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“民生实事项目人大代表票决制”最早于2008年在浙江省宁海县的力洋镇、大佳河镇开始探索实行，随后该县在乡镇一级全部推开，2012年起在县本级实施，省内不少地方也借鉴实施。2017年，浙江省委、省人大在总结各地实践经验的基础上出台相关文件，全面推行票决制工作。到2018年6月底，浙江11个设区市、89个县（市、区）、907个乡镇人代会上全部实施票决制，实现市县乡层面全覆盖，票决通过项目7024个，累计投资额达3449亿元；还有324个街道以会商、合议等方式票选项目，基层人大的探索实践“盆景”已经变为一道靓丽的风景线，成为浙江的又一张“金名片”。本文旨在探究票决制的设计机理、运行原则和实践路径，回应票决制实施以来各地遇到较为集中的问题，以期深化和完善票决制实施工作，把这张“金名片”擦亮打响。
一、票决制是以人民为中心的发展思想在浙江的生动实践，是“为民办实事”长效机制的升级版
习近平总书记指出，以人民为中心的发展思想，不是一个抽象的、玄奥的概念，不能只停留在口头上、止步于思想环节，而要体现在经济社会发展各个环节。以人民为中心，蕴含着发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享的施政理念，回答了为谁发展、为何发展、怎样发展的问题。浙江是中国革命红船的启航地，是改革开放的先行地，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要萌发地。践行以人民为中心的发展思想，民主政治建设领域不能落伍止步，也要敢为人先、勇于探索、善作善成，主动顺应人民群众对美好生活的向往，提高人民群众的获得感和满意度。
追溯票决制的渊源，就是发端于习近平总书记在浙江工作期间提出的“为民辦实事”长效机制。浙江历届党委政府高度重视保障改善民生工作。“为民办实事”长效机制是习近平总书记在浙江工作期间亲自提议并主持建立的。2004年10月，在总结实践经验的基础上，浙江省委、省政府制定《关于建立健全为民办实事长效机制的若干意见》，系统提出了涵盖社会保障、医疗卫生、生态环境、科教文化等十个方面重点领域的实事内容，并建立民情反映、民主决策、责任落实、督查考核等一系列工作机制，使为民办实事工作制度化、规范化。时任省委书记、省人大常委会主任习近平同志多次指出，“为民办实事，重在落实，贵在坚持。要把群众的呼声作为第一信号，问需于民、问计于民、问情于民，做到让人民群众参与，让人民群众做主，让人民群众受益，让人民群众满意。”近年来，浙江在“为民办实事”长效机制的基础上创新推动票决制工作，党委、人大、政府和人大代表都充分参与，拓展了社会主体对重大决策的参与面，为实现科学民主决策和公共服务均等化搭建了制度载体，为人民群众有序政治参与和民主监督提供了科学路径，使改革发展成果更多更公平惠及群众。可以说，“为民办实事”理念是“以人民为中心”的思想源头，票决制就是“为民办实事”长效机制的升级版。
理解票决制的核心要义，就是满足人民日益增长的美好生活需要。进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。人民美好生活需要，不再局限于物质文化方面的需求，而且对民主、法治、公平、正义、安全、环境等各方面都提出了更高的要求。浙江多年来坚持共享发展理念，各级财政每年新增财力的三分之二以上必须直接用于解决民生问题，这就要求不仅要把“蛋糕”做大，而且要把“蛋糕”分好，把解决民生的钱用足用好用在刀刃上，“群众想什么，我们就干什么”。虽然票决项目只是政府财政投入民生领域的一部分，但“钱怎么花、花在哪里最紧要”还是应该由人民群众说了算。要注意区分民生实事项目与重大投资项目，不少地方将重大工程等政府性投资项目列为民生实事，体量较大且有严格的监管程序，实际监督效果不是很好。笔者认为，民生实事不一定都是大项目，不能简单以投资额来界定，实践操作中也尽量要区分民生实事与重大投资项目的区别，尽量选取政府投入、关系民生、群众普惠的项目。比如，抓住群众关切的如生活垃圾分类、“厕所革命”、社区养老、家庭医生服务等“关键小事”，通过代表票决充分吸收人民群众的意见建议，使民生实事项目原先由“政府部门自己定自己办”转变为“群众提、代表决、政府办、人大评”，实现政府决策与群众需求的精准对接、高度融合，真正把人民群众的所需、所盼、所忧的事办好，更趋广泛、更为充分、更多层次地满足人民群众的美好生活需要，使群众的获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续。
把握票决制的实现路径，就是以人民民主的方式实现善治。“人民民主是社会主义的生命。”党的十九大报告提出，要坚持人民当家作主，健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，保障人民当家作主落实到国家政治生活和社会生活之中。人民代表大会制度是人民当家作主的重要途径和最高实现形式。票决制巧妙地将民生实事项目的选定、议决、监督、评价等诸多环节，引入人民代表大会制度轨道上来，充分发挥人民代表大会这一民主主渠道作用，是以“看得见、摸得着、可参与”的方式诠释最广泛、最真实、最管用的社会主义民主真谛。票决项目管理上，坚持政府主导项目征集初筛并组织实施，实践中可推行一些地方建立民生实事项目库的做法，每年围绕相对固定的大类项或者几个方面项目滚动实施，提高项目的覆盖面和受益面。票决项目监督实施上，代表审议票决后确定正式项目，人大常委会年中听取项目进展情况，年终开展绩效评估和满意度测评，形成一个闭合的“环”。票决参与主体上，从项目的征集、初定，到代表审议、票决，再到项目实施的监督、评估，人大代表自始至终参与其中；人民群众通过人大代表会前走访、参与意见征集、公告票决结果、公示项目进展情况，增进对民生实事的知晓度和参与度。票决制既有国家权力机关实行票决民主的内涵，又兼容社会主义协商民主的优势，把票决结果的刚性与协商过程的柔性很好地结合起来，从而扩大公民有序政治参与途径，实现由“为民作主”向“由民作主”转变。实践证明，经票决的项目当地群众认可度高、参与面广、项目推进顺，真正使民生实事项目成为民生工程、民心工程、和谐工程。 二、票决制是综合行使人大职权、规范代表履职的有效载体，是人大做实决定工作、做深监督工作、做活代表工作的重要抓手
党的十九大报告提出，要健全人大组织制度和工作制度，支持和保证人大依法行使立法权、监督权、决定权、任免权，使各级人大及其常委会成为全面担负起宪法法律赋予的各项职责的工作机关，成为密切联系人民群众的代表机关。票决制始终立足于人大法定职能，把行使决定权和监督权有机结合起来，充分发挥人大代表作用，是新时代健全人民当家作主制度体系的有益探索，是人大做实决定工作、做深监督工作、做活代表工作的重要抓手。
票决制以人大行使决定权的方式赋予民生实事项目以法定效力。党的十八届三中全会决定明确提出，健全人大讨论、决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前要向本级人大报告。中央明确要求，各级人大要从实际出发，讨论决定属于本行政区域内的加强民主法治建设的重大举措以及城镇建设、重大改革举措、重大民生工程、重大建设项目等重大事项。浙江省委近年来在多个文件中要求加大票决制工作的推广力度。2016年7月，浙江省人大常委会通过《浙江省乡镇人民代表大会工作条例》，对乡镇人大实行民生实事工程票决制作出明确规定。2018年7月，浙江省人大常委会通过修改后的《浙江省各级人大常委会讨论决定重大事项的规定》，明确把民生实事项目列为经人大常委会审议后，提交人代会票决的法定事项。可见，推行票决制工作政策明确、于法有据。从票决制工作的本质属性看，它首先是人大行使重大事项讨论决定权的一种形式，对政府拟实施的重大民生项目以票决形成决议决定的方式予以确认，赋予相应的法定效力，具有政府和社会一体遵循、确保項目有效实施的强制性和约束力。一直以来，人大在行使重大决定权方面是个“短板”，票决制很好地解决了人大决定权相对弱化、使用频率过低、范围过于宽泛等问题，使人大决定重大事项更加实体化、具体化，突出了对政府承诺事项的执行力约束。那么，上级确定的民生实事项目本级票决是否都列入？目前，全省市县乡层面已实现票决制全覆盖，省级层面每年省政府通过网络渠道公开征集“十件为民办实事项目”，如果上级确定必须落实的民生实事要列入本级候选项目，那到了县乡层面至少有20项以上。一些地方认为，县乡在排定候选项目时处于两难，如果把上级已经确定的项目作为候选项目，万一落选，会造成被动。如果不放入，上级的项目要实施，本级还有诸多项目，无疑造成了多个层级民生实事任务累加到县乡层面，一些地方受限于本级财力，巧妇难为无米之炊。笔者认为，要处理好上级规定动作与本级自选动作的关系，原则上上级已经确定的民生实事，不再列入本级候选项目，各地应结合自身实际，推动解决其他方面重大民生问题的解决。经济相对发达的地方，大的项目下可以挂小项目，有钱多办事。经济相对欠发达的地方本级财力有限，主要依靠上级部门资金配套、扶持等项目，因此应量力而行，不应强求项目多少，适度把上级配套的项目囊括在票决项目之列。当然，票决不是简单非此即彼的排斥关系，票决制体现“好中选优”的理念，因票而“决”，赋予强制力；但不能简单地因票而“否”，落选的项目政府部门是否继续实施，这是政府行政权决定的裁量范围，只要在政府的财力允许范围内，落选的项目政府相关部门仍然可以继续实施，这不影响人大票决的权威性。况且，人代会上几乎在通过民生实事项目的同时进行预算草案的表决，项目落选临时调整预算，操作上有一定难度。除非个别项目各方争议较大、一时不具备实施条件，人大主席团可以授权人大常委会另行审查批准。目前，项目征集过程中存在一定的部门化倾向，一些政府部门积极性不高，担心列入后进度不畅，忧于考核落后被追责，往往提出上级已确定、落实难度低的项目，政府及办公室对项目的统筹协调力度不够，在一定程度上也影响候选项目的整体质量和覆盖面，人大常委会对此应积极主动协调，适时把关，把更多惠及面广的项目列入票决范围。
票决制强化了人大依法监督、精准监督、有效监督的权威性。人大制度的设计原则和基本要求，就是一切国家机关和工作人员都要受到制约和监督。票决制名为票决，然而票决出民生实事只是程序上完成项目确定，要真正落地见效必须发挥好人大的监督职能作用，重中之重是做好“实施篇”的文章。坚持“把好事办实、把实事办好”的目标导向，立足于强化人大对政府权力运行的监督制约，赋予人大监督更加丰富的法治内涵、实践价值和社会效应，避免那些华而不实、劳民伤财的“形象工程”“政绩工程”。坚持督要督准、督有力度的效果导向，把握好人大监督覆盖面广与监督力量毕竟有限的矛盾，正视人大现有力量难以覆盖所有政府性投资项目的现实，选取重大民生实事开展监督以缩小监督管径，精准发力，以小博大，可以达到“四两拨千斤”之功效。可见，人大票决和监督民生实事项目，不能简单理解为微观层面对具体行政行为的监督，而是通过小口径监督“以管窥豹”，以小见大，拓展对民生项目的覆盖面和延伸监督触角。同时，民生实事项目是计划预算的重要组成部分，通过对票决项目的跟踪监督，抓住群众关切深化财政预决算审查监督，强化对政府性资金的使用绩效管理，突出人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的工作导向，拓宽人大代表和人民群众参与管好“钱袋子”的途径，有钱多干事，没钱巧办事，尽量少花钱、多办事，让有限的财力发挥出更好的社会效益。可见，民生实事不一定都选取那些投资量大的建设工程，要坚持尽力而为、量力而行，一些花钱不多、群众普遍关心的带有管理性质的事项也要积极推进。因此，开展票决制工作不能与预算审查监督“两张皮”，须有机结合、互动推进。票决制的探索和实践方向，应该与预算审查监督紧密结合，确定候选项目时要根据预算总盘子框定，实施民生项目时要重点从财政预算执行情况和使用绩效等方面予以监督，推动落实资金到位，钱花得其所。对于当年度难以完成的，尽量不要列入候选项目，确保监督实施有年化目标、阶段性任务。有些项目由于涉及前期征地、设计和环评等环节，当年确实难以完成的，需要分阶段实施，当年必须盯紧年度目标，跨年的项目任务宜由人大常委会组织力量跟踪监督。 票决制有效激发了人大代表依法履职、主动履职、常态化履职的热情。党的十九大报告强调，要支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力，更好发挥人大代表作用。人大代表是人民代表大会的主体，也是推动票决制工作的主体力量。代表能否持续积极参与票决制工作是票决制取得成效的重要基础，也是评价票决制工作质效的重要标准。通过票决前的广泛征集、票决中的充分审议、票决后的跟踪监督，人大代表发挥着密切联系人民群众的优势作用，在政府与群众之间架起桥梁纽带，扩大了人民群众对民生实事的参与，提高了人民群众对代表履职的认可度。票决制也为代表闭会期间有效履職搭建了平台，使代表活动有了实质性载体，人大代表更加自觉主动当好项目的“调研员”“监督员”“宣传员”，履职方式由“虚”转“实”，代表履职热情进一步激发。项目票决后，各地人大常委会及专委会牵头，实行“一季一督查、半年一报告、一年一测评”，同时根据项目将人大代表分成若干代表小组，逐项对口监督。通过定期听取汇报、实地视察、督促检查等方式，结合提出代表建议和批评意见，及时向政府有关部门反映实施情况，实现项目“事事有监督”，进度“步步有标准”，代表“人人有任务”，凝聚社会各界共同推进民生实事的强大合力。
三、票决制是坚持三者有机统一、完善基层治理体系的重要平台，是在党的领导下推进基层民主治理、依法治理、有序治理的务实举措
党的十九大报告指出，党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，人民当家作主是社会主义民主政治的本质特征，依法治国是党领导人民治理国家的基本方式，三者统一于我国社会主义民主政治伟大实践。基层的实践表明，发挥人民代表大会制度作为坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度的优势作用，必须不断创新载体、优化平台、拓宽渠道，与时俱进推动人民代表大会制度在基层的实践创新和深化落实。票决制正是承载着这样的功能，把三者真正打通、有机统一于基层民主政治实践，不断完善基层民主制度，推进基层治理体系和治理能力现代化。
以坚持党的领导为根本确保票决制工作方向。党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。加强党的集中统一领导，是做好票决制工作的根本保证。从各地实践看，建立党委统筹协调、人大监督推动、政府组织实施的工作机制，对于推进票决制顺利实施具有重要的牵引作用。党委要把票决制工作纳入重要议事日程，经常听取人大、政府及有关部门实施情况汇报，全面统筹、全程把关，及时解决票决制实施中遇到的重大问题。建立健全党委领导工作机制，大部分市县乡成立由党委牵头，人大、政府及相关部门参与的领导小组，加强沟通协调和工作落实，从体制上机制上确保在党委的领导下开展票决制工作。加大民生实事项目的考核力度，提高权重、奖优罚劣，完成得好的予以加分，反之予以扣分。人大常委会对民生实事项目的满意度测评可适度提前，确保把测评结果纳入党政年度考核范围。实践证明，推进票决制工作必须坚持党的领导，发挥好党委统揽全局、协调各方的领导核心作用，只有把党的领导贯彻落实到票决制实施的全过程各方面，才能保证票决制工作的正确方向。
以共建共治共享为导向深化票决制工作实施。票决制依托人民代表大会制度平台，发挥人大代表和人民群众在民主协商、民主决策、民主管理、民主监督方面的作用，实现政府治理和社会共治、群众自治的良性互动。发挥票决制这一基层民主实践载体优势作用，一方面，必须要加大对票决制工作的宣传发动，让更多人大代表和人民群众参与到项目选定和实施监督中，保证人民在日常政治生活中享有广泛持续深入参与的民主权利。另一方面，基层人大围绕民生实事开好每年人代会和组织闭会期间代表活动，做深监督工作，集中精力履行法定职责。随着城市化进程的不断推进，乡镇改为街道的比例不断提高，如何在街道层面推行民生实事项目实施显得尤为迫切。在实现乡镇票决制全覆盖、现有324个街道开展民生实事项目会商（合议）制的基础上，要加快总结提炼各地街道的经验做法，完善制度规范，弥补街道一级没有人民代表大会的缺陷，扩大街道居民的民主参与途径，把民生实事在街道层面办实办好。实践证明，随着社会治理重心向基层下移，票决制作为县乡治理模式创新的实践样板，在建立多元主体合作、多种方式并举、多类资源联动的共治体系，打造共建共治共享的社会治理格局中，发挥着越来越重要的作用。
以提升基层治理法治化水平为目标拓展票决制工作实践内涵。基层治理是国家治理的基石，推进基层治理现代化的显著特征就是实现依法治理，构建权力分配合理、职责清晰明确、高效协调运行的基层权力运行机制。票决制贯穿了党委决策、人大决定、政府执行、公众参与的权力运行设计理念，用法治思维构建新型的基层治理体系，用法治方式规范基层治理主体之间的关系，使党委、人大、政府的角色定位更加明确，职责边界和事权划分更加清晰，有利于解决基层治理主体“缺位”“越位”“错位”的问题。在发挥票决制功效、盯紧民生“关键小事”的同时，要密切关注基层执法不作为、乱作为等现象，加强对宪法和法律法规实施情况的监督，特别是基层人大和代表要及时反映法律法规实施中遇到的问题，推动法律法规修改完善，维护宪法法律权威和法制统一。实践证明，法治是实现基层治理的有效方式和努力方向，推进票决制实施必须把握好“依法”二字，只有坚持在法治的轨道上推进，才能保持票决制工作的持久生命力。
（作者系《浙江人大》杂志总编辑、浙江省人大工作研究会理事）
一、票决制是以人民为中心的发展思想在浙江的生动实践，是“为民办实事”长效机制的升级版
习近平总书记指出，以人民为中心的发展思想，不是一个抽象的、玄奥的概念，不能只停留在口头上、止步于思想环节，而要体现在经济社会发展各个环节。以人民为中心，蕴含着发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享的施政理念，回答了为谁发展、为何发展、怎样发展的问题。浙江是中国革命红船的启航地，是改革开放的先行地，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要萌发地。践行以人民为中心的发展思想，民主政治建设领域不能落伍止步，也要敢为人先、勇于探索、善作善成，主动顺应人民群众对美好生活的向往，提高人民群众的获得感和满意度。
追溯票决制的渊源，就是发端于习近平总书记在浙江工作期间提出的“为民辦实事”长效机制。浙江历届党委政府高度重视保障改善民生工作。“为民办实事”长效机制是习近平总书记在浙江工作期间亲自提议并主持建立的。2004年10月，在总结实践经验的基础上，浙江省委、省政府制定《关于建立健全为民办实事长效机制的若干意见》，系统提出了涵盖社会保障、医疗卫生、生态环境、科教文化等十个方面重点领域的实事内容，并建立民情反映、民主决策、责任落实、督查考核等一系列工作机制，使为民办实事工作制度化、规范化。时任省委书记、省人大常委会主任习近平同志多次指出，“为民办实事，重在落实，贵在坚持。要把群众的呼声作为第一信号，问需于民、问计于民、问情于民，做到让人民群众参与，让人民群众做主，让人民群众受益，让人民群众满意。”近年来，浙江在“为民办实事”长效机制的基础上创新推动票决制工作，党委、人大、政府和人大代表都充分参与，拓展了社会主体对重大决策的参与面，为实现科学民主决策和公共服务均等化搭建了制度载体，为人民群众有序政治参与和民主监督提供了科学路径，使改革发展成果更多更公平惠及群众。可以说，“为民办实事”理念是“以人民为中心”的思想源头，票决制就是“为民办实事”长效机制的升级版。
理解票决制的核心要义，就是满足人民日益增长的美好生活需要。进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。人民美好生活需要，不再局限于物质文化方面的需求，而且对民主、法治、公平、正义、安全、环境等各方面都提出了更高的要求。浙江多年来坚持共享发展理念，各级财政每年新增财力的三分之二以上必须直接用于解决民生问题，这就要求不仅要把“蛋糕”做大，而且要把“蛋糕”分好，把解决民生的钱用足用好用在刀刃上，“群众想什么，我们就干什么”。虽然票决项目只是政府财政投入民生领域的一部分，但“钱怎么花、花在哪里最紧要”还是应该由人民群众说了算。要注意区分民生实事项目与重大投资项目，不少地方将重大工程等政府性投资项目列为民生实事，体量较大且有严格的监管程序，实际监督效果不是很好。笔者认为，民生实事不一定都是大项目，不能简单以投资额来界定，实践操作中也尽量要区分民生实事与重大投资项目的区别，尽量选取政府投入、关系民生、群众普惠的项目。比如，抓住群众关切的如生活垃圾分类、“厕所革命”、社区养老、家庭医生服务等“关键小事”，通过代表票决充分吸收人民群众的意见建议，使民生实事项目原先由“政府部门自己定自己办”转变为“群众提、代表决、政府办、人大评”，实现政府决策与群众需求的精准对接、高度融合，真正把人民群众的所需、所盼、所忧的事办好，更趋广泛、更为充分、更多层次地满足人民群众的美好生活需要，使群众的获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续。
把握票决制的实现路径，就是以人民民主的方式实现善治。“人民民主是社会主义的生命。”党的十九大报告提出，要坚持人民当家作主，健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，保障人民当家作主落实到国家政治生活和社会生活之中。人民代表大会制度是人民当家作主的重要途径和最高实现形式。票决制巧妙地将民生实事项目的选定、议决、监督、评价等诸多环节，引入人民代表大会制度轨道上来，充分发挥人民代表大会这一民主主渠道作用，是以“看得见、摸得着、可参与”的方式诠释最广泛、最真实、最管用的社会主义民主真谛。票决项目管理上，坚持政府主导项目征集初筛并组织实施，实践中可推行一些地方建立民生实事项目库的做法，每年围绕相对固定的大类项或者几个方面项目滚动实施，提高项目的覆盖面和受益面。票决项目监督实施上，代表审议票决后确定正式项目，人大常委会年中听取项目进展情况，年终开展绩效评估和满意度测评，形成一个闭合的“环”。票决参与主体上，从项目的征集、初定，到代表审议、票决，再到项目实施的监督、评估，人大代表自始至终参与其中；人民群众通过人大代表会前走访、参与意见征集、公告票决结果、公示项目进展情况，增进对民生实事的知晓度和参与度。票决制既有国家权力机关实行票决民主的内涵，又兼容社会主义协商民主的优势，把票决结果的刚性与协商过程的柔性很好地结合起来，从而扩大公民有序政治参与途径，实现由“为民作主”向“由民作主”转变。实践证明，经票决的项目当地群众认可度高、参与面广、项目推进顺，真正使民生实事项目成为民生工程、民心工程、和谐工程。 二、票决制是综合行使人大职权、规范代表履职的有效载体，是人大做实决定工作、做深监督工作、做活代表工作的重要抓手
党的十九大报告提出，要健全人大组织制度和工作制度，支持和保证人大依法行使立法权、监督权、决定权、任免权，使各级人大及其常委会成为全面担负起宪法法律赋予的各项职责的工作机关，成为密切联系人民群众的代表机关。票决制始终立足于人大法定职能，把行使决定权和监督权有机结合起来，充分发挥人大代表作用，是新时代健全人民当家作主制度体系的有益探索，是人大做实决定工作、做深监督工作、做活代表工作的重要抓手。
票决制以人大行使决定权的方式赋予民生实事项目以法定效力。党的十八届三中全会决定明确提出，健全人大讨论、决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前要向本级人大报告。中央明确要求，各级人大要从实际出发，讨论决定属于本行政区域内的加强民主法治建设的重大举措以及城镇建设、重大改革举措、重大民生工程、重大建设项目等重大事项。浙江省委近年来在多个文件中要求加大票决制工作的推广力度。2016年7月，浙江省人大常委会通过《浙江省乡镇人民代表大会工作条例》，对乡镇人大实行民生实事工程票决制作出明确规定。2018年7月，浙江省人大常委会通过修改后的《浙江省各级人大常委会讨论决定重大事项的规定》，明确把民生实事项目列为经人大常委会审议后，提交人代会票决的法定事项。可见，推行票决制工作政策明确、于法有据。从票决制工作的本质属性看，它首先是人大行使重大事项讨论决定权的一种形式，对政府拟实施的重大民生项目以票决形成决议决定的方式予以确认，赋予相应的法定效力，具有政府和社会一体遵循、确保項目有效实施的强制性和约束力。一直以来，人大在行使重大决定权方面是个“短板”，票决制很好地解决了人大决定权相对弱化、使用频率过低、范围过于宽泛等问题，使人大决定重大事项更加实体化、具体化，突出了对政府承诺事项的执行力约束。那么，上级确定的民生实事项目本级票决是否都列入？目前，全省市县乡层面已实现票决制全覆盖，省级层面每年省政府通过网络渠道公开征集“十件为民办实事项目”，如果上级确定必须落实的民生实事要列入本级候选项目，那到了县乡层面至少有20项以上。一些地方认为，县乡在排定候选项目时处于两难，如果把上级已经确定的项目作为候选项目，万一落选，会造成被动。如果不放入，上级的项目要实施，本级还有诸多项目，无疑造成了多个层级民生实事任务累加到县乡层面，一些地方受限于本级财力，巧妇难为无米之炊。笔者认为，要处理好上级规定动作与本级自选动作的关系，原则上上级已经确定的民生实事，不再列入本级候选项目，各地应结合自身实际，推动解决其他方面重大民生问题的解决。经济相对发达的地方，大的项目下可以挂小项目，有钱多办事。经济相对欠发达的地方本级财力有限，主要依靠上级部门资金配套、扶持等项目，因此应量力而行，不应强求项目多少，适度把上级配套的项目囊括在票决项目之列。当然，票决不是简单非此即彼的排斥关系，票决制体现“好中选优”的理念，因票而“决”，赋予强制力；但不能简单地因票而“否”，落选的项目政府部门是否继续实施，这是政府行政权决定的裁量范围，只要在政府的财力允许范围内，落选的项目政府相关部门仍然可以继续实施，这不影响人大票决的权威性。况且，人代会上几乎在通过民生实事项目的同时进行预算草案的表决，项目落选临时调整预算，操作上有一定难度。除非个别项目各方争议较大、一时不具备实施条件，人大主席团可以授权人大常委会另行审查批准。目前，项目征集过程中存在一定的部门化倾向，一些政府部门积极性不高，担心列入后进度不畅，忧于考核落后被追责，往往提出上级已确定、落实难度低的项目，政府及办公室对项目的统筹协调力度不够，在一定程度上也影响候选项目的整体质量和覆盖面，人大常委会对此应积极主动协调，适时把关，把更多惠及面广的项目列入票决范围。
票决制强化了人大依法监督、精准监督、有效监督的权威性。人大制度的设计原则和基本要求，就是一切国家机关和工作人员都要受到制约和监督。票决制名为票决，然而票决出民生实事只是程序上完成项目确定，要真正落地见效必须发挥好人大的监督职能作用，重中之重是做好“实施篇”的文章。坚持“把好事办实、把实事办好”的目标导向，立足于强化人大对政府权力运行的监督制约，赋予人大监督更加丰富的法治内涵、实践价值和社会效应，避免那些华而不实、劳民伤财的“形象工程”“政绩工程”。坚持督要督准、督有力度的效果导向，把握好人大监督覆盖面广与监督力量毕竟有限的矛盾，正视人大现有力量难以覆盖所有政府性投资项目的现实，选取重大民生实事开展监督以缩小监督管径，精准发力，以小博大，可以达到“四两拨千斤”之功效。可见，人大票决和监督民生实事项目，不能简单理解为微观层面对具体行政行为的监督，而是通过小口径监督“以管窥豹”，以小见大，拓展对民生项目的覆盖面和延伸监督触角。同时，民生实事项目是计划预算的重要组成部分，通过对票决项目的跟踪监督，抓住群众关切深化财政预决算审查监督，强化对政府性资金的使用绩效管理，突出人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的工作导向，拓宽人大代表和人民群众参与管好“钱袋子”的途径，有钱多干事，没钱巧办事，尽量少花钱、多办事，让有限的财力发挥出更好的社会效益。可见，民生实事不一定都选取那些投资量大的建设工程，要坚持尽力而为、量力而行，一些花钱不多、群众普遍关心的带有管理性质的事项也要积极推进。因此，开展票决制工作不能与预算审查监督“两张皮”，须有机结合、互动推进。票决制的探索和实践方向，应该与预算审查监督紧密结合，确定候选项目时要根据预算总盘子框定，实施民生项目时要重点从财政预算执行情况和使用绩效等方面予以监督，推动落实资金到位，钱花得其所。对于当年度难以完成的，尽量不要列入候选项目，确保监督实施有年化目标、阶段性任务。有些项目由于涉及前期征地、设计和环评等环节，当年确实难以完成的，需要分阶段实施，当年必须盯紧年度目标，跨年的项目任务宜由人大常委会组织力量跟踪监督。 票决制有效激发了人大代表依法履职、主动履职、常态化履职的热情。党的十九大报告强调，要支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力，更好发挥人大代表作用。人大代表是人民代表大会的主体，也是推动票决制工作的主体力量。代表能否持续积极参与票决制工作是票决制取得成效的重要基础，也是评价票决制工作质效的重要标准。通过票决前的广泛征集、票决中的充分审议、票决后的跟踪监督，人大代表发挥着密切联系人民群众的优势作用，在政府与群众之间架起桥梁纽带，扩大了人民群众对民生实事的参与，提高了人民群众对代表履职的认可度。票决制也为代表闭会期间有效履職搭建了平台，使代表活动有了实质性载体，人大代表更加自觉主动当好项目的“调研员”“监督员”“宣传员”，履职方式由“虚”转“实”，代表履职热情进一步激发。项目票决后，各地人大常委会及专委会牵头，实行“一季一督查、半年一报告、一年一测评”，同时根据项目将人大代表分成若干代表小组，逐项对口监督。通过定期听取汇报、实地视察、督促检查等方式，结合提出代表建议和批评意见，及时向政府有关部门反映实施情况，实现项目“事事有监督”，进度“步步有标准”，代表“人人有任务”，凝聚社会各界共同推进民生实事的强大合力。
三、票决制是坚持三者有机统一、完善基层治理体系的重要平台，是在党的领导下推进基层民主治理、依法治理、有序治理的务实举措
党的十九大报告指出，党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，人民当家作主是社会主义民主政治的本质特征，依法治国是党领导人民治理国家的基本方式，三者统一于我国社会主义民主政治伟大实践。基层的实践表明，发挥人民代表大会制度作为坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度的优势作用，必须不断创新载体、优化平台、拓宽渠道，与时俱进推动人民代表大会制度在基层的实践创新和深化落实。票决制正是承载着这样的功能，把三者真正打通、有机统一于基层民主政治实践，不断完善基层民主制度，推进基层治理体系和治理能力现代化。
以坚持党的领导为根本确保票决制工作方向。党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。加强党的集中统一领导，是做好票决制工作的根本保证。从各地实践看，建立党委统筹协调、人大监督推动、政府组织实施的工作机制，对于推进票决制顺利实施具有重要的牵引作用。党委要把票决制工作纳入重要议事日程，经常听取人大、政府及有关部门实施情况汇报，全面统筹、全程把关，及时解决票决制实施中遇到的重大问题。建立健全党委领导工作机制，大部分市县乡成立由党委牵头，人大、政府及相关部门参与的领导小组，加强沟通协调和工作落实，从体制上机制上确保在党委的领导下开展票决制工作。加大民生实事项目的考核力度，提高权重、奖优罚劣，完成得好的予以加分，反之予以扣分。人大常委会对民生实事项目的满意度测评可适度提前，确保把测评结果纳入党政年度考核范围。实践证明，推进票决制工作必须坚持党的领导，发挥好党委统揽全局、协调各方的领导核心作用，只有把党的领导贯彻落实到票决制实施的全过程各方面，才能保证票决制工作的正确方向。
以共建共治共享为导向深化票决制工作实施。票决制依托人民代表大会制度平台，发挥人大代表和人民群众在民主协商、民主决策、民主管理、民主监督方面的作用，实现政府治理和社会共治、群众自治的良性互动。发挥票决制这一基层民主实践载体优势作用，一方面，必须要加大对票决制工作的宣传发动，让更多人大代表和人民群众参与到项目选定和实施监督中，保证人民在日常政治生活中享有广泛持续深入参与的民主权利。另一方面，基层人大围绕民生实事开好每年人代会和组织闭会期间代表活动，做深监督工作，集中精力履行法定职责。随着城市化进程的不断推进，乡镇改为街道的比例不断提高，如何在街道层面推行民生实事项目实施显得尤为迫切。在实现乡镇票决制全覆盖、现有324个街道开展民生实事项目会商（合议）制的基础上，要加快总结提炼各地街道的经验做法，完善制度规范，弥补街道一级没有人民代表大会的缺陷，扩大街道居民的民主参与途径，把民生实事在街道层面办实办好。实践证明，随着社会治理重心向基层下移，票决制作为县乡治理模式创新的实践样板，在建立多元主体合作、多种方式并举、多类资源联动的共治体系，打造共建共治共享的社会治理格局中，发挥着越来越重要的作用。
以提升基层治理法治化水平为目标拓展票决制工作实践内涵。基层治理是国家治理的基石，推进基层治理现代化的显著特征就是实现依法治理，构建权力分配合理、职责清晰明确、高效协调运行的基层权力运行机制。票决制贯穿了党委决策、人大决定、政府执行、公众参与的权力运行设计理念，用法治思维构建新型的基层治理体系，用法治方式规范基层治理主体之间的关系，使党委、人大、政府的角色定位更加明确，职责边界和事权划分更加清晰，有利于解决基层治理主体“缺位”“越位”“错位”的问题。在发挥票决制功效、盯紧民生“关键小事”的同时，要密切关注基层执法不作为、乱作为等现象，加强对宪法和法律法规实施情况的监督，特别是基层人大和代表要及时反映法律法规实施中遇到的问题，推动法律法规修改完善，维护宪法法律权威和法制统一。实践证明，法治是实现基层治理的有效方式和努力方向，推进票决制实施必须把握好“依法”二字，只有坚持在法治的轨道上推进，才能保持票决制工作的持久生命力。
（作者系《浙江人大》杂志总编辑、浙江省人大工作研究会理事）