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[摘要] 民主集中制五个方面的含义既有密切联系也有本质区别，切实弄清其不同内涵，对于搞好民主集中制制度建设有重要意义。
[关键词] 民主集中制
[中图分类号] D262.11 [文献标识码] A [文章编号] 1007-1962（2003）14-0025-02
一、民主集中制的几种涵义及其相互关系
从对民主集中制一词的使用情况看，它至少包括五个方面或五个层次的意思：
第一，理论层面的意思。民主集中制理论，是关于民主集中制制度建设应遵循的基本思想原则及其实现方式的论述，是对民主与集中的本质及其关系的揭示。早在1890年，恩格斯在《致约·布洛赫》一文中，就对人民群众是怎样创造历史的问题作了精辟阐述：人民群众创造历史的活动，如同无数个力的平行四边形形成一种总的合力，这种合力不是单个人的意志和力量的简单相加，而是在他们互相冲突、互相制约中产生的结果。这种结果往往同每个人的愿望都不相同，是谁也没有希望过的事务。然而，这并不是说这些个人的意志等于零。相反，每个人的意志都对合力有所贡献，因而是包括在这个合力里面的。恩格斯就此还曾说过一段著名的话：“组织本身是完全民主的，它的各委员会由选举产生并随时可以罢免，仅这一点就堵塞了任何要求独裁的密谋狂的道路。” [1]因此，尽管马克思和恩格斯都不曾明确提出过民主集中制的概念，但应当承认，恩格斯这些思想的精神是对民主集中制的最好的理论阐发。
同时还要承认，民主政治中关于主权在民的思想及其选举原则、多数决定原则等，也都是民主集中制制度建设的重要理论依据。对这些人类政治文明的有益成果，我们应大胆借鉴和吸收，而不必讳言和排斥。
只有承认这些理论，并自觉地运用它去指导民主集中制制度建设，才能把这一制度建设的更加完善而又科学合理。
第二，制度层面的意思。制度，即要求有关成员共同遵守的规则。民主集中制制度的主要内容包括三个方面：一是领导权的形成；二是领导权的行使；三是权力的制约与监督。
领导权的形成，是指权力机关和领导者的权力是由选民自下而上选举产生的，即领导权是由人民群众授予的。领导权的行使，是指行使领导和决策权的主体是领导班子集体，而非领导者个人；行使权力的原则和方式是少数服从多数，而非由领导者个人采取集中正确意见的方式决策。多数原则本身还包括尊重和保护少数人的意见和利益。权力的制约和监督，是指领导者要对选民负责并接受他们的监督，原选举单位或原选区选民有罢免他们职务的权力。上述三个方面的内容，充分贯彻和体现了集体领导和人民当家作主的思想和原则。这是民主集中制制度的核心和实质，是制度民主或实质民主的根本标志和象征。
第三，程序层面的意思。程序，即按时间先后安排的次序。作为领导制度，其权力运行的次序一般包括：调查研究、专家咨询、方案论证、会议讨论、会议决定、贯彻实施、通报通告、检查督促等一系列环节。作为组织制度，其运行的次序一般包括：提名候选人、组织选举、听取工作报告、监督评议、弹劾或罢免等环节。程序是制度的重要组成部分和表现形式，是实现制度的措施和保证。因此，也称其为程序民主或形式民主。
第四，观念层面的意思。观念，即思想和意识。民主集中制观念，是指领导干部对民主集中制认识理解的程度和贯彻执行的自觉性程度。具体内容包括：主权在民的意识、平等讨论的意识、少数服从多数和尊重保护少数的意识、按照规则和程序办事的意识等。它是干部具有的一种内在的政治素养。
第五，作风层面的意思。作风，是指集体或个人在工作或生活中表现出的思想与风格。民主集中制作风，是指领导干部在贯彻执行民主集中制各项规则时的行为表现，它是领导者内在的民主意识的外在反映。
上述分析表明：民主集中制五个层面的意思，相互间既有密切联系也有本质区别。联系，体现在它们之间是相互依存、相互制约，并层层递进，逐步深入、具体、实在；区别，体现在它们各自又相互独立、相互区别，所处的地位和所反映的问题分别属于不同的范畴。总之，切实弄清五个层次的不同内涵并准确地予以区分和界定，对于搞好民主集中制制度建设和这一制度的实行意义重大。
二、贯彻实行民主集中制制度需要特别注意克服的两个问题
在贯彻实行民主集中制制度中，需要特别注意克服和纠正的两个问题是：第一，民主选举名不符实的问题。对选举，党章、宪法和组织法都有比较明确的规定，总的精神就是在党的领导和组织下，由选民自下而上地选出领导机关和领导者。它是主权在民思想和理论的体现，是人民群众授权的标志和象征，是民主集中制组织制度的核心和实质。
但在实际操作过程中，各级各类组织的候选人，在许多地方常常不是由选民自下而上酝酿提名产生的，而是由党的上级组织商定的，就连差额人选也是定好的；在选举时，明确要求党的下级组织要确保各位候选人的顺利当选，并且把它作为衡量下级领导者党性和能力的标准。这样，就存在着民主名不符实的问题。
第二，少数服从多数原则贯彻执行不好的问题。如前所述，民主集中制的决策原则和方式是，在平等讨论的基础上按照少数服从多数的原则做出决策。这是集体决策和集体领导的重要表现形式，是党领导人民行使当家作主权力的标志和象征，是这一领导制度的核心和实质。
但在一些地方实际领导工作中，讨论问题时，委员们(含副书记)总是要揣摩“一把手”的意图，察看他的脸色；进行决策时，常常是由个人或少数人做出决定，而很少按照少数服从多数的原则实行投票表决。对与“一把手”意见不同的同志，有时不够尊重或很不尊重。如此的会议讨论和会议决定，无形之中把领导成员间平等的地位变成了不平等的地位，把决策原则和方式由少数服从多数变成了领导者个人的选择判断，领导决策主体由领导集体变成了领导者个人。又比如，长期以来，领导工作中只对上负责不对下负责的问题始终难以根除；委员对书记唯命是从和书记对委员颐指气使现象司空见惯，习以为常。这些情况表明：少数服从多数的决策原则并未得到切实地贯彻和落实。
三、用形式民主取代实质民主问题产生的原因探析
导致实际工作中用形式民主取代实质民主问题产生的原因是多方面的，概括起来主要有三个方面：即思想根源、制度根源、历史根源。
所谓思想根源，首先对党管干部原则认识存有误解和误区。党管干部对于实行选举制的组织来说，就是由党领导和组织广大选举人，自下而上地选举出各级领导机关和领导人，并对他们进行管理和监督。而许多同志把其误解为，由党(实际上是党的领导机关中的少数人)首先提出各级领导机关的候选人，再让广大选民去履行选举手续，并仍由党对他们进行管理和监督。
这种认识的错误在于，它把下级多数人选举领导与上级少数人选拔干部混为一谈，把党的领导、组织作用与党的决策、管理身份混为一谈。因此，选举便从多数人实现当家作主的方式变成了少数人谋取权利的手段。可见，思想认识上的混淆，是造成用民主选举的形式取代民主选举的实质问题的重要原因。
其次对民主集中制决策原则在认识上存有误区。在现实生活中，不少同志把民主集中制少数服从多数的决策原则和方式理解为，民主集中制就是民主+集中：民主就是让大家说话，集中就是“一把手”选择“正确”的意见拍板决策；发表意见是委员们的义务，拍板决策是“一把手”的权力；只要经过会议讨论就是会议决定，凡是会议决定就是领导集体的决定。
这种认识的错误在于，它把民主与集中同一问题的两个方面割裂成了前后不同的两个阶段，把多数决策原则同集中“正确”的意见即决策的内容混为一谈。由此，决策便从反映和集中多数人的意愿变成了“一把手”个人的选择判断。显然，思想认识上的混淆和混乱，是导致在实际领导决策中用民主的形式践踏民主的实质问题发生的重要原因。
因此，今后对民主集中制问题要在理论上加强研究和宣传，在思想认识方面要进行正本清源，努力克服和防止在这方面存在的概念混淆和滥用问题。
所谓制度根源，首先是说，决策制度中的问题与选举制度落实不好密切相关。时下，委员职务实际上是由书记确定的，书记职务实际上是由上级领导确定的。如果委员确实由选举产生，书记确实由委员选举产生，那么平等讨论和按照多数原则决策，就会顺理成章，轻而易举。显然，领导工作中家长式人物层出不穷和家长制作风经久不衰的问题，其更为重要更为根本的原因是选举制度落实不好。因此，要从根本上解决民主决策问题就必须从根本上贯彻落实选举制度，切实解决民主选举的问题。
其次，选举方面存在的问题又与选举制度本身不健全密切相关。选举，是民主的重要标志和基础，对于民主制度来说至关重要。但迄今为止，我们党还没有一个单独的系统的关于选举的条例；在党和国家有关选举的规则中，也没有公开竞选的规定，以至于选举人对候选人的情况知之甚少；对于违规行为处理的规定也不够明确、具体，选举人的权益还难以得到保证。总之，现行的选举制度还不能让选举人完全真实地反映自己的意愿。
第三，选举、决策和制约监督三者还没有形成一个完整的权力制度体系。选举权、决策权和制约监督权，是民主集中制的核心内容，是主权在民思想的集中反映和体现。现在的问题是，每个制度自身都还不够完备；三项制度之间既缺乏有机的联系，也缺少必要的制约；特别是把党和国家的检查监督机关设置在权力机关之下，使之难以监督。为此，应当考虑，把选举制度、领导决策制度和制约监督制度三个方面，作为一个系统工程，通盘考虑、研究，不断改进和完善，使之形成一个完整而又科学合理的权力运行系统。
所谓历史根源，主要是说“旧中国留给我们的封建专制传统比较多，民主传统比较少。”现实生活中，对上级阿谀奉承、唯命是从，对下级颐指气使、粗暴蛮横；同志间吹吹拍拍，拉拉扯扯；一人当官，鸡犬升天等，都是封建残余思想的表现。对于封建残余思想的影响，我们必须予以足够的重视，并确实引以为戒。只有这样，才能自觉加快我们党和国家的民主化进程，才能使民主集中制制度尽快真正地建立起来，切实有效地贯彻实行下去。
注 释
[1] 《马克思恩格斯选集》第4卷，人民出版社1995年版，第200 页。
[2] 《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年10月第2版，第 332页。
(作者单位：中共中央党校培训部)
责任编辑 谭荣邦
[关键词] 民主集中制
[中图分类号] D262.11 [文献标识码] A [文章编号] 1007-1962（2003）14-0025-02
一、民主集中制的几种涵义及其相互关系
从对民主集中制一词的使用情况看，它至少包括五个方面或五个层次的意思：
第一，理论层面的意思。民主集中制理论，是关于民主集中制制度建设应遵循的基本思想原则及其实现方式的论述，是对民主与集中的本质及其关系的揭示。早在1890年，恩格斯在《致约·布洛赫》一文中，就对人民群众是怎样创造历史的问题作了精辟阐述：人民群众创造历史的活动，如同无数个力的平行四边形形成一种总的合力，这种合力不是单个人的意志和力量的简单相加，而是在他们互相冲突、互相制约中产生的结果。这种结果往往同每个人的愿望都不相同，是谁也没有希望过的事务。然而，这并不是说这些个人的意志等于零。相反，每个人的意志都对合力有所贡献，因而是包括在这个合力里面的。恩格斯就此还曾说过一段著名的话：“组织本身是完全民主的，它的各委员会由选举产生并随时可以罢免，仅这一点就堵塞了任何要求独裁的密谋狂的道路。” [1]因此，尽管马克思和恩格斯都不曾明确提出过民主集中制的概念，但应当承认，恩格斯这些思想的精神是对民主集中制的最好的理论阐发。
同时还要承认，民主政治中关于主权在民的思想及其选举原则、多数决定原则等，也都是民主集中制制度建设的重要理论依据。对这些人类政治文明的有益成果，我们应大胆借鉴和吸收，而不必讳言和排斥。
只有承认这些理论，并自觉地运用它去指导民主集中制制度建设，才能把这一制度建设的更加完善而又科学合理。
第二，制度层面的意思。制度，即要求有关成员共同遵守的规则。民主集中制制度的主要内容包括三个方面：一是领导权的形成；二是领导权的行使；三是权力的制约与监督。
领导权的形成，是指权力机关和领导者的权力是由选民自下而上选举产生的，即领导权是由人民群众授予的。领导权的行使，是指行使领导和决策权的主体是领导班子集体，而非领导者个人；行使权力的原则和方式是少数服从多数，而非由领导者个人采取集中正确意见的方式决策。多数原则本身还包括尊重和保护少数人的意见和利益。权力的制约和监督，是指领导者要对选民负责并接受他们的监督，原选举单位或原选区选民有罢免他们职务的权力。上述三个方面的内容，充分贯彻和体现了集体领导和人民当家作主的思想和原则。这是民主集中制制度的核心和实质，是制度民主或实质民主的根本标志和象征。
第三，程序层面的意思。程序，即按时间先后安排的次序。作为领导制度，其权力运行的次序一般包括：调查研究、专家咨询、方案论证、会议讨论、会议决定、贯彻实施、通报通告、检查督促等一系列环节。作为组织制度，其运行的次序一般包括：提名候选人、组织选举、听取工作报告、监督评议、弹劾或罢免等环节。程序是制度的重要组成部分和表现形式，是实现制度的措施和保证。因此，也称其为程序民主或形式民主。
第四，观念层面的意思。观念，即思想和意识。民主集中制观念，是指领导干部对民主集中制认识理解的程度和贯彻执行的自觉性程度。具体内容包括：主权在民的意识、平等讨论的意识、少数服从多数和尊重保护少数的意识、按照规则和程序办事的意识等。它是干部具有的一种内在的政治素养。
第五，作风层面的意思。作风，是指集体或个人在工作或生活中表现出的思想与风格。民主集中制作风，是指领导干部在贯彻执行民主集中制各项规则时的行为表现，它是领导者内在的民主意识的外在反映。
上述分析表明：民主集中制五个层面的意思，相互间既有密切联系也有本质区别。联系，体现在它们之间是相互依存、相互制约，并层层递进，逐步深入、具体、实在；区别，体现在它们各自又相互独立、相互区别，所处的地位和所反映的问题分别属于不同的范畴。总之，切实弄清五个层次的不同内涵并准确地予以区分和界定，对于搞好民主集中制制度建设和这一制度的实行意义重大。
二、贯彻实行民主集中制制度需要特别注意克服的两个问题
在贯彻实行民主集中制制度中，需要特别注意克服和纠正的两个问题是：第一，民主选举名不符实的问题。对选举，党章、宪法和组织法都有比较明确的规定，总的精神就是在党的领导和组织下，由选民自下而上地选出领导机关和领导者。它是主权在民思想和理论的体现，是人民群众授权的标志和象征，是民主集中制组织制度的核心和实质。
但在实际操作过程中，各级各类组织的候选人，在许多地方常常不是由选民自下而上酝酿提名产生的，而是由党的上级组织商定的，就连差额人选也是定好的；在选举时，明确要求党的下级组织要确保各位候选人的顺利当选，并且把它作为衡量下级领导者党性和能力的标准。这样，就存在着民主名不符实的问题。
第二，少数服从多数原则贯彻执行不好的问题。如前所述，民主集中制的决策原则和方式是，在平等讨论的基础上按照少数服从多数的原则做出决策。这是集体决策和集体领导的重要表现形式，是党领导人民行使当家作主权力的标志和象征，是这一领导制度的核心和实质。
但在一些地方实际领导工作中，讨论问题时，委员们(含副书记)总是要揣摩“一把手”的意图，察看他的脸色；进行决策时，常常是由个人或少数人做出决定，而很少按照少数服从多数的原则实行投票表决。对与“一把手”意见不同的同志，有时不够尊重或很不尊重。如此的会议讨论和会议决定，无形之中把领导成员间平等的地位变成了不平等的地位，把决策原则和方式由少数服从多数变成了领导者个人的选择判断，领导决策主体由领导集体变成了领导者个人。又比如，长期以来，领导工作中只对上负责不对下负责的问题始终难以根除；委员对书记唯命是从和书记对委员颐指气使现象司空见惯，习以为常。这些情况表明：少数服从多数的决策原则并未得到切实地贯彻和落实。
三、用形式民主取代实质民主问题产生的原因探析
导致实际工作中用形式民主取代实质民主问题产生的原因是多方面的，概括起来主要有三个方面：即思想根源、制度根源、历史根源。
所谓思想根源，首先对党管干部原则认识存有误解和误区。党管干部对于实行选举制的组织来说，就是由党领导和组织广大选举人，自下而上地选举出各级领导机关和领导人，并对他们进行管理和监督。而许多同志把其误解为，由党(实际上是党的领导机关中的少数人)首先提出各级领导机关的候选人，再让广大选民去履行选举手续，并仍由党对他们进行管理和监督。
这种认识的错误在于，它把下级多数人选举领导与上级少数人选拔干部混为一谈，把党的领导、组织作用与党的决策、管理身份混为一谈。因此，选举便从多数人实现当家作主的方式变成了少数人谋取权利的手段。可见，思想认识上的混淆，是造成用民主选举的形式取代民主选举的实质问题的重要原因。
其次对民主集中制决策原则在认识上存有误区。在现实生活中，不少同志把民主集中制少数服从多数的决策原则和方式理解为，民主集中制就是民主+集中：民主就是让大家说话，集中就是“一把手”选择“正确”的意见拍板决策；发表意见是委员们的义务，拍板决策是“一把手”的权力；只要经过会议讨论就是会议决定，凡是会议决定就是领导集体的决定。
这种认识的错误在于，它把民主与集中同一问题的两个方面割裂成了前后不同的两个阶段，把多数决策原则同集中“正确”的意见即决策的内容混为一谈。由此，决策便从反映和集中多数人的意愿变成了“一把手”个人的选择判断。显然，思想认识上的混淆和混乱，是导致在实际领导决策中用民主的形式践踏民主的实质问题发生的重要原因。
因此，今后对民主集中制问题要在理论上加强研究和宣传，在思想认识方面要进行正本清源，努力克服和防止在这方面存在的概念混淆和滥用问题。
所谓制度根源，首先是说，决策制度中的问题与选举制度落实不好密切相关。时下，委员职务实际上是由书记确定的，书记职务实际上是由上级领导确定的。如果委员确实由选举产生，书记确实由委员选举产生，那么平等讨论和按照多数原则决策，就会顺理成章，轻而易举。显然，领导工作中家长式人物层出不穷和家长制作风经久不衰的问题，其更为重要更为根本的原因是选举制度落实不好。因此，要从根本上解决民主决策问题就必须从根本上贯彻落实选举制度，切实解决民主选举的问题。
其次，选举方面存在的问题又与选举制度本身不健全密切相关。选举，是民主的重要标志和基础，对于民主制度来说至关重要。但迄今为止，我们党还没有一个单独的系统的关于选举的条例；在党和国家有关选举的规则中，也没有公开竞选的规定，以至于选举人对候选人的情况知之甚少；对于违规行为处理的规定也不够明确、具体，选举人的权益还难以得到保证。总之，现行的选举制度还不能让选举人完全真实地反映自己的意愿。
第三，选举、决策和制约监督三者还没有形成一个完整的权力制度体系。选举权、决策权和制约监督权，是民主集中制的核心内容，是主权在民思想的集中反映和体现。现在的问题是，每个制度自身都还不够完备；三项制度之间既缺乏有机的联系，也缺少必要的制约；特别是把党和国家的检查监督机关设置在权力机关之下，使之难以监督。为此，应当考虑，把选举制度、领导决策制度和制约监督制度三个方面，作为一个系统工程，通盘考虑、研究，不断改进和完善，使之形成一个完整而又科学合理的权力运行系统。
所谓历史根源，主要是说“旧中国留给我们的封建专制传统比较多，民主传统比较少。”现实生活中，对上级阿谀奉承、唯命是从，对下级颐指气使、粗暴蛮横；同志间吹吹拍拍，拉拉扯扯；一人当官，鸡犬升天等，都是封建残余思想的表现。对于封建残余思想的影响，我们必须予以足够的重视，并确实引以为戒。只有这样，才能自觉加快我们党和国家的民主化进程，才能使民主集中制制度尽快真正地建立起来，切实有效地贯彻实行下去。
注 释
[1] 《马克思恩格斯选集》第4卷，人民出版社1995年版，第200 页。
[2] 《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年10月第2版，第 332页。
(作者单位：中共中央党校培训部)
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