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省人大常委会：
为进一步推进妇女权益保障相关法律法规的贯彻实施，根据省人大常委会2009年监督工作计划，2009年9月至10月，在省人大常委会刘奇副主任的带领下，内务司法委员会对我省2006年以来有关妇女权益保障法律法规的执法情况进行了调研。本次调研涵盖妇女权益保障的各个方面，侧重于近期社会反映较多的“农嫁女”权益保障与预防和制止家庭暴力两大问题。期间，内务司法委员会赴温州、湖州、嘉兴、丽水和乐清、南浔、平湖、缙云等市、县(市、区)，分别听取当地政府及有关部门和法院、检察院、妇联的情况汇报，进行实地考察，与部分乡镇(街道)、社区(村)负责人、基层妇联干部进行交流。并就有关专题听取省高院和省妇联的汇报，进行沟通探讨。现将调研情况报告如下：
一、法律法规实施的基本成效
目前，我国已基本形成了保障妇女权益的法律法规体系。其中，2005年修订的妇女权益保障法是一部中国特色的、全面的、综合的维护妇女权益的基本法。其核心在于确认和保障妇女所享有的六大权益：政治权利、文化教育权益、劳动权益、财产权益、人身权利和婚姻家庭权益。2007年修订的《浙江省实施(中华人民共和国妇女权益保障法>办法》，结合浙江实际，进一步细化和完善了国家的规定，促进了对我省妇女权益的保障。此外，劳动法、劳动合同法、婚姻法、工会法、农村土地承包法、《浙江省实施<中华人民共和国农村土地承包法)办法》等法律法规也有相关的具体内容，是妇女权益保障法律法规体系的重要组成部分。
我省向来重视妇女权益保障工作。2006年以来，全省各级党委、人大、政府及有关部门以科学发展观为指导，坚持以人为本，高度重视贯彻落实男女平等的基本国策和妇女权益保障相关法律法规，切实维护妇女合法权益，做了大量工作，取得了新的成效。
(一)妇女权益保障工作机制不断完善
我省坚持把妇女事业纳入党委政府工作大局，全面规划，统一部署。全省县级以上政府都制定了“十一五”妇女发展规划，将妇女发展目标纳入了经济和社会发展总体规划，明确提出维护妇女各项权益的目标，并将实施规划的责任分解落实到相关部门。通过不断探索，多层次、多渠道的妇女维权工作机制已经建立并逐步健全。妇女维权工作不断向法制化、社会化方向发展。全省11个市开通了12338妇女维权热线，建立了法律援助中心妇联工作站，成立省妇女权益保障法律顾问团、巾帼维权志愿者、女人民调解员三支维权队伍，建立健全了全省妇联系统信访工作制度，维权能力进一步提高。部分中级法院和大部分基层法院设立了由妇联干部担任人民陪审员的“妇女维权合议庭”，积极维护妇女合法权益。同时，政府有关部门、社会团体采取各种形式宣传妇女权益保障的法律法规，倡导先进的性别文化，增强全社会的男女平等意识，努力营造尊重和保护妇女合法权益的良好社会氛围。
(二)妇女的政治权利保障逐年推进
妇女领导干部的培养力度逐年加大。2006年，省委专门召开全省培养选拔女干部、女党员工作会议，制定了相关指导性文件。组织人事部门利用换届时机，针对部门特点，抓住薄弱环节，大力培养选拔女干部。据统计，到2007年底，全省90个县(市、区)中，党委和政府领导班子配备女干部比例，分别比2005年提高8.9和13.3个百分点；省、市、县三级党政工作部门中的女性领导干部配备，分别比2005年提高了0.1、2和6.7个百分点。
代表、委员中妇女比例有所提高。我省出席党的十七大、十一届全国人大、政协的代表、委员中女性比例分别比上届提高2.5、1.3和5.2个百分点，省十一届人大代表和十届政协委员中女性比例分别比上届提高3.8和5.8个百分点。
村民委员会中妇女成员比例大幅提高。2008年，我省在第八届村民委员会换届选举中，为了切实解决妇女当选难问题，实行妇女委员专职专选，大大提高了妇女当选的比例。换届后女委员占村委会成员总数的22.57％，比上一届提高13个百分点，村两委会中有女委员的村达95％，比上届提高50个百分点，在全国处于领先地位。
(三)妇女的劳动权益和财产权益保障持续加强
积极促进平等就业。针对市场经济条件下女性就业出现的较为严峻的局势，我省采取更为有力的措施，积极开发适合女性特点的就业领域和就业方式，建立和完善促进妇女就业的政策体系和服务体系，切实保障妇女的平等就业权，促进其充分就业。据统计，2007年底，我省城镇单位女性从业人员已达259.7万人，比2005年增加53.04万人；2008年全省录用女性公务员比例达54.4％，比2007年提高14.4个百分点，比2006年提高17.4个百分点；全省妇联通过实施“百万妇女来料加工推进计划”，帮助110多万名妇女实现就业。
切实规范劳动用工。我省认真贯彻落实劳动法、劳动合同法等法律法规，有关职能部门切实加强对用工单位的监督检查，规范劳动用工制度，积极维护妇女工资待遇、劳动保护等方面的权利。2008年，全省女职工权益保护专项集体合同签订率达82.8％以上，女职工“四期”保护和禁忌劳动范围的规定也得到了较好落实。
努力提高社会保障水平。近年来，我省还通过深化社会保险制度改革，建立了覆盖城乡、功能完善的社会保险体系。社保覆盖面继续扩大，保障能力明显增强。2007年，全省妇女参加养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险的人数分别比2005年增加81、84、55、215和85万人。
“农嫁女”问题逐步引起重视。各地各部门认真贯彻落实基本国策和妇女权益保障相关法律法规，采取有效措施，积极维护“农嫁女”合法权益。一是开展调查研究。有关部门及一些地方开展了“农嫁女”问题的专题调研，如省妇联与省级有关部门座谈，并到500户家庭进行入户调查，积极推动“农嫁女”土地权益问题的解决。二是加强行政指导。各级政府及有关职能部门在认真调研的基础上，及时出台相关政策或指导性意见，并妥善处理侵害“农嫁女”经济权益的案件。温州市率先在全国开展土地仲裁试点工作，并聘请妇联干部担任土地仲裁员，积极维护农村妇女土地权益。平湖市针对离婚妇女由于不能单独立户无法申请宅基地而无房可住的现实情况，因地制宜出台了村民建房补充规定，较好地解决了离婚妇女的宅基地分配和住房问题，并在征地拆迁中推出公寓房、联建房等政策，基本保障了“农嫁女”的权益。西湖区较早开展了“农嫁女”维权行动，出台了《西湖区股份经济合作社股份量化的指导意见》等具有重要探索意义的文件。安吉县出台了《关于进一步规范集体土地征收补偿费分配管理工作的意见》，建立、了分配方案报批备案、预留5％保证金等制度，较好地维护了“农嫁女”的合法权益。丽水市委、市政府成立了“农嫁女土地权益保护政策处理信访协调小组”，制定了《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》，2009年解决“农嫁女”土地权益案件90件。三是实施 司法救济。2005年9月，最高人民法院发布《关于审理农村承包纠纷案件适用法律问题的解释》，明确规定“承包地征收补偿费用分配纠纷”案件属于人民法院民事案件受案范围，杭州、湖州、绍兴、舟山、丽水等地法院在当地党委、人大、政府的要求和支持下，纷纷打开或重启“农嫁女”案件的受理之门。2006年来，湖州市两级法院共审结涉及“农嫁女”土地权益纠纷案件391件，绝大多数“农嫁女”的诉求最终得到了法院的支持，取得了较好的效果。2006年，丽水中级法院制定了《关于审理农村土地承包纠纷案件有关问题的指导意见》，对集体经济组织成员资格、案件受理等问题作出了具体规定。
(四)妇女的人身权利和婚姻家庭权益保障更加深入
近年来，为了切实保护广大妇女的人身权利，我省各级公安、司法机关将日常办案与专项行动相结合，采取多种措施，预防、制止和打击拐卖、强奸妇女等侵害妇女人身权利的各种违法犯罪活动。家庭暴力侵害妇女人身权利的问题也逐步引起人们的重视，各地各部门纷纷采取有效措施，预防和制止家庭暴力。
制定法规规章。2008年，我省转发了全国妇联等七部委《关于预防和制止家庭暴力的若干意见》，提出了学习贯彻意见。修订了《浙江省实施(中华人民共和国妇女权益保障法)办法》。宁波、温州、湖州等市出台了预防和制止家庭暴力的法规或政府规范性文件。将预防和制止家庭暴力工作纳入法治轨道。目前，杭州市正在制定预防和制止家庭暴力的相关法规。
完善预防救助机制。全省开展了以防治家庭暴力为主要内容的“平安家庭”创建活动，温州市还设立了反家庭暴力周。省妇联积极开展预防和制止家庭暴力工作情况调研，提出对策和建议，并与省公安厅联合开展了全省妇女儿童家庭暴力救助工作，设立了“110”反家庭暴力救助中心。一些地方成立了家庭暴力伤情鉴定中心、妇女庇护所、社区妇女心理疏导站，为受害妇女提供有效救助。乐清市成立了全省首个反家庭暴力男性志愿者队伍，并推出了拒绝家庭暴力新婚宣誓和承诺制度。
加强司法保护。各级公安、司法机关认真履行职责，视情对当事人进行劝戒教育，或者依法予以治安处罚、追究刑事责任，积极预防和制止家庭暴力，切实维护妇女权益。2006年以来，湖州市两级检察机关共对20件家庭暴力案件依法提起公诉，嘉兴市两级法院共审结11233件离婚案件。其中涉及家庭暴力的有640件，有效保障了妇女权益。2009年8月，温州市首创将反家庭暴力工作纳入人民警察培训课程，争取通过三年时间完成全市6000多名治安民警和初任警察的培训工作。作为最高法院在浙江的唯一试点单位，温州龙湾区法院在2009已依法作出3份“人身安全保护裁定”，将事后惩罚转变为事前保护，有效保障了妇女的人身权利。
此外，我省在维护妇女文化教育权益、加强卫生保健等方面也取得了积极成效。基础教育中女生入学率保持较高水平，普通高等教育、成人教育女性所占比例不断提高，女性专业技术人员队伍不断壮大。我省妇幼保健水平在全国名列前茅，保健网络进—步健全，“母婴健康工程”进一步深化，孕产妇死亡率逐年降低，提前实现了十一五规划所确定的目标。
二、存在的主要问题和原因分析
我省妇女权益保障工作在总体上取得了明显成效，但由于受多种因素的影响，妇女六大权益(如妇女劳动就业权益、财产权益和人身权利等)得不到有效保障的情况仍然存在，只不过形式各异、程度不一。特别是“农嫁女”权益受损和家庭暴力侵害妇女人身权利两个问题，时有发生。尤为社会关注。
(一)“农嫁女”权益保障亟待加强
“农嫁女”是从我国农村现实中产生的一个约定俗成的概念。从调查情况看，一般是指农村出嫁、离婚、丧偶的妇女群体，广义上还包括未婚但未离开农村的大龄女青年和入赘的女婿等“准农嫁女”群体。实践中，随着农村经济社会的发展、城市化进程的推进，农村社会利益格局不断调整。相对于其他村民，上述人员因为身份上的流动性等特点，其土地承包经营权及其衍生的相关经济权益更容易受到不合法、不合理的侵害。政府和社会通常将此类型的纠纷或案件称为“农嫁女”纠纷或案件。从全省妇联系统的信访统计看，2008年“农嫁女”信访为644件，占财产权益类信访的57.7％。2009年上半年为385件，占财产权益类信访的74.2％。同时，有的“农嫁女”还选择向妇联以外的部门投诉。据省信访局的统计，全省“农嫁女”向信访局投诉的；2007年为440件，2008年为449件。2009年至今为479件。从上述数据和本次调研情况看，“农嫁女”权益在以下三个领域最易受侵害：
一是土地承包经营权得不到实现。根据二轮土地承包政策，各地农村在土地承包中普遍实行延包，“增人不增地，减人不减地”，绝大多数“农嫁女”在原居住地的承包地被保留，但是，由于种种原因，“农嫁女”实际上很难回娘家从事耕种或向娘家主张其承包权益。也有一些“农嫁女”在新居住地未取得承包经营权的情况下，就被收回了其原有的承包地。
二是征地补偿款、集体经济组织收益分配权得不到保障。随着对土地非农建设需要增大，一些农村特别是“城郊村”、“城中村”，依靠征地补偿款、土地入股、租赁等方式，不断发展壮大村级经济，村级经济组织成员享有较高的福利待遇。一些村在收益分配时往往歧视、剥夺“农嫁女”合法权益，“农嫁女”土地承包权益问题从而演变为征地补偿款、集体经济组织收益分配和今后生活的保障问题。
三是宅基地权益无法落实。按照土地管理法，国土部门审批宅基地以户为单位，一户只能批一处宅基地；按照户口管理政策，离婚妇女申请户口单立的，需要有房产作为新户口的迁入地，必须提供能够证明房屋所有权和使用权已经分割的证明材料申报分户登记。由于一些离婚妇女没有分割到房屋或原来的丈夫不愿意提供相应的材料，导致无法提供符合报户口条件的材料，实践中公安机关就不批准其立户，后果是该离婚妇女无法申请宅基地。
造成上述问题的原因是多方面的：
1 重男轻女传统观念影响。农村村民(也包括部分女村民)中有不少人认为出嫁、离婚的妇女没有理由争分土地及经济利益。一些基层干部反映，自治章程、村规民约侵害妇女土地经济权益的现象比较普遍，但这种做法在农村已延用几十年，“不合法但合情”，改变难度很大。
2 现实的利益冲突。我省人多地少，“口粮田”已承包到户，几乎没有机动用地。土地资源的有限性与集体经济组织成员资格的复杂性、土地承包关系的稳定性与“农嫁女”的流动性所造成的矛盾和利益冲突，是造成“农嫁女”问题的根本原因。一些富裕的城郊村、城中村，可享受的经济利益多，嫁进来的妇女户口要迁进来，嫁出去的却不愿意把户口迁出去，土地及经济利益纠纷经常发生。
3 村集体经济组织成员资格标准不确定。目前，我国还没有专门的法律法规、司法解释对农村集体经济组织成员的 资格认定作出明确规定。实践中，集体经济组织成员资格通常由村里决定，有的以户口是否在本村为标准，有的以是否有承包地为标准，有的则以是否实际居住为标准，标准的多样性，导致资格的不确定性。在待遇上相应存在不确定性，有的全部享受，有的打折，有的完全没有，这是引发“农嫁女”经济权益纠纷的重要原因。
4 执行法律政策不统一。在法律法规已有明确规定之处，又存在执行不到位问题。农村土地承包法第30条规定：“承包期内，妇女结婚，在新居住地未取得承包地的。发包方不得收回其原承包地；妇女离婚或者丧偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地。”显然，如果严格依法办事，应该可以保证“农嫁女”在一处享有土地承包权，但实践中“农嫁女”土地承包权两头不落实的情况仍时有发生。
5 对村民自治的法律规制还存在盲区。现有法律法规对村的决议决定缺乏明确的可操作性的监督审查和违法撤销规定，导致一些地方出现“村规民约大于法”的现象。一些村以村民(代表)会议或村委会决议、决定、自治章程或者村规民约等形式侵害“农嫁女”依法应当享有的土地权益及由土地权益衍生的经济权益。
6 救济的缺位或失效。一些行政部门未依法履行监督指导职能，对侵害“农嫁女”权益行为的处理相互推诿、无所作为。一些法院以村民自治、执行难为由，对受理“农嫁女”土地承包经营权和土地补偿款分配纠纷案件设置限制条件或者干脆不予受理。此外，土地承包到户，没有机动用地，一些地方在收益分配中未预留资金，导致仲裁裁决和法院判决难以执行。
(二)妇女受家庭暴力侵害现象仍然不容忽视
2006年中国社科院发布的《1995年至2005年：中国性别平等与妇女发展报告》指出，在中国约有30％的家庭存在不同程度的家庭暴力。我省的反家庭暴力工作形势也不容乐观。据统计，2006年，全省妇联接到家庭暴力的信访案件为2512件，占全部信访量的12％；2007年为2351件，占12％；2008年为2255件，占14％。家庭暴力对婚姻家庭的稳定带来很大的伤害，对妇女儿童的负面影响很深，有的甚至演变为重大伤害致死案件。从司法行政部门的统计数据来看，近三年，全省因家庭暴力引发的刑事犯罪案件为1784件，其中故意杀人和故意伤害案件占96.4％。家庭暴力的屡屡发生和，禁而不绝，有多方面原因：
1 妇女本人反家庭暴力难。家庭暴力的施暴者通常为男人，施暴动因多种多样。妇女对于家庭暴力，往往抱着“家丑不可外扬”和寄希望丈夫改正的心态，采取隐忍的态度。部分妇女由于经济地位上的弱势，或者面临威胁，权衡利弊，不敢或不愿公开与丈夫争斗。
2 家庭暴力界定难。现行婚姻法虽然创制了禁止家庭暴力法律制度，规定家庭暴力是法院判决准予离婚和离婚损害赔偿的法定情形之一，但婚姻法对什么是家庭暴力以及对遭受家庭暴力未离婚受害人的保护问题缺乏明确规定。妇女权益保障法此方面的规定，也比较原则，可操作性较弱。
3 家庭暴力取证难。家庭暴力发生在家庭内部，具有隐蔽性、长期性和反复性，从精神冷落、言语攻击到肉体伤害，是一个积累变化的过程，性质难以界定，证据难以固定。另外，受害妇女证据意识不强，没有充分注意收集证据，大多数施暴者又蛮横无理，邻居—般不愿作证。
4 家庭暴力处理难。外力尤其是公权力介入干预家庭暴力必须十分谨慎。一些部门反映，家庭暴力具有反复性，外力干预不能毕其功于一役。家庭暴力引发的治安案件与其他治安案件又有不同，不当处理可能进一步激化矛盾。导致家庭的破裂。“家庭暴力是家务事”、“邻居不问、居委会不劝、单位不管、不出人命司法机关不理”，这既是一种传统观念，也是出于“清官难断家务事”的现实无奈。
三、进一步做好妇女权益保障法律法规实施工作的意见和建议
依法保障妇女权益，是一项长期而艰巨的任务，也是各级党委、人大、政府义不容辞的责任。我们认为，必须从深入贯彻实施科学发展观、构建和谐社会的角度来看待这个问题。维权是实现妇女人权的直接需要，也是构建和谐社会的重要手段，“维权”也是“维稳”。妇女权益保障工作，须与浙江经济社会发展的现实相适应。越是经济发展了，生活改善了，妇女权益更应得到保护，这也是社会文明进步的重要标志。我们建议，各级党委、人大、政府及全社会共同努力，深入贯彻科学发展观，认真实施法律法规，努力实践行之有效的保障措施(包括规划、组织、机制、宣传等各个方面)，积极探索更好的方式方法，不断推进我省妇女权益保障工作并争取走在全国前列。
基于本次调研的主题和侧重点，以下着重针对“农嫁女”权益保障与预防和制止家庭暴力，提出相对详细的意见和建议，以求推动问题的解决或部分解决。
(一)关于“农嫁女”权益保障
1 及时出台全省性的“农嫁女”土地权益问题的指导性意见。指导性意见的制定主体是省政府，具体内容包括农村土地承包、土地征用费、集体经济收益分配的基本原则、方法、程序等，以维护“农嫁女”应有的权益至少是最低限度的利益为目的。指导性意见总体上不是强制性的，允许各市县甚至村民委员会，根据实际情况予以补充和细化。但这种补充和细化原则上应当更有利于保障妇女权益。从嘉兴、湖州、安吉、平湖、西湖等一些市、县(市、区)政府指导性意见的实践看，绝大多数得到了遵守和执行，发挥了保障“农嫁女”权益的作用。因此，制定一个全省性的指导性意见，既是必要的，也是可行的。无论省的指导性意见是否出台，各有关部门、乡镇人民政府在农村土地承包、宅基地、征地补偿款的分配等工作中都要采取积极姿态，争取以适当的方式提前介入，加强指导，分类处理，及时纠正侵害“农嫁女”合法权益的规定和做法。
2 进一步明确集体经济组织成员资格。农村集体经济组织成员资格界定是集体经济权益分配争议的焦点，也是解决纠纷、维护“农嫁女”土地经济权益的前提条件和关键，应当明确加以界定，而不能任由村里自行决定。对此，有关部门应当积极建议国家制定专门的法律、行政法规或者司法解释；省人大常委会也有必要对这个问题进行更为深入仔细的研究，并通过立法手段明确“农嫁女”集体经济组织成员资格的取得和丧失的条件、程序以及救济途径等内容。在省人大常委会未制定正式的法规之前，省政府应在其指导性意见或者专门制定的规菏陛文件中先行明确有关资格问题，以满足实际之急需，等条件成熟时，再上升为地方性法规。
3 加强村民自治章程、村规民约的备案、审查和撤销工作。村民自治是法律确定的基层民主的重要表现形式，意义重大，需要坚持，但要处理好“自治”与“法治”的关系。从调研情况看，村民自治中，多数人以民主的形式侵害“农嫁女”法定权益的现象，在我省农村也不少见。各地普遍要求，对自治章程、村规民约及其他村民(代表)会议通过的决定，应当进行合法性审查，违法的则予以撤销，以防止“民主 程序中的多数人暴政”。我们认为，上述意见应当引起重视。村民委员会组织法第20条第1款规定：“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。”建议政府及有关部门依法督促村民委员会做好备案工作，条件成熟的地方，可以开展进一步的审查、清理工作。至于如何审查，村民委员会组织法只有原则规定。我们认为，有必要进行制度性改造。建议首选政府审查与法院审查并行的模式。一方面，作为接受备案的乡、民族乡、镇的人民政府是当然的审查主体，必要时可将审查主体扩展到县级以上民政部门。另一方面，作为权利救济的最后一道防线，人民法院可以根据当事人的申请，作为审查主体。考虑到监督法规定县级以上人大常委会主要承担对政府规范性文件的备案审查工作，没有涉及村民自治领域，人大常委会是否也要作为审查主体，不宜强求。审查时建议采取合法性加上合理性双重审查标准(或称为广义的合法性标准)，合法性审查以村民委员会组织法第20条第2款规定为基础，即自治章程、村规民约不得与“宪法、法律、法规和国家的政策”相抵触，建议加上不得违背“规章”与“社会公共利益”的合理性要求，以扩大审查依据。审查的后果，就是撤销或者改正违法的自治章程和村规民约。此前，省人大内务司法委员会已向全国人大提交了修改村民委员会组织法相关规定的若干建议。近期，全国人大下发征求意见的村民委员会组织法的修订草案中已增设了有关侵害村民利益的决定可由法院依当事人申请而予以撤销的内容。我们将继续加强这方面的研究和建议工作。
4 全省各级法院进一步畅通司法救济渠道。这几年来，无论是省高院还是基层各级法院总体上是重视“农嫁女”权益案件的，做了大量工作。一些法院勇于尝试，如新昌、西湖等地法院，积极争取党委、政府支持，在处理“农嫁女”案件方面积累了成功经验。省高院调研后认为，其中十分重要的一条经验就是：党委、人大、政府和司法的良性互动是解决“农嫁女”权益问题的关键。对此，我们建议省政府要出台指导性意见，省人大常委会自身要在地方立法上进行必要的尝试和探索。同时。建议省高院督促全省法院按照最高法院2005年的司法解释继续受理“农嫁女”案件，进一步开展“农嫁女”案件受理、审理和执行情况的调研工作，从浙江实际出发，总结已取得的经验，出台指导性意见，尽早统一和规范全省各地的做法，畅通全省法院司法救济渠道，切实维护“农嫁女”合法权益。
5 积极推进全省农村土地承包纠纷仲裁工作。我省温州等地在2006年前后即开展了土地纠纷的仲裁工作，并取得了一定的实践经验。2009年6月，我国制定了农村土地承包经营纠纷调解仲裁法，规定侵害农村土地承包经营权的纠纷可以申请仲裁，为处理“农嫁女”案件提供了一条新的途径。各地要认真总结农村土地承包纠纷仲裁试点工作经验，依法受理、处理“农嫁女”土地纠纷案件。
6 深化农村体制改革。面对人多地少的现实国情和土地承包关系长期不变的基本政策，如果再沿袭将户口、土地和承包经营权捆绑一起的传统思路，将无法从根本上解决“农嫁女”问题。各地应积极探索新形势下解决“农嫁女”问题的新方法、新路径，要结合实际，深化改革，采取土地承包经营权流转、房屋安置等方式，切实保障男女平等。维护“农嫁女”合法权益。从调研情况看，有两方面的配套制度应当船陕建立和完善。一是户籍制度改革。传统的户籍管理模式已不适应现实发展需要，复杂的人户分离现状给“农嫁女”权益的落实带来很大困难。针对农村户口与宅基地审批互为条件的问题，省级有关职能部门应积极建议上级部门及时修改完善相关政策规定，同时结合我省实际，拿出具体解决办法，切实解决离婚妇女的居住问题。二是村级集体经济的股份制改造。将户口与居住地、承包地与承包经营权适当剥离，把承包经营权、村级集体资产以股份形式量化到包括“农嫁女”在内的个人，对落实和维护“农嫁女”的土地经济权益具有重要意义。
(二)关于预防和制止家庭暴力
家庭暴力是一个复杂的社会问题，是政治、经济、文化和自然多种因素共同作用的综合产物，是一种“综合症”，和处理“农嫁女”案件一样，单靠一种力量、一种手段难以完成预防和制止的任务。为此，我们建议：
1 制定反家庭暴力法律法规。我国婚姻法、妇女权益保障法中部有禁止家庭暴力的原则规定，但实践中较难操作。制定单行的反家庭暴力法规，可以更为具体、深入，有利于切实维护妇女在婚姻家庭中的人身权利。目前，世界上已有英国、新西兰、新加坡等44个国家和地区出台了反家庭暴力的法律，我国25个省市(包括宁波市)已单行立法。在此背景下，建议将制定《浙江省预防和制止家庭暴力条例》列入2010年省人大常委会立法计划一类项目。我们可在借鉴兄弟省市立法经验的基础上，通过制定条例，准确界定家庭暴力的定义与范围，明确预防家庭暴力的部门职责，落实妇女庇护所等制度措施，规范家庭暴力案件处理程序和后果。但是。地方立法无权对实施家庭暴力的行为人设置刑事责任，显得刚性不足、威慑力不强，从长远看，由国家制定反家庭暴力的专门法律是十分必要的。
2 多措并举，预防为主，标本兼治。首先，要转变观念，让全社会知晓，家庭暴力并不是家庭和个人的私事，而是一种严重侵犯人权的违法犯罪行为，同样是关系社会稳定的大事。政府和社会必将严惩施暴者，保护受害者。要把预防第一的思想贯彻到防治家庭暴力的各个方面。其次，政府和有关部门、单位应各司其责。依法维护妇女的人身权利。公安机关，应当作为制止家庭暴力行为的第一道防线，充分发挥“110”报警救助中心的作用，及时接、出警，进一步规范办案程序，及时固定证据，依法处理施暴者。各级妇联组织要充分发挥“娘家人”的作用，联合各方力量，积极工作，为妇女解决实际问题。村(居)民委员会也要对家庭暴力案件进行必要调处，防止矛盾激化。同时。建议省高院对制发“人身安全保护裁定”的做法进行研究，如条件成熟，在全省法院加以推广。最后，解决家庭暴力问题的根本之路在于发展妇女事业，建议采取教育、培训、扶持等不同手段，提高妇女自身素质和社会地位，使妇女自尊、自信、自立、自强。从而能够积极、自觉地反对家庭暴力。
以上报告，请予审议。
为进一步推进妇女权益保障相关法律法规的贯彻实施，根据省人大常委会2009年监督工作计划，2009年9月至10月，在省人大常委会刘奇副主任的带领下，内务司法委员会对我省2006年以来有关妇女权益保障法律法规的执法情况进行了调研。本次调研涵盖妇女权益保障的各个方面，侧重于近期社会反映较多的“农嫁女”权益保障与预防和制止家庭暴力两大问题。期间，内务司法委员会赴温州、湖州、嘉兴、丽水和乐清、南浔、平湖、缙云等市、县(市、区)，分别听取当地政府及有关部门和法院、检察院、妇联的情况汇报，进行实地考察，与部分乡镇(街道)、社区(村)负责人、基层妇联干部进行交流。并就有关专题听取省高院和省妇联的汇报，进行沟通探讨。现将调研情况报告如下：
一、法律法规实施的基本成效
目前，我国已基本形成了保障妇女权益的法律法规体系。其中，2005年修订的妇女权益保障法是一部中国特色的、全面的、综合的维护妇女权益的基本法。其核心在于确认和保障妇女所享有的六大权益：政治权利、文化教育权益、劳动权益、财产权益、人身权利和婚姻家庭权益。2007年修订的《浙江省实施(中华人民共和国妇女权益保障法>办法》，结合浙江实际，进一步细化和完善了国家的规定，促进了对我省妇女权益的保障。此外，劳动法、劳动合同法、婚姻法、工会法、农村土地承包法、《浙江省实施<中华人民共和国农村土地承包法)办法》等法律法规也有相关的具体内容，是妇女权益保障法律法规体系的重要组成部分。
我省向来重视妇女权益保障工作。2006年以来，全省各级党委、人大、政府及有关部门以科学发展观为指导，坚持以人为本，高度重视贯彻落实男女平等的基本国策和妇女权益保障相关法律法规，切实维护妇女合法权益，做了大量工作，取得了新的成效。
(一)妇女权益保障工作机制不断完善
我省坚持把妇女事业纳入党委政府工作大局，全面规划，统一部署。全省县级以上政府都制定了“十一五”妇女发展规划，将妇女发展目标纳入了经济和社会发展总体规划，明确提出维护妇女各项权益的目标，并将实施规划的责任分解落实到相关部门。通过不断探索，多层次、多渠道的妇女维权工作机制已经建立并逐步健全。妇女维权工作不断向法制化、社会化方向发展。全省11个市开通了12338妇女维权热线，建立了法律援助中心妇联工作站，成立省妇女权益保障法律顾问团、巾帼维权志愿者、女人民调解员三支维权队伍，建立健全了全省妇联系统信访工作制度，维权能力进一步提高。部分中级法院和大部分基层法院设立了由妇联干部担任人民陪审员的“妇女维权合议庭”，积极维护妇女合法权益。同时，政府有关部门、社会团体采取各种形式宣传妇女权益保障的法律法规，倡导先进的性别文化，增强全社会的男女平等意识，努力营造尊重和保护妇女合法权益的良好社会氛围。
(二)妇女的政治权利保障逐年推进
妇女领导干部的培养力度逐年加大。2006年，省委专门召开全省培养选拔女干部、女党员工作会议，制定了相关指导性文件。组织人事部门利用换届时机，针对部门特点，抓住薄弱环节，大力培养选拔女干部。据统计，到2007年底，全省90个县(市、区)中，党委和政府领导班子配备女干部比例，分别比2005年提高8.9和13.3个百分点；省、市、县三级党政工作部门中的女性领导干部配备，分别比2005年提高了0.1、2和6.7个百分点。
代表、委员中妇女比例有所提高。我省出席党的十七大、十一届全国人大、政协的代表、委员中女性比例分别比上届提高2.5、1.3和5.2个百分点，省十一届人大代表和十届政协委员中女性比例分别比上届提高3.8和5.8个百分点。
村民委员会中妇女成员比例大幅提高。2008年，我省在第八届村民委员会换届选举中，为了切实解决妇女当选难问题，实行妇女委员专职专选，大大提高了妇女当选的比例。换届后女委员占村委会成员总数的22.57％，比上一届提高13个百分点，村两委会中有女委员的村达95％，比上届提高50个百分点，在全国处于领先地位。
(三)妇女的劳动权益和财产权益保障持续加强
积极促进平等就业。针对市场经济条件下女性就业出现的较为严峻的局势，我省采取更为有力的措施，积极开发适合女性特点的就业领域和就业方式，建立和完善促进妇女就业的政策体系和服务体系，切实保障妇女的平等就业权，促进其充分就业。据统计，2007年底，我省城镇单位女性从业人员已达259.7万人，比2005年增加53.04万人；2008年全省录用女性公务员比例达54.4％，比2007年提高14.4个百分点，比2006年提高17.4个百分点；全省妇联通过实施“百万妇女来料加工推进计划”，帮助110多万名妇女实现就业。
切实规范劳动用工。我省认真贯彻落实劳动法、劳动合同法等法律法规，有关职能部门切实加强对用工单位的监督检查，规范劳动用工制度，积极维护妇女工资待遇、劳动保护等方面的权利。2008年，全省女职工权益保护专项集体合同签订率达82.8％以上，女职工“四期”保护和禁忌劳动范围的规定也得到了较好落实。
努力提高社会保障水平。近年来，我省还通过深化社会保险制度改革，建立了覆盖城乡、功能完善的社会保险体系。社保覆盖面继续扩大，保障能力明显增强。2007年，全省妇女参加养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险的人数分别比2005年增加81、84、55、215和85万人。
“农嫁女”问题逐步引起重视。各地各部门认真贯彻落实基本国策和妇女权益保障相关法律法规，采取有效措施，积极维护“农嫁女”合法权益。一是开展调查研究。有关部门及一些地方开展了“农嫁女”问题的专题调研，如省妇联与省级有关部门座谈，并到500户家庭进行入户调查，积极推动“农嫁女”土地权益问题的解决。二是加强行政指导。各级政府及有关职能部门在认真调研的基础上，及时出台相关政策或指导性意见，并妥善处理侵害“农嫁女”经济权益的案件。温州市率先在全国开展土地仲裁试点工作，并聘请妇联干部担任土地仲裁员，积极维护农村妇女土地权益。平湖市针对离婚妇女由于不能单独立户无法申请宅基地而无房可住的现实情况，因地制宜出台了村民建房补充规定，较好地解决了离婚妇女的宅基地分配和住房问题，并在征地拆迁中推出公寓房、联建房等政策，基本保障了“农嫁女”的权益。西湖区较早开展了“农嫁女”维权行动，出台了《西湖区股份经济合作社股份量化的指导意见》等具有重要探索意义的文件。安吉县出台了《关于进一步规范集体土地征收补偿费分配管理工作的意见》，建立、了分配方案报批备案、预留5％保证金等制度，较好地维护了“农嫁女”的合法权益。丽水市委、市政府成立了“农嫁女土地权益保护政策处理信访协调小组”，制定了《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》，2009年解决“农嫁女”土地权益案件90件。三是实施 司法救济。2005年9月，最高人民法院发布《关于审理农村承包纠纷案件适用法律问题的解释》，明确规定“承包地征收补偿费用分配纠纷”案件属于人民法院民事案件受案范围，杭州、湖州、绍兴、舟山、丽水等地法院在当地党委、人大、政府的要求和支持下，纷纷打开或重启“农嫁女”案件的受理之门。2006年来，湖州市两级法院共审结涉及“农嫁女”土地权益纠纷案件391件，绝大多数“农嫁女”的诉求最终得到了法院的支持，取得了较好的效果。2006年，丽水中级法院制定了《关于审理农村土地承包纠纷案件有关问题的指导意见》，对集体经济组织成员资格、案件受理等问题作出了具体规定。
(四)妇女的人身权利和婚姻家庭权益保障更加深入
近年来，为了切实保护广大妇女的人身权利，我省各级公安、司法机关将日常办案与专项行动相结合，采取多种措施，预防、制止和打击拐卖、强奸妇女等侵害妇女人身权利的各种违法犯罪活动。家庭暴力侵害妇女人身权利的问题也逐步引起人们的重视，各地各部门纷纷采取有效措施，预防和制止家庭暴力。
制定法规规章。2008年，我省转发了全国妇联等七部委《关于预防和制止家庭暴力的若干意见》，提出了学习贯彻意见。修订了《浙江省实施(中华人民共和国妇女权益保障法)办法》。宁波、温州、湖州等市出台了预防和制止家庭暴力的法规或政府规范性文件。将预防和制止家庭暴力工作纳入法治轨道。目前，杭州市正在制定预防和制止家庭暴力的相关法规。
完善预防救助机制。全省开展了以防治家庭暴力为主要内容的“平安家庭”创建活动，温州市还设立了反家庭暴力周。省妇联积极开展预防和制止家庭暴力工作情况调研，提出对策和建议，并与省公安厅联合开展了全省妇女儿童家庭暴力救助工作，设立了“110”反家庭暴力救助中心。一些地方成立了家庭暴力伤情鉴定中心、妇女庇护所、社区妇女心理疏导站，为受害妇女提供有效救助。乐清市成立了全省首个反家庭暴力男性志愿者队伍，并推出了拒绝家庭暴力新婚宣誓和承诺制度。
加强司法保护。各级公安、司法机关认真履行职责，视情对当事人进行劝戒教育，或者依法予以治安处罚、追究刑事责任，积极预防和制止家庭暴力，切实维护妇女权益。2006年以来，湖州市两级检察机关共对20件家庭暴力案件依法提起公诉，嘉兴市两级法院共审结11233件离婚案件。其中涉及家庭暴力的有640件，有效保障了妇女权益。2009年8月，温州市首创将反家庭暴力工作纳入人民警察培训课程，争取通过三年时间完成全市6000多名治安民警和初任警察的培训工作。作为最高法院在浙江的唯一试点单位，温州龙湾区法院在2009已依法作出3份“人身安全保护裁定”，将事后惩罚转变为事前保护，有效保障了妇女的人身权利。
此外，我省在维护妇女文化教育权益、加强卫生保健等方面也取得了积极成效。基础教育中女生入学率保持较高水平，普通高等教育、成人教育女性所占比例不断提高，女性专业技术人员队伍不断壮大。我省妇幼保健水平在全国名列前茅，保健网络进—步健全，“母婴健康工程”进一步深化，孕产妇死亡率逐年降低，提前实现了十一五规划所确定的目标。
二、存在的主要问题和原因分析
我省妇女权益保障工作在总体上取得了明显成效，但由于受多种因素的影响，妇女六大权益(如妇女劳动就业权益、财产权益和人身权利等)得不到有效保障的情况仍然存在，只不过形式各异、程度不一。特别是“农嫁女”权益受损和家庭暴力侵害妇女人身权利两个问题，时有发生。尤为社会关注。
(一)“农嫁女”权益保障亟待加强
“农嫁女”是从我国农村现实中产生的一个约定俗成的概念。从调查情况看，一般是指农村出嫁、离婚、丧偶的妇女群体，广义上还包括未婚但未离开农村的大龄女青年和入赘的女婿等“准农嫁女”群体。实践中，随着农村经济社会的发展、城市化进程的推进，农村社会利益格局不断调整。相对于其他村民，上述人员因为身份上的流动性等特点，其土地承包经营权及其衍生的相关经济权益更容易受到不合法、不合理的侵害。政府和社会通常将此类型的纠纷或案件称为“农嫁女”纠纷或案件。从全省妇联系统的信访统计看，2008年“农嫁女”信访为644件，占财产权益类信访的57.7％。2009年上半年为385件，占财产权益类信访的74.2％。同时，有的“农嫁女”还选择向妇联以外的部门投诉。据省信访局的统计，全省“农嫁女”向信访局投诉的；2007年为440件，2008年为449件。2009年至今为479件。从上述数据和本次调研情况看，“农嫁女”权益在以下三个领域最易受侵害：
一是土地承包经营权得不到实现。根据二轮土地承包政策，各地农村在土地承包中普遍实行延包，“增人不增地，减人不减地”，绝大多数“农嫁女”在原居住地的承包地被保留，但是，由于种种原因，“农嫁女”实际上很难回娘家从事耕种或向娘家主张其承包权益。也有一些“农嫁女”在新居住地未取得承包经营权的情况下，就被收回了其原有的承包地。
二是征地补偿款、集体经济组织收益分配权得不到保障。随着对土地非农建设需要增大，一些农村特别是“城郊村”、“城中村”，依靠征地补偿款、土地入股、租赁等方式，不断发展壮大村级经济，村级经济组织成员享有较高的福利待遇。一些村在收益分配时往往歧视、剥夺“农嫁女”合法权益，“农嫁女”土地承包权益问题从而演变为征地补偿款、集体经济组织收益分配和今后生活的保障问题。
三是宅基地权益无法落实。按照土地管理法，国土部门审批宅基地以户为单位，一户只能批一处宅基地；按照户口管理政策，离婚妇女申请户口单立的，需要有房产作为新户口的迁入地，必须提供能够证明房屋所有权和使用权已经分割的证明材料申报分户登记。由于一些离婚妇女没有分割到房屋或原来的丈夫不愿意提供相应的材料，导致无法提供符合报户口条件的材料，实践中公安机关就不批准其立户，后果是该离婚妇女无法申请宅基地。
造成上述问题的原因是多方面的：
1 重男轻女传统观念影响。农村村民(也包括部分女村民)中有不少人认为出嫁、离婚的妇女没有理由争分土地及经济利益。一些基层干部反映，自治章程、村规民约侵害妇女土地经济权益的现象比较普遍，但这种做法在农村已延用几十年，“不合法但合情”，改变难度很大。
2 现实的利益冲突。我省人多地少，“口粮田”已承包到户，几乎没有机动用地。土地资源的有限性与集体经济组织成员资格的复杂性、土地承包关系的稳定性与“农嫁女”的流动性所造成的矛盾和利益冲突，是造成“农嫁女”问题的根本原因。一些富裕的城郊村、城中村，可享受的经济利益多，嫁进来的妇女户口要迁进来，嫁出去的却不愿意把户口迁出去，土地及经济利益纠纷经常发生。
3 村集体经济组织成员资格标准不确定。目前，我国还没有专门的法律法规、司法解释对农村集体经济组织成员的 资格认定作出明确规定。实践中，集体经济组织成员资格通常由村里决定，有的以户口是否在本村为标准，有的以是否有承包地为标准，有的则以是否实际居住为标准，标准的多样性，导致资格的不确定性。在待遇上相应存在不确定性，有的全部享受，有的打折，有的完全没有，这是引发“农嫁女”经济权益纠纷的重要原因。
4 执行法律政策不统一。在法律法规已有明确规定之处，又存在执行不到位问题。农村土地承包法第30条规定：“承包期内，妇女结婚，在新居住地未取得承包地的。发包方不得收回其原承包地；妇女离婚或者丧偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地。”显然，如果严格依法办事，应该可以保证“农嫁女”在一处享有土地承包权，但实践中“农嫁女”土地承包权两头不落实的情况仍时有发生。
5 对村民自治的法律规制还存在盲区。现有法律法规对村的决议决定缺乏明确的可操作性的监督审查和违法撤销规定，导致一些地方出现“村规民约大于法”的现象。一些村以村民(代表)会议或村委会决议、决定、自治章程或者村规民约等形式侵害“农嫁女”依法应当享有的土地权益及由土地权益衍生的经济权益。
6 救济的缺位或失效。一些行政部门未依法履行监督指导职能，对侵害“农嫁女”权益行为的处理相互推诿、无所作为。一些法院以村民自治、执行难为由，对受理“农嫁女”土地承包经营权和土地补偿款分配纠纷案件设置限制条件或者干脆不予受理。此外，土地承包到户，没有机动用地，一些地方在收益分配中未预留资金，导致仲裁裁决和法院判决难以执行。
(二)妇女受家庭暴力侵害现象仍然不容忽视
2006年中国社科院发布的《1995年至2005年：中国性别平等与妇女发展报告》指出，在中国约有30％的家庭存在不同程度的家庭暴力。我省的反家庭暴力工作形势也不容乐观。据统计，2006年，全省妇联接到家庭暴力的信访案件为2512件，占全部信访量的12％；2007年为2351件，占12％；2008年为2255件，占14％。家庭暴力对婚姻家庭的稳定带来很大的伤害，对妇女儿童的负面影响很深，有的甚至演变为重大伤害致死案件。从司法行政部门的统计数据来看，近三年，全省因家庭暴力引发的刑事犯罪案件为1784件，其中故意杀人和故意伤害案件占96.4％。家庭暴力的屡屡发生和，禁而不绝，有多方面原因：
1 妇女本人反家庭暴力难。家庭暴力的施暴者通常为男人，施暴动因多种多样。妇女对于家庭暴力，往往抱着“家丑不可外扬”和寄希望丈夫改正的心态，采取隐忍的态度。部分妇女由于经济地位上的弱势，或者面临威胁，权衡利弊，不敢或不愿公开与丈夫争斗。
2 家庭暴力界定难。现行婚姻法虽然创制了禁止家庭暴力法律制度，规定家庭暴力是法院判决准予离婚和离婚损害赔偿的法定情形之一，但婚姻法对什么是家庭暴力以及对遭受家庭暴力未离婚受害人的保护问题缺乏明确规定。妇女权益保障法此方面的规定，也比较原则，可操作性较弱。
3 家庭暴力取证难。家庭暴力发生在家庭内部，具有隐蔽性、长期性和反复性，从精神冷落、言语攻击到肉体伤害，是一个积累变化的过程，性质难以界定，证据难以固定。另外，受害妇女证据意识不强，没有充分注意收集证据，大多数施暴者又蛮横无理，邻居—般不愿作证。
4 家庭暴力处理难。外力尤其是公权力介入干预家庭暴力必须十分谨慎。一些部门反映，家庭暴力具有反复性，外力干预不能毕其功于一役。家庭暴力引发的治安案件与其他治安案件又有不同，不当处理可能进一步激化矛盾。导致家庭的破裂。“家庭暴力是家务事”、“邻居不问、居委会不劝、单位不管、不出人命司法机关不理”，这既是一种传统观念，也是出于“清官难断家务事”的现实无奈。
三、进一步做好妇女权益保障法律法规实施工作的意见和建议
依法保障妇女权益，是一项长期而艰巨的任务，也是各级党委、人大、政府义不容辞的责任。我们认为，必须从深入贯彻实施科学发展观、构建和谐社会的角度来看待这个问题。维权是实现妇女人权的直接需要，也是构建和谐社会的重要手段，“维权”也是“维稳”。妇女权益保障工作，须与浙江经济社会发展的现实相适应。越是经济发展了，生活改善了，妇女权益更应得到保护，这也是社会文明进步的重要标志。我们建议，各级党委、人大、政府及全社会共同努力，深入贯彻科学发展观，认真实施法律法规，努力实践行之有效的保障措施(包括规划、组织、机制、宣传等各个方面)，积极探索更好的方式方法，不断推进我省妇女权益保障工作并争取走在全国前列。
基于本次调研的主题和侧重点，以下着重针对“农嫁女”权益保障与预防和制止家庭暴力，提出相对详细的意见和建议，以求推动问题的解决或部分解决。
(一)关于“农嫁女”权益保障
1 及时出台全省性的“农嫁女”土地权益问题的指导性意见。指导性意见的制定主体是省政府，具体内容包括农村土地承包、土地征用费、集体经济收益分配的基本原则、方法、程序等，以维护“农嫁女”应有的权益至少是最低限度的利益为目的。指导性意见总体上不是强制性的，允许各市县甚至村民委员会，根据实际情况予以补充和细化。但这种补充和细化原则上应当更有利于保障妇女权益。从嘉兴、湖州、安吉、平湖、西湖等一些市、县(市、区)政府指导性意见的实践看，绝大多数得到了遵守和执行，发挥了保障“农嫁女”权益的作用。因此，制定一个全省性的指导性意见，既是必要的，也是可行的。无论省的指导性意见是否出台，各有关部门、乡镇人民政府在农村土地承包、宅基地、征地补偿款的分配等工作中都要采取积极姿态，争取以适当的方式提前介入，加强指导，分类处理，及时纠正侵害“农嫁女”合法权益的规定和做法。
2 进一步明确集体经济组织成员资格。农村集体经济组织成员资格界定是集体经济权益分配争议的焦点，也是解决纠纷、维护“农嫁女”土地经济权益的前提条件和关键，应当明确加以界定，而不能任由村里自行决定。对此，有关部门应当积极建议国家制定专门的法律、行政法规或者司法解释；省人大常委会也有必要对这个问题进行更为深入仔细的研究，并通过立法手段明确“农嫁女”集体经济组织成员资格的取得和丧失的条件、程序以及救济途径等内容。在省人大常委会未制定正式的法规之前，省政府应在其指导性意见或者专门制定的规菏陛文件中先行明确有关资格问题，以满足实际之急需，等条件成熟时，再上升为地方性法规。
3 加强村民自治章程、村规民约的备案、审查和撤销工作。村民自治是法律确定的基层民主的重要表现形式，意义重大，需要坚持，但要处理好“自治”与“法治”的关系。从调研情况看，村民自治中，多数人以民主的形式侵害“农嫁女”法定权益的现象，在我省农村也不少见。各地普遍要求，对自治章程、村规民约及其他村民(代表)会议通过的决定，应当进行合法性审查，违法的则予以撤销，以防止“民主 程序中的多数人暴政”。我们认为，上述意见应当引起重视。村民委员会组织法第20条第1款规定：“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。”建议政府及有关部门依法督促村民委员会做好备案工作，条件成熟的地方，可以开展进一步的审查、清理工作。至于如何审查，村民委员会组织法只有原则规定。我们认为，有必要进行制度性改造。建议首选政府审查与法院审查并行的模式。一方面，作为接受备案的乡、民族乡、镇的人民政府是当然的审查主体，必要时可将审查主体扩展到县级以上民政部门。另一方面，作为权利救济的最后一道防线，人民法院可以根据当事人的申请，作为审查主体。考虑到监督法规定县级以上人大常委会主要承担对政府规范性文件的备案审查工作，没有涉及村民自治领域，人大常委会是否也要作为审查主体，不宜强求。审查时建议采取合法性加上合理性双重审查标准(或称为广义的合法性标准)，合法性审查以村民委员会组织法第20条第2款规定为基础，即自治章程、村规民约不得与“宪法、法律、法规和国家的政策”相抵触，建议加上不得违背“规章”与“社会公共利益”的合理性要求，以扩大审查依据。审查的后果，就是撤销或者改正违法的自治章程和村规民约。此前，省人大内务司法委员会已向全国人大提交了修改村民委员会组织法相关规定的若干建议。近期，全国人大下发征求意见的村民委员会组织法的修订草案中已增设了有关侵害村民利益的决定可由法院依当事人申请而予以撤销的内容。我们将继续加强这方面的研究和建议工作。
4 全省各级法院进一步畅通司法救济渠道。这几年来，无论是省高院还是基层各级法院总体上是重视“农嫁女”权益案件的，做了大量工作。一些法院勇于尝试，如新昌、西湖等地法院，积极争取党委、政府支持，在处理“农嫁女”案件方面积累了成功经验。省高院调研后认为，其中十分重要的一条经验就是：党委、人大、政府和司法的良性互动是解决“农嫁女”权益问题的关键。对此，我们建议省政府要出台指导性意见，省人大常委会自身要在地方立法上进行必要的尝试和探索。同时。建议省高院督促全省法院按照最高法院2005年的司法解释继续受理“农嫁女”案件，进一步开展“农嫁女”案件受理、审理和执行情况的调研工作，从浙江实际出发，总结已取得的经验，出台指导性意见，尽早统一和规范全省各地的做法，畅通全省法院司法救济渠道，切实维护“农嫁女”合法权益。
5 积极推进全省农村土地承包纠纷仲裁工作。我省温州等地在2006年前后即开展了土地纠纷的仲裁工作，并取得了一定的实践经验。2009年6月，我国制定了农村土地承包经营纠纷调解仲裁法，规定侵害农村土地承包经营权的纠纷可以申请仲裁，为处理“农嫁女”案件提供了一条新的途径。各地要认真总结农村土地承包纠纷仲裁试点工作经验，依法受理、处理“农嫁女”土地纠纷案件。
6 深化农村体制改革。面对人多地少的现实国情和土地承包关系长期不变的基本政策，如果再沿袭将户口、土地和承包经营权捆绑一起的传统思路，将无法从根本上解决“农嫁女”问题。各地应积极探索新形势下解决“农嫁女”问题的新方法、新路径，要结合实际，深化改革，采取土地承包经营权流转、房屋安置等方式，切实保障男女平等。维护“农嫁女”合法权益。从调研情况看，有两方面的配套制度应当船陕建立和完善。一是户籍制度改革。传统的户籍管理模式已不适应现实发展需要，复杂的人户分离现状给“农嫁女”权益的落实带来很大困难。针对农村户口与宅基地审批互为条件的问题，省级有关职能部门应积极建议上级部门及时修改完善相关政策规定，同时结合我省实际，拿出具体解决办法，切实解决离婚妇女的居住问题。二是村级集体经济的股份制改造。将户口与居住地、承包地与承包经营权适当剥离，把承包经营权、村级集体资产以股份形式量化到包括“农嫁女”在内的个人，对落实和维护“农嫁女”的土地经济权益具有重要意义。
(二)关于预防和制止家庭暴力
家庭暴力是一个复杂的社会问题，是政治、经济、文化和自然多种因素共同作用的综合产物，是一种“综合症”，和处理“农嫁女”案件一样，单靠一种力量、一种手段难以完成预防和制止的任务。为此，我们建议：
1 制定反家庭暴力法律法规。我国婚姻法、妇女权益保障法中部有禁止家庭暴力的原则规定，但实践中较难操作。制定单行的反家庭暴力法规，可以更为具体、深入，有利于切实维护妇女在婚姻家庭中的人身权利。目前，世界上已有英国、新西兰、新加坡等44个国家和地区出台了反家庭暴力的法律，我国25个省市(包括宁波市)已单行立法。在此背景下，建议将制定《浙江省预防和制止家庭暴力条例》列入2010年省人大常委会立法计划一类项目。我们可在借鉴兄弟省市立法经验的基础上，通过制定条例，准确界定家庭暴力的定义与范围，明确预防家庭暴力的部门职责，落实妇女庇护所等制度措施，规范家庭暴力案件处理程序和后果。但是。地方立法无权对实施家庭暴力的行为人设置刑事责任，显得刚性不足、威慑力不强，从长远看，由国家制定反家庭暴力的专门法律是十分必要的。
2 多措并举，预防为主，标本兼治。首先，要转变观念，让全社会知晓，家庭暴力并不是家庭和个人的私事，而是一种严重侵犯人权的违法犯罪行为，同样是关系社会稳定的大事。政府和社会必将严惩施暴者，保护受害者。要把预防第一的思想贯彻到防治家庭暴力的各个方面。其次，政府和有关部门、单位应各司其责。依法维护妇女的人身权利。公安机关，应当作为制止家庭暴力行为的第一道防线，充分发挥“110”报警救助中心的作用，及时接、出警，进一步规范办案程序，及时固定证据，依法处理施暴者。各级妇联组织要充分发挥“娘家人”的作用，联合各方力量，积极工作，为妇女解决实际问题。村(居)民委员会也要对家庭暴力案件进行必要调处，防止矛盾激化。同时。建议省高院对制发“人身安全保护裁定”的做法进行研究，如条件成熟，在全省法院加以推广。最后，解决家庭暴力问题的根本之路在于发展妇女事业，建议采取教育、培训、扶持等不同手段，提高妇女自身素质和社会地位，使妇女自尊、自信、自立、自强。从而能够积极、自觉地反对家庭暴力。
以上报告，请予审议。