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摘要检察机关自由裁量权与执法公信力存在着相辅相成,相互影响的关系。本文仅就检察机关如何正确行使自由裁量权以加强执法公信力建设作相关探讨。
关键词自由裁量权 执法公信力 检察机关
中图分类号:D926.3 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)09-120-02
一、检察机关自由裁量权与执法公信力的定义
检察机关的自由裁量权是指检察机关在履行职能过程中,依据法律的规定,在法律规定的范围或幅度内,或者根据法律的精神,根据情况的不同有选择地做出处理的具体权力。
检察机关的执法公信力是指检察机关在行使法律监督权过程中对社会的信用和社会公众对检察机关行使法律监督权过程和结果的信任。
二、检察机关自由裁量权行使与加强执法公信力建设的内在联系
(一)我国检察机关自由裁量权的有关规定
当今世界许多各国都赋予检察机关以自由裁量权,即在刑事诉讼中对具备起诉条件的案件裁量是否起诉的权力。在我国,检察机关自由裁量权源于《刑事诉讼法》第142条第2款的规定:“对于犯罪情节轻微,依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的,人民检察院可以作出不起诉决定。”但实际上我国实行的是起诉法定主义为主,兼采起诉便宜主义的原则,《刑事诉讼法》第141条是起诉法定主义的法律依据:“人民检察院认为犯罪嫌疑人的犯罪事实已经查清,证据确实、充分,依法应当追究刑事责任的,应当作出起诉决定,按照审判管辖的规定,向人民法院提起公诉。”因此,我国检察机关的自由裁量权,仅指微罪不起诉的情况,即“针对轻微犯罪的犯罪人,认为追诉并无公共利益,为使轻微犯罪的犯罪人尽快从刑事程序中解脱出来,由检察机关依其职权斟酌具体情形作出的一种终止诉讼程序的决定。”
(二)检察机关加强执法公信力建设的现实要求
1.加强检察机关执法公信力建设是贯彻落实党的十七大和十七届四中全会精神的必然要求。十七大报告提出:“要全面落实依法治国方略,加快建设社会主义法治国家,建设公正高效权威的社会主义司法制度。”十七届四中全会就深化司法体制和工作机制改革,加强司法监督,保证公正司法,严厉惩治腐败也提出明确要求。不断增强检察执法的公信力,是树立检察形象,强化法律监督,建设法治国家必不可少的内容。
2.加强检察机关执法公信力建设是提升国家机关社会公信力的必然要求。检察机关执法公信力是司法公信力进而也是国家公权力机关公信力的重要组成部分,其强弱直接关系到司法公信力进而直接关系到国家公权力机关公信力的强弱,国家公权力机关公信力的强弱又直接关系到整个社会公信力的提升。社会公信力的缺失,必然会影响到党和政府的执政威信。
3.加强检察机关执法公信力建设是构建社会主义和谐社会的必然要求。我国现处于人民诉求多样,社会矛盾凸显,法治体系尚不健全的发展阶段,要有效地解决矛盾纠纷,协调相互间利益关系,创造和谐的社会秩序,除了检察机关高效工作、公正执法外,引导公众普遍地遵守法律,自觉地通过司法程序实现合理诉求,并完全接受其司法结果,是更加重要的基本前提。
(三)检察机关自由裁量权与执法公信力的互动关系
正确行使自由裁量权有助于建立执法公信力,而建立执法公信力反过来也保障自由裁量权的行使。即检察机关在行使自由裁量权的时候能够严格依法履行职能,所做出的决定是独立公正的,在同等条件下不因人因事的变化而有失偏颇,则法律的实施趋于稳定,法律所维护的公平正义得以体现。在此前提下,法律实施的受众更容易理解法律之精神实质,对依法做出的决定更加容易信服并自觉遵守和执行,进而影响其身边的人,最终以多米诺骨牌效应影响整个社会,使检察机关在执法时可以在社会层面上取得公众的信赖。对社会上的大多数人来说,自是希望法律面前人人平等,因此在法律能够得到公平公正的适用的时候,必然希望此种秩序得到长久的维持。在此情况下,这大多数人便成了检察机关依法行使自由裁量權的最有力的支持者。
三、当前形势下检察机关行使自由裁量权,加强执法公信力面临的问题
(一)内部因素:部分干警的综合素质和执法能力有待提高以及检察权未能实现真正意义上的独立行使
1.个别干警素质较低,导致检察机关执法公信力遭受质疑。虽然检察机关一直以来均强调队伍建设,但从目前来看和公众的要求仍有一定的差距。个别干警业务水平有待提高,工作责任心有待增强,使命感较为薄弱,拒腐防变能力亟待提高。在此情况下,个别干警的不当或违法犯罪行为,在社会上造成了极其恶劣的影响,公众对检察机关的信任也因此而大打折扣;检察机关在行使自由裁量权的时候,自然容易受到公众质疑。
2.现行体制下检察机关行使自由裁量权,建立执法公信力缺乏内部保障。我国在宪法和法律中也明确规定:“人民检察院依照法律规定独立行使检察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”但这一原则的独立性不是相当于党的领导的独立。党的领导是检察机关依法独立行使检察权的根本政治保证,是贯穿于中国检察制度而不可动摇的政治原则。但在现实中,检察机关往往在接受党的领导之外,在行使自由裁量权时,受到来自于内部的干扰。以赵作海案件为例,虽然检察机关在政法委开协调会议时坚持了不起诉的意见,但最终仍是在政法委书记的拍板下不得不服从。在此案中,我们看到的恰恰是在行政权压迫下的司法权。如何确保检察机关的自由裁量权不为他权所剥夺,是现行机制下的一个空白。
(二)外部因素:媒体的不当宣传与群众的不当诉求造成对检察工作的非正常干预
1.个别媒体的不当舆论宣传,在一定程度上干扰检察机关自由裁量权的行使。个别媒体从自身的利益出发,对涉及检察机关的事情为了吸引读者的注意力不分青红皂白的大肆渲染,误导了相当部分公众,导致社会舆论对检察机关产生了带有倾向性的影响,要求检察机关按照舆论的看法做出决定。目前我国社会正处于一个敏感的转型期,社会矛盾容易受到激化,在沸腾的“民意”之下,检察机关行使自由裁量权不可避免的受到了干扰,不能依法做出决定则执法公信力也无从谈起。
2.强调维稳的环境下,个别群众的不当诉求方式可能影响执法公信力。个别群众的诉求,本该按照正常的途径去反映解决。但在现实中,出于各种原因,个别群众往往采取过激的表达方式或者寻求方便之门。尤其是个别“上访专业户”,即便在其诉求经正当司法程序已得出合法结论的情况下,为使其自身利益最大化,坚持缠访绕访。个别地方政府基于“稳定压倒一切”的基本原则,以创新的方式解决了依法已经解决了的问题。这就使群众误以为有问题就应该上访,只要闹事问题就能解决好,对检察机关正确行使自由裁量权,建立执法公信力产生了严重的负面影响。
四、检察机关正确行使自由裁量权,加强执法公信力建设的若干设想
(一)加强检察队伍建设,强化检察官职业道德
首先,要加强领导班子建设。强调班子成员要时时处处起带头作用,要团结协作,要做到每个班子成员都具有清廉的操守、高度的事业心、胜任工作的领导能力和开拓创新的精神,坚持民主集中制,密切联系群众。
其次,要加强政治思想教育。理论学习要与时俱进,要结合新形势下的新问题有针对性地进行,要帮助干警加深对党的路线、方针、政策的理解,要帮助干警树立新时期的执法理念,服务大局的创新意识,要帮助干警树立廉洁勤政,爱岗奉献的精神。
最后,要将纪律规章落到实处。从国法党纪出发,结合规范化建设的要求,从领导班子的模范带头作用开始,定人定岗,明晰责任。
(二)完善检察机关自由裁量权运用机制,在强化监督同时确保依法独立行使
在立法上进一步明确检察机关行使自由裁量权的范围,并适当的加以扩大,如检察机关的批捕权,就应纳入自由裁量权的运用范围之内。同时,为避免自由裁量权的滥用,应加强内部监督,包括检察机关内设部门的层级监督、纪检部门的考核监察和上级检察机关对下级检察机关的督察。与此同时,强化外部监督,包括进一步完善人民监督员制度,将人民监督员的监督逐步引入到执法办案的各个环节;规范新闻媒体对检察机关的监督,建立正确的舆论导向。进一步开展“阳光检务”工作,充分利用现代化信息手段,拓宽公开的渠道和形式,深化电子检务公开力度,健全诉讼权利义务告知、检察文书说理、新闻发言人等制度,形成较为完善的公开管理体系,为人民群众行使知情权、监督权提供便利。要不断充实和扩大公开内容,将执法制度、执法要求、执法过程、执法结果全程向社会公开,凡是涉及当事人利益的信息,只要不涉及国家安全、商业秘密、公民隐私,全部向当事人公开,最大限度地增强检察工作的透明度。在坚持加强党对检察机关的领导的同时,摆正政法委等有关党政部门的职能地位,突出议事协调的功能而淡化拍板决定的角色。
(三)增强对外来干扰因素的抵抗能力
行使自由裁量权,建立执法公信力,不仅要从当前的大局出发,还要着眼于我国法治社会的长远发展。要在加强内部构建的同时,形成对外来干扰因素的抵抗力。要以坚定的法律信仰示人,要以开放的态度去接受建议和批评,要以切实的行动去取得群众的信赖与支持。要加大对检察系统以外的社会宣传力度,扩大宣传覆盖面,宣传检察法律、检察政策、检察工作,尤其注重宣传检察战线的成就、模范人物、典型案例以及社会普遍关注的问题等,使人民群众及时、准确、全面地了解检察工作。以公开促公正,以公开保廉洁,以公开赢得广大群众的理解、信任和支持。
参考文献:
[1]陈岚.论检察官的自由裁量权—兼析起诉便宜原则的确立及其适用.中国法学.2000(1).第125页.
[2]王巍.检察公信力建设之浅见.http://www.bjjc.gov.cn.
[3]罗文茂.论新形势下如何加强检察队伍建设.http://jcy.jiangmen.gov.cn.
关键词自由裁量权 执法公信力 检察机关
中图分类号:D926.3 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)09-120-02
一、检察机关自由裁量权与执法公信力的定义
检察机关的自由裁量权是指检察机关在履行职能过程中,依据法律的规定,在法律规定的范围或幅度内,或者根据法律的精神,根据情况的不同有选择地做出处理的具体权力。
检察机关的执法公信力是指检察机关在行使法律监督权过程中对社会的信用和社会公众对检察机关行使法律监督权过程和结果的信任。
二、检察机关自由裁量权行使与加强执法公信力建设的内在联系
(一)我国检察机关自由裁量权的有关规定
当今世界许多各国都赋予检察机关以自由裁量权,即在刑事诉讼中对具备起诉条件的案件裁量是否起诉的权力。在我国,检察机关自由裁量权源于《刑事诉讼法》第142条第2款的规定:“对于犯罪情节轻微,依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的,人民检察院可以作出不起诉决定。”但实际上我国实行的是起诉法定主义为主,兼采起诉便宜主义的原则,《刑事诉讼法》第141条是起诉法定主义的法律依据:“人民检察院认为犯罪嫌疑人的犯罪事实已经查清,证据确实、充分,依法应当追究刑事责任的,应当作出起诉决定,按照审判管辖的规定,向人民法院提起公诉。”因此,我国检察机关的自由裁量权,仅指微罪不起诉的情况,即“针对轻微犯罪的犯罪人,认为追诉并无公共利益,为使轻微犯罪的犯罪人尽快从刑事程序中解脱出来,由检察机关依其职权斟酌具体情形作出的一种终止诉讼程序的决定。”
(二)检察机关加强执法公信力建设的现实要求
1.加强检察机关执法公信力建设是贯彻落实党的十七大和十七届四中全会精神的必然要求。十七大报告提出:“要全面落实依法治国方略,加快建设社会主义法治国家,建设公正高效权威的社会主义司法制度。”十七届四中全会就深化司法体制和工作机制改革,加强司法监督,保证公正司法,严厉惩治腐败也提出明确要求。不断增强检察执法的公信力,是树立检察形象,强化法律监督,建设法治国家必不可少的内容。
2.加强检察机关执法公信力建设是提升国家机关社会公信力的必然要求。检察机关执法公信力是司法公信力进而也是国家公权力机关公信力的重要组成部分,其强弱直接关系到司法公信力进而直接关系到国家公权力机关公信力的强弱,国家公权力机关公信力的强弱又直接关系到整个社会公信力的提升。社会公信力的缺失,必然会影响到党和政府的执政威信。
3.加强检察机关执法公信力建设是构建社会主义和谐社会的必然要求。我国现处于人民诉求多样,社会矛盾凸显,法治体系尚不健全的发展阶段,要有效地解决矛盾纠纷,协调相互间利益关系,创造和谐的社会秩序,除了检察机关高效工作、公正执法外,引导公众普遍地遵守法律,自觉地通过司法程序实现合理诉求,并完全接受其司法结果,是更加重要的基本前提。
(三)检察机关自由裁量权与执法公信力的互动关系
正确行使自由裁量权有助于建立执法公信力,而建立执法公信力反过来也保障自由裁量权的行使。即检察机关在行使自由裁量权的时候能够严格依法履行职能,所做出的决定是独立公正的,在同等条件下不因人因事的变化而有失偏颇,则法律的实施趋于稳定,法律所维护的公平正义得以体现。在此前提下,法律实施的受众更容易理解法律之精神实质,对依法做出的决定更加容易信服并自觉遵守和执行,进而影响其身边的人,最终以多米诺骨牌效应影响整个社会,使检察机关在执法时可以在社会层面上取得公众的信赖。对社会上的大多数人来说,自是希望法律面前人人平等,因此在法律能够得到公平公正的适用的时候,必然希望此种秩序得到长久的维持。在此情况下,这大多数人便成了检察机关依法行使自由裁量權的最有力的支持者。
三、当前形势下检察机关行使自由裁量权,加强执法公信力面临的问题
(一)内部因素:部分干警的综合素质和执法能力有待提高以及检察权未能实现真正意义上的独立行使
1.个别干警素质较低,导致检察机关执法公信力遭受质疑。虽然检察机关一直以来均强调队伍建设,但从目前来看和公众的要求仍有一定的差距。个别干警业务水平有待提高,工作责任心有待增强,使命感较为薄弱,拒腐防变能力亟待提高。在此情况下,个别干警的不当或违法犯罪行为,在社会上造成了极其恶劣的影响,公众对检察机关的信任也因此而大打折扣;检察机关在行使自由裁量权的时候,自然容易受到公众质疑。
2.现行体制下检察机关行使自由裁量权,建立执法公信力缺乏内部保障。我国在宪法和法律中也明确规定:“人民检察院依照法律规定独立行使检察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”但这一原则的独立性不是相当于党的领导的独立。党的领导是检察机关依法独立行使检察权的根本政治保证,是贯穿于中国检察制度而不可动摇的政治原则。但在现实中,检察机关往往在接受党的领导之外,在行使自由裁量权时,受到来自于内部的干扰。以赵作海案件为例,虽然检察机关在政法委开协调会议时坚持了不起诉的意见,但最终仍是在政法委书记的拍板下不得不服从。在此案中,我们看到的恰恰是在行政权压迫下的司法权。如何确保检察机关的自由裁量权不为他权所剥夺,是现行机制下的一个空白。
(二)外部因素:媒体的不当宣传与群众的不当诉求造成对检察工作的非正常干预
1.个别媒体的不当舆论宣传,在一定程度上干扰检察机关自由裁量权的行使。个别媒体从自身的利益出发,对涉及检察机关的事情为了吸引读者的注意力不分青红皂白的大肆渲染,误导了相当部分公众,导致社会舆论对检察机关产生了带有倾向性的影响,要求检察机关按照舆论的看法做出决定。目前我国社会正处于一个敏感的转型期,社会矛盾容易受到激化,在沸腾的“民意”之下,检察机关行使自由裁量权不可避免的受到了干扰,不能依法做出决定则执法公信力也无从谈起。
2.强调维稳的环境下,个别群众的不当诉求方式可能影响执法公信力。个别群众的诉求,本该按照正常的途径去反映解决。但在现实中,出于各种原因,个别群众往往采取过激的表达方式或者寻求方便之门。尤其是个别“上访专业户”,即便在其诉求经正当司法程序已得出合法结论的情况下,为使其自身利益最大化,坚持缠访绕访。个别地方政府基于“稳定压倒一切”的基本原则,以创新的方式解决了依法已经解决了的问题。这就使群众误以为有问题就应该上访,只要闹事问题就能解决好,对检察机关正确行使自由裁量权,建立执法公信力产生了严重的负面影响。
四、检察机关正确行使自由裁量权,加强执法公信力建设的若干设想
(一)加强检察队伍建设,强化检察官职业道德
首先,要加强领导班子建设。强调班子成员要时时处处起带头作用,要团结协作,要做到每个班子成员都具有清廉的操守、高度的事业心、胜任工作的领导能力和开拓创新的精神,坚持民主集中制,密切联系群众。
其次,要加强政治思想教育。理论学习要与时俱进,要结合新形势下的新问题有针对性地进行,要帮助干警加深对党的路线、方针、政策的理解,要帮助干警树立新时期的执法理念,服务大局的创新意识,要帮助干警树立廉洁勤政,爱岗奉献的精神。
最后,要将纪律规章落到实处。从国法党纪出发,结合规范化建设的要求,从领导班子的模范带头作用开始,定人定岗,明晰责任。
(二)完善检察机关自由裁量权运用机制,在强化监督同时确保依法独立行使
在立法上进一步明确检察机关行使自由裁量权的范围,并适当的加以扩大,如检察机关的批捕权,就应纳入自由裁量权的运用范围之内。同时,为避免自由裁量权的滥用,应加强内部监督,包括检察机关内设部门的层级监督、纪检部门的考核监察和上级检察机关对下级检察机关的督察。与此同时,强化外部监督,包括进一步完善人民监督员制度,将人民监督员的监督逐步引入到执法办案的各个环节;规范新闻媒体对检察机关的监督,建立正确的舆论导向。进一步开展“阳光检务”工作,充分利用现代化信息手段,拓宽公开的渠道和形式,深化电子检务公开力度,健全诉讼权利义务告知、检察文书说理、新闻发言人等制度,形成较为完善的公开管理体系,为人民群众行使知情权、监督权提供便利。要不断充实和扩大公开内容,将执法制度、执法要求、执法过程、执法结果全程向社会公开,凡是涉及当事人利益的信息,只要不涉及国家安全、商业秘密、公民隐私,全部向当事人公开,最大限度地增强检察工作的透明度。在坚持加强党对检察机关的领导的同时,摆正政法委等有关党政部门的职能地位,突出议事协调的功能而淡化拍板决定的角色。
(三)增强对外来干扰因素的抵抗能力
行使自由裁量权,建立执法公信力,不仅要从当前的大局出发,还要着眼于我国法治社会的长远发展。要在加强内部构建的同时,形成对外来干扰因素的抵抗力。要以坚定的法律信仰示人,要以开放的态度去接受建议和批评,要以切实的行动去取得群众的信赖与支持。要加大对检察系统以外的社会宣传力度,扩大宣传覆盖面,宣传检察法律、检察政策、检察工作,尤其注重宣传检察战线的成就、模范人物、典型案例以及社会普遍关注的问题等,使人民群众及时、准确、全面地了解检察工作。以公开促公正,以公开保廉洁,以公开赢得广大群众的理解、信任和支持。
参考文献:
[1]陈岚.论检察官的自由裁量权—兼析起诉便宜原则的确立及其适用.中国法学.2000(1).第125页.
[2]王巍.检察公信力建设之浅见.http://www.bjjc.gov.cn.
[3]罗文茂.论新形势下如何加强检察队伍建设.http://jcy.jiangmen.gov.cn.