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摘 要：2019年6月5日起施行的《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》对生态环境损害赔偿诉讼所涉诉讼主体、管辖、举证责任、证明标准、责任方式、诉讼衔接等予以了确认。由于该规定尚处于试行阶段，适用过程中准确性和效率性仍显不足。未来，应从拓宽诉讼主体范围、进一步明确立案条件和原告举证内容、创新责任承担和履行方式、理顺磋商协议司法确认程序等方面入手，为推进我国生态环境损害有效救济和立法研究提供实践素材。
关 键 词：生态环境损害;生态环境损害赔偿诉讼;环境民事公益诉讼
中图分类号：D925.1 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2020）01-0109-09
收稿日期：2019-10-12
作者简介：李义松（1963—），男，安徽芜湖人，河海大学法学院教授，博士研究生导师，常州大学环境法治战略研究院院长，中国环境科学学会环境法学分会副会长，江苏省环境资源法学研究会会长，研究方向为环境资源法学、法社会学;刘永丽（1988—），女，河南漯河人，常州市钟楼区人民法院民二庭员额法官，常州大学史良法学院在职研究生，研究方向为环境资源法学。
基金项目：本文系江苏省社科基金重点项目“地方环境立法理论与实践研究”的阶段性成果，项目编号：19FXA002;南京市法学会招标课题“生态环境损害赔偿多样化责任机制研究”的阶段性成果，项目编号：NJFX（2018）ZB03。
一、问题的提出
2012年8月31日修正的《中華人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”这是我国首次在法律层面明确规定通过环境民事公益诉讼对生态环境损害提供司法救济。2017年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《生态环境损害赔偿制度改革方案》（以下简称《改革方案》），提出自2018年1月1日起在全国试行生态环境损害赔偿制度，到2020年力争在全国范围内初步构建责任明确、途径畅通、技术规范、保障有力、赔偿到位、修复有效的生态环境损害赔偿制度。同时提出要完善赔偿诉讼规则，各地人民法院要按照有关法律规定、依托现有资源，由环境资源审判庭或指定专门法庭审理生态环境损害赔偿民事案件;根据赔偿义务人主观过错、经营状况等因素试行分期赔付，探索多样化责任承担方式。各地人民法院要研究符合生态环境损害赔偿需要的诉前证据保全、先予执行、执行监督等制度;可根据试行情况，提出有关生态环境损害赔偿诉讼的立法和制定司法解释建议。鼓励法定的机关和符合条件的社会组织依法开展生态环境损害赔偿诉讼。生态环境损害赔偿制度与环境公益诉讼之间衔接等问题，由最高人民法院商有关部门根据实际情况制定指导意见予以明确。在此背景下，2019年6月5日起施行的《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》（以下简称《生态环境损害赔偿司法解释》）就别具意义。通过对现行法律的梳理，可以发现环境民事公益诉讼、普通环境侵权责任诉讼是从民法、侵权责任法等相关法律中演绎而来的，最高人民法院也分别对其作出司法解释，这两类诉讼模式均具有较为充足的法律规范予以支撑。“生态环境损害赔偿诉讼”这一新概念的提出，预示着司法实践针对环境污染问题又有了新的诉讼模式。相较于环境民事公益诉讼和普通环境侵权责任诉讼，生态环境损害赔偿诉讼起步较晚，相关配套规定缺失，实践中此类司法裁判案例相对较少，这使得生态环境损害赔偿诉讼尚有诸多现实问题亟待解决。目前，对生态环境损害赔偿制度进行立法的条件尚不完备，由最高人民法院出具司法解释也是无奈之举。《生态环境损害赔偿司法解释》尚处于试行阶段，存在瑕疵和不足实属必然，但该解释作为审理生态环境损害赔偿诉讼案件的直接法律依据，具有重要的司法指导意义，因此有必要对该司法解释的内容进行评析，以利于司法实践的准确适用。
二、生态环境损害赔偿诉讼之界定
一直以来，法律层面并未对生态环境损害及其相关概念作出明确界定。《改革方案》将“生态环境损害”界定为“因污染环境、破坏生态造成大气、地表水、地下水、土壤、森林等环境要素和植物、动物、微生物等生物要素的不利改变，以及上述要素构成的生态系统功能退化。”基于此，笔者将生态环境损害赔偿责任的概念界定为单位或个人违反法律法规污染环境或者破坏生态，导致环境要素和生物要素的不利改变以及生态系统的功能退化所应承担的民事责任。顾名思义，生态环境损害赔偿诉讼也即权利人提起的追究责任人生态环境损害赔偿民事责任的诉讼，其性质属于民事诉讼，适用《民事诉讼法》的相关规定。
笔者依据《生态环境损害赔偿司法解释》的规定，对生态环境损害赔偿诉讼的主要内容进行梳理并将其分为程序方面和实体方面两类：
《生态环境损害赔偿司法解释》程序方面的内容
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《生态环境损害赔偿司法解释》实体方面的内容
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三、《生态环境损害赔偿司法解释》之评析
《生态环境损害赔偿司法解释》是最高人民法院对生态环境损害赔偿责任权利人求偿机制的有益探索，是对生态环境损害赔偿责任制度纳入法治轨道的大胆尝试，一定程度上体现出司法部门在保持法律连续稳定的同时回应新型问题进而完善法律的智慧。
（一）《生态环境损害赔偿司法解释》之进步
⒈中级以上人民法院管辖。《生态环境损害赔偿司法解释》第三条第一款规定：“第一审生态环境损害赔偿诉讼案件由生态环境损害行为实施地、损害结果发生地或者被告住所地的中级以上人民法院管辖。”这是基于《改革方案》的要求及《民事诉讼法》的规定所作的创新之举，能够确保审理生态环境损害赔偿诉讼案件的法院具备较高的专业素养和司法能力，从而提高审判效率，有效解决实践中立案难度大、管辖混乱的现状。 ⒉原告对其主张承担举证责任。《生态环境损害赔偿司法解释》第六条规定：“原告主张被告承担生态环境损害赔偿责任的，应当就以下事实承担举证责任：（一）被告实施了污染环境、破坏生态的行为或者具有其他应当依法承担责任的情形;（二）生态环境受到损害，以及所需修复费用、损害赔偿等具体数额;（三）被告污染环境、破坏生态的行为与生态环境损害之间具有关联性。”这样的设置主要是基于现有环境公益诉讼中明确被告公开相关信息的义务、检察机关及负有环境保护监督管理职责的部门支持原告起诉制度等诸多制度安排已经能够减轻属于原告正常举证范围的证明责任的考虑，一定程度上解决了以往因环境污染引起的损害赔偿诉讼由加害人就法律规定的免责事由及行为与损害结果之间不存在因果关系承担举证责任从而造成举证困难的问题。
⒊适用民事诉讼证明标准。《生态环境损害赔偿司法解释》第八条第二款规定：“对刑事裁判未予确认的事实，当事人提供的证据达到民事诉讼证明标准的，人民法院应当予以认定。”2019年6月5日，最高人民法院发布人民法院保障生态环境损害赔偿制度改革典型案例。其中在重庆市人民政府、重庆两江志愿服务发展中心诉重庆藏金阁物业管理有限公司、重庆首旭环保科技有限公司生态环境损害赔偿诉讼一案中，重庆市第一中级人民法院审理认为，本案在性质上属于环境侵权民事案件，其与刑事犯罪、行政违法案件所要求的证明标准和责任标准存在差异，故最终认定的案件事实在不存在矛盾的前提条件下，可以不同于刑事案件和行政案件认定的事实。本案明确了生态环境损害赔偿诉讼与行政诉讼、刑事诉讼应适用不同的证明标准和责任构成要件，不承担刑事责任或者行政责任并不当然免除生态环境损害赔偿责任，对人民法院贯彻落实习近平总书记提出的“用最严格制度最严密法治保护生态环境”的严密法治观，依法处理三类案件诉讼衔接具有重要指导意义。
⒋确认“修复责任”为首选责任。《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第十八条规定：“对污染环境、破坏生态，已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的行为，原告可以请求被告承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉等民事责任。”《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》第十四条第一款规定：“被侵权人请求恢复原状的，人民法院可以依法裁判污染者承担环境修复责任，并同时确定被告不履行环境修复义务时应当承担的环境修复费用。”以上司法解释规定当事人请求被告“恢复原状”，但实践中法院判决通常为“修复责任”。对于“恢复原状”“修复责任”两种责任方式的使用，学界也存在不同意见。有的学者认为应将民法、侵权责任法中规定的责任方式作为法律依据，只能使用“恢复原状”;也有的学者认为生态环境损害中“修复责任”就是传统法上的“恢复原状”，两者无需作出区分。《生态环境损害赔偿司法解释》并未规定“恢复原状”，取而代之的是“修复生态环境”，其第十一条规定：“被告违反法律法规污染环境、破坏生态的，人民法院应当根据原告的诉讼请求以及具体案情，合理判决被告承擔修复生态环境、赔偿损失、停止侵害、排除妨碍、消除危险、赔礼道歉等民事责任。”笔者认为，“恢复原状”无法涵盖“恢复生态环境”。一方面，“恢复原状”与“恢复生态环境”的对象与手段不同。“恢复原状”针对的是财产的受损，通过物理恢复的方式来体现。传统民法理论下对物的侵害包括物受到毁损或灭失，均是指对物的物理完整性的侵害。“恢复生态环境”针对的是生态环境自身所遭受的损害，主要体现为环境要素、生物要素的不利改变或者由这些要素构成的生态系统功能的退化，相应的恢复也不单单是物理形态上的恢复，还包括通过化学、生物等多种手段综合运用实现生态系统功能的平衡。以森林遭受破坏为例，恢复生态环境不仅仅是恢复同等数量甚至树龄的林木，还包括实现以林木为要素的生态系统功能的平衡。另一方面，“恢复原状”与“恢复生态环境”的经济合理性的作用不同。相较于适用“赔偿损失”，适用“恢复原状”要求有经济合理性，不能明显超出受损或灭失的自然资源的财产价值。而“恢复生态环境”虽然也需要考虑经济因素，但其经济合理性不是同自然资源的财产价值进行比较，而是就各恢复方案的费用进行比较，且只是确定恢复生态环境方案的因素之一。可见，法院判决责任人直接履行环境修复义务不仅能够较为彻底地解决环境损害问题，还可以避开环境修复费用是否合理的难题以及责任人可能产生的异议。
⒌民事公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼有效接轨。《生态环境损害赔偿司法解释》第十七条规定：“人民法院受理因同一损害生态环境行为提起的生态环境损害赔偿诉讼案件和民事公益诉讼案件，应先中止民事公益诉讼案件的审理，待生态环境损害赔偿诉讼案件审理完毕后，就民事公益诉讼案件未被涵盖的诉讼请求依法作出裁判。”第十八条规定：“生态环境损害赔偿诉讼案件的裁判生效后，有权提起民事公益诉讼的机关或者社会组织就同一损害生态环境行为有证据证明存在前案审理时未发现的损害，并提起民事公益诉讼的，人民法院应予受理。民事公益诉讼案件的裁判生效后，有权提起生态环境损害赔偿诉讼的主体就同一损害生态环境行为有证据证明存在前案审理时未发现的损害，并提起生态环境损害赔偿诉讼的，人民法院应予受理。”这种设计既有效避免了司法资源浪费，又可兼顾政府提起生态环境损害赔偿诉讼，同时也能保障社会组织参与环境民事公益诉讼的权利。
⒍磋商协议公告制度。《改革方案》提出开展赔偿磋商，经调查发现生态环境损害需要修复或赔偿的，赔偿权利人根据生态环境损害鉴定评估报告，就损害事实和程度、修复启动时间和期限、赔偿的责任承担方式和期限等具体问题与赔偿义务人进行磋商，统筹考虑修复方案技术可行性、成本效益最优化、赔偿义务人赔偿能力、第三方治理可行性等情况，达成赔偿协议。对经磋商达成的赔偿协议，可以依照民事诉讼法向人民法院申请司法确认。《生态环境损害赔偿司法解释》在遵循《改革方案》要求的基础上细化了关于司法确认的规定，其第二十条规定：“经磋商达成生态环境损害赔偿协议的，当事人可以向人民法院申请司法确认。人民法院受理申请后，应当公告协议内容，公告期间不少于三十日。公告期满后，人民法院经审查认为协议的内容不违反法律法规强制性规定且不损害国家利益、社会公共利益的，裁定确认协议有效。裁定书应当写明案件的基本事实和协议内容，并向社会公开。经司法确认的赔偿协议，赔偿义务人不履行或不完全履行的，赔偿权利人及其指定的部门或机构可向人民法院申请强制执行。磋商未达成一致的，赔偿权利人及其指定的部门或机构应当及时提起生态环境损害赔偿民事诉讼。”在司法确认前后依法向社会公开协议的具体内容，鼓励公众参与，这与环境保护“公众参与原则”精神相一致，对于提高赔偿协议的公信力及此后的执行力具有积极影响。 （二）《生态环境损害赔偿司法解释》之不足
⒈诉讼主体权利基础缺失。《生态环境损害赔偿司法解释》以国家自然资源所有权理论为基础，将有权提起诉讼的权利人限定为政府及其指定的机关、受国务院委托行使全民所有自然资源资产所有权的部门。笔者认为，将国家自然资源所有权理论作为权利基础并不合适。自然资源本身具有经济属性，可用于开发利用获取经济效益，政府出于短期、局部利益（如任期、行政地域利益）的考虑，也会成为生态环境的破坏者，保护与开发利用的矛盾及协调无法在民法框架内解决。
⒉立案门槛较高。《生态环境损害赔偿司法解释》规定了磋商前置程序，原告在立案时必须提供其与被告进行磋商未达一致或者因客观原因无法磋商的说明，无此材料不予立案。如此设计本意是要凸显诉前程序的效用价值，但提高司法诉讼程序的门槛显然会增加原告的沟通成本或者造成僵硬适用磋商制度等情形。而且，《生态环境损害赔偿司法解释》对于“客观原因”包含哪些方面未作例举，如若一方拒绝磋商致磋商不能，则不易判定其属于主观原因还是客观原因。
⒊举证责任内容不明。《生态环境损害赔偿司法解释》规定原告需对生态环境受到损害承担举证责任，但对于损害达到何种程度，是否必须具备损害结果才能主张生态环境损害赔偿责任未作说明，显然是将“生态环境损害赔偿责任”与传统民法中的“赔偿责任”同等对待。然而，生态环境损害赔偿责任并非仅指赔偿损失，其是对所有责任方式的统称，包括修复责任、赔偿损失、停止损害、消除危险等。
⒋未对责任方式作出创新设计。《生态环境损害赔偿司法解释》虽用“修复生态环境”替代了“恢复原状”，但其所罗列的其他责任方式均来源于民法、侵权责任法等规定，并未结合生态环境损害赔偿诉讼案件的特性及司法实践的现状对切合环境救济的新型责任方式作出确认，略显滞后。
⒌赔偿范围规定过于宽泛。《生态环境损害赔偿司法解释》中关于生态环境修复费用的规定仍过于笼统，对于各项费用确认时所应参考的因素未作列举，也无某类损害项目的统一标准作为参考，仅规定“人民法院根据具体案情予以判决”。如此设计虽赋予了人民法院高度自由裁量权，但也容易造成裁判不公、同案不同判情形的发生，甚至可能会出现法院裁决的生态环境修复费用不足以修复生态环境的尴尬局面。此外，《生态环境损害赔偿司法解释》没有统一生态修复费用的管理和使用，仅是说明“赔偿资金和修复费用应当依照法律、法规、规章予以缴纳、管理和使用。”虽然《生态环境损害赔偿司法解释》主要是从权利人的求偿机制作出规范，而资金管理属于执行机制方面的内容，但因现在各地对于资金的管理和使用规定不一，费用或由法院或由财政局环保专用账户或由人民政府专用账户保管，一旦涉及处理跨行政区域的生态环境损害案件，赔偿资金的管理使用就成为难题。
⒍对于磋商協议进行司法确认的规定不够全面。第一，《生态环境损害赔偿司法解释》规定“当事人”可以就磋商协议向人民法院申请司法确认，这里的“当事人”是否是指《改革方案》中规定的赔偿权利人和赔偿义务人其中之一，还是两者必须一起？第二，《生态环境损害赔偿司法解释》仅规定人民法院经审查认为磋商协议的内容不违反法律法规强制性规定且不损害国家利益、社会公共利益的，裁定确认协议有效，但并未规定其他情形下的救济程序，如该协议经人民法院审查，认为协议内容存在违反法律法规强制性规定或有损害国家利益、社会公共利益的情形，人民法院是直接裁定协议内容无效还是不予确认其有效性？协议的利害相关方可否在公告期间对协议的内容提出异议，若提出异议人民法院又该如何处理。第三，《生态环境损害赔偿司法解释》规定一方当事人拒绝履行、未全部履行经司法确认的磋商协议的，对方当事人可以向人民法院申请强制执行。此处的“当事人”在磋商协议中是否存在对赔偿权利人责任约定的事项，即双方当事人互负义务的情况下，能否强制执行赔偿权利人应履行的义务？若可以，由谁来执行和监管？
⒎保全制度缺失。《民事诉讼法》第一百条第一款规定：“人民法院对于可能因当事人一方的行为或者其他原因，使判决难以执行或者造成当事人其他损害的案件，根据对方当事人的申请，可以裁定对其财产进行保全、责令其作出一定行为或者禁止其作出一定行为;当事人没有提出申请的，人民法院在必要时也可以裁定采取保全措施。”民事诉讼中的诉讼保全制度规定了行为保全，即可以责令被申请人作出一定行为或者禁止作出一定行为。考虑到目前生态环境损害适用的救济程序是民事诉讼程序，民事诉讼法所规定的各项制度应当具备适用空间。《改革方案》也提出各地人民法院要研究符合生态环境损害赔偿需要的诉前证据保全、先予执行、执行监督等制度，但《生态环境损害赔偿司法解释》并未涉及诉讼保全方面的规定，仅在责任方式中列举了消除危险，消除危险的责任方式是要求当事人采取一定措施消除可能发生的危险，但若一味等到裁判时作出，不利于及时采取措施防止危害结果的发生。
四、《生态环境损害赔偿司法解释》之完善
⒈拓宽诉讼主体范围。《改革方案》鼓励法定的机关和符合条件的社会组织依法开展生态环境损害赔偿诉讼，同时提出不断创新公众参与方式，邀请专家和利益相关的公民、法人、其他组织参加生态环境修复或赔偿磋商工作。基于以上规定及环境民事公益诉讼的实践经验，笔者认为，既然生态环境损害赔偿诉讼兼具公益诉讼和民事诉讼的性质，可以考虑增加社会公益组织作为原告。
⒉进一步明确立案条件。除符合《民事诉讼法》规定的起诉条件外，《生态环境损害赔偿司法解释》还规定原告在立案时必须提供其与被告进行磋商未达一致或者因客观原因无法磋商的说明，此处使用“客观原因”的本意是促使双方在诉讼前尽力通过私力救济方式化解纠纷，但对于“客观原因”通常包含哪些事项还需作进一步例举，以便法院立案审查。事实上，赔偿权利人因负有法定职责，其对于磋商程序的展开应持积极主动的态度。基于此，“客观原因”应指“排除原告主观原因以外的其他一切情形”，故赔偿义务人拒绝磋商导致无法磋商属于“客观原因”。此外，“客观原因”在某种程度上类似于民法中的“不可抗力”，在此处使用明显欠妥，立案伊始即增加了原告的举证责任。笔者认为，将“客观原因”改为“合理原因”在处理上可能会更为灵活。 ⒊进一步明确原告举证内容。生态环境损害具有隐蔽性、长期性、多样性、复杂性等特征，初期难以体现，往往在损害初具规模后才被发现，且被损害的生态环境通常无法完全恢复。理想状态下，应在有实际损害威胁但未发生实际损害时即适用生态环境损害赔偿责任中的停止侵害、消除危险等责任方式，而非损害发生时适用。这些责任方式并不以侵害结果实际发生为前提，只要行为有造成损害结果发生的可能性就可以诉请行为人采取措施，防止损害结果的发生。因此，笔者建议，《生态环境损害赔偿司法解释》规定的原告的举证内容还应进一步細化，将原告应举证证明的“生态环境受到损害”分为“已经发生的现实损害”和“尚未发生的损害危险”。
⒋创新责任承担和履行方式。人民法院在审理环境侵权案件过程中对责任承担方式和责任履行方式进行了大胆探索。新型责任承担方式主要有为修复污染的土壤、裸露山体、矿坑和大气污染所采取的补种复绿，为修复因非法捕捞水产品或污染水体而采取的增殖放流等;新型责任履行方式主要有技改抵赔、分期赔付、劳务抵偿、替代修复等。这些新型的责任承担方式和责任履行方式已被实践证明符合修复生态环境损害的实际需要，通过高位阶的立法对上述责任方式予以肯定，也会提高环境司法的积极性和创新性。同时，对于不同责任承担和履行方式所适用的条件可作出区分，如对于当事人提出清除危险诉讼请求的，在证据充足的前提下，人民法院可以在诉讼前、诉讼中依据诉讼保全的法律规定，先行作出消除危险的裁定，避免可能的危险变成现实的损害。
⒌理顺磋商协议司法确认程序。对于申请司法确认时应提交的材料予以明确，应当提交司法确认申请书、赔偿协议原件、生态环境损害事件材料、赔偿协议内容公开情况及其他相关材料。对于申请的主体，因申请司法确认仅是作为程序上的要求，是在当事人达成磋商协议后作出，此时并不会实际损害双方当事人的实体权利，故任何一方或双方均可向人民法院申请司法确认。对于处理方式，为提高效率，无论赔偿义务人是否主动履行磋商协议，在磋商完成时双方可先行出具司法确认申请书，并将该申请书作为磋商协议的附件。从实践来看，磋商过程通常持续时间较长，为尽快妥善处理环境损害纠纷，人民法院对磋商协议的审查不应再占据太多时间。若协议存在事实瑕疵或法律瑕疵，或者公告期间利害相关方对协议内容提出异议的，人民法院可指导协议双方对协议内容进行变更或补充，并及时进行审查，在审查后尽快进行司法确认。根据《改革方案》的规定，磋商过程中已有检察院、环保职能部门、法律职能部门等的介入，故人民法院不宜直接作出确认协议无效或者不予确认的裁定而否定各方前期的成果。为便于统一裁判尺度，有必要对不予确认赔偿协议效力的情形进行明确规定。如《江苏省高级人民法院关于生态环境损害赔偿诉讼案件的审理指南（一）》规定不予确认赔偿协议效力的情形有：遗漏赔偿事项、明显不足以修复受损生态环境、明显不能维护生态环境质量的;违反法律、行政法规强制性规定的;侵害国家利益、社会公共利益的;侵害案外人合法权益的;损害社会公序良俗的;赔偿协议未向社会公开、公开范围明显不合理、公开的主要内容不完整的;赔偿协议内容不明确，无法确认的;其他不能进行司法确认的情形。
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Research on Litigation System of Ecological
Environmental Damage Compensation
——Based on the “Several Provisions of the Supreme People's Court on the
Trial of Compensation for Ecological Environmental Damages”（Trial）
Li Yisong，Liu Yongli
Abstract：On June 5，2019，the Supreme People's Court issued several provisions of the Supreme People's Court on hearing cases of compensation for ecological environment damage （for Trial Implementation），which confirmed the litigation subjects，jurisdiction，burden of proof，standard of proof， mode of responsibility，litigation title，etc.involved in the litigation of compensation for ecological environment damage.As the regulation is still in the trial stage， the accuracy and efficiency in the application process are still insufficient.In the future，we should broaden the scope of the subject of litigation rights，further clarify the filing conditions and the plaintiff's content of proof，innovate the way of liability，and straighten out the judicial confirmation procedure of consultation agreement，so as to provide practical materials for promoting the effective relief and Legislative Research of ecological environmental damage in China.
Key words：ecological environment damage;compensation for ecological environment damage;civil public interest litigation
关 键 词：生态环境损害;生态环境损害赔偿诉讼;环境民事公益诉讼
中图分类号：D925.1 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2020）01-0109-09
收稿日期：2019-10-12
作者简介：李义松（1963—），男，安徽芜湖人，河海大学法学院教授，博士研究生导师，常州大学环境法治战略研究院院长，中国环境科学学会环境法学分会副会长，江苏省环境资源法学研究会会长，研究方向为环境资源法学、法社会学;刘永丽（1988—），女，河南漯河人，常州市钟楼区人民法院民二庭员额法官，常州大学史良法学院在职研究生，研究方向为环境资源法学。
基金项目：本文系江苏省社科基金重点项目“地方环境立法理论与实践研究”的阶段性成果，项目编号：19FXA002;南京市法学会招标课题“生态环境损害赔偿多样化责任机制研究”的阶段性成果，项目编号：NJFX（2018）ZB03。
一、问题的提出
2012年8月31日修正的《中華人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”这是我国首次在法律层面明确规定通过环境民事公益诉讼对生态环境损害提供司法救济。2017年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《生态环境损害赔偿制度改革方案》（以下简称《改革方案》），提出自2018年1月1日起在全国试行生态环境损害赔偿制度，到2020年力争在全国范围内初步构建责任明确、途径畅通、技术规范、保障有力、赔偿到位、修复有效的生态环境损害赔偿制度。同时提出要完善赔偿诉讼规则，各地人民法院要按照有关法律规定、依托现有资源，由环境资源审判庭或指定专门法庭审理生态环境损害赔偿民事案件;根据赔偿义务人主观过错、经营状况等因素试行分期赔付，探索多样化责任承担方式。各地人民法院要研究符合生态环境损害赔偿需要的诉前证据保全、先予执行、执行监督等制度;可根据试行情况，提出有关生态环境损害赔偿诉讼的立法和制定司法解释建议。鼓励法定的机关和符合条件的社会组织依法开展生态环境损害赔偿诉讼。生态环境损害赔偿制度与环境公益诉讼之间衔接等问题，由最高人民法院商有关部门根据实际情况制定指导意见予以明确。在此背景下，2019年6月5日起施行的《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》（以下简称《生态环境损害赔偿司法解释》）就别具意义。通过对现行法律的梳理，可以发现环境民事公益诉讼、普通环境侵权责任诉讼是从民法、侵权责任法等相关法律中演绎而来的，最高人民法院也分别对其作出司法解释，这两类诉讼模式均具有较为充足的法律规范予以支撑。“生态环境损害赔偿诉讼”这一新概念的提出，预示着司法实践针对环境污染问题又有了新的诉讼模式。相较于环境民事公益诉讼和普通环境侵权责任诉讼，生态环境损害赔偿诉讼起步较晚，相关配套规定缺失，实践中此类司法裁判案例相对较少，这使得生态环境损害赔偿诉讼尚有诸多现实问题亟待解决。目前，对生态环境损害赔偿制度进行立法的条件尚不完备，由最高人民法院出具司法解释也是无奈之举。《生态环境损害赔偿司法解释》尚处于试行阶段，存在瑕疵和不足实属必然，但该解释作为审理生态环境损害赔偿诉讼案件的直接法律依据，具有重要的司法指导意义，因此有必要对该司法解释的内容进行评析，以利于司法实践的准确适用。
二、生态环境损害赔偿诉讼之界定
一直以来，法律层面并未对生态环境损害及其相关概念作出明确界定。《改革方案》将“生态环境损害”界定为“因污染环境、破坏生态造成大气、地表水、地下水、土壤、森林等环境要素和植物、动物、微生物等生物要素的不利改变，以及上述要素构成的生态系统功能退化。”基于此，笔者将生态环境损害赔偿责任的概念界定为单位或个人违反法律法规污染环境或者破坏生态，导致环境要素和生物要素的不利改变以及生态系统的功能退化所应承担的民事责任。顾名思义，生态环境损害赔偿诉讼也即权利人提起的追究责任人生态环境损害赔偿民事责任的诉讼，其性质属于民事诉讼，适用《民事诉讼法》的相关规定。
笔者依据《生态环境损害赔偿司法解释》的规定，对生态环境损害赔偿诉讼的主要内容进行梳理并将其分为程序方面和实体方面两类：
《生态环境损害赔偿司法解释》程序方面的内容
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《生态环境损害赔偿司法解释》实体方面的内容
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三、《生态环境损害赔偿司法解释》之评析
《生态环境损害赔偿司法解释》是最高人民法院对生态环境损害赔偿责任权利人求偿机制的有益探索，是对生态环境损害赔偿责任制度纳入法治轨道的大胆尝试，一定程度上体现出司法部门在保持法律连续稳定的同时回应新型问题进而完善法律的智慧。
（一）《生态环境损害赔偿司法解释》之进步
⒈中级以上人民法院管辖。《生态环境损害赔偿司法解释》第三条第一款规定：“第一审生态环境损害赔偿诉讼案件由生态环境损害行为实施地、损害结果发生地或者被告住所地的中级以上人民法院管辖。”这是基于《改革方案》的要求及《民事诉讼法》的规定所作的创新之举，能够确保审理生态环境损害赔偿诉讼案件的法院具备较高的专业素养和司法能力，从而提高审判效率，有效解决实践中立案难度大、管辖混乱的现状。 ⒉原告对其主张承担举证责任。《生态环境损害赔偿司法解释》第六条规定：“原告主张被告承担生态环境损害赔偿责任的，应当就以下事实承担举证责任：（一）被告实施了污染环境、破坏生态的行为或者具有其他应当依法承担责任的情形;（二）生态环境受到损害，以及所需修复费用、损害赔偿等具体数额;（三）被告污染环境、破坏生态的行为与生态环境损害之间具有关联性。”这样的设置主要是基于现有环境公益诉讼中明确被告公开相关信息的义务、检察机关及负有环境保护监督管理职责的部门支持原告起诉制度等诸多制度安排已经能够减轻属于原告正常举证范围的证明责任的考虑，一定程度上解决了以往因环境污染引起的损害赔偿诉讼由加害人就法律规定的免责事由及行为与损害结果之间不存在因果关系承担举证责任从而造成举证困难的问题。
⒊适用民事诉讼证明标准。《生态环境损害赔偿司法解释》第八条第二款规定：“对刑事裁判未予确认的事实，当事人提供的证据达到民事诉讼证明标准的，人民法院应当予以认定。”2019年6月5日，最高人民法院发布人民法院保障生态环境损害赔偿制度改革典型案例。其中在重庆市人民政府、重庆两江志愿服务发展中心诉重庆藏金阁物业管理有限公司、重庆首旭环保科技有限公司生态环境损害赔偿诉讼一案中，重庆市第一中级人民法院审理认为，本案在性质上属于环境侵权民事案件，其与刑事犯罪、行政违法案件所要求的证明标准和责任标准存在差异，故最终认定的案件事实在不存在矛盾的前提条件下，可以不同于刑事案件和行政案件认定的事实。本案明确了生态环境损害赔偿诉讼与行政诉讼、刑事诉讼应适用不同的证明标准和责任构成要件，不承担刑事责任或者行政责任并不当然免除生态环境损害赔偿责任，对人民法院贯彻落实习近平总书记提出的“用最严格制度最严密法治保护生态环境”的严密法治观，依法处理三类案件诉讼衔接具有重要指导意义。
⒋确认“修复责任”为首选责任。《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第十八条规定：“对污染环境、破坏生态，已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的行为，原告可以请求被告承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉等民事责任。”《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》第十四条第一款规定：“被侵权人请求恢复原状的，人民法院可以依法裁判污染者承担环境修复责任，并同时确定被告不履行环境修复义务时应当承担的环境修复费用。”以上司法解释规定当事人请求被告“恢复原状”，但实践中法院判决通常为“修复责任”。对于“恢复原状”“修复责任”两种责任方式的使用，学界也存在不同意见。有的学者认为应将民法、侵权责任法中规定的责任方式作为法律依据，只能使用“恢复原状”;也有的学者认为生态环境损害中“修复责任”就是传统法上的“恢复原状”，两者无需作出区分。《生态环境损害赔偿司法解释》并未规定“恢复原状”，取而代之的是“修复生态环境”，其第十一条规定：“被告违反法律法规污染环境、破坏生态的，人民法院应当根据原告的诉讼请求以及具体案情，合理判决被告承擔修复生态环境、赔偿损失、停止侵害、排除妨碍、消除危险、赔礼道歉等民事责任。”笔者认为，“恢复原状”无法涵盖“恢复生态环境”。一方面，“恢复原状”与“恢复生态环境”的对象与手段不同。“恢复原状”针对的是财产的受损，通过物理恢复的方式来体现。传统民法理论下对物的侵害包括物受到毁损或灭失，均是指对物的物理完整性的侵害。“恢复生态环境”针对的是生态环境自身所遭受的损害，主要体现为环境要素、生物要素的不利改变或者由这些要素构成的生态系统功能的退化，相应的恢复也不单单是物理形态上的恢复，还包括通过化学、生物等多种手段综合运用实现生态系统功能的平衡。以森林遭受破坏为例，恢复生态环境不仅仅是恢复同等数量甚至树龄的林木，还包括实现以林木为要素的生态系统功能的平衡。另一方面，“恢复原状”与“恢复生态环境”的经济合理性的作用不同。相较于适用“赔偿损失”，适用“恢复原状”要求有经济合理性，不能明显超出受损或灭失的自然资源的财产价值。而“恢复生态环境”虽然也需要考虑经济因素，但其经济合理性不是同自然资源的财产价值进行比较，而是就各恢复方案的费用进行比较，且只是确定恢复生态环境方案的因素之一。可见，法院判决责任人直接履行环境修复义务不仅能够较为彻底地解决环境损害问题，还可以避开环境修复费用是否合理的难题以及责任人可能产生的异议。
⒌民事公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼有效接轨。《生态环境损害赔偿司法解释》第十七条规定：“人民法院受理因同一损害生态环境行为提起的生态环境损害赔偿诉讼案件和民事公益诉讼案件，应先中止民事公益诉讼案件的审理，待生态环境损害赔偿诉讼案件审理完毕后，就民事公益诉讼案件未被涵盖的诉讼请求依法作出裁判。”第十八条规定：“生态环境损害赔偿诉讼案件的裁判生效后，有权提起民事公益诉讼的机关或者社会组织就同一损害生态环境行为有证据证明存在前案审理时未发现的损害，并提起民事公益诉讼的，人民法院应予受理。民事公益诉讼案件的裁判生效后，有权提起生态环境损害赔偿诉讼的主体就同一损害生态环境行为有证据证明存在前案审理时未发现的损害，并提起生态环境损害赔偿诉讼的，人民法院应予受理。”这种设计既有效避免了司法资源浪费，又可兼顾政府提起生态环境损害赔偿诉讼，同时也能保障社会组织参与环境民事公益诉讼的权利。
⒍磋商协议公告制度。《改革方案》提出开展赔偿磋商，经调查发现生态环境损害需要修复或赔偿的，赔偿权利人根据生态环境损害鉴定评估报告，就损害事实和程度、修复启动时间和期限、赔偿的责任承担方式和期限等具体问题与赔偿义务人进行磋商，统筹考虑修复方案技术可行性、成本效益最优化、赔偿义务人赔偿能力、第三方治理可行性等情况，达成赔偿协议。对经磋商达成的赔偿协议，可以依照民事诉讼法向人民法院申请司法确认。《生态环境损害赔偿司法解释》在遵循《改革方案》要求的基础上细化了关于司法确认的规定，其第二十条规定：“经磋商达成生态环境损害赔偿协议的，当事人可以向人民法院申请司法确认。人民法院受理申请后，应当公告协议内容，公告期间不少于三十日。公告期满后，人民法院经审查认为协议的内容不违反法律法规强制性规定且不损害国家利益、社会公共利益的，裁定确认协议有效。裁定书应当写明案件的基本事实和协议内容，并向社会公开。经司法确认的赔偿协议，赔偿义务人不履行或不完全履行的，赔偿权利人及其指定的部门或机构可向人民法院申请强制执行。磋商未达成一致的，赔偿权利人及其指定的部门或机构应当及时提起生态环境损害赔偿民事诉讼。”在司法确认前后依法向社会公开协议的具体内容，鼓励公众参与，这与环境保护“公众参与原则”精神相一致，对于提高赔偿协议的公信力及此后的执行力具有积极影响。 （二）《生态环境损害赔偿司法解释》之不足
⒈诉讼主体权利基础缺失。《生态环境损害赔偿司法解释》以国家自然资源所有权理论为基础，将有权提起诉讼的权利人限定为政府及其指定的机关、受国务院委托行使全民所有自然资源资产所有权的部门。笔者认为，将国家自然资源所有权理论作为权利基础并不合适。自然资源本身具有经济属性，可用于开发利用获取经济效益，政府出于短期、局部利益（如任期、行政地域利益）的考虑，也会成为生态环境的破坏者，保护与开发利用的矛盾及协调无法在民法框架内解决。
⒉立案门槛较高。《生态环境损害赔偿司法解释》规定了磋商前置程序，原告在立案时必须提供其与被告进行磋商未达一致或者因客观原因无法磋商的说明，无此材料不予立案。如此设计本意是要凸显诉前程序的效用价值，但提高司法诉讼程序的门槛显然会增加原告的沟通成本或者造成僵硬适用磋商制度等情形。而且，《生态环境损害赔偿司法解释》对于“客观原因”包含哪些方面未作例举，如若一方拒绝磋商致磋商不能，则不易判定其属于主观原因还是客观原因。
⒊举证责任内容不明。《生态环境损害赔偿司法解释》规定原告需对生态环境受到损害承担举证责任，但对于损害达到何种程度，是否必须具备损害结果才能主张生态环境损害赔偿责任未作说明，显然是将“生态环境损害赔偿责任”与传统民法中的“赔偿责任”同等对待。然而，生态环境损害赔偿责任并非仅指赔偿损失，其是对所有责任方式的统称，包括修复责任、赔偿损失、停止损害、消除危险等。
⒋未对责任方式作出创新设计。《生态环境损害赔偿司法解释》虽用“修复生态环境”替代了“恢复原状”，但其所罗列的其他责任方式均来源于民法、侵权责任法等规定，并未结合生态环境损害赔偿诉讼案件的特性及司法实践的现状对切合环境救济的新型责任方式作出确认，略显滞后。
⒌赔偿范围规定过于宽泛。《生态环境损害赔偿司法解释》中关于生态环境修复费用的规定仍过于笼统，对于各项费用确认时所应参考的因素未作列举，也无某类损害项目的统一标准作为参考，仅规定“人民法院根据具体案情予以判决”。如此设计虽赋予了人民法院高度自由裁量权，但也容易造成裁判不公、同案不同判情形的发生，甚至可能会出现法院裁决的生态环境修复费用不足以修复生态环境的尴尬局面。此外，《生态环境损害赔偿司法解释》没有统一生态修复费用的管理和使用，仅是说明“赔偿资金和修复费用应当依照法律、法规、规章予以缴纳、管理和使用。”虽然《生态环境损害赔偿司法解释》主要是从权利人的求偿机制作出规范，而资金管理属于执行机制方面的内容，但因现在各地对于资金的管理和使用规定不一，费用或由法院或由财政局环保专用账户或由人民政府专用账户保管，一旦涉及处理跨行政区域的生态环境损害案件，赔偿资金的管理使用就成为难题。
⒍对于磋商協议进行司法确认的规定不够全面。第一，《生态环境损害赔偿司法解释》规定“当事人”可以就磋商协议向人民法院申请司法确认，这里的“当事人”是否是指《改革方案》中规定的赔偿权利人和赔偿义务人其中之一，还是两者必须一起？第二，《生态环境损害赔偿司法解释》仅规定人民法院经审查认为磋商协议的内容不违反法律法规强制性规定且不损害国家利益、社会公共利益的，裁定确认协议有效，但并未规定其他情形下的救济程序，如该协议经人民法院审查，认为协议内容存在违反法律法规强制性规定或有损害国家利益、社会公共利益的情形，人民法院是直接裁定协议内容无效还是不予确认其有效性？协议的利害相关方可否在公告期间对协议的内容提出异议，若提出异议人民法院又该如何处理。第三，《生态环境损害赔偿司法解释》规定一方当事人拒绝履行、未全部履行经司法确认的磋商协议的，对方当事人可以向人民法院申请强制执行。此处的“当事人”在磋商协议中是否存在对赔偿权利人责任约定的事项，即双方当事人互负义务的情况下，能否强制执行赔偿权利人应履行的义务？若可以，由谁来执行和监管？
⒎保全制度缺失。《民事诉讼法》第一百条第一款规定：“人民法院对于可能因当事人一方的行为或者其他原因，使判决难以执行或者造成当事人其他损害的案件，根据对方当事人的申请，可以裁定对其财产进行保全、责令其作出一定行为或者禁止其作出一定行为;当事人没有提出申请的，人民法院在必要时也可以裁定采取保全措施。”民事诉讼中的诉讼保全制度规定了行为保全，即可以责令被申请人作出一定行为或者禁止作出一定行为。考虑到目前生态环境损害适用的救济程序是民事诉讼程序，民事诉讼法所规定的各项制度应当具备适用空间。《改革方案》也提出各地人民法院要研究符合生态环境损害赔偿需要的诉前证据保全、先予执行、执行监督等制度，但《生态环境损害赔偿司法解释》并未涉及诉讼保全方面的规定，仅在责任方式中列举了消除危险，消除危险的责任方式是要求当事人采取一定措施消除可能发生的危险，但若一味等到裁判时作出，不利于及时采取措施防止危害结果的发生。
四、《生态环境损害赔偿司法解释》之完善
⒈拓宽诉讼主体范围。《改革方案》鼓励法定的机关和符合条件的社会组织依法开展生态环境损害赔偿诉讼，同时提出不断创新公众参与方式，邀请专家和利益相关的公民、法人、其他组织参加生态环境修复或赔偿磋商工作。基于以上规定及环境民事公益诉讼的实践经验，笔者认为，既然生态环境损害赔偿诉讼兼具公益诉讼和民事诉讼的性质，可以考虑增加社会公益组织作为原告。
⒉进一步明确立案条件。除符合《民事诉讼法》规定的起诉条件外，《生态环境损害赔偿司法解释》还规定原告在立案时必须提供其与被告进行磋商未达一致或者因客观原因无法磋商的说明，此处使用“客观原因”的本意是促使双方在诉讼前尽力通过私力救济方式化解纠纷，但对于“客观原因”通常包含哪些事项还需作进一步例举，以便法院立案审查。事实上，赔偿权利人因负有法定职责，其对于磋商程序的展开应持积极主动的态度。基于此，“客观原因”应指“排除原告主观原因以外的其他一切情形”，故赔偿义务人拒绝磋商导致无法磋商属于“客观原因”。此外，“客观原因”在某种程度上类似于民法中的“不可抗力”，在此处使用明显欠妥，立案伊始即增加了原告的举证责任。笔者认为，将“客观原因”改为“合理原因”在处理上可能会更为灵活。 ⒊进一步明确原告举证内容。生态环境损害具有隐蔽性、长期性、多样性、复杂性等特征，初期难以体现，往往在损害初具规模后才被发现，且被损害的生态环境通常无法完全恢复。理想状态下，应在有实际损害威胁但未发生实际损害时即适用生态环境损害赔偿责任中的停止侵害、消除危险等责任方式，而非损害发生时适用。这些责任方式并不以侵害结果实际发生为前提，只要行为有造成损害结果发生的可能性就可以诉请行为人采取措施，防止损害结果的发生。因此，笔者建议，《生态环境损害赔偿司法解释》规定的原告的举证内容还应进一步細化，将原告应举证证明的“生态环境受到损害”分为“已经发生的现实损害”和“尚未发生的损害危险”。
⒋创新责任承担和履行方式。人民法院在审理环境侵权案件过程中对责任承担方式和责任履行方式进行了大胆探索。新型责任承担方式主要有为修复污染的土壤、裸露山体、矿坑和大气污染所采取的补种复绿，为修复因非法捕捞水产品或污染水体而采取的增殖放流等;新型责任履行方式主要有技改抵赔、分期赔付、劳务抵偿、替代修复等。这些新型的责任承担方式和责任履行方式已被实践证明符合修复生态环境损害的实际需要，通过高位阶的立法对上述责任方式予以肯定，也会提高环境司法的积极性和创新性。同时，对于不同责任承担和履行方式所适用的条件可作出区分，如对于当事人提出清除危险诉讼请求的，在证据充足的前提下，人民法院可以在诉讼前、诉讼中依据诉讼保全的法律规定，先行作出消除危险的裁定，避免可能的危险变成现实的损害。
⒌理顺磋商协议司法确认程序。对于申请司法确认时应提交的材料予以明确，应当提交司法确认申请书、赔偿协议原件、生态环境损害事件材料、赔偿协议内容公开情况及其他相关材料。对于申请的主体，因申请司法确认仅是作为程序上的要求，是在当事人达成磋商协议后作出，此时并不会实际损害双方当事人的实体权利，故任何一方或双方均可向人民法院申请司法确认。对于处理方式，为提高效率，无论赔偿义务人是否主动履行磋商协议，在磋商完成时双方可先行出具司法确认申请书，并将该申请书作为磋商协议的附件。从实践来看，磋商过程通常持续时间较长，为尽快妥善处理环境损害纠纷，人民法院对磋商协议的审查不应再占据太多时间。若协议存在事实瑕疵或法律瑕疵，或者公告期间利害相关方对协议内容提出异议的，人民法院可指导协议双方对协议内容进行变更或补充，并及时进行审查，在审查后尽快进行司法确认。根据《改革方案》的规定，磋商过程中已有检察院、环保职能部门、法律职能部门等的介入，故人民法院不宜直接作出确认协议无效或者不予确认的裁定而否定各方前期的成果。为便于统一裁判尺度，有必要对不予确认赔偿协议效力的情形进行明确规定。如《江苏省高级人民法院关于生态环境损害赔偿诉讼案件的审理指南（一）》规定不予确认赔偿协议效力的情形有：遗漏赔偿事项、明显不足以修复受损生态环境、明显不能维护生态环境质量的;违反法律、行政法规强制性规定的;侵害国家利益、社会公共利益的;侵害案外人合法权益的;损害社会公序良俗的;赔偿协议未向社会公开、公开范围明显不合理、公开的主要内容不完整的;赔偿协议内容不明确，无法确认的;其他不能进行司法确认的情形。
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Research on Litigation System of Ecological
Environmental Damage Compensation
——Based on the “Several Provisions of the Supreme People's Court on the
Trial of Compensation for Ecological Environmental Damages”（Trial）
Li Yisong，Liu Yongli
Abstract：On June 5，2019，the Supreme People's Court issued several provisions of the Supreme People's Court on hearing cases of compensation for ecological environment damage （for Trial Implementation），which confirmed the litigation subjects，jurisdiction，burden of proof，standard of proof， mode of responsibility，litigation title，etc.involved in the litigation of compensation for ecological environment damage.As the regulation is still in the trial stage， the accuracy and efficiency in the application process are still insufficient.In the future，we should broaden the scope of the subject of litigation rights，further clarify the filing conditions and the plaintiff's content of proof，innovate the way of liability，and straighten out the judicial confirmation procedure of consultation agreement，so as to provide practical materials for promoting the effective relief and Legislative Research of ecological environmental damage in China.
Key words：ecological environment damage;compensation for ecological environment damage;civil public interest litigation