁线路设计，但受制于旧有的决策架构，它很脆弱，也无法为公共决策民主化开拓新方向。
政府投资决策体制滞后
高铁投资是政府重大公共决策，是典型的稀缺资源的权威性分配过程。高铁争夺战火热，表面看是民众对高铁的渴望，实际上，则是对公共资源配给的渴望。高铁建设必须要考虑科学布局、经济效益、地理条件和安全等因素，有相应的技术标准和经济效益考量。因此，高铁站点建设，不可能做到让沿线相关城市都满意。但如何减少意见分歧和避免悲剧性事件发生，需要政府依法、科学、包容及公正的决策。
频发高铁争夺战背后，应反思高铁规划决策。从各地高铁规划决策所引发的群体性事件来看，高铁规划决策最突出的问题是决策民主化程度偏低，进而影响投资决策科学化程度。主要表现在：一是决策的开放性够不够。高铁规划决策往往由设计单位、铁路总公司、省级政府及中央政府讨论进行，没有向社会开放集思广益，更没有充分的博弈；二是决策的先行态度不中立。决策“倾向性过于明显”，所谓的论证往往变成了“命题作文”，给领导意见贴上“科学”的标签；三是决策的程序不够完善。社会媒体、人大监督及公众参与程序、方式和时机不完善，影响社会力量参与的深度和广度，无法对行政权力进行有效监督，为“朝令夕改”留下了空间，给“争取”提供了机会。 【对策】
长短结合，共同发力
“高铁争夺战”其实是一种不同利益主体博弈的正常现象。实证地看，这种现象是地方政府参与决策的民意筹码，是正常利益诉求的非制度化表达。要防止四川邻水高铁争夺战悲剧性故事再发生，需要长短结合，共同发力。
短期来看，做好民众的宣传引导工作，严格管控地方政府借用民意筹码施压上级政府，对管控不力引发群体性事件的地方政府及领导干部予以问责。
长期来看，需要正视高铁规划决策中的多元利益博弈。通过合理的制度设计，在利益平衡底线是社会稳定，上限是多元利益充分表达之间，寻求制度化的利益表达机制，使得多元利益主体的博弈文明、公开、理智和有序。
首先，加强高铁规划决策信息公开。高铁争夺战的导火索是猜忌和谣言，避免谣言和破除猜忌的最好手段是信息公开。信息公开可以让不同主体理解高铁规划决策依据和过程，缩小不同利益主体尤其是公众与决策者之间的信息鸿沟。
一是公开高铁规划决策的标准及流程。公开高铁规划决策所考虑的经济要素、地质条件、安全要求、地方准备等各方面的考量标准，同时，公开高铁规划建设所需相关流程及政策，让民众明白相关的细则和进程，实现高铁规划决策依据的公布和高铁知识的普及。
二是公开高铁规划决策过程。每条高铁线路的规划和决策过程必须公开透明，将路线设定论证方案、决策的理由依据、环境影响评估、专家技术人员方案解读等信息予以公布，保障公民的知情权，便利公众参与和社会监督，确保高铁规划始终坚持公开、透明、科学。
其次，推动公众深度参与高铁规划决策。公众参与规划决策是管控政策风险的最好方式和机制，有序的公众参与可以避免利益诉求的非理性表达。十八届四中全会明确提出，健全依法决策机制，把公众参与重大行政决策确定为法定程序。因此，要将公众参与真正纳入到高铁规划决策中去，展开沟通、交流、辩论、妥协，就决策达成共识，进而形成有理性的、有质量的决策。
一方面是创新公众参与高铁规划的方式。通过搭建网站或网络平台、设置高铁规划政策议程、举行专题听证会、邀请民众代表参与方案审议等方式，听取和吸纳尽可能多的公众意见，让民意得以充分、有序表达。
另一方面是尽量实现高铁规划的公众全过程参与。制订高铁规划前必须收集有关的公众意见；公众有权提出高铁规划建议，为高铁规划决策提供参考；公众有权对高铁规划草案进行充分的验证、评议和审查；高铁规划内容必须回应公众意见或建议，并将公众参与过程作为规划必备附件报审。
再次，完善高铁规划决策合作治理的制度安排。转型期的中国利益格局复杂，客观上要求政府能够正视多元社会的利益诉求，经由一定公共政策过程，促进多元利益的协调平衡，进而对高铁规划做出权威性的决策安排。
一方面是制定高铁规划决策相关配套制度。在依法治国的大背景下，明晰的规则是高铁规划决策的依据。制定出台高铁规划、选址、建设等方面的详细技术规则和标准，明确高铁路线选定技术、经济、社会、地质等要求。同时，要制定公众参与高铁规划决策相关操作规程，明确公众参与高铁规划的范围、方式和程序，确保公众参与法制化、规范化。进而形成一套“依法修路”的制度安排，用制度和执行力去挤压人为因素、权力寻租的空间，提升高铁规划决策的科学化程度。
另一方面是推动高铁规划决策的合作治理。改变高铁规划决策中政府、规划师及开发商主导的行政决策模式，推动形成政府、规划师、公众及开发商多方参与合作共治模式。着力增强公众及社会力量在高铁规划决策中的话语权，更好地协调公平和效率的关系， 在推进城市发展和提高经济效率的同时， 有效保障民众权利并提升公众福利。
（作者为海南省委党校公共管理部教师、南京大学政府管理学院博士）