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[摘要]利用指标体系对宽严相济刑事政策的司法运行情况进行量化分析，是刑事政策研究向纵深发展的有益尝试。构建宽严相济刑事政策司法运行情况指标体系，是进行这种尝试的基础。该指标体系，由综合评估指标、分类评估指标与单项评估指标构成。指标的效度检测，表明该指标体系具有较高效度。构建宽严相济刑事政策司法运行情况指标体系，不仅是定量分析方法导入的过程，而且是对刑事政策的功能定位、作用机制，特别是刑事政策实施与刑事法律适用的协调作用深入理解、重新思考的过程。
[关键词]司法运行；指标体系；宽严相济刑事政策；政策适用率；政策公平性；政策制度化；政策回应度
[中图分类号]D92404[文献标志码]A[文章编号]16724917（2017）01003612
多指标综合评价作为全面认识事物的方法，近年来受到越来越多的关注。面对日益复杂多变的社会形势，单纯以直接经验作为信息来源和判断基础的传统研究方法已不能满足现实研究的需要，与之相比，作为中介物的符号形式的信息则拥有更大的作用空间，于是利用体现大量社会信息的指标对社会问题进行反映便成为当下研究活动中一种重要的研究方法。“由于社会指标有助于对社会环境的深切认识及有助于培养大众的兴趣，因此可以依据这些社会指标订立一个准据来对社会政策的影响后果做出适当的检查。”[1]于是，通过构建指标体系对政策进行评估的方法应运而生。
经过多年实践经验的积累，利用指标体系对政策效果进行评估已经成为政策评估过程中一种普遍的方法。一般而言，指标体系主要具有以下功能：对研究对象进行客观地描述；对所研究的对象进行全面、客观地分析；通过分析和比较，对研究对象的发展变化情况作出判断和评价；监测研究对象的实际运行情况；对研究对象未来可能的发展变化趋势作出预测。[2]5宽严相济刑事政策作为我国现阶段的基本刑事政策，自问世至今已历经近10年的司法运行。[3]在此背景下，将作为政策评估工具的指标体系引入宽严相济刑事政策的量化分析，从而更加全面、客观地显示刑事政策的司法运行状况，便成为宽严相济刑事政策研究向纵深发展的一种有益尝试。
一、指标体系的基本框架
（一）指标体系的设计思路
在宽严相济刑事政策司法运行情况指标体系的设计过程中，课题组拟选用“目的树”①
的方法建立指标体系，将评估的总目标按照递进关系分为三层：第一层叫做目标层，为综合评估指标，也即整个评估所要实现的总目标。具体到本指标体系，即宽严相济刑事政策的司法运行情况，包括刑事政策是否在刑事司法活动中得到准确贯彻及贯彻效果如何；第二层叫做领域层，为分类评估指标，意在从不同侧面反映目标层的内容；第三层叫做子指标层，为单项评估指标，每个子指标层的指标都力求最大限度展现所属领域层的内容。目标层、领域层、子指标层，层层递进，均致力于与评估的总目标保持内在逻辑的一致性。同时，每一层级的指标之间又相互独立，相互排斥，在反映总目标的过程中发挥着不同程度的作用。
（二）指标体系的设计原则
一般而言，指标在选取过程中应当遵循的原则，主要包括目的性原则、一致性原则、科学性原则、可比性原则和可行性原则。[4]77-78具体而言，在宽严相济刑事政策司法运行情况指标体系构建过程中，基于目的性原则，应当选择那些最能反映宽严相济刑事政策司法运行情况及其效果的指标，从而使评估的结果客观显示刑事政策参与刑事法律适用的状况，以及刑事政策实施与刑事法律适用协调作用的效果；基于一致性原则，必须设置结构合理的领域层指标，并在各领域层指标中选定恰当的单项指标，使之统一于评估总目标；基于科学性原则，所选取的指标应当是刑事政策参与刑事法律适用的司法领域所特有的指标，其名称、涵义和口径范围均有相关的制度规定、司法共识或理论通说为基础；基于可比性原则，所选取的指标尽量满足可量化分析和时空可比性的要求，绝大多数以比率的形式得以展现，为系统的量化比较奠定基础；基于可行性原则，所选择的指标绝大多数是例行的刑事司法统计、常见的刑事实证研究所使用的评估指标，具有针对性强、易于获取的特点，以确保指标体系的可操作性。[5]
（三）领域层指标的确定
确定领域层指标的目的在于选择最能体现评估总目标的维度，并为接下来在该维度的基础上选取单项评估指标奠定基础。在本课题之前的阶段性研究成果中，课题组已经对领域层指标的内容做过详细论述，即将政策的适用率、政策的制度化、政策的公平性、政策的回应度作为领域层的指标内容。[5]
二、 客观单项指标的遴选
一般而言，在指标遴选过程中，单项指标的筛选应当奉行所谓的“SMART原则”。S——Specific，即要求所选择的指标必须是具体的、明确的，涵义模糊或者易产生歧義的指标应当被排除出指标体系的范围；M——Measurable，即指标必须是可测量的，客观指标一般来说需要具有较强的数量性特征，多为数量指标或者行为强度指标。难以用数量表示的指标由于很难进行接下来的比较分析，因此应当排除出指标体系的范围；A——Achievable，即指标必须是能够实现的，所选择的指标需要是那些在实践中能够被实际运作或者已经经过实践检验的指标；R——Realistic，即指标必须是现实的，符合本国的国情或者地方的实际情况；T——Time bound，即指标必须具有一定的时限性，能够反映当时当地的情况，过时的指标应当排除出指标体系的范围。参见张立荣主编：《当代中国县级政府基本公共服务绩效评估指标体系的理论建构与实证研究》，中国社会科学出版社2010年版，第119页。指标反映的内容须在所属领域层指标的涵义范围之内，且指标与指标之间具有互斥性。为了满足上述要求，课题组拟采用德尔菲法德尔菲法是美国广泛应用的一种定性预测方法，其在本质上是一种反馈匿名函询法。特点是专家组成员的权威性和匿名性、预测过程的有控趋同性、预测统计的定量性。即由组织者就评估的目标设计调查问卷，通过函件的形式向选定的专家征询意见，专家再通过函件将意见反馈给组织者。经过几轮征询和反馈，组织者将专家的意见集中并在综合的基础上获得具有统计意义的专家集体判断结果的一种统计方法。参见刘学毅：《德尔菲法在交叉学科研究评价中的运用》，《西南交通大学学报（社会科学版）》2007年第2期。遴选单项评估指标。 （一）专家的选取
德尔菲法要求所挑选的专家必须在相关研究领域具有一定的代表性和权威性，且均能够对所提出的问题做出有效答复。专家人数不宜太多，一般不超过20人。专家之间在回答问卷时应当保持相对的独立性，避免专家间意见的交流。宽严相济刑事政策司法运行情况指标体系的研究对象，是宽严相济刑事政策的司法运行情况，其所關注的重点，是刑事政策介入之下的刑事政策与刑事法律协调作用的运行状况及实际效果。因此在选取专家时，应当重点选择那些对刑事司法实践较为熟悉的专家，最好是具有丰富实践经验及扎实理论功底的司法工作人员。所以，课题组在挑选专家的过程中较为注重对公、检、法三机关中具有丰富办案经验和较高理论水平的人员的挑选，使这类专家在整个专家人数中占据较高的比重。此外，笔者还挑选了一些在刑法学界具有较高声望的学者，该部分学者要么在刑事政策领域有深入研究、研究成果丰富，要么多年在司法机关挂职，对刑事司法中刑事政策的作用方式、作用范围、作用对象、作用力度等具体操作了解相对全面。最终，笔者选取了17位专家，包括3名具有丰富实践经验的法学教授以及14名大学本科及以上学历的司法工作人员，其中一线办案人员占823%，专家平均工龄22年。
（二）调查问卷的设计
在问卷设计过程中，课题组结合既往的经验及已取得的初步研究成果，选取了38个单项评估指标制成“宽严相济刑事政策司法运行情况指标体系调查问卷”，采用现场访谈的形式把问卷发放给相应专家，要求专家根据自身的经验及专业知识对38项指标的重要程度进行判断。问卷采取打分的形式，其中“非常重要”者为5分，“重要”者为4分，“一般”者为3分，“不重要”者为2分，“非常不重要”者为1分。在调查过程中，实发问卷17份，回收17份，有效问卷17份。
（三）客观指标的遴选
所谓客观指标，是指用来反映所研究的社会现象中客观存在的事物及其状况的指标，依据研究对象的自然属性和社会属性，说明客观现象是什么。[2]10客观指标一般通过数字或者比率的形式表现出来，广泛应用于社会研究的过程之中。在宽严相济刑事政策司法运行情况指标体系中，涉及客观指标的内容包括政策的适用率、政策的公平性、政策的制度化三个方面，因此课题组首先从这三个方面对指标进行遴选。
在政策的适用率[5]这一领域层指标的评估过程中，课题组拟选取立案率、刑事拘留率、公安机关直诉率、不批准逮捕率、相对不诉率、退回公安机关处理率由于本指标体系目前测量的时间段包括2013年1月1日施行的新《刑事诉讼法》之前的时间区域，故课题组仍采用“退回公安机关处理”这一名称。在新《刑事诉讼法》施行之前，原《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》第262条规定：“对于公安机关移送审查起诉的案件，发现犯罪嫌疑人没有违法犯罪行为的，应当书面说明理由将案卷退回公安机关处理；发现犯罪事实并非犯罪嫌疑人所为的，应当书面说明理由将案卷退回公安机关并建议公安机关重新侦查。如果犯罪嫌疑人已经被逮捕，应当撤销逮捕决定，通知公安机关立即释放。”尽管该项规定形成的背景与原《刑事诉讼法》相关规定过于粗疏有关，但其适用范围依然相对明确，然而在具体的审查起诉阶段，实际适用退回公安机关处理的案件范围被不适当地扩大，其中就包含着大量的本应适用相对不起诉（或称酌定不起诉）的案件。参见侯晓焱：《起诉裁量权行使状况之实证分析》，《政治与法律》2009年第3期；杨新京、董丽娟：《审查起诉阶段案件退回公安机关处理之探讨》，《国家检察官学院学报》2007年第3期；冯英菊：《检察机关建议撤案的现状和利弊》，《法学杂志》2005年第3期；黄京平：《刑事和解的政策性运行到法制化运行——以当事人和解的轻伤害案件为样本的分析》，《中国法学》2013年第3期等。在新《刑事诉讼法》第173条，以及现行《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》第11章第3节有关规定的基础上，已经不存在本应适用相对不起诉（或称酌定不起诉）的案件适用“退回公安机关处理”方式结案的空间。所以，在新《刑事诉讼法》施行之后，退回公安机关处理率就可以被相对不起诉率所包括，但作为测量跨越新《刑事诉讼法》施行时期的刑事政策司法运行情况的指标，退回公安机关处理率与相对不起诉率具有同时并存的合理性，符合不同指标之间具有互斥性的要求。、定罪免刑率、宣告缓刑率、判处社区矫正率、判处实刑率、无罪宣判率、判处轻刑率、判处重刑率、检察机关撤回起诉率、审判阶段决定逮捕率、刑事和解率、附条件逮捕率、附条件不起诉率18项客观指标进行实证筛选。
在政策的制度化[5]这一领域层指标的评估过程中，课题组拟选取刑事和解制度的设立、社区矫正制度的设立、附条件不起诉制度的设立、附条件逮捕制度的设立、未成年人轻罪记录消灭制度根据新《刑事诉讼法》第275条的规定，在新《刑事诉讼法》施行之后，该制度被规范表述为“未成年人犯罪记录封存制度”。参见全国人大常委会法制工作委员会刑法室： 《关于修改〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的决定》条文说明、立法理由及相关规定》，北京大学出版社2012 年3 月版，第336页。的设立、批捕阶段律师意见交换制度的设立、未成年人犯罪社会调查制度的设立、未成年人检察处（科）的设立、未成年人审判庭的设立9项指标进行实证遴选。
在政策的公平性[5]这一领域层指标的评估过程中，课题组拟选取审前羁押率、外来人口犯罪取保候审率、外来人口犯罪相对不诉率、外来人口犯罪撤案率、外来人口犯罪缓刑率、上诉率、申诉率、抗诉率8项指标进行实证遴选。
统计学中常用的指标筛选方法是指标的隶属度隶属度这一概念来源于模糊数学，模糊数学认为，社会经济生活中存在着大量的模糊现象，其概念的外延不是很清楚，无法用经典集合论来描述。某个元素对于某个集合（概念）来说，不能说是否属于，只能说在多大程度上属于。元素属于某个集合的程度称之为隶属度。分析。为了深入分析专家对38项单项评估指标的总体看法，课题组在此以实际回收的17份有效问卷为基础，对评估指标进行隶属度分析。我们把宽严相济刑事政策司法运行情况指标体系﹛X﹜视为一个模糊集合，把每项单项指标视为一个元素，分别对每一项指标进行隶属度分析。假设宽严相济刑事政策司法运行情况指标体系的第M项评估指标Xm，专家选择“重要”与“非常重要”的总次数为Km，则该指标的隶属度Rm为： Rm=Km17
若Rm值很大，表明大部分专家认为该项指标Xm对反映评估目标比较重要，该指标在很大程度上隶属于﹛X﹜，那么该项指标就能够被纳入最终的指标体系之中。反之，如果Rm值很小，则表明该项指标的隶属度很低，在反映评估目标的作用上不是很重要，应当予以排除。一般情况下，评估者可以根据需要选择相应的临界值，隶属度高于临界值的予以保留，低于临界值的予以排除。[4]121通过计算，课题组根据项目研究的实际情况，确定本指标体系的隶属度临界值为04，从而将隶属度低于04的指标从指标体系中删除，并最终确立了14项客观单项指标。
其一，在政策的适用率这一领域层指标中，共删除9项单项指标。其中，大部分专家认为，立案数的大小受宽严相济刑事政策的影响不大，立案与否主要取决于案件是否符合立案的实体性条件和程序性条件，与是否贯彻政策关联性不大。公安机关直诉率虽然是体现公安机关贯彻从宽政策的重要指标，但是该项指标与政策公平性领域层中所选用的外来人口犯罪取保候审率在内容上存在交叉，根据指标体系的互斥性原则，故将该项指标删除。无罪宣判率由于在刑事司法实务中实际发生的情况极其有限，因此大部分专家均对此项指标赋予较低分值。社区矫正是国家出台的一项促进犯罪人再社会化的重要措施，对从宽处罚犯罪人具有一定作用。但是，由于我国目前尚未形成较为成熟的社区，社工人数又远远达不到相应的要求，社区矫正的效果并不理想。更为重要的是，随着《刑法修正案（八）》的出台，刑法对判处管制、宣告缓刑、假释的犯罪分子都规定依法实行社区矫正，因此指标体系中的宣告缓刑率与判处社区矫正率在内容上存在交叉，根据指标体系的互斥性原则，在保留宣告缓刑率的情况下应当将判处社区矫正率予以排除。在刑事司法实务中，实刑是宣告缓刑的对称，判处实刑率有狭义与广义之分，狭义是指在审判之前未被羁押的被告人被判处实刑的比率，广义是指在审判之前被羁押和未被羁押的被告人被判处实刑的比率。由于判处实刑率与判处重刑率和判处轻刑率在内容上存在重合，而且依据《刑法修正案（八）》对刑法第72条的修改，宣告缓刑分为可以宣告缓刑与应当宣告缓刑两种，主要分别体现刑事司法政策与刑事立法政策，加之刑事司法实务中影响判处实刑的因素相对复杂，有时与刑事政策的司法适用关系不大，因此判处实刑率也应排除出指标体系的范围。将检察机关撤回起诉率排除的理由，一方面是因为检察机关撤回起诉在实践中实际发生的情况较少，另一方面是因为检察机关撤回起诉的案件绝大部分与刑事政策的司法适用没有密切关联，而是主要因为提起公诉的案件在法庭审理阶段发现系属于法定不起诉或存疑不起诉的案件。原《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》第351条规定：“在人民法院宣告判决前，人民检察院……发现不存在犯罪事实、犯罪事实并非被告人所为或者不应当追究被告人刑事责任的，可以要求撤回起诉。”现行《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》第459条规定：“在人民法院宣告判决前，人民检察院发现具有下列情形之一的，可以撤回起诉：（一）不存在犯罪事实的；（二）犯罪事实并非被告人所为的；（三）情节显著轻微、危害不大，不认为是犯罪的；（四）证据不足或证据发生变化，不符合起诉条件的；（五）被告人因未达到刑事责任年龄，不负刑事责任的；（六）法律、司法解释发生变化导致不应当追究被告人刑事责任的；（七）其他不应当追究被告人刑事责任的。对于撤回起诉的案件，人民检察院应当在撤回起诉后三十日以内作出不起诉决定。”
公诉案件刑事和解和附条件不起诉，是与宽严相济刑事政策相伴而生的制度。以新《刑事诉讼法》于2013年1月1日施行为时间节点，刑事和解和附条件不起诉都经历了由非正式制度向正式制度的过渡或转换，或者经历了由政策性运行到制度化运行的转型。
2013年1月1日施行的新《刑事诉讼法》，由第271条、272条和273条明确规定了附条件不起诉制度，由第277条、278条和279条明确规定了公诉案件刑事和解制度，标志着宽严相济刑事政策制约下的刑事司法改革探索向刑事立法制度确立的转变。参见全国人大常委会法制工作委员会刑法室： 《关于修改〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的决定》条文说明、立法理由及相关规定》，北京大学出版社2012年版，第330-334页，第338-343页。在政策性运行的背景下，相当数量甚至绝大多数的刑事和解案件，均以相对不起诉或者退回公安机关处理撤销案件的方式终止刑事诉讼，无疑与相对不诉率和退回公安机关处理率在内容上存在交叉，加之该两项制度的政策性运行存在着适用标准、适用范围、适用依据等诸方面的不平衡，故予以删除。在制度化运行的背景下，公诉案件刑事和解适用规范明确，刑事立法对于刑事和解的适用条件、适用范围、适用程序和法律后果作出基本规定，司法解释或规范文件对于基本规定的适用进一步制定出更为细化的操作规则。依据基本规定和操作规则，对于达成和解协议的公诉案件予以从宽处罚，具体包括检察机关予以相对不起诉，审判机关予以从轻处罚、适用非监禁刑、减轻处罚、免除刑事处罚。
新《刑事诉讼法》第279条规定：“对于达成和解协议的案件，公安机关可以向人民检察院提出从宽处理的建议。人民检察院可以向人民法院提出从宽处罚的建议；对于犯罪情节轻微，不需要判处刑罚的，可以作出不起诉的决定。人民法院可以依法对被告人从宽处罚。”现行《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》第520条规定：“人民检察院对于公安机关移送审查起诉的案件，双方当事人达成和解协议的，可以作为是否需要判处刑罚或者免除刑罚的因素予以考虑，符合法律规定的不起诉条件的，可以决定不起诉。对于依法应当提起公诉的，人民检察院可以向人民法院提出从宽处罚的量刑建议。”最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》第505条规定：“对达成和解协议的案件，人民法院应当对被告人从轻处罚；符合非监禁刑适用条件的，应当适用非监禁刑；判处法定最低刑仍然过重的，可以减轻处罚；综合全案认为犯罪情节轻微不需要判处刑罚的，可以免除刑事处罚。”所以，刑事和解率又与相對不起诉率、定罪免刑率、判处轻刑率等在内容上存在交叉，根据指标体系的互斥性原则，应当将其排除出指标体系的范围。而附条件不起诉，由新的《刑事诉讼法》规定为一种新类型的不起诉，与既有的不起诉类型并行存在，但其与相对不起诉的适用条件部分重合；尽管在附条件不起诉与相对不起诉实际适用存在竞合时，理应遵循相对不起诉优先适用的规则，然而因两者均为起诉裁量权行使的结果，难免在刑事司法实务中出现将两者的适用界限混淆的情形，于是，依据指标体系的互斥性原则，应当将附条件不起诉率排除于指标体系之外。此外，审判阶段决定逮捕率，与宽严相济刑事政策中从严政策的贯彻关系不大，故也将其删除。 其二，在政策的公平性这一领域层指标中，共删除6项单项指标。大部分专家认为，刑事政策的公平性问题突出体现在外来人口与本地人口的差异性法律适用上，特别是取保候审与宣告缓刑两种制度的运用上。许多实证研究的成果，与专家基于刑事司法经验的判断，具有高度的一致性，从而显示了专家判断的现实依据和科学性。相关的实证研究表明，尽管形成这种针对不同社会群体法律适用不平衡现状的原因错综复杂，几乎成为刑事司法实务不可消除的顽症，但外来人口的取保候审率和宣告缓刑率与刑事政策的公平适用确实密切关联，或者说是显示刑事政策适用公平性的最为重要的指标。[6]而且根据刑事立法和司法解释的规定，作为刑事强制措施的取保候审与作为刑罚裁量后果的宣告缓刑，彼此之间本不应当存在基本对应或者相互对接适用的关系，但在刑事司法实务中，取保候审与宣告缓刑却几乎处于对接适用的状态。无论是取保候审与宣告缓刑之间这种简单对接适用的非常态关系，还是未来取保候审与宣告缓刑的实务操作切实回归制度设计的本来价值、两者的实际适用最终达致常态关系，外来人口的取保候审率和宣告缓刑率，均为测量刑事政策适用公平性不可或缺的指标。而在相对不起诉和撤销案件的适用方面，基于现实观察所得的经验判断认为，办案机关一般不会对外来人口与本地人口作出区别对待的选择性处理，处理的基本依据为是否符合相关法律规定，因此，外来人口相对不起诉率和撤销案件率无法体现政策适用的公平性问题。至于审前羁押率，一些专家认为，该项指标主要受公安机关考核因素的影响较大，欠缺客观性，无法真实地反映实际情况，因此建议予以删除。审前羁押率最终被排除的另一主要原因，是理论界对于审前羁押所包括的强制措施种类没有显著的共识，从而导致审前羁押率的计算方法难以获得统一。[7]上诉率、申诉率、抗诉率虽然能够从不同侧面反映司法机关和当事人对案件处理所持的态度，但是这些数值往往反映不同刑事诉讼主体的诉讼主张甚至利益诉求的状况，具有极大的主观性。特别是上诉和申诉，大部分情况是因为当事人、法定代理人等的预判或者期待与裁判结果存在出入而提出，与案件实际是否依法裁判、裁判是否公正合理没有必然联系，更与刑事政策适用的公平性缺少直接关联。因此，专家不建议将上述三项指标纳入指标体系的范围。
其三，在政策的制度化这一领域层指标中，共删除了6项单项指标。在刑事法律制度初步形成、相对完备的条件下，如何理解刑事政策的制度化，是在理论界极易引起争议、难以达成共识的话题，这不仅关涉应否和能否从制度化层面测量刑事政策的司法运行状况，而且涉及如何选取具体指标真实反映刑事政策的制度化程度和作用。依笔者浅见，刑事政策的功能应当定位于，它是参与刑事法律适用不可或缺的广义规范依据；只有在刑事政策与刑事法律的协调作用下，才能使刑事司法产生兼顾刑事法律适用与社会时代需求的效果，这是完整意义的刑事司法才会具有的效果。相对于既有的刑事法律制度而言，刑事政策的作用通常会以刑事政策的制度化方案（区别于既有制度的新制度）得以实现，由此决定，考察或者测量刑事政策的制度化及其效果，必须始于刑事政策的制度化形式和制度化进程。刑事政策与其制约之下的制度化形式和制度化进程，大体表现为基本政策—政策指引—非正式制度—正式制度的演进形式和转化过程。关于刑事政策制度化中的正式制度与非正式制度的界分与作用，参见黄京平、李舸禛：《宽严相济刑事政策司法运行情况评估论要》，《北京联合大学学报（人文社会科学版）》2014年第3期。其中，非正式制度不仅是正式制度的源流，而且会相对独立、长期稳定地存在于刑事司法过程之中，作为刑事政策的恰当存在形式或者最佳作用方式，参与刑事法律适用的活动。需要特别注意的是，随着司法改革方式逐步纳入法治轨道，由立法机关授权最高司法机关进行司法改革试点工作的模式已经初步建立。这种司法改革模式，与既往的由基本政策经政策指引相对细化之后、以非正式制度形式运行的模式，在是否获得立法机关的授权方面，无疑具有显著的区别。但依笔者之见，从立法机关的授权事项来看，最高司法机关依立法机关的授权制定的试点办法及其所确定的操作规则，仍然具有鲜明的非正式制度的特征。以刑事案件速裁程序试点工作为例，全国人民代表大会常务委员会《关于授权最高人民法院、最高人民检察院在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作的决定》（2014年6月27日）中规定：“试点期满后，对实践证明可行的，应当修改完善有关法律；对实践证明不宜调整的，恢复施行有关法律规定。”从中可以清楚地看到，依试点办法所规制的刑事案件速裁程序，相对于未来有关法律经修改完善确立的制度，无疑属于非正式制度。总之，基于刑事政策参与刑事法律适用的制度化规律，笔者以为，选择评估刑事政策制度化的单项指标，应当遵循以下规则：首先，尽量选择在不同地区均以较大规模探索适用的非正式制度，即选择具有一定普遍性的、属于司法改革探索的非正式制度，避免将仅是个别司法机关探索适用、且规模有限的非正式制度纳入指标体系。其次，最大限度地选择历经较长时期的非正式制度运行并最终转化为正式制度的政策制度化指标，这种指标具有测量刑事政策制度化的不同存在形式、不同发展阶段运行效果的作用，可以辅助分析刑事政策的正式制度与非正式制度的不同作用范围、作用力度和作用效果等。第三，尽量选择同时涉及刑事实体法和刑事程序法的政策制度化指标，刑事政策的制度化，有时仅体现为刑事实体法的制度，有时只涉及刑事程序法领域，但在我国宽严相济刑事政策实施过程中，最具政策制度化标志意义的或者最完整体现刑事政策功能的，是同时参与刑事实体法和刑事程序法适用的政策制度化方案。第四，避免将工作机制创新、细化刑事法律操作規则的活动等，与体现刑事政策、具有司法制度属性的非正式制度相混淆，也即只选择与刑事政策的制度化密切关联的指标。需要注意的是，最高司法机关基于谨慎的态度，将宽严相济刑事政策制度化进程中的非正式制度，定位于贯彻宽严相济刑事政策的工作机制或办案方式，但其中实际包含着属于刑事政策制度化方案的非正式制度，例如刑事和解制度。参见最高人民法院《关于贯彻宽严相济刑事政策的若干意见》（2010年2月）第40条、41条，最高人民检察院《关于在检察工作中贯彻宽严相济刑事司法政策的若干意见》（2007年1月）第20条、26条等。 依据上述规则初步选择的单项指标，仍然具有继续甄别、予以筛选的必要和空间。具体而言，社区矫正制度的设立、附条件不起诉制度的设立以及附条件逮捕制度的设立三项指标，虽然均能在一定程度上反映宽严相济刑事政策从宽或者从严的一面，但是这三项指标所反映的内容在政策的适用率的单项指标中已经有所体现，无论最终被排除于指标体系之外，还是保留于指标体系之内，基本理由同上，无需重复评价。批捕阶段律师意见交换制度的设立，可以在一定程度上保障犯罪嫌疑人的合法权益，但很难说与从宽或从严的刑事政策存在密切联系，而且该项制度囿于批捕时限的限制，在实践中实行得很少，所以大部分专家建议不予保留该项指标。这一专家意见，与前述选择评估刑事政策制度化的单项指标应遵循的规则高度一致，原因在于，该项制度虽然经历了由非正式制度到正式制度的转化，但其主旨是准确作出是否批准逮捕的决定，属于细化刑事法律操作规则的制度安排，与宽严相济刑事政策的实施没有必然联系。[8]120-121未成年人案件检察处（科）的设立与未成年人案件审判庭的设立在性质上具有同质性，反映的内容也相同。未成年人案件检察处（科）属于检察院专门针对未成年人案件设置的业务机构，而未成年人案件审判庭属于法院针对未成年人案件专门设置的业务机构。未成年人犯罪刑事政策是刑事政策的重要且特殊的领域，不同司法机关未成年人案件办理机构的设立，均与未成年人犯罪刑事政策的落实具有密切联系，虽然未成年人案件检察处（科）的设立及其所从事的检察工作，对于落实未成年人犯罪刑事政策具有不可低估的作用，但相較之下，未成年人案件审判庭的设立及其所从事的审判工作，更能完整、系统地体现未成年人犯罪刑事政策的制度化落实方案，故建议仅保留未成年人案件审判庭的设立这一单项指标。此外，未成年人犯罪社会调查制度的设立，作为提供品格证据的一种方式，对于未成年人有针对性地采取相应措施，对其施以教育，矫正其不良习性，可以起到更加良好的社会效果；但是，依社会调查所获信息而形成的材料，只是为确定是否采取强制措施，是否适用附条件不起诉以及施以何种刑罚提供参考，即只能对司法机关办理未成年人刑事案件提供一定的参考，不是定罪量刑的依据。[8]323换言之，虽然未成年人社会调查由非正式制度转化为正式制度，但正式制度的司法适用具有极大的弹性，其作为刑事政策参与刑事法律适用的制度化功能并不显著，甚至很难说它是司法运行过程中贯彻宽严相济刑事政策的一种有效制度。基于这样的判断，专家建议对其予以删除。
三、 主观单项指标的遴选
客观指标体系，无疑能为量化分析提供一个明确清晰的分析框架，但是对刑事政策司法运行情况的评估往往还受到诸多主观因素的影响，如公众对刑事政策的认同程度、公众对司法机关刑事法律适用活动的满意程度等，都会对刑事政策司法运行状况的评价形成直接或间接的影响。这些指标不仅能在一定程度上反映刑事政策存在的正当性和合理性基础，而且可以在相当程度上反映刑事政策的司法运行效果，更是我国宽严相济刑事政策实现良好司法运行效果的内在要求。需要注意的是，依据最高人民法院《关于贯彻宽严相济刑事政策的若干意见》（2010年2月）第5条的规定，宽严相济刑事政策作为国家的基本刑事政策，内在地要求其司法运行的效果，是“实现案件裁判法律效果和社会效果的有机统一”，并且将“是否有利于广大人民群众的支持”，作为判断社会效果实现的主要标准之一。参见张军、赵秉志主编：《宽严相济刑事政策司法解读——最高人民法院〈关于贯彻宽严相济刑事政策的若干意见〉的理解与适用》，中国法制出版社2011年版，第40-51页。刑事政策要想在司法领域良好地运行，就必须得到公众的认同与尊重；司法机关要想将刑事政策有效地贯彻落实，就必须获得公众的理解与支持。因此，要正确评价刑事政策的司法运行情况，就不能忽视民众意愿与集体意识这样的主观指标。
所谓主观指标，是指用来反映人们主观感受、人们对社会生活直接体验和人们对社会关系、社会现象主观感觉的综合质量与数量标志。[9]与客观指标不同，主观指标所反映的大多是人们的主观感受、主观评价这种不能用数据直接表现出来的内容，因此在很长一段时间一直在指标体系中处于被忽视的地位。然而，随着研究的深入，人们越发发现主观指标在测量过程中具有客观指标所无法替代的巨大作用。首先，主观指标以人的主观反应为对象，直接反映了社会公众的态度和倾向，在反映内容上更直接、更具体。客观指标的单一性使得其无法全面准确地反映评估的所有内容，客观的肯定性指标的上升并不等于人们满意度的提高，因此将主观指标与客观指标相结合能够以一个更为全面的视角展现所评估的内容。其次，通过问卷对主观指标测量时，可以直接针对评估的内容设计问题，方便灵活，针对性强，从而可以弥补客观统计的不足。再次，刑事政策的主要功能是参与刑事法律的适用，刑事政策作为积极介入的因素，对于刑事法律的纯粹规范运行状态具有适当调整或修正的作用，由此决定，刑事司法实际是刑事政策与刑事法律协调作用的领域。在宽严相济刑事政策司法运行情况指标体系的构建中，刑事司法的以上属性和特征，必然决定了单纯采用客观指标无法全面、有效地反映评估的内容，为了使评估手段更科学、评估结果更准确，课题组在指标体系中也适当加入了主观指标的内容。
在主观指标的选择上，课题组起初拟采用回应度测量法，从被告人、被害人和社会大众三方对政策的满意度，衡量人们对政策运行的主观感受。然而，在专家打分的过程中，大部分专家认为，被害人与被告人是刑事案件的直接利害关系方，因此两者所持的满意度很大程度上与其利益诉求是否得到满足直接相关。如果以两者的满意度作为衡量标准，测量结果无法较为客观地体现人们的真实感受，在此基础上建立起来的指标体系也会失去准确性。相较之下，专家认为，社会大众的满意度以及司法工作人员的满意度两项指标，由于评价主体位于相对中立的立场，案件处理结果或者裁判结果与评价主体没有直接利害关系，因此该两项指标能够更加准确地反映人们对政策的主观感受，应当纳入主观指标的范畴。 从一定意义上讲，刑事政策回应度评价主体的选择，是与刑事政策的目标群体有关的话题。基于刑事政策区别于一般公共政策的固有特征，笔者以为，我国宽严相济刑事政策的目标群体，包括适用刑事政策的司法人员，刑事案件的当事人，以及相关案件处理结果所能辐射的社会成员。相关案件处理结果所能辐射的社会成员，主要包括犯罪嫌疑人、被告人、被害人的亲属，与犯罪嫌疑人、被告人、被害人关系密切的同事、朋友，以及参与刑事诉讼的诉讼代理人、辩护人及其所能影响的律师群体等。但是，政策评估所意图显示的政策效用，必然包含某一政策对于目标群体的作用，以及对于非目标群体的作用（溢出效应）。[10]
换言之，旨在显示政策效用的主观指标，其主体应当包括但不限于政策的目标群体，还包括政策的非目标群体。其中，在刑事政策的目标群体中，最为恰当的评价主体应当是适用刑事政策的司法人员。因为，就宽严相济刑事政策而言，国家决策机构是基本政策的制定主体，国家最高司法机关是基本政策的实施主体，其职责是以具体政策指引的方式细化基本政策，使之具有统一司法操作标准的效能，而基本刑事政策和具体政策指引的作用，只能通过司法工作人员得以实现，所以，具体的刑事司法工作人员，既是刑事政策的具体适用、实际操作的主体，也是刑事政策的主要目标群体。刑事司法工作人员在刑事政策实施过程中这一角色定位，即兼具刑事政策执行主体与刑事政策作用对象的身份特征，决定了他们以较为平衡的立场把握政策适用的标准，以相对中立的态度评判政策适用的效果。这是其他刑事政策的目标群体不可企及的，因为，无论是刑事案件的当事人，还是相关案件处理结果所能辐射的社会成员，不僅只是刑事政策的目标群体，而且基于其固有的诉讼角色，更易于从某一侧面评价刑事政策的效果，可能导致评价意见失之公允。基于相同的道理，作为刑事政策的非目标群体的社会成员，虽然包括了刑事案件的当事人和相关案件处理结果所能辐射的社会成员，但由于主体范围明显扩张，极大地稀释了因诉讼角色可能对刑事政策效果评价失当的成分，社会成员也就自然成为刑事政策回应度的恰当评价主体。所以，课题组认为，专家的上述意见具有充分的合理性，理应采纳。
最终，通过专家打分和意见反馈，课题组形成了包含14项客观指标和2项主观指标的宽严相济刑事政策司法运行情况指标体系。
四、 指标的效度检测
在指标体系建成之后，接下来要进行的是对指标的效度和信度进行检测。信度即可靠性，它是指对同一或者相近的测量对象进行反复测量时，所测量结果的一致性和稳定性，也就是测量工具能够稳定测量所测变量的程度。[11]高信度的指标体系应该是指标间独立、内部结构良好、指标关系一致的体系。由于信度的测量信度检测一般采用内部一致性信度的测量方法，通过对评估指标计算克朗巴赫内部一致性系数α，来准确反映评估的一致性程度和内部结构的良好性。克朗巴赫α系数是一种客观评价指标信度的方法，需要通过计算评估指标的方差和标准差之后运用相关公式计算得出。由于方差和标准差的计算需要知晓指标的具体数值，故该部分内容在实证检测环节才能计算出来。参见张立荣主编：《当代中国县级政府基本公共服务绩效评估指标体系的理论构建与实证研究——基于社会公正的视角》，中国社会科学出版社2010年版，第126—127页。涉及各个检测样本所包含的指标的具体数值，一般需要在实证检测环节才能计算出来，故在此不再对本指标体系进行具体的信度检测。
所谓效度，又称测量的准确度、有效度，是指测量工具能够准确地测出测量内容的程度，也即测量的有效性。当测量能够准确度量所测内容时，这个测量就具有效度，反之，则无效度。[12]具体到宽严相济刑事政策司法运行情况指标体系，效度是指各个单项评估指标满足评估目标的准确性程度。一般来说，指标的效度可以从三个角度进行测量：内容效度、准则效度和建构效度，这里我们根据指标体系的具体内容选择内容效度进行测量。准则效度是指同一概念可能有多种测量方法，假如其中一种成为准则，另外一种就可以与之比较而判断其效度。建构效度主要运用于心理学领域，即先从某一建构的理论出发，导出各项关于心理功能或行为的基本假设，据以设计和编制测验，然后由因求果，以相关实验和因素分析等方法，查核测验结果是否符合心理学中的理论观点。由于宽严相济刑事政策司法运行情况指标体系的效度检测旨在检测指标内容是否符合评估目标的要求，故在此采用内容效度这一测量方法。内容效度，也即测量内容的符合性，具体指所选指标是否符合测量目的和要求。在采用该种方法测量效度时，主要借助经验判断法邀请一些该领域的专家进行评判，以确定指标与测量内容之间的关系程度。其计算公式为：
CVR=Ne-N2N2
其中，CVR（content validity ratio）即内容效度比，Ne为认为指标很好地反映测量内容的专家人数，N为参与评价的专家的总人数。从上述公式可以看出，当过半数专家认为评估指标不能反映测量内容时，CVR为负值；当所有专家均认为评估指标不能反映测量内容时，CVR=-1；当专家中认为指标能够反映或者不能反映所测内容的人数对半时，CVR=0；当所有专家都认为指标能够反映测量内容时，CVR=1。也就是说，CVR的值越接近于1，指标的效度就越高。在宽严相济刑事政策司法运行情况指标体系的效度检测中，笔者先后征询了15位相关专家的意见。最终，通过计算得出本指标体系的内容效度比CVR=07，表明指标体系中所选指标能够较好反映评估目标的内容，具有较高效度。
五、 指标的具体内容
刑事拘留率简称刑拘率，是指刑事拘留的人数与刑事立案的总人数的比率。刑拘率的变化一定程度上能够反映出刑事立案的准确程度，或者反映刑事诉讼立案阶段的初查和侦查阶段的侦查工作的质量，进而显示刑事诉讼初期或者公安机关办理刑事案件过程中贯彻刑事政策的状况。
退回公安机关处理率，是指审查起诉阶段退回公安机关处理的人数与公安机关移送审查起诉的总人数的比率。退回公安机关处理率不仅在一定程度上反映了公安机关与检察机关在把握入罪标准、适用宽严相济刑事政策标准上的差别，而且在新《刑事诉讼法》施行之前，退回公安机关处理的案件实际包含着相当数量的本应适用相对不起诉的案件，它是特定时期贯彻宽严相济刑事政策的非常态终止刑事诉讼的方式。所以，退回公安机关处理率，是用以测量跨越新《刑事诉讼法》施行时期的刑事政策司法运行情况不可或缺的单项指标。 附条件逮捕依据最高人民检察院侦查监督厅《关于人民检察院审查逮捕工作中适用“附条件逮捕”的意见（试行）》（2013年4月）第1条的规定，人民检察院审查逮捕时，对于符合本意见规定情形的重大案件，可以依法批准（决定）逮捕，并应当对侦查机关提出捕后继续侦查取证要求，经跟踪审查，认为证实犯罪所欠缺的证据不能取到或取证条件已消失的，应当撤销逮捕决定。这项工作制度，可以简称为“附条件逮捕”。在新《刑事诉讼法》施行之前，最高人民检察院《人民检察院审查逮捕质量标准（试行）》（2006年8月）第4条、《人民检察院审查逮捕质量标准》（2010年8月）第13条，对于附条件逮捕也有规定。率，是指附条件逮捕的人数与逮捕总人数的比率。根据最高人民检察院侦查监督厅《关于人民检察院审查逮捕工作中适用“附条件逮捕”的意见（试行）》的规定，附条件逮捕，是为全面贯彻宽严相济刑事政策，保证审查逮捕案件质量，实现打击犯罪与保障人权有机统一的制度。该指标突出表现了检察机关在司法实践中依法慎用逮捕措施、从严办理重大刑事案件的情况，主要用以体现宽严相济刑事政策中从严的一面。
不批准逮捕率，是指检察机关不批准逮捕的人数与公安机关提请批准逮捕的总人数的比率。不批准逮捕，具体包括因不具备证据要件、罪行要件和社会危害性要件之一[8]111-113而不批准逮捕。严格把握批准逮捕的条件，慎重适用逮捕措施，是检察机关贯彻宽严相济刑事政策的重要举措之一。参见最高人民检察院《关于在检察工作中贯彻宽严相济刑事司法政策的若干意见》（2007年1月）第7条、11条、12条、13条、14条等的规定。其中，所提“可捕可不捕的坚决不捕”，标志着检察机关审查批准逮捕工作的重大政策性调整。所以，不批准逮捕率集中体现了检察机关在审查批准逮捕工作中贯彻宽严相济刑事政策的实际状况，对衡量检察机关实施刑事政策的情况有重要作用。
相对不诉率即相对不起诉率，是指相对不起诉的人数与检察机关公诉部门审查起诉的总人数的比率。相对不起诉又称酌定不起诉、微罪不起诉等，即对于犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，作出不起诉决定。正确把握不起诉条件，依法适用不起诉，尤其是适量扩大依法适用相对不起诉的范围，是检察机关实施宽严相济刑事政策的重要措施之一。参见最高人民检察院《关于在检察工作中贯彻宽严相济刑事司法政策的若干意见》（2007年1月）第8条、11条、12条、13条、14条等的规定。其中，所提“在审查起诉工作中，严格依法掌握起诉条件，充分考虑起诉的必要性，可诉可不诉的不诉”，标志着检察机关在审查起诉工作中，适量扩大依法适用相对不起诉范围的重大政策性调整。所以，相对不诉率是反映宽严相济刑事政策对审查起诉阶段的出罪机制影响程度的重要指标。
定罪免刑率，是指定罪免刑的人数与法院判决的总人数的比率。充分调度刑法既有规定的资源，对于犯罪情节轻微不需要判处刑罚的，免予刑事处罚，或者适量扩大依法适用定罪免刑的范围，是审判机关实施宽严相济刑事政策的主要措施之一。参见最高人民法院《关于贯彻宽严相济刑事政策的若干意见》（2010年2月）第14条、15条、19条、20条、23条等的规定。审判阶段的定罪免刑与审查起诉阶段的相对不起诉，实体法的依据完全相同，从刑事实体法与刑事程序法有机结合的角度看，两者均是行为人承担刑事责任基础上的宽宥处理方式。[13]所以，定罪免刑率体现了审判机关对于免予刑事处罚这一从宽措施的运用情况，是反映法院适用从宽政策情况的指标；而且，在相对不起诉率被选定为单项指标的基础上，同时选择定罪免刑率作为单项指标，可以有效反映不同诉讼阶段刑事政策贯彻落实的程度，并对不同司法机关实施宽严相济刑事政策的状况进行比较测量和对比评价。
宣告缓刑率，是指宣告缓刑的人数与生效判决的总人数的比率。需要说明的是，尽管宣告缓刑的人数包括外来人口犯罪被宣告缓刑的人数，但是宣告缓刑率与外来人口犯罪缓刑率两者分母的内涵并不一致，故在比率的情况下两者并不一定存在明显的包容关系，因此该两项指标的相关性相对较弱。考虑到宣告缓刑率的内容并不能完全被判处轻刑率所涵盖，宣告缓刑率又在很大程度上体现了从宽政策的贯彻情况，故课题组在指标选取时同时保留宣告缓刑率和外来人口犯罪缓刑率两项单项指标。根据相关司法解释的规定，宽严相济刑事政策中“从宽”政策的一个基本表现即是尽量适用缓刑或者判处管制、单处罚金等非监禁刑，参见最高人民法院《关于贯彻宽严相济刑事政策的若干意見》（2010年4月）第14条。因此宣告缓刑率一定程度上反映了审判机关适用非监禁刑的情况，是衡量从宽政策实施效果的一项重要指标。
判处轻刑率，是指审判阶段判处单处附加刑、管制、拘役、三年以下（不包括本数，下同）有期徒刑的人数与法院生效判决的总人数的比率。尽管最高司法机关至今从未使用过“判处轻刑率”的表述，但是在长期的刑事司法实务中，尤其是在评价宽严相济刑事政策实施效果的实证研究中，轻刑、判处轻刑或判处轻刑率的概念，已经被普遍使用。对于轻刑、判处轻刑或判处轻刑率的界定，我国的司法实务研究或者相应的理论解读尚未形成共识。其中，最狭义的界定，仅指免予刑事处罚（定罪免刑）和宣告缓刑；[14]最广义的界定，包括判处单处附加刑、管制、拘役、三年以下有期徒刑，以及免予刑事处罚和宣告缓刑；[15]介于前两种观点之间的界定，包括判处单处附加刑、管制、拘役和免予刑事处罚、宣告缓刑。[16]显然，面对这种评价指标不统一或统计口径不一致的状况，课题组所需要解决的关键问题，是合理地确定轻刑的范围，并据以明确判处轻刑率，使该单项指标能够有效地用于测量刑事政策的司法运行情况。为此，我们认为，应兼顾并综合以下因素界定轻刑的范围：首先，轻刑是相对于重刑的、含义较为广泛的概念，但司法实务对于轻刑的上限理解是较为统一的，即三年以下有期徒刑。轻刑的界定，应当遵从这一司法习惯。其次，轻刑与重刑之间并非无缝衔接状态，轻刑与重刑之间存在一定的间隔区间，只有如此，才能使单项指标能够有效显示“轻轻重重”的刑事政策实施效果。而且，最高司法机关例行的统计指标，也为这一间隔轻刑与重刑的区间，提供了基本依据。具体而言，这一间隔区间就是判处三年以上（包括本数）不满五年有期徒刑。参见“2013年全国法院审理刑事案件被告人判决生效情况表”，《中华人民共和国最高人民法院公报》2014年第4期（总第210期），第23页。第三，定罪免刑率和宣告缓刑率，是测量刑事政策实施效果的重要指标，在课题组最终确定的指标体系中，已经将其分别设定为具有独立功能的单项指标，所以，轻刑不应包括定罪免刑和宣告缓刑。而且，对于轻刑范围的这种理解，也与最高司法机关例行的统计指标相吻合。最高法院历年公布的全国法院审理刑事案件被告人判决生效情况，将生效判决分为宣告无罪、免予刑事处罚与给予刑事处罚，给予刑事处罚又包括五年以上至死刑，三年以上不满五年，三年以下有期徒刑，拘役，有期徒刑、拘役缓刑，管制，单处附加刑。参见“2013年全国法院审理刑事案件被告人判决生效情况表”，载《中华人民共和国最高人民法院公报》2014年第4期（总第210期），第23页。据此，课题组将轻刑界定为判处单处附加刑、管制、拘役、三年以下有期徒刑。判处轻刑率，反映了审判机关适用从宽政策的情况。 判处重刑率，是指审判阶段判处五年以上（包括本数，下同）有期徒刑、无期徒刑、死刑的人数与法院生效判决的总人数的比率。重刑率或者判处重刑率，是最高司法机关惯常使用的、用以显示刑罚轻重结构以及刑事政策实施状况的指标。[17]该指标反映了审判机关适用从严政策的情况。
外来人口犯罪取保候审率，是指提起公诉之前被取保候审的外来人口犯罪嫌疑人人数与公安机关移送审查起诉的外来人口犯罪嫌疑人总人数的比率。该指标是衡量侦查阶段和审查起诉阶段适用刑事政策公平性的重要指标。提起公诉之前的取保候审主要包括：公安机关直接决定取保候审、检察机关不批准逮捕而依法取保候审、检察机关批准逮捕后依法变更为取保候审等。外来人口犯罪取保候审率，着重反映了宽严相济刑事政策对刑事程序的影响程度，特别是刑事政策实施对轻微刑事案件的强制措施的影响程度。
外来人口犯罪缓刑率，是指外来人口犯罪被宣告缓刑的人数与外来人口犯罪生效判决的总人数的比率。该指标是衡量审判机关适用刑事政策公平性的重要指标，也是体现从宽政策的重要指标。
刑事和解制度，是宽严相济刑事政策司法运行中所形成的新制度，在宽严相济刑事政策的制度化进程中由非正式制度转化为正式制度，并在正式制度形成之后依然具有政策性运行的空间。所以，作为贯彻从宽政策的重要制度，刑事和解制度的设立，着重通过考察是否存在非正式制度、正式制度的运行状况和正式制度形成之后的非正式制度运行状况，评估刑事政策的制度化水平。
未成年人轻罪记录消灭制度，是针对未成年人前科报告制度的弊端、依据办理未成年人犯罪案件的方针和原则而设立的一项新制度，该制度是体现宽严相济刑事政策从宽精神的具体措施。这一制度同样经过由非正式制度到正式制度的发展历程，其正式制度被规范表述为“未成年人犯罪记录封存制度”，[8]336所以，该项制度的设立作为刑事政策制度化的单项指标，着重通过考察是否存在非正式制度和正式制度的运行状况，评估未成年人犯罪刑事政策的制度化水平。
未成年人案件审判庭根据最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》第462条的规定，中级人民法院和基层人民法院可以设立独立建制的未成年人案件审判庭。尚不具备条件的，应当在刑事审判庭内设立未成年人刑事案件合议庭，或者由专人负责审理未成年人刑事案件。高级人民法院应当在刑事审判庭内设立未成年人刑事案件合议庭。具备条件的，可以设立独立建制的未成年人案件审判庭。未成年人案件审判庭和未成年人刑事案件合议庭统称少年法庭。的设立，是体现办理未成年人犯罪案件的方针和原则，贯彻落实未成年人犯罪刑事政策的重要制度。该指标能够相对完整、系统地体现未成年人犯罪刑事政策的制度化落实方案。
社会大众的满意度，是指社会成员对公安机关、司法机关贯彻宽严相济刑事政策的满意程度。如前所述，社会成员，包括刑事案件的当事人和相关案件处理结果所能辐射的社会成员。该项指标着重体现刑事政策的非目标群体和随机包括的特定非目标群体，对于刑事政策司法运行情况的评价。
司法工作人员的满意度，是指公安机关、检察机关和审判机关的工作人员对司法活动中贯彻宽严相济刑事政策情况的满意程度。司法工作人员尤其是其中的刑事司法工作人员，作为刑事政策特有的目标群体，兼具刑事政策执行主体与刑事政策作用对象的双重身份，能够以独特的视角对于刑事政策的司法运行情况予以相对客观的评价。
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The Construction of the Judicial Operation Index System towards
Criminal Policy of Combining Punishment with Leniency
HUANG Jingping， Li Gezhen
（1.Law School，Renmin University of China，Beijing 100872， China；
2.Shanghai Songjiang Peoples Procuratorate，Shanghai 201620， China）
Abstract： Using index system to analyze quantitatively criminal policy of combining punishment with leniency is a useful attempt in the development of criminal policy research. The construction of judicial operation index system towards criminal policy of combining punishment with leniency is the basis of such attempt. This index system consists of comprehensive evaluation index， classification evaluation index and individual evaluation index. Index validity test indicates that this index system has a high degree of validity. The construction of the judicial operation index system towards criminal policy of combining punishment with leniency introduces not only a quantitative analysis method， but also an rethinking process of functional orientation on criminal policy， especially in rethinking the coordinating role between criminal policy implement and criminal law application.
Key words：judicial operation； index system； criminal policy of combining punishment with leniency； policy applicable rate； policy fairness； policy institutionalization； policy response
（責任编辑刘永俊）
[关键词]司法运行；指标体系；宽严相济刑事政策；政策适用率；政策公平性；政策制度化；政策回应度
[中图分类号]D92404[文献标志码]A[文章编号]16724917（2017）01003612
多指标综合评价作为全面认识事物的方法，近年来受到越来越多的关注。面对日益复杂多变的社会形势，单纯以直接经验作为信息来源和判断基础的传统研究方法已不能满足现实研究的需要，与之相比，作为中介物的符号形式的信息则拥有更大的作用空间，于是利用体现大量社会信息的指标对社会问题进行反映便成为当下研究活动中一种重要的研究方法。“由于社会指标有助于对社会环境的深切认识及有助于培养大众的兴趣，因此可以依据这些社会指标订立一个准据来对社会政策的影响后果做出适当的检查。”[1]于是，通过构建指标体系对政策进行评估的方法应运而生。
经过多年实践经验的积累，利用指标体系对政策效果进行评估已经成为政策评估过程中一种普遍的方法。一般而言，指标体系主要具有以下功能：对研究对象进行客观地描述；对所研究的对象进行全面、客观地分析；通过分析和比较，对研究对象的发展变化情况作出判断和评价；监测研究对象的实际运行情况；对研究对象未来可能的发展变化趋势作出预测。[2]5宽严相济刑事政策作为我国现阶段的基本刑事政策，自问世至今已历经近10年的司法运行。[3]在此背景下，将作为政策评估工具的指标体系引入宽严相济刑事政策的量化分析，从而更加全面、客观地显示刑事政策的司法运行状况，便成为宽严相济刑事政策研究向纵深发展的一种有益尝试。
一、指标体系的基本框架
（一）指标体系的设计思路
在宽严相济刑事政策司法运行情况指标体系的设计过程中，课题组拟选用“目的树”①
的方法建立指标体系，将评估的总目标按照递进关系分为三层：第一层叫做目标层，为综合评估指标，也即整个评估所要实现的总目标。具体到本指标体系，即宽严相济刑事政策的司法运行情况，包括刑事政策是否在刑事司法活动中得到准确贯彻及贯彻效果如何；第二层叫做领域层，为分类评估指标，意在从不同侧面反映目标层的内容；第三层叫做子指标层，为单项评估指标，每个子指标层的指标都力求最大限度展现所属领域层的内容。目标层、领域层、子指标层，层层递进，均致力于与评估的总目标保持内在逻辑的一致性。同时，每一层级的指标之间又相互独立，相互排斥，在反映总目标的过程中发挥着不同程度的作用。
（二）指标体系的设计原则
一般而言，指标在选取过程中应当遵循的原则，主要包括目的性原则、一致性原则、科学性原则、可比性原则和可行性原则。[4]77-78具体而言，在宽严相济刑事政策司法运行情况指标体系构建过程中，基于目的性原则，应当选择那些最能反映宽严相济刑事政策司法运行情况及其效果的指标，从而使评估的结果客观显示刑事政策参与刑事法律适用的状况，以及刑事政策实施与刑事法律适用协调作用的效果；基于一致性原则，必须设置结构合理的领域层指标，并在各领域层指标中选定恰当的单项指标，使之统一于评估总目标；基于科学性原则，所选取的指标应当是刑事政策参与刑事法律适用的司法领域所特有的指标，其名称、涵义和口径范围均有相关的制度规定、司法共识或理论通说为基础；基于可比性原则，所选取的指标尽量满足可量化分析和时空可比性的要求，绝大多数以比率的形式得以展现，为系统的量化比较奠定基础；基于可行性原则，所选择的指标绝大多数是例行的刑事司法统计、常见的刑事实证研究所使用的评估指标，具有针对性强、易于获取的特点，以确保指标体系的可操作性。[5]
（三）领域层指标的确定
确定领域层指标的目的在于选择最能体现评估总目标的维度，并为接下来在该维度的基础上选取单项评估指标奠定基础。在本课题之前的阶段性研究成果中，课题组已经对领域层指标的内容做过详细论述，即将政策的适用率、政策的制度化、政策的公平性、政策的回应度作为领域层的指标内容。[5]
二、 客观单项指标的遴选
一般而言，在指标遴选过程中，单项指标的筛选应当奉行所谓的“SMART原则”。S——Specific，即要求所选择的指标必须是具体的、明确的，涵义模糊或者易产生歧義的指标应当被排除出指标体系的范围；M——Measurable，即指标必须是可测量的，客观指标一般来说需要具有较强的数量性特征，多为数量指标或者行为强度指标。难以用数量表示的指标由于很难进行接下来的比较分析，因此应当排除出指标体系的范围；A——Achievable，即指标必须是能够实现的，所选择的指标需要是那些在实践中能够被实际运作或者已经经过实践检验的指标；R——Realistic，即指标必须是现实的，符合本国的国情或者地方的实际情况；T——Time bound，即指标必须具有一定的时限性，能够反映当时当地的情况，过时的指标应当排除出指标体系的范围。参见张立荣主编：《当代中国县级政府基本公共服务绩效评估指标体系的理论建构与实证研究》，中国社会科学出版社2010年版，第119页。指标反映的内容须在所属领域层指标的涵义范围之内，且指标与指标之间具有互斥性。为了满足上述要求，课题组拟采用德尔菲法德尔菲法是美国广泛应用的一种定性预测方法，其在本质上是一种反馈匿名函询法。特点是专家组成员的权威性和匿名性、预测过程的有控趋同性、预测统计的定量性。即由组织者就评估的目标设计调查问卷，通过函件的形式向选定的专家征询意见，专家再通过函件将意见反馈给组织者。经过几轮征询和反馈，组织者将专家的意见集中并在综合的基础上获得具有统计意义的专家集体判断结果的一种统计方法。参见刘学毅：《德尔菲法在交叉学科研究评价中的运用》，《西南交通大学学报（社会科学版）》2007年第2期。遴选单项评估指标。 （一）专家的选取
德尔菲法要求所挑选的专家必须在相关研究领域具有一定的代表性和权威性，且均能够对所提出的问题做出有效答复。专家人数不宜太多，一般不超过20人。专家之间在回答问卷时应当保持相对的独立性，避免专家间意见的交流。宽严相济刑事政策司法运行情况指标体系的研究对象，是宽严相济刑事政策的司法运行情况，其所關注的重点，是刑事政策介入之下的刑事政策与刑事法律协调作用的运行状况及实际效果。因此在选取专家时，应当重点选择那些对刑事司法实践较为熟悉的专家，最好是具有丰富实践经验及扎实理论功底的司法工作人员。所以，课题组在挑选专家的过程中较为注重对公、检、法三机关中具有丰富办案经验和较高理论水平的人员的挑选，使这类专家在整个专家人数中占据较高的比重。此外，笔者还挑选了一些在刑法学界具有较高声望的学者，该部分学者要么在刑事政策领域有深入研究、研究成果丰富，要么多年在司法机关挂职，对刑事司法中刑事政策的作用方式、作用范围、作用对象、作用力度等具体操作了解相对全面。最终，笔者选取了17位专家，包括3名具有丰富实践经验的法学教授以及14名大学本科及以上学历的司法工作人员，其中一线办案人员占823%，专家平均工龄22年。
（二）调查问卷的设计
在问卷设计过程中，课题组结合既往的经验及已取得的初步研究成果，选取了38个单项评估指标制成“宽严相济刑事政策司法运行情况指标体系调查问卷”，采用现场访谈的形式把问卷发放给相应专家，要求专家根据自身的经验及专业知识对38项指标的重要程度进行判断。问卷采取打分的形式，其中“非常重要”者为5分，“重要”者为4分，“一般”者为3分，“不重要”者为2分，“非常不重要”者为1分。在调查过程中，实发问卷17份，回收17份，有效问卷17份。
（三）客观指标的遴选
所谓客观指标，是指用来反映所研究的社会现象中客观存在的事物及其状况的指标，依据研究对象的自然属性和社会属性，说明客观现象是什么。[2]10客观指标一般通过数字或者比率的形式表现出来，广泛应用于社会研究的过程之中。在宽严相济刑事政策司法运行情况指标体系中，涉及客观指标的内容包括政策的适用率、政策的公平性、政策的制度化三个方面，因此课题组首先从这三个方面对指标进行遴选。
在政策的适用率[5]这一领域层指标的评估过程中，课题组拟选取立案率、刑事拘留率、公安机关直诉率、不批准逮捕率、相对不诉率、退回公安机关处理率由于本指标体系目前测量的时间段包括2013年1月1日施行的新《刑事诉讼法》之前的时间区域，故课题组仍采用“退回公安机关处理”这一名称。在新《刑事诉讼法》施行之前，原《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》第262条规定：“对于公安机关移送审查起诉的案件，发现犯罪嫌疑人没有违法犯罪行为的，应当书面说明理由将案卷退回公安机关处理；发现犯罪事实并非犯罪嫌疑人所为的，应当书面说明理由将案卷退回公安机关并建议公安机关重新侦查。如果犯罪嫌疑人已经被逮捕，应当撤销逮捕决定，通知公安机关立即释放。”尽管该项规定形成的背景与原《刑事诉讼法》相关规定过于粗疏有关，但其适用范围依然相对明确，然而在具体的审查起诉阶段，实际适用退回公安机关处理的案件范围被不适当地扩大，其中就包含着大量的本应适用相对不起诉（或称酌定不起诉）的案件。参见侯晓焱：《起诉裁量权行使状况之实证分析》，《政治与法律》2009年第3期；杨新京、董丽娟：《审查起诉阶段案件退回公安机关处理之探讨》，《国家检察官学院学报》2007年第3期；冯英菊：《检察机关建议撤案的现状和利弊》，《法学杂志》2005年第3期；黄京平：《刑事和解的政策性运行到法制化运行——以当事人和解的轻伤害案件为样本的分析》，《中国法学》2013年第3期等。在新《刑事诉讼法》第173条，以及现行《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》第11章第3节有关规定的基础上，已经不存在本应适用相对不起诉（或称酌定不起诉）的案件适用“退回公安机关处理”方式结案的空间。所以，在新《刑事诉讼法》施行之后，退回公安机关处理率就可以被相对不起诉率所包括，但作为测量跨越新《刑事诉讼法》施行时期的刑事政策司法运行情况的指标，退回公安机关处理率与相对不起诉率具有同时并存的合理性，符合不同指标之间具有互斥性的要求。、定罪免刑率、宣告缓刑率、判处社区矫正率、判处实刑率、无罪宣判率、判处轻刑率、判处重刑率、检察机关撤回起诉率、审判阶段决定逮捕率、刑事和解率、附条件逮捕率、附条件不起诉率18项客观指标进行实证筛选。
在政策的制度化[5]这一领域层指标的评估过程中，课题组拟选取刑事和解制度的设立、社区矫正制度的设立、附条件不起诉制度的设立、附条件逮捕制度的设立、未成年人轻罪记录消灭制度根据新《刑事诉讼法》第275条的规定，在新《刑事诉讼法》施行之后，该制度被规范表述为“未成年人犯罪记录封存制度”。参见全国人大常委会法制工作委员会刑法室： 《关于修改〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的决定》条文说明、立法理由及相关规定》，北京大学出版社2012 年3 月版，第336页。的设立、批捕阶段律师意见交换制度的设立、未成年人犯罪社会调查制度的设立、未成年人检察处（科）的设立、未成年人审判庭的设立9项指标进行实证遴选。
在政策的公平性[5]这一领域层指标的评估过程中，课题组拟选取审前羁押率、外来人口犯罪取保候审率、外来人口犯罪相对不诉率、外来人口犯罪撤案率、外来人口犯罪缓刑率、上诉率、申诉率、抗诉率8项指标进行实证遴选。
统计学中常用的指标筛选方法是指标的隶属度隶属度这一概念来源于模糊数学，模糊数学认为，社会经济生活中存在着大量的模糊现象，其概念的外延不是很清楚，无法用经典集合论来描述。某个元素对于某个集合（概念）来说，不能说是否属于，只能说在多大程度上属于。元素属于某个集合的程度称之为隶属度。分析。为了深入分析专家对38项单项评估指标的总体看法，课题组在此以实际回收的17份有效问卷为基础，对评估指标进行隶属度分析。我们把宽严相济刑事政策司法运行情况指标体系﹛X﹜视为一个模糊集合，把每项单项指标视为一个元素，分别对每一项指标进行隶属度分析。假设宽严相济刑事政策司法运行情况指标体系的第M项评估指标Xm，专家选择“重要”与“非常重要”的总次数为Km，则该指标的隶属度Rm为： Rm=Km17
若Rm值很大，表明大部分专家认为该项指标Xm对反映评估目标比较重要，该指标在很大程度上隶属于﹛X﹜，那么该项指标就能够被纳入最终的指标体系之中。反之，如果Rm值很小，则表明该项指标的隶属度很低，在反映评估目标的作用上不是很重要，应当予以排除。一般情况下，评估者可以根据需要选择相应的临界值，隶属度高于临界值的予以保留，低于临界值的予以排除。[4]121通过计算，课题组根据项目研究的实际情况，确定本指标体系的隶属度临界值为04，从而将隶属度低于04的指标从指标体系中删除，并最终确立了14项客观单项指标。
其一，在政策的适用率这一领域层指标中，共删除9项单项指标。其中，大部分专家认为，立案数的大小受宽严相济刑事政策的影响不大，立案与否主要取决于案件是否符合立案的实体性条件和程序性条件，与是否贯彻政策关联性不大。公安机关直诉率虽然是体现公安机关贯彻从宽政策的重要指标，但是该项指标与政策公平性领域层中所选用的外来人口犯罪取保候审率在内容上存在交叉，根据指标体系的互斥性原则，故将该项指标删除。无罪宣判率由于在刑事司法实务中实际发生的情况极其有限，因此大部分专家均对此项指标赋予较低分值。社区矫正是国家出台的一项促进犯罪人再社会化的重要措施，对从宽处罚犯罪人具有一定作用。但是，由于我国目前尚未形成较为成熟的社区，社工人数又远远达不到相应的要求，社区矫正的效果并不理想。更为重要的是，随着《刑法修正案（八）》的出台，刑法对判处管制、宣告缓刑、假释的犯罪分子都规定依法实行社区矫正，因此指标体系中的宣告缓刑率与判处社区矫正率在内容上存在交叉，根据指标体系的互斥性原则，在保留宣告缓刑率的情况下应当将判处社区矫正率予以排除。在刑事司法实务中，实刑是宣告缓刑的对称，判处实刑率有狭义与广义之分，狭义是指在审判之前未被羁押的被告人被判处实刑的比率，广义是指在审判之前被羁押和未被羁押的被告人被判处实刑的比率。由于判处实刑率与判处重刑率和判处轻刑率在内容上存在重合，而且依据《刑法修正案（八）》对刑法第72条的修改，宣告缓刑分为可以宣告缓刑与应当宣告缓刑两种，主要分别体现刑事司法政策与刑事立法政策，加之刑事司法实务中影响判处实刑的因素相对复杂，有时与刑事政策的司法适用关系不大，因此判处实刑率也应排除出指标体系的范围。将检察机关撤回起诉率排除的理由，一方面是因为检察机关撤回起诉在实践中实际发生的情况较少，另一方面是因为检察机关撤回起诉的案件绝大部分与刑事政策的司法适用没有密切关联，而是主要因为提起公诉的案件在法庭审理阶段发现系属于法定不起诉或存疑不起诉的案件。原《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》第351条规定：“在人民法院宣告判决前，人民检察院……发现不存在犯罪事实、犯罪事实并非被告人所为或者不应当追究被告人刑事责任的，可以要求撤回起诉。”现行《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》第459条规定：“在人民法院宣告判决前，人民检察院发现具有下列情形之一的，可以撤回起诉：（一）不存在犯罪事实的；（二）犯罪事实并非被告人所为的；（三）情节显著轻微、危害不大，不认为是犯罪的；（四）证据不足或证据发生变化，不符合起诉条件的；（五）被告人因未达到刑事责任年龄，不负刑事责任的；（六）法律、司法解释发生变化导致不应当追究被告人刑事责任的；（七）其他不应当追究被告人刑事责任的。对于撤回起诉的案件，人民检察院应当在撤回起诉后三十日以内作出不起诉决定。”
公诉案件刑事和解和附条件不起诉，是与宽严相济刑事政策相伴而生的制度。以新《刑事诉讼法》于2013年1月1日施行为时间节点，刑事和解和附条件不起诉都经历了由非正式制度向正式制度的过渡或转换，或者经历了由政策性运行到制度化运行的转型。
2013年1月1日施行的新《刑事诉讼法》，由第271条、272条和273条明确规定了附条件不起诉制度，由第277条、278条和279条明确规定了公诉案件刑事和解制度，标志着宽严相济刑事政策制约下的刑事司法改革探索向刑事立法制度确立的转变。参见全国人大常委会法制工作委员会刑法室： 《关于修改〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的决定》条文说明、立法理由及相关规定》，北京大学出版社2012年版，第330-334页，第338-343页。在政策性运行的背景下，相当数量甚至绝大多数的刑事和解案件，均以相对不起诉或者退回公安机关处理撤销案件的方式终止刑事诉讼，无疑与相对不诉率和退回公安机关处理率在内容上存在交叉，加之该两项制度的政策性运行存在着适用标准、适用范围、适用依据等诸方面的不平衡，故予以删除。在制度化运行的背景下，公诉案件刑事和解适用规范明确，刑事立法对于刑事和解的适用条件、适用范围、适用程序和法律后果作出基本规定，司法解释或规范文件对于基本规定的适用进一步制定出更为细化的操作规则。依据基本规定和操作规则，对于达成和解协议的公诉案件予以从宽处罚，具体包括检察机关予以相对不起诉，审判机关予以从轻处罚、适用非监禁刑、减轻处罚、免除刑事处罚。
新《刑事诉讼法》第279条规定：“对于达成和解协议的案件，公安机关可以向人民检察院提出从宽处理的建议。人民检察院可以向人民法院提出从宽处罚的建议；对于犯罪情节轻微，不需要判处刑罚的，可以作出不起诉的决定。人民法院可以依法对被告人从宽处罚。”现行《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》第520条规定：“人民检察院对于公安机关移送审查起诉的案件，双方当事人达成和解协议的，可以作为是否需要判处刑罚或者免除刑罚的因素予以考虑，符合法律规定的不起诉条件的，可以决定不起诉。对于依法应当提起公诉的，人民检察院可以向人民法院提出从宽处罚的量刑建议。”最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》第505条规定：“对达成和解协议的案件，人民法院应当对被告人从轻处罚；符合非监禁刑适用条件的，应当适用非监禁刑；判处法定最低刑仍然过重的，可以减轻处罚；综合全案认为犯罪情节轻微不需要判处刑罚的，可以免除刑事处罚。”所以，刑事和解率又与相對不起诉率、定罪免刑率、判处轻刑率等在内容上存在交叉，根据指标体系的互斥性原则，应当将其排除出指标体系的范围。而附条件不起诉，由新的《刑事诉讼法》规定为一种新类型的不起诉，与既有的不起诉类型并行存在，但其与相对不起诉的适用条件部分重合；尽管在附条件不起诉与相对不起诉实际适用存在竞合时，理应遵循相对不起诉优先适用的规则，然而因两者均为起诉裁量权行使的结果，难免在刑事司法实务中出现将两者的适用界限混淆的情形，于是，依据指标体系的互斥性原则，应当将附条件不起诉率排除于指标体系之外。此外，审判阶段决定逮捕率，与宽严相济刑事政策中从严政策的贯彻关系不大，故也将其删除。 其二，在政策的公平性这一领域层指标中，共删除6项单项指标。大部分专家认为，刑事政策的公平性问题突出体现在外来人口与本地人口的差异性法律适用上，特别是取保候审与宣告缓刑两种制度的运用上。许多实证研究的成果，与专家基于刑事司法经验的判断，具有高度的一致性，从而显示了专家判断的现实依据和科学性。相关的实证研究表明，尽管形成这种针对不同社会群体法律适用不平衡现状的原因错综复杂，几乎成为刑事司法实务不可消除的顽症，但外来人口的取保候审率和宣告缓刑率与刑事政策的公平适用确实密切关联，或者说是显示刑事政策适用公平性的最为重要的指标。[6]而且根据刑事立法和司法解释的规定，作为刑事强制措施的取保候审与作为刑罚裁量后果的宣告缓刑，彼此之间本不应当存在基本对应或者相互对接适用的关系，但在刑事司法实务中，取保候审与宣告缓刑却几乎处于对接适用的状态。无论是取保候审与宣告缓刑之间这种简单对接适用的非常态关系，还是未来取保候审与宣告缓刑的实务操作切实回归制度设计的本来价值、两者的实际适用最终达致常态关系，外来人口的取保候审率和宣告缓刑率，均为测量刑事政策适用公平性不可或缺的指标。而在相对不起诉和撤销案件的适用方面，基于现实观察所得的经验判断认为，办案机关一般不会对外来人口与本地人口作出区别对待的选择性处理，处理的基本依据为是否符合相关法律规定，因此，外来人口相对不起诉率和撤销案件率无法体现政策适用的公平性问题。至于审前羁押率，一些专家认为，该项指标主要受公安机关考核因素的影响较大，欠缺客观性，无法真实地反映实际情况，因此建议予以删除。审前羁押率最终被排除的另一主要原因，是理论界对于审前羁押所包括的强制措施种类没有显著的共识，从而导致审前羁押率的计算方法难以获得统一。[7]上诉率、申诉率、抗诉率虽然能够从不同侧面反映司法机关和当事人对案件处理所持的态度，但是这些数值往往反映不同刑事诉讼主体的诉讼主张甚至利益诉求的状况，具有极大的主观性。特别是上诉和申诉，大部分情况是因为当事人、法定代理人等的预判或者期待与裁判结果存在出入而提出，与案件实际是否依法裁判、裁判是否公正合理没有必然联系，更与刑事政策适用的公平性缺少直接关联。因此，专家不建议将上述三项指标纳入指标体系的范围。
其三，在政策的制度化这一领域层指标中，共删除了6项单项指标。在刑事法律制度初步形成、相对完备的条件下，如何理解刑事政策的制度化，是在理论界极易引起争议、难以达成共识的话题，这不仅关涉应否和能否从制度化层面测量刑事政策的司法运行状况，而且涉及如何选取具体指标真实反映刑事政策的制度化程度和作用。依笔者浅见，刑事政策的功能应当定位于，它是参与刑事法律适用不可或缺的广义规范依据；只有在刑事政策与刑事法律的协调作用下，才能使刑事司法产生兼顾刑事法律适用与社会时代需求的效果，这是完整意义的刑事司法才会具有的效果。相对于既有的刑事法律制度而言，刑事政策的作用通常会以刑事政策的制度化方案（区别于既有制度的新制度）得以实现，由此决定，考察或者测量刑事政策的制度化及其效果，必须始于刑事政策的制度化形式和制度化进程。刑事政策与其制约之下的制度化形式和制度化进程，大体表现为基本政策—政策指引—非正式制度—正式制度的演进形式和转化过程。关于刑事政策制度化中的正式制度与非正式制度的界分与作用，参见黄京平、李舸禛：《宽严相济刑事政策司法运行情况评估论要》，《北京联合大学学报（人文社会科学版）》2014年第3期。其中，非正式制度不仅是正式制度的源流，而且会相对独立、长期稳定地存在于刑事司法过程之中，作为刑事政策的恰当存在形式或者最佳作用方式，参与刑事法律适用的活动。需要特别注意的是，随着司法改革方式逐步纳入法治轨道，由立法机关授权最高司法机关进行司法改革试点工作的模式已经初步建立。这种司法改革模式，与既往的由基本政策经政策指引相对细化之后、以非正式制度形式运行的模式，在是否获得立法机关的授权方面，无疑具有显著的区别。但依笔者之见，从立法机关的授权事项来看，最高司法机关依立法机关的授权制定的试点办法及其所确定的操作规则，仍然具有鲜明的非正式制度的特征。以刑事案件速裁程序试点工作为例，全国人民代表大会常务委员会《关于授权最高人民法院、最高人民检察院在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作的决定》（2014年6月27日）中规定：“试点期满后，对实践证明可行的，应当修改完善有关法律；对实践证明不宜调整的，恢复施行有关法律规定。”从中可以清楚地看到，依试点办法所规制的刑事案件速裁程序，相对于未来有关法律经修改完善确立的制度，无疑属于非正式制度。总之，基于刑事政策参与刑事法律适用的制度化规律，笔者以为，选择评估刑事政策制度化的单项指标，应当遵循以下规则：首先，尽量选择在不同地区均以较大规模探索适用的非正式制度，即选择具有一定普遍性的、属于司法改革探索的非正式制度，避免将仅是个别司法机关探索适用、且规模有限的非正式制度纳入指标体系。其次，最大限度地选择历经较长时期的非正式制度运行并最终转化为正式制度的政策制度化指标，这种指标具有测量刑事政策制度化的不同存在形式、不同发展阶段运行效果的作用，可以辅助分析刑事政策的正式制度与非正式制度的不同作用范围、作用力度和作用效果等。第三，尽量选择同时涉及刑事实体法和刑事程序法的政策制度化指标，刑事政策的制度化，有时仅体现为刑事实体法的制度，有时只涉及刑事程序法领域，但在我国宽严相济刑事政策实施过程中，最具政策制度化标志意义的或者最完整体现刑事政策功能的，是同时参与刑事实体法和刑事程序法适用的政策制度化方案。第四，避免将工作机制创新、细化刑事法律操作規则的活动等，与体现刑事政策、具有司法制度属性的非正式制度相混淆，也即只选择与刑事政策的制度化密切关联的指标。需要注意的是，最高司法机关基于谨慎的态度，将宽严相济刑事政策制度化进程中的非正式制度，定位于贯彻宽严相济刑事政策的工作机制或办案方式，但其中实际包含着属于刑事政策制度化方案的非正式制度，例如刑事和解制度。参见最高人民法院《关于贯彻宽严相济刑事政策的若干意见》（2010年2月）第40条、41条，最高人民检察院《关于在检察工作中贯彻宽严相济刑事司法政策的若干意见》（2007年1月）第20条、26条等。 依据上述规则初步选择的单项指标，仍然具有继续甄别、予以筛选的必要和空间。具体而言，社区矫正制度的设立、附条件不起诉制度的设立以及附条件逮捕制度的设立三项指标，虽然均能在一定程度上反映宽严相济刑事政策从宽或者从严的一面，但是这三项指标所反映的内容在政策的适用率的单项指标中已经有所体现，无论最终被排除于指标体系之外，还是保留于指标体系之内，基本理由同上，无需重复评价。批捕阶段律师意见交换制度的设立，可以在一定程度上保障犯罪嫌疑人的合法权益，但很难说与从宽或从严的刑事政策存在密切联系，而且该项制度囿于批捕时限的限制，在实践中实行得很少，所以大部分专家建议不予保留该项指标。这一专家意见，与前述选择评估刑事政策制度化的单项指标应遵循的规则高度一致，原因在于，该项制度虽然经历了由非正式制度到正式制度的转化，但其主旨是准确作出是否批准逮捕的决定，属于细化刑事法律操作规则的制度安排，与宽严相济刑事政策的实施没有必然联系。[8]120-121未成年人案件检察处（科）的设立与未成年人案件审判庭的设立在性质上具有同质性，反映的内容也相同。未成年人案件检察处（科）属于检察院专门针对未成年人案件设置的业务机构，而未成年人案件审判庭属于法院针对未成年人案件专门设置的业务机构。未成年人犯罪刑事政策是刑事政策的重要且特殊的领域，不同司法机关未成年人案件办理机构的设立，均与未成年人犯罪刑事政策的落实具有密切联系，虽然未成年人案件检察处（科）的设立及其所从事的检察工作，对于落实未成年人犯罪刑事政策具有不可低估的作用，但相較之下，未成年人案件审判庭的设立及其所从事的审判工作，更能完整、系统地体现未成年人犯罪刑事政策的制度化落实方案，故建议仅保留未成年人案件审判庭的设立这一单项指标。此外，未成年人犯罪社会调查制度的设立，作为提供品格证据的一种方式，对于未成年人有针对性地采取相应措施，对其施以教育，矫正其不良习性，可以起到更加良好的社会效果；但是，依社会调查所获信息而形成的材料，只是为确定是否采取强制措施，是否适用附条件不起诉以及施以何种刑罚提供参考，即只能对司法机关办理未成年人刑事案件提供一定的参考，不是定罪量刑的依据。[8]323换言之，虽然未成年人社会调查由非正式制度转化为正式制度，但正式制度的司法适用具有极大的弹性，其作为刑事政策参与刑事法律适用的制度化功能并不显著，甚至很难说它是司法运行过程中贯彻宽严相济刑事政策的一种有效制度。基于这样的判断，专家建议对其予以删除。
三、 主观单项指标的遴选
客观指标体系，无疑能为量化分析提供一个明确清晰的分析框架，但是对刑事政策司法运行情况的评估往往还受到诸多主观因素的影响，如公众对刑事政策的认同程度、公众对司法机关刑事法律适用活动的满意程度等，都会对刑事政策司法运行状况的评价形成直接或间接的影响。这些指标不仅能在一定程度上反映刑事政策存在的正当性和合理性基础，而且可以在相当程度上反映刑事政策的司法运行效果，更是我国宽严相济刑事政策实现良好司法运行效果的内在要求。需要注意的是，依据最高人民法院《关于贯彻宽严相济刑事政策的若干意见》（2010年2月）第5条的规定，宽严相济刑事政策作为国家的基本刑事政策，内在地要求其司法运行的效果，是“实现案件裁判法律效果和社会效果的有机统一”，并且将“是否有利于广大人民群众的支持”，作为判断社会效果实现的主要标准之一。参见张军、赵秉志主编：《宽严相济刑事政策司法解读——最高人民法院〈关于贯彻宽严相济刑事政策的若干意见〉的理解与适用》，中国法制出版社2011年版，第40-51页。刑事政策要想在司法领域良好地运行，就必须得到公众的认同与尊重；司法机关要想将刑事政策有效地贯彻落实，就必须获得公众的理解与支持。因此，要正确评价刑事政策的司法运行情况，就不能忽视民众意愿与集体意识这样的主观指标。
所谓主观指标，是指用来反映人们主观感受、人们对社会生活直接体验和人们对社会关系、社会现象主观感觉的综合质量与数量标志。[9]与客观指标不同，主观指标所反映的大多是人们的主观感受、主观评价这种不能用数据直接表现出来的内容，因此在很长一段时间一直在指标体系中处于被忽视的地位。然而，随着研究的深入，人们越发发现主观指标在测量过程中具有客观指标所无法替代的巨大作用。首先，主观指标以人的主观反应为对象，直接反映了社会公众的态度和倾向，在反映内容上更直接、更具体。客观指标的单一性使得其无法全面准确地反映评估的所有内容，客观的肯定性指标的上升并不等于人们满意度的提高，因此将主观指标与客观指标相结合能够以一个更为全面的视角展现所评估的内容。其次，通过问卷对主观指标测量时，可以直接针对评估的内容设计问题，方便灵活，针对性强，从而可以弥补客观统计的不足。再次，刑事政策的主要功能是参与刑事法律的适用，刑事政策作为积极介入的因素，对于刑事法律的纯粹规范运行状态具有适当调整或修正的作用，由此决定，刑事司法实际是刑事政策与刑事法律协调作用的领域。在宽严相济刑事政策司法运行情况指标体系的构建中，刑事司法的以上属性和特征，必然决定了单纯采用客观指标无法全面、有效地反映评估的内容，为了使评估手段更科学、评估结果更准确，课题组在指标体系中也适当加入了主观指标的内容。
在主观指标的选择上，课题组起初拟采用回应度测量法，从被告人、被害人和社会大众三方对政策的满意度，衡量人们对政策运行的主观感受。然而，在专家打分的过程中，大部分专家认为，被害人与被告人是刑事案件的直接利害关系方，因此两者所持的满意度很大程度上与其利益诉求是否得到满足直接相关。如果以两者的满意度作为衡量标准，测量结果无法较为客观地体现人们的真实感受，在此基础上建立起来的指标体系也会失去准确性。相较之下，专家认为，社会大众的满意度以及司法工作人员的满意度两项指标，由于评价主体位于相对中立的立场，案件处理结果或者裁判结果与评价主体没有直接利害关系，因此该两项指标能够更加准确地反映人们对政策的主观感受，应当纳入主观指标的范畴。 从一定意义上讲，刑事政策回应度评价主体的选择，是与刑事政策的目标群体有关的话题。基于刑事政策区别于一般公共政策的固有特征，笔者以为，我国宽严相济刑事政策的目标群体，包括适用刑事政策的司法人员，刑事案件的当事人，以及相关案件处理结果所能辐射的社会成员。相关案件处理结果所能辐射的社会成员，主要包括犯罪嫌疑人、被告人、被害人的亲属，与犯罪嫌疑人、被告人、被害人关系密切的同事、朋友，以及参与刑事诉讼的诉讼代理人、辩护人及其所能影响的律师群体等。但是，政策评估所意图显示的政策效用，必然包含某一政策对于目标群体的作用，以及对于非目标群体的作用（溢出效应）。[10]
换言之，旨在显示政策效用的主观指标，其主体应当包括但不限于政策的目标群体，还包括政策的非目标群体。其中，在刑事政策的目标群体中，最为恰当的评价主体应当是适用刑事政策的司法人员。因为，就宽严相济刑事政策而言，国家决策机构是基本政策的制定主体，国家最高司法机关是基本政策的实施主体，其职责是以具体政策指引的方式细化基本政策，使之具有统一司法操作标准的效能，而基本刑事政策和具体政策指引的作用，只能通过司法工作人员得以实现，所以，具体的刑事司法工作人员，既是刑事政策的具体适用、实际操作的主体，也是刑事政策的主要目标群体。刑事司法工作人员在刑事政策实施过程中这一角色定位，即兼具刑事政策执行主体与刑事政策作用对象的身份特征，决定了他们以较为平衡的立场把握政策适用的标准，以相对中立的态度评判政策适用的效果。这是其他刑事政策的目标群体不可企及的，因为，无论是刑事案件的当事人，还是相关案件处理结果所能辐射的社会成员，不僅只是刑事政策的目标群体，而且基于其固有的诉讼角色，更易于从某一侧面评价刑事政策的效果，可能导致评价意见失之公允。基于相同的道理，作为刑事政策的非目标群体的社会成员，虽然包括了刑事案件的当事人和相关案件处理结果所能辐射的社会成员，但由于主体范围明显扩张，极大地稀释了因诉讼角色可能对刑事政策效果评价失当的成分，社会成员也就自然成为刑事政策回应度的恰当评价主体。所以，课题组认为，专家的上述意见具有充分的合理性，理应采纳。
最终，通过专家打分和意见反馈，课题组形成了包含14项客观指标和2项主观指标的宽严相济刑事政策司法运行情况指标体系。
四、 指标的效度检测
在指标体系建成之后，接下来要进行的是对指标的效度和信度进行检测。信度即可靠性，它是指对同一或者相近的测量对象进行反复测量时，所测量结果的一致性和稳定性，也就是测量工具能够稳定测量所测变量的程度。[11]高信度的指标体系应该是指标间独立、内部结构良好、指标关系一致的体系。由于信度的测量信度检测一般采用内部一致性信度的测量方法，通过对评估指标计算克朗巴赫内部一致性系数α，来准确反映评估的一致性程度和内部结构的良好性。克朗巴赫α系数是一种客观评价指标信度的方法，需要通过计算评估指标的方差和标准差之后运用相关公式计算得出。由于方差和标准差的计算需要知晓指标的具体数值，故该部分内容在实证检测环节才能计算出来。参见张立荣主编：《当代中国县级政府基本公共服务绩效评估指标体系的理论构建与实证研究——基于社会公正的视角》，中国社会科学出版社2010年版，第126—127页。涉及各个检测样本所包含的指标的具体数值，一般需要在实证检测环节才能计算出来，故在此不再对本指标体系进行具体的信度检测。
所谓效度，又称测量的准确度、有效度，是指测量工具能够准确地测出测量内容的程度，也即测量的有效性。当测量能够准确度量所测内容时，这个测量就具有效度，反之，则无效度。[12]具体到宽严相济刑事政策司法运行情况指标体系，效度是指各个单项评估指标满足评估目标的准确性程度。一般来说，指标的效度可以从三个角度进行测量：内容效度、准则效度和建构效度，这里我们根据指标体系的具体内容选择内容效度进行测量。准则效度是指同一概念可能有多种测量方法，假如其中一种成为准则，另外一种就可以与之比较而判断其效度。建构效度主要运用于心理学领域，即先从某一建构的理论出发，导出各项关于心理功能或行为的基本假设，据以设计和编制测验，然后由因求果，以相关实验和因素分析等方法，查核测验结果是否符合心理学中的理论观点。由于宽严相济刑事政策司法运行情况指标体系的效度检测旨在检测指标内容是否符合评估目标的要求，故在此采用内容效度这一测量方法。内容效度，也即测量内容的符合性，具体指所选指标是否符合测量目的和要求。在采用该种方法测量效度时，主要借助经验判断法邀请一些该领域的专家进行评判，以确定指标与测量内容之间的关系程度。其计算公式为：
CVR=Ne-N2N2
其中，CVR（content validity ratio）即内容效度比，Ne为认为指标很好地反映测量内容的专家人数，N为参与评价的专家的总人数。从上述公式可以看出，当过半数专家认为评估指标不能反映测量内容时，CVR为负值；当所有专家均认为评估指标不能反映测量内容时，CVR=-1；当专家中认为指标能够反映或者不能反映所测内容的人数对半时，CVR=0；当所有专家都认为指标能够反映测量内容时，CVR=1。也就是说，CVR的值越接近于1，指标的效度就越高。在宽严相济刑事政策司法运行情况指标体系的效度检测中，笔者先后征询了15位相关专家的意见。最终，通过计算得出本指标体系的内容效度比CVR=07，表明指标体系中所选指标能够较好反映评估目标的内容，具有较高效度。
五、 指标的具体内容
刑事拘留率简称刑拘率，是指刑事拘留的人数与刑事立案的总人数的比率。刑拘率的变化一定程度上能够反映出刑事立案的准确程度，或者反映刑事诉讼立案阶段的初查和侦查阶段的侦查工作的质量，进而显示刑事诉讼初期或者公安机关办理刑事案件过程中贯彻刑事政策的状况。
退回公安机关处理率，是指审查起诉阶段退回公安机关处理的人数与公安机关移送审查起诉的总人数的比率。退回公安机关处理率不仅在一定程度上反映了公安机关与检察机关在把握入罪标准、适用宽严相济刑事政策标准上的差别，而且在新《刑事诉讼法》施行之前，退回公安机关处理的案件实际包含着相当数量的本应适用相对不起诉的案件，它是特定时期贯彻宽严相济刑事政策的非常态终止刑事诉讼的方式。所以，退回公安机关处理率，是用以测量跨越新《刑事诉讼法》施行时期的刑事政策司法运行情况不可或缺的单项指标。 附条件逮捕依据最高人民检察院侦查监督厅《关于人民检察院审查逮捕工作中适用“附条件逮捕”的意见（试行）》（2013年4月）第1条的规定，人民检察院审查逮捕时，对于符合本意见规定情形的重大案件，可以依法批准（决定）逮捕，并应当对侦查机关提出捕后继续侦查取证要求，经跟踪审查，认为证实犯罪所欠缺的证据不能取到或取证条件已消失的，应当撤销逮捕决定。这项工作制度，可以简称为“附条件逮捕”。在新《刑事诉讼法》施行之前，最高人民检察院《人民检察院审查逮捕质量标准（试行）》（2006年8月）第4条、《人民检察院审查逮捕质量标准》（2010年8月）第13条，对于附条件逮捕也有规定。率，是指附条件逮捕的人数与逮捕总人数的比率。根据最高人民检察院侦查监督厅《关于人民检察院审查逮捕工作中适用“附条件逮捕”的意见（试行）》的规定，附条件逮捕，是为全面贯彻宽严相济刑事政策，保证审查逮捕案件质量，实现打击犯罪与保障人权有机统一的制度。该指标突出表现了检察机关在司法实践中依法慎用逮捕措施、从严办理重大刑事案件的情况，主要用以体现宽严相济刑事政策中从严的一面。
不批准逮捕率，是指检察机关不批准逮捕的人数与公安机关提请批准逮捕的总人数的比率。不批准逮捕，具体包括因不具备证据要件、罪行要件和社会危害性要件之一[8]111-113而不批准逮捕。严格把握批准逮捕的条件，慎重适用逮捕措施，是检察机关贯彻宽严相济刑事政策的重要举措之一。参见最高人民检察院《关于在检察工作中贯彻宽严相济刑事司法政策的若干意见》（2007年1月）第7条、11条、12条、13条、14条等的规定。其中，所提“可捕可不捕的坚决不捕”，标志着检察机关审查批准逮捕工作的重大政策性调整。所以，不批准逮捕率集中体现了检察机关在审查批准逮捕工作中贯彻宽严相济刑事政策的实际状况，对衡量检察机关实施刑事政策的情况有重要作用。
相对不诉率即相对不起诉率，是指相对不起诉的人数与检察机关公诉部门审查起诉的总人数的比率。相对不起诉又称酌定不起诉、微罪不起诉等，即对于犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，作出不起诉决定。正确把握不起诉条件，依法适用不起诉，尤其是适量扩大依法适用相对不起诉的范围，是检察机关实施宽严相济刑事政策的重要措施之一。参见最高人民检察院《关于在检察工作中贯彻宽严相济刑事司法政策的若干意见》（2007年1月）第8条、11条、12条、13条、14条等的规定。其中，所提“在审查起诉工作中，严格依法掌握起诉条件，充分考虑起诉的必要性，可诉可不诉的不诉”，标志着检察机关在审查起诉工作中，适量扩大依法适用相对不起诉范围的重大政策性调整。所以，相对不诉率是反映宽严相济刑事政策对审查起诉阶段的出罪机制影响程度的重要指标。
定罪免刑率，是指定罪免刑的人数与法院判决的总人数的比率。充分调度刑法既有规定的资源，对于犯罪情节轻微不需要判处刑罚的，免予刑事处罚，或者适量扩大依法适用定罪免刑的范围，是审判机关实施宽严相济刑事政策的主要措施之一。参见最高人民法院《关于贯彻宽严相济刑事政策的若干意见》（2010年2月）第14条、15条、19条、20条、23条等的规定。审判阶段的定罪免刑与审查起诉阶段的相对不起诉，实体法的依据完全相同，从刑事实体法与刑事程序法有机结合的角度看，两者均是行为人承担刑事责任基础上的宽宥处理方式。[13]所以，定罪免刑率体现了审判机关对于免予刑事处罚这一从宽措施的运用情况，是反映法院适用从宽政策情况的指标；而且，在相对不起诉率被选定为单项指标的基础上，同时选择定罪免刑率作为单项指标，可以有效反映不同诉讼阶段刑事政策贯彻落实的程度，并对不同司法机关实施宽严相济刑事政策的状况进行比较测量和对比评价。
宣告缓刑率，是指宣告缓刑的人数与生效判决的总人数的比率。需要说明的是，尽管宣告缓刑的人数包括外来人口犯罪被宣告缓刑的人数，但是宣告缓刑率与外来人口犯罪缓刑率两者分母的内涵并不一致，故在比率的情况下两者并不一定存在明显的包容关系，因此该两项指标的相关性相对较弱。考虑到宣告缓刑率的内容并不能完全被判处轻刑率所涵盖，宣告缓刑率又在很大程度上体现了从宽政策的贯彻情况，故课题组在指标选取时同时保留宣告缓刑率和外来人口犯罪缓刑率两项单项指标。根据相关司法解释的规定，宽严相济刑事政策中“从宽”政策的一个基本表现即是尽量适用缓刑或者判处管制、单处罚金等非监禁刑，参见最高人民法院《关于贯彻宽严相济刑事政策的若干意見》（2010年4月）第14条。因此宣告缓刑率一定程度上反映了审判机关适用非监禁刑的情况，是衡量从宽政策实施效果的一项重要指标。
判处轻刑率，是指审判阶段判处单处附加刑、管制、拘役、三年以下（不包括本数，下同）有期徒刑的人数与法院生效判决的总人数的比率。尽管最高司法机关至今从未使用过“判处轻刑率”的表述，但是在长期的刑事司法实务中，尤其是在评价宽严相济刑事政策实施效果的实证研究中，轻刑、判处轻刑或判处轻刑率的概念，已经被普遍使用。对于轻刑、判处轻刑或判处轻刑率的界定，我国的司法实务研究或者相应的理论解读尚未形成共识。其中，最狭义的界定，仅指免予刑事处罚（定罪免刑）和宣告缓刑；[14]最广义的界定，包括判处单处附加刑、管制、拘役、三年以下有期徒刑，以及免予刑事处罚和宣告缓刑；[15]介于前两种观点之间的界定，包括判处单处附加刑、管制、拘役和免予刑事处罚、宣告缓刑。[16]显然，面对这种评价指标不统一或统计口径不一致的状况，课题组所需要解决的关键问题，是合理地确定轻刑的范围，并据以明确判处轻刑率，使该单项指标能够有效地用于测量刑事政策的司法运行情况。为此，我们认为，应兼顾并综合以下因素界定轻刑的范围：首先，轻刑是相对于重刑的、含义较为广泛的概念，但司法实务对于轻刑的上限理解是较为统一的，即三年以下有期徒刑。轻刑的界定，应当遵从这一司法习惯。其次，轻刑与重刑之间并非无缝衔接状态，轻刑与重刑之间存在一定的间隔区间，只有如此，才能使单项指标能够有效显示“轻轻重重”的刑事政策实施效果。而且，最高司法机关例行的统计指标，也为这一间隔轻刑与重刑的区间，提供了基本依据。具体而言，这一间隔区间就是判处三年以上（包括本数）不满五年有期徒刑。参见“2013年全国法院审理刑事案件被告人判决生效情况表”，《中华人民共和国最高人民法院公报》2014年第4期（总第210期），第23页。第三，定罪免刑率和宣告缓刑率，是测量刑事政策实施效果的重要指标，在课题组最终确定的指标体系中，已经将其分别设定为具有独立功能的单项指标，所以，轻刑不应包括定罪免刑和宣告缓刑。而且，对于轻刑范围的这种理解，也与最高司法机关例行的统计指标相吻合。最高法院历年公布的全国法院审理刑事案件被告人判决生效情况，将生效判决分为宣告无罪、免予刑事处罚与给予刑事处罚，给予刑事处罚又包括五年以上至死刑，三年以上不满五年，三年以下有期徒刑，拘役，有期徒刑、拘役缓刑，管制，单处附加刑。参见“2013年全国法院审理刑事案件被告人判决生效情况表”，载《中华人民共和国最高人民法院公报》2014年第4期（总第210期），第23页。据此，课题组将轻刑界定为判处单处附加刑、管制、拘役、三年以下有期徒刑。判处轻刑率，反映了审判机关适用从宽政策的情况。 判处重刑率，是指审判阶段判处五年以上（包括本数，下同）有期徒刑、无期徒刑、死刑的人数与法院生效判决的总人数的比率。重刑率或者判处重刑率，是最高司法机关惯常使用的、用以显示刑罚轻重结构以及刑事政策实施状况的指标。[17]该指标反映了审判机关适用从严政策的情况。
外来人口犯罪取保候审率，是指提起公诉之前被取保候审的外来人口犯罪嫌疑人人数与公安机关移送审查起诉的外来人口犯罪嫌疑人总人数的比率。该指标是衡量侦查阶段和审查起诉阶段适用刑事政策公平性的重要指标。提起公诉之前的取保候审主要包括：公安机关直接决定取保候审、检察机关不批准逮捕而依法取保候审、检察机关批准逮捕后依法变更为取保候审等。外来人口犯罪取保候审率，着重反映了宽严相济刑事政策对刑事程序的影响程度，特别是刑事政策实施对轻微刑事案件的强制措施的影响程度。
外来人口犯罪缓刑率，是指外来人口犯罪被宣告缓刑的人数与外来人口犯罪生效判决的总人数的比率。该指标是衡量审判机关适用刑事政策公平性的重要指标，也是体现从宽政策的重要指标。
刑事和解制度，是宽严相济刑事政策司法运行中所形成的新制度，在宽严相济刑事政策的制度化进程中由非正式制度转化为正式制度，并在正式制度形成之后依然具有政策性运行的空间。所以，作为贯彻从宽政策的重要制度，刑事和解制度的设立，着重通过考察是否存在非正式制度、正式制度的运行状况和正式制度形成之后的非正式制度运行状况，评估刑事政策的制度化水平。
未成年人轻罪记录消灭制度，是针对未成年人前科报告制度的弊端、依据办理未成年人犯罪案件的方针和原则而设立的一项新制度，该制度是体现宽严相济刑事政策从宽精神的具体措施。这一制度同样经过由非正式制度到正式制度的发展历程，其正式制度被规范表述为“未成年人犯罪记录封存制度”，[8]336所以，该项制度的设立作为刑事政策制度化的单项指标，着重通过考察是否存在非正式制度和正式制度的运行状况，评估未成年人犯罪刑事政策的制度化水平。
未成年人案件审判庭根据最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》第462条的规定，中级人民法院和基层人民法院可以设立独立建制的未成年人案件审判庭。尚不具备条件的，应当在刑事审判庭内设立未成年人刑事案件合议庭，或者由专人负责审理未成年人刑事案件。高级人民法院应当在刑事审判庭内设立未成年人刑事案件合议庭。具备条件的，可以设立独立建制的未成年人案件审判庭。未成年人案件审判庭和未成年人刑事案件合议庭统称少年法庭。的设立，是体现办理未成年人犯罪案件的方针和原则，贯彻落实未成年人犯罪刑事政策的重要制度。该指标能够相对完整、系统地体现未成年人犯罪刑事政策的制度化落实方案。
社会大众的满意度，是指社会成员对公安机关、司法机关贯彻宽严相济刑事政策的满意程度。如前所述，社会成员，包括刑事案件的当事人和相关案件处理结果所能辐射的社会成员。该项指标着重体现刑事政策的非目标群体和随机包括的特定非目标群体，对于刑事政策司法运行情况的评价。
司法工作人员的满意度，是指公安机关、检察机关和审判机关的工作人员对司法活动中贯彻宽严相济刑事政策情况的满意程度。司法工作人员尤其是其中的刑事司法工作人员，作为刑事政策特有的目标群体，兼具刑事政策执行主体与刑事政策作用对象的双重身份，能够以独特的视角对于刑事政策的司法运行情况予以相对客观的评价。
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[17]《最高人民法院工作报告（2008年）》；胡云腾：《“数说”重案》，《人民法院报》2013年3月7日。
The Construction of the Judicial Operation Index System towards
Criminal Policy of Combining Punishment with Leniency
HUANG Jingping， Li Gezhen
（1.Law School，Renmin University of China，Beijing 100872， China；
2.Shanghai Songjiang Peoples Procuratorate，Shanghai 201620， China）
Abstract： Using index system to analyze quantitatively criminal policy of combining punishment with leniency is a useful attempt in the development of criminal policy research. The construction of judicial operation index system towards criminal policy of combining punishment with leniency is the basis of such attempt. This index system consists of comprehensive evaluation index， classification evaluation index and individual evaluation index. Index validity test indicates that this index system has a high degree of validity. The construction of the judicial operation index system towards criminal policy of combining punishment with leniency introduces not only a quantitative analysis method， but also an rethinking process of functional orientation on criminal policy， especially in rethinking the coordinating role between criminal policy implement and criminal law application.
Key words：judicial operation； index system； criminal policy of combining punishment with leniency； policy applicable rate； policy fairness； policy institutionalization； policy response
（責任编辑刘永俊）