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摘要：文章总结和描述了中国现存农村社会养老保險的现状，诊断出诸如农村社会养老保险缺乏法律依据、地区发展不平衡、资金筹集方式不合理、政策不稳定等制度方面存在的问题，针对执行环节还发现政府部门的宣传不到位、工作人员业务素质低等政策执行方面的问题，文章又针对性地提出了建立新型农村社会养老保险，强制农民参保、建立农民个人养老账户等对策和建议。
关键词：农村；人口老龄化；农村最低生活保障；农村社会养老保险
一、建立新型农村社会养老保险制度迫在眉睫
第一，人口老龄化导致农村养老问题的突显。随着中国社会经济的发展和医疗水平的不断提高，国民的平均寿命也在不断延长，再加上计划生育政策30多年来连续不断的实施，中国人口出生率锐减，由1970年的33.4‰下降到2006年的12.09‰，无形之中加快了中国人口老龄化进程。根据2007年人口统计资料看出，中国65岁以上的老年人口10636万人，占总人口的8.1%，这一比例已经高于老龄型国家的判断标准（65岁以上老人占总人口的7%），表明中国已经进入老年型国家行列。预计到2020年中国的老年人将达到2.31亿，到2050年将达到4.12亿，分别占总人口的16.0%和26.1%。而中国近64%的人口居住在农村，因此农村养老保障问题就显得尤为复杂和突出。
第二，家庭结构的变化和外出务工人员的增多降低了农村老年人的生活质量。中国自20世纪80年代实行计划生育政策以来，家庭平均人口逐渐下降，据调查，20世纪30年代，中国农村的家庭人口平均数是5.26，2005年已降至3.27。家庭平均人口数的降低标志着“421”及“621”家庭结构的出现，这也意味着在农村中一对青年夫妇可能同时要照顾4-6位老人，甚至8位老人。中国经济的高速发展带来了大批农村青壮年人口外出务工，他们的外出务工意味着家庭老人赡养能力的降低，而且外出务工人员在城市的生活也是举步维艰，真正能给家里老人的生活费用是有限的，不仅如此，留守老人还要承担起照料孙辈和田间工作的任务，这些在一定程度上更加重了老年人的压力和负担，降低了生活质量。在这一社会矛盾凸显期，农村的养老保障体制的构建和完善程度直接关系到农村、甚至国家稳定的大局，因此这一体制面临着前所未有的挑战。
第三，1998年中国进行政府机构改革，国务院决定将农村社会养老保险业务管理由民政部门移交给劳动与社会保障部以来，是否应当由国家出面举办农村社会养老保险，在国家主管部门出现了不同的认识，影响了农村社会养老保险的正常进行。1998年开始把农村养老保险纳入当时正在开展的金融业整顿中，1999年7月，国务院指出目前中国农村尚不具备普遍实行社会养老保险的条件，决定对已有的业务实行清理整顿，停止接受新业务，有条件的地区逐步向商业保险过渡。从此，农村社会养老保险工作实际上处于整体萎缩滑坡状态，这对农村养老保险的发展产生了不良影响，导致全国大部分地区农村社会养老保险工作出现了参保人数下降、养老保险基金经营不善而运行难度加大等困难，一些地区农村社会养老保险工作甚至陷入困境。
二、中国现行农村养老保险存在的问题
现阶段，中国农村养老保险的实施基本上依据1992年民政部颁发的《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》（以下简称《方案》），通过这十几年的实践，虽然农村社会养老保险在一定程度上取得一些成效，但实施情况却并不乐观。
（一）农村社会养老保险政策本身存在的问题
1、农村社会养老保险缺乏法律依据。目前实施的农村社会养老保险缺乏社会保险应有的强制性和国家行为原则，许多实施问题没有法律依据。中国农村社会养老保险还没有制度化，农村公民在宪法中被赋予的在年老时从国家取得养老权利在现实中并未得到保障。各地实施的农村养老保险都是各地政府根据《方案》制定的地方规章，并不具有法律上的强制性。
2、农村养老保险的地区发展不平衡。农村社会养老保险基本上是在东部沿海实施的，在中西部也有一些试点，但因为经济比较落后，实施的效果并不好，许多农民因为经济原因为参加农村社会养老保险。东部地区无论从参保率还是人均保费都远高于中西部，西部的参保率最低，人均保费也最低，西部的农村社会养老保险在部分地区是名存实亡，这与区域间经济发展水平差距有直接关系。
3、农村养老保险资金筹集方式不合理。现行农村养老保险资金筹集方式是农民个人缴费，集体补助，国家给予政策支持。农民本身收入就不多，绝大部分农村集体经济早已瓦解，国家又没有资金补贴，导致农村养老保险基金筹集困难；也使现阶段实施的农村社会养老保险只是“保富不保穷”，穷人在农村社会养老保险中得不到保障，这违背了社会保险的最根本原则。
4、农村社会养老保险存在制度上的不稳定性。各地农村社会养老保险办法基本上都是在民政部颁布的《方案》的基础上稍做修改形成的，各地实施方案普遍缺乏法律效力。农村社会养老保险制度的建立、撤消，费用的筹集、管理运用以及保险金的发放，并非按照严格的法律程序，不是农民与政府的一种规范性、持久性契约，而是按照地方政府部门制定的一些规章制度执行，因此具有很大的不稳定性。
（二）政府在执行过程中存在的问题
1、基金监督管理体制不健全。政府权力过分集中，缺乏真正具有相对独立性的基金管理机构，难以保证农村社会养老保险基金安全。社会保险基金应该遵循征缴、管理和使用三分离的原则，互相制衡，从而保障养老保险基金的安全性、流动性与收益性（即保值增值）。在中国，大多数地方的养老保险基金是由当地的社保部门独立管理的，征缴、管理和使用集于一身，缺乏有效的监控监督，而地方的社保部门又受当地政府的管理，政府违规拆借、挪用养老基金的现象时有发生。
2、农村养老保险基金保值增值困难。由于养老基金的投资渠道受《方案》规定得不够灵活，基金的保值增值很被动、困难。《方案》规定“基金以县为单位统一管理，保值增值主要是购买国家财政发行的高利率债券和存入银行，不直接用于投资”。投资渠道单一违反了分散投资、降低风险的原则。而且仅仅从银行存款和国债利率与同期通货膨胀率的比较分析看，这种狭窄的投资渠道的收益率也是经常处于负增长状态。
3、部分试点政府宣传工作不到位。在全国新型农村社会养老保险“粮食换保障”试点县——安徽省霍邱县的调研中发现占33.5%的人为参保的原因是因为政府宣传不够导致其不了解政策；而没听说过“粮食换保障”的占54.2%，可以从中看出政府的宣传工作做得不到位。在基层最主要的宣传人员是村干部，如果是责任心较强的村干部能比较认真的宣传，但不负责任的村干部宣传工作就做得不好，甚至未做过宣传。在调查中了解到村干部们主要是在生产队开会的时候，对政策只做了简单的宣传，然后就在村里选一些认为可能参保的人，到其家宣传。有的村，由于上级未下达具体工作文件，致使村干部本身对这新政策也不太了解，有的甚至没听说过。还有的村干自己或家属也参保了，但也不知道具体能领取多少养老金。
4、工作人员的专业知识比较缺乏。在调研中发现，霍邱县政府部门很缺乏具有社会保障专业知识的人员。霍邱县农保办事处虽然有从事社会保障的专门人员负责该新型农村养老保险，但并不是专业人员，对社会保障工作的认识和所具有的专业知识比较缺乏，而且工作人员比较少。而在农村，从事该养老保险宣传等工作的人员，一般都是村干部，他们只是经过简单的培训，对具体的新型农村养老保险的具体内容和实施环节并非很了解，在一定程度上影响了新政策的实施效果。
三、创新農村社会养老保险制度的建议
（一）强制农民参保，每年要缴纳一定数额的保费
目前实施的农村社会养老保险都是以农民自愿的缴费为原则，在自愿的情况下农民的参保率很低，严重影响农村社会养老保险的实施。因此国家应该强制农民参加农村社会养老保险。具体做法为凡具有农村户口，并长期居住的农村的且年满30周岁的人口必须参加农村社会养老保险。各地政府都要在规定的银行或农村信用合作社为每个符合参保条件的农民建立个人养老账户，每个农民每年都要在规定的时间内在账户中存入不少于500元的养老保险费，具体的缴费工作由当地社保部门通知和监督。
（二）整合各项涉农补贴，建立个人养老账户
每年中国财政都会划拨大量的支农、惠农资金。2008年中央财政对种粮农民的直接补贴（主要是粮食直补和农资综合直补）总额达到789亿元，再加上120.7亿元的农作物良种补贴，中央财政涉农补贴总计达909.7亿元。
在调查中发现，下发到农民的粮食补贴基本上用于改善家庭生活了。农民如此消费并未达到国家对农民进行粮食等补贴的目的。政府应该改变这种补贴方式，使粮食补贴发挥最大的经济效用。具体做法是整合国家对农民的各项涉农补贴，为每个满足参保条件的农民建立一个养老账户，把各项补贴直接存入个人养老账户，作为养老保险费和社会统筹部分一起存入养老保险基金，由国家社保基金管理部门统一投资运营，保值增值，运营收益平均打入个人账户。不允许农民随便取出该账户的资金，待到农民达到60周岁的次月可以每月领取一定数量的养老金。
（三）各级财政应对农村社会养老保险进行补贴
仅仅依靠农民自己缴费和一些涉农补贴的资金来保障农民的养老是不可能的，很难起到保障作用，国家必须要对农村社会养老保险补贴，依靠各级财政的强大后盾来保障农民老年的生活。具体做法为国家应每年向每个农村社会养老保险个人账户补贴1000元钱，分4级财政补贴，国家财政每年补贴65%，各省财政每年补贴20%，市级10%，县级5%。补贴金额每年和各涉农补贴同一时间打入农民家庭养老账户作为养老保险费，让农民切实享受到改革开放和经济发展的成果。
（四）新型农村社会养老保险要与农村最低生活保障结合
农村最低生活保障制度是指国家和社会为了给收入难以维持最基本生活的农村贫困人口提供保障而建立的社会保障制度，它是农村居民维持生存和生活的最后一道防线，建立新型农村社会养老保险制度解决农民的养老问题要和农村最低生活保障制度相结合。推进农村最低生活保障制度的建设有利于进一步解决农村贫困老年人的养老问题。
（五）政府社会保障部门要加强执行力度，做好本职工作
1、社会保障部门要有选择有重点有层次地开展农保工作。针对农民文化水平低，养老意识薄弱，在早期农保工作中，重点选择容易参保的人，如思想觉悟水平较高、有经济基础且思想开放的人，通常这些人无需或只需稍做宣传即会参保；而后进入中期工作时，主要针对有钱参保但观念陈旧的人，通过做思想工作，帮助其消除忧虑、更新观念，努力争取他们参保；最后，让已参保的人自动充当宣传政策的媒介，再加上此时有关工作人员的经验已丰富，动员这部分人参保已非难事。
2、培养社会保障工作专业人员，专门负责养老保险工作。霍邱县实行的“粮食换保障”农村社会的养老保险，在曹庙镇和白莲乡进行了试点。两个试点乡镇里虽设立就业和社会保障所，但没有专业的劳动和社会保障工作人员，而且乡镇该机构的工作人员只有1-2名。所有的基层操作都交由村干部来实施，而这些村干部只进行简单的培训，他们对政策的具体细节也不是十分的熟悉。因此培养专门技术人才，特别是政府招聘公务员时，努力增加这类专门人才的名额，让专业化带动新政策，新制度的前进。
广大农民何时才能像城镇居民一样享受到同等的社会保障待遇，这需要中国各级政府和社会的共同努力。社会保险法的即将颁布，对于落实党的十七大提出的建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障广大人民群众的合法权益，促进社会的和谐稳定，都具有非常重要的意义。
参考文献：
1、许世坚.我国农村社会养老保险制度的历史进程[EB/OL].中国农村研究网,2008-04-06.
2、刘庆龙.中国社会保障制度[M].河南人民出版社,2006.
＊本文为安徽省哲学社会科学规划项目“安徽农村养老社会保障制度建设与趋势研究”的部分成果，项目主持人罗遐，项目编号AHSK05-06D10；本文也得到国家社科基金项目“发展现代农业与农民能力建立问题研究”(07CJI016)的资助，项目主持人江永红。
（作者单位：安徽大学管理学院）
关键词：农村；人口老龄化；农村最低生活保障；农村社会养老保险
一、建立新型农村社会养老保险制度迫在眉睫
第一，人口老龄化导致农村养老问题的突显。随着中国社会经济的发展和医疗水平的不断提高，国民的平均寿命也在不断延长，再加上计划生育政策30多年来连续不断的实施，中国人口出生率锐减，由1970年的33.4‰下降到2006年的12.09‰，无形之中加快了中国人口老龄化进程。根据2007年人口统计资料看出，中国65岁以上的老年人口10636万人，占总人口的8.1%，这一比例已经高于老龄型国家的判断标准（65岁以上老人占总人口的7%），表明中国已经进入老年型国家行列。预计到2020年中国的老年人将达到2.31亿，到2050年将达到4.12亿，分别占总人口的16.0%和26.1%。而中国近64%的人口居住在农村，因此农村养老保障问题就显得尤为复杂和突出。
第二，家庭结构的变化和外出务工人员的增多降低了农村老年人的生活质量。中国自20世纪80年代实行计划生育政策以来，家庭平均人口逐渐下降，据调查，20世纪30年代，中国农村的家庭人口平均数是5.26，2005年已降至3.27。家庭平均人口数的降低标志着“421”及“621”家庭结构的出现，这也意味着在农村中一对青年夫妇可能同时要照顾4-6位老人，甚至8位老人。中国经济的高速发展带来了大批农村青壮年人口外出务工，他们的外出务工意味着家庭老人赡养能力的降低，而且外出务工人员在城市的生活也是举步维艰，真正能给家里老人的生活费用是有限的，不仅如此，留守老人还要承担起照料孙辈和田间工作的任务，这些在一定程度上更加重了老年人的压力和负担，降低了生活质量。在这一社会矛盾凸显期，农村的养老保障体制的构建和完善程度直接关系到农村、甚至国家稳定的大局，因此这一体制面临着前所未有的挑战。
第三，1998年中国进行政府机构改革，国务院决定将农村社会养老保险业务管理由民政部门移交给劳动与社会保障部以来，是否应当由国家出面举办农村社会养老保险，在国家主管部门出现了不同的认识，影响了农村社会养老保险的正常进行。1998年开始把农村养老保险纳入当时正在开展的金融业整顿中，1999年7月，国务院指出目前中国农村尚不具备普遍实行社会养老保险的条件，决定对已有的业务实行清理整顿，停止接受新业务，有条件的地区逐步向商业保险过渡。从此，农村社会养老保险工作实际上处于整体萎缩滑坡状态，这对农村养老保险的发展产生了不良影响，导致全国大部分地区农村社会养老保险工作出现了参保人数下降、养老保险基金经营不善而运行难度加大等困难，一些地区农村社会养老保险工作甚至陷入困境。
二、中国现行农村养老保险存在的问题
现阶段，中国农村养老保险的实施基本上依据1992年民政部颁发的《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》（以下简称《方案》），通过这十几年的实践，虽然农村社会养老保险在一定程度上取得一些成效，但实施情况却并不乐观。
（一）农村社会养老保险政策本身存在的问题
1、农村社会养老保险缺乏法律依据。目前实施的农村社会养老保险缺乏社会保险应有的强制性和国家行为原则，许多实施问题没有法律依据。中国农村社会养老保险还没有制度化，农村公民在宪法中被赋予的在年老时从国家取得养老权利在现实中并未得到保障。各地实施的农村养老保险都是各地政府根据《方案》制定的地方规章，并不具有法律上的强制性。
2、农村养老保险的地区发展不平衡。农村社会养老保险基本上是在东部沿海实施的，在中西部也有一些试点，但因为经济比较落后，实施的效果并不好，许多农民因为经济原因为参加农村社会养老保险。东部地区无论从参保率还是人均保费都远高于中西部，西部的参保率最低，人均保费也最低，西部的农村社会养老保险在部分地区是名存实亡，这与区域间经济发展水平差距有直接关系。
3、农村养老保险资金筹集方式不合理。现行农村养老保险资金筹集方式是农民个人缴费，集体补助，国家给予政策支持。农民本身收入就不多，绝大部分农村集体经济早已瓦解，国家又没有资金补贴，导致农村养老保险基金筹集困难；也使现阶段实施的农村社会养老保险只是“保富不保穷”，穷人在农村社会养老保险中得不到保障，这违背了社会保险的最根本原则。
4、农村社会养老保险存在制度上的不稳定性。各地农村社会养老保险办法基本上都是在民政部颁布的《方案》的基础上稍做修改形成的，各地实施方案普遍缺乏法律效力。农村社会养老保险制度的建立、撤消，费用的筹集、管理运用以及保险金的发放，并非按照严格的法律程序，不是农民与政府的一种规范性、持久性契约，而是按照地方政府部门制定的一些规章制度执行，因此具有很大的不稳定性。
（二）政府在执行过程中存在的问题
1、基金监督管理体制不健全。政府权力过分集中，缺乏真正具有相对独立性的基金管理机构，难以保证农村社会养老保险基金安全。社会保险基金应该遵循征缴、管理和使用三分离的原则，互相制衡，从而保障养老保险基金的安全性、流动性与收益性（即保值增值）。在中国，大多数地方的养老保险基金是由当地的社保部门独立管理的，征缴、管理和使用集于一身，缺乏有效的监控监督，而地方的社保部门又受当地政府的管理，政府违规拆借、挪用养老基金的现象时有发生。
2、农村养老保险基金保值增值困难。由于养老基金的投资渠道受《方案》规定得不够灵活，基金的保值增值很被动、困难。《方案》规定“基金以县为单位统一管理，保值增值主要是购买国家财政发行的高利率债券和存入银行，不直接用于投资”。投资渠道单一违反了分散投资、降低风险的原则。而且仅仅从银行存款和国债利率与同期通货膨胀率的比较分析看，这种狭窄的投资渠道的收益率也是经常处于负增长状态。
3、部分试点政府宣传工作不到位。在全国新型农村社会养老保险“粮食换保障”试点县——安徽省霍邱县的调研中发现占33.5%的人为参保的原因是因为政府宣传不够导致其不了解政策；而没听说过“粮食换保障”的占54.2%，可以从中看出政府的宣传工作做得不到位。在基层最主要的宣传人员是村干部，如果是责任心较强的村干部能比较认真的宣传，但不负责任的村干部宣传工作就做得不好，甚至未做过宣传。在调查中了解到村干部们主要是在生产队开会的时候，对政策只做了简单的宣传，然后就在村里选一些认为可能参保的人，到其家宣传。有的村，由于上级未下达具体工作文件，致使村干部本身对这新政策也不太了解，有的甚至没听说过。还有的村干自己或家属也参保了，但也不知道具体能领取多少养老金。
4、工作人员的专业知识比较缺乏。在调研中发现，霍邱县政府部门很缺乏具有社会保障专业知识的人员。霍邱县农保办事处虽然有从事社会保障的专门人员负责该新型农村养老保险，但并不是专业人员，对社会保障工作的认识和所具有的专业知识比较缺乏，而且工作人员比较少。而在农村，从事该养老保险宣传等工作的人员，一般都是村干部，他们只是经过简单的培训，对具体的新型农村养老保险的具体内容和实施环节并非很了解，在一定程度上影响了新政策的实施效果。
三、创新農村社会养老保险制度的建议
（一）强制农民参保，每年要缴纳一定数额的保费
目前实施的农村社会养老保险都是以农民自愿的缴费为原则，在自愿的情况下农民的参保率很低，严重影响农村社会养老保险的实施。因此国家应该强制农民参加农村社会养老保险。具体做法为凡具有农村户口，并长期居住的农村的且年满30周岁的人口必须参加农村社会养老保险。各地政府都要在规定的银行或农村信用合作社为每个符合参保条件的农民建立个人养老账户，每个农民每年都要在规定的时间内在账户中存入不少于500元的养老保险费，具体的缴费工作由当地社保部门通知和监督。
（二）整合各项涉农补贴，建立个人养老账户
每年中国财政都会划拨大量的支农、惠农资金。2008年中央财政对种粮农民的直接补贴（主要是粮食直补和农资综合直补）总额达到789亿元，再加上120.7亿元的农作物良种补贴，中央财政涉农补贴总计达909.7亿元。
在调查中发现，下发到农民的粮食补贴基本上用于改善家庭生活了。农民如此消费并未达到国家对农民进行粮食等补贴的目的。政府应该改变这种补贴方式，使粮食补贴发挥最大的经济效用。具体做法是整合国家对农民的各项涉农补贴，为每个满足参保条件的农民建立一个养老账户，把各项补贴直接存入个人养老账户，作为养老保险费和社会统筹部分一起存入养老保险基金，由国家社保基金管理部门统一投资运营，保值增值，运营收益平均打入个人账户。不允许农民随便取出该账户的资金，待到农民达到60周岁的次月可以每月领取一定数量的养老金。
（三）各级财政应对农村社会养老保险进行补贴
仅仅依靠农民自己缴费和一些涉农补贴的资金来保障农民的养老是不可能的，很难起到保障作用，国家必须要对农村社会养老保险补贴，依靠各级财政的强大后盾来保障农民老年的生活。具体做法为国家应每年向每个农村社会养老保险个人账户补贴1000元钱，分4级财政补贴，国家财政每年补贴65%，各省财政每年补贴20%，市级10%，县级5%。补贴金额每年和各涉农补贴同一时间打入农民家庭养老账户作为养老保险费，让农民切实享受到改革开放和经济发展的成果。
（四）新型农村社会养老保险要与农村最低生活保障结合
农村最低生活保障制度是指国家和社会为了给收入难以维持最基本生活的农村贫困人口提供保障而建立的社会保障制度，它是农村居民维持生存和生活的最后一道防线，建立新型农村社会养老保险制度解决农民的养老问题要和农村最低生活保障制度相结合。推进农村最低生活保障制度的建设有利于进一步解决农村贫困老年人的养老问题。
（五）政府社会保障部门要加强执行力度，做好本职工作
1、社会保障部门要有选择有重点有层次地开展农保工作。针对农民文化水平低，养老意识薄弱，在早期农保工作中，重点选择容易参保的人，如思想觉悟水平较高、有经济基础且思想开放的人，通常这些人无需或只需稍做宣传即会参保；而后进入中期工作时，主要针对有钱参保但观念陈旧的人，通过做思想工作，帮助其消除忧虑、更新观念，努力争取他们参保；最后，让已参保的人自动充当宣传政策的媒介，再加上此时有关工作人员的经验已丰富，动员这部分人参保已非难事。
2、培养社会保障工作专业人员，专门负责养老保险工作。霍邱县实行的“粮食换保障”农村社会的养老保险，在曹庙镇和白莲乡进行了试点。两个试点乡镇里虽设立就业和社会保障所，但没有专业的劳动和社会保障工作人员，而且乡镇该机构的工作人员只有1-2名。所有的基层操作都交由村干部来实施，而这些村干部只进行简单的培训，他们对政策的具体细节也不是十分的熟悉。因此培养专门技术人才，特别是政府招聘公务员时，努力增加这类专门人才的名额，让专业化带动新政策，新制度的前进。
广大农民何时才能像城镇居民一样享受到同等的社会保障待遇，这需要中国各级政府和社会的共同努力。社会保险法的即将颁布，对于落实党的十七大提出的建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障广大人民群众的合法权益，促进社会的和谐稳定，都具有非常重要的意义。
参考文献：
1、许世坚.我国农村社会养老保险制度的历史进程[EB/OL].中国农村研究网,2008-04-06.
2、刘庆龙.中国社会保障制度[M].河南人民出版社,2006.
＊本文为安徽省哲学社会科学规划项目“安徽农村养老社会保障制度建设与趋势研究”的部分成果，项目主持人罗遐，项目编号AHSK05-06D10；本文也得到国家社科基金项目“发展现代农业与农民能力建立问题研究”(07CJI016)的资助，项目主持人江永红。
（作者单位：安徽大学管理学院）