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摘要:警察权在一个社会中的实际运作状态,在相当程度上标志着这个社会法治文明的发展水平。当前,警察权在行使中有利益化、地方化、绝对化、扩大化的倾向,主要缘于警察的司法体制、领导体制以及经费障不足等因素。因此,必须采取有效措施以规范警察权力的行使。
关键词:警察权;误区;原因;对策
中图分类号:D921.11 文献标识码:A文章编号:1008-4428(2009)10-122-02
近年来,公安机关刑讯逼供、违法取证、超期羁押、滥用强制措施的案件时有发生。而与此形成强烈反差的是:在维护治安、打击犯罪的过程中,警察也付出了巨大的代价和惨重的牺牲———每年有近500名警察殉职,近万名警察受伤。 [1]目前,社会上不同群体对警察又往往带有各种的复杂的感情。政府是既离不了又放心不下,罪犯既怕又恨,百姓既爱又厌,而警察自己则是既自豪又委屈。为什么会出现如此强烈的反差?原因是复杂的,但产生这些问题的背后,都有一只无形的手———警察权力在作怪。
一、当前警察权力行使中存在的误区
(一)警察权力利益化
警察执法的根本目的是维护法律的尊严,保持社会治安秩序,进而维护广大人民群众的根本利益。从属性上讲,“警察权是公权、民权,而非私权”[3]。但是在具体的工作实践中,极少数民警的执法目的却发生了“目标替代”,其执法的价值取向发生了扭曲,把警察权力当作为部门、极少数人“谋取利益的工具。在经济利益的驱动下,公权时常被异化为“私权”,执法活动不再是追求社会的公平与正义,执法权力成为攫取经济利益的工具。
(二)是利用警察权谋取政治利益
少数民警从个人角度出发,用手中的权力为“某个”上级领导服务,从而捞取政治资本。
(三)警察权力地方化
警察权力本来是一种国家公共权力,但是由于警察的人、财、物掌握在地方政府手中,俗话说:端人的碗,受人管,导致警察权力的一部分被当地政府割据。警察权力的使用要服从于当地的“统一需要”或者“整体安排”。
(四)警察权力绝对化
在长期的执法实践中,由于缺乏有效的监督,“人性恶”的观念在部分民警心中已根深蒂固,进入他们视野中的人们,但凡不能证明自己清白的,往往会被视为“异己”。同时,他们往往将自己定位为社会秩序的维护者、管理者而非为人民服务的“公仆”,对那些不愿意交代“罪行”的常以刑讯逼供或者超期羁押伺侯。于是,警察权在行使过程中便有“绝对化”的趋势。
(五)警察权力扩大化
察必须在法律赋予的职责范围内行使警察权力。但目前人民警察的职责范围呈现扩大化态势,特别是“有困难找警察”中的“困难”容易对人民群众产生误导,很多不应该由民警处理的问题,也都推到了警察的头上,仿佛警察成了“万金油”,哪里都可以抹一抹。
二、警察权力行使中存在误区的原因
(一)领导体制的困扰
多年来,我国公安机关实行“条块结合,以块为主”的领导体制,“行政干预及地方保护主义,在客观上一定程度损害了人民警察秉公执法、执法为民的形象”[5]。尽管体制本身并不具备价值判断,但其运作的过程和价值取向却对公安执法影响深远。在这种情况下,只有全社会(包括地方党委、政府)都遵守法律,依法办事,才能使执法朝健康的方向发展。然而,公安机关的人、财、物很大程度受制于地方党委、政府,而有些地方党委、政府的主要领导人往往不依法办事,只要碰到了棘手的事,就出动警力,滥用警察权。警察权力的行使难以有效地抵制地方保护主义的干扰,从而在“政令”的干扰下不由自主地走入误区。
(二)司法体制存在一定的缺陷
公安机关、检察机关和法院本应是独立而互不隶属的“司法机构”(广义的),但它们犹如同一条生产线上的三个“操作员”,相互配合,相互补充,前后接力,共同致力于完成惩治犯罪、维护治安的任务。在这一体制下,公安机关作为行政机关,拥有几乎不受限制的执法权;检察机关作为法律监督者,却无法实施有效的司法监督;法院作为司法裁判机构,却不具有独立的地位。正是由于这些缺陷,不可避免地导致警察滥用权力现象的发生。
(三)经费保障不足的制约
在公安经费保障不足的情况下,却要维持公安机关的正常运转,于是一些地方的公安机关便滥用手中的警察权力追求经济效益。公安机关为“维持生计”而罚款是法律名义下的“打劫”,必将导致为追求罚没款最大值而不择手段,违背和规避正当的法律程序,而罚款的不正当、不透明必定是警察腐败乃至违法犯罪的温床。
(四)警察权力监督的弱化
当前,对警察权力的监督工作面临着无力监督和监督无力两个方面的问题。首先,从内部监督来看,尽管公安内部执法监督部门众多,但力量分散,没有形成合力;其次,从外部监督来看,虽然监督力量庞大,有社会监督、群众监督、新闻监督等等,但在我国目前的现状下,一定程度上这些监督也只是流于形式。如,群众本身就处于劣势,其监督自然显得苍白无力。警察权监督的形式化,使权力的行使失去了制约和制衡,为执法者的恣意妄为开了绿灯。
三、走出误区的几点对策
(一)“规范执法行为,强化执法为民意识”
当前,执法活动中职责任务不清、操作规程混乱等问题突出,造成警察权力行使容易步入误区,现有的警察制度所设立的程序大多数并非限制警察权力的行使,而是为公民行使权力制造障碍和麻烦[8]。规范执法行为,就是要把执法工作纳入法律化、制度化、程序化的轨道,使警察执法有法可依,有法必依。应该建立起严格限制警察权的程序制度,尤其是针对可能严重侵犯公民人身自由的权力。
(二)严格执法责任
对于执法者来说,权力必须行使,放弃权力就是失职;责任必须履行,逃避责任就必须受到制裁。严格执法责任不仅需要解决执法者应当做什么、不应当做什么的问题,而且还要解决不履行和不正确履行职责所要承担后果的问题。执法责任包括个人责任、集体责任和国家责任三种,无论是哪一种,都必须是明确的、具体的、可区分和可操作的。要完善立法,明确规定警察权力的行使范围和步骤,缩小警察自由裁量的空间。
(三)强化权力监督
失去监督的权力必然产生腐败,绝对的权力导致绝对的腐败。当前,对警察权的监督主要要强化两个方面的监督。
1、积极拓宽外部监督渠道。一是主动接受国家权力机关的监督。要充分认识自觉接受人大监督对于加强和改进公安工作的重要意义,积极主动地向人大汇报工作,听取意见。二是主动接受司法部门的监督。对司法部门在法律监督中指出的问题要认真整改,并举一反三,完善各种执法措施,提高办案质量。三是主动接受新闻舆论监督。要以建立新闻发言人制度为契机,把对新闻曝光案件的查处情况,通过新闻媒体予以发布。四是主动接受人民群众的监督。
2、强化内部监督力度。一是努力形成内部监督合力。把有监督职能的部门整合为一个执法监督委员会,形成合力,这样,执法监督就有了部门统领,可以形成党委决策、各执法部门执行、监督委员会监督的格局。二是强化公安系统内的上下级监督,确保警令畅通。要按照管理权限,加强上级公安机关对下级的管理。下级公安机关要坚决执行上级的指示,并随时向上级机关报送执法情况。三是法制部门要发挥执法监督职能。公安法制部门要充分行使职权,加强事前、事中、事后监督,严格把关,有效开展对所有执法部门和执法民警的办案程序、环节的监督,“拓宽渠道,搞好动态监督,做到民警的权力行使到哪里,执法监督就跟随到哪里”。
(四)改革现有的管理体制
经费问题是困扰基层公安机关的一大难题,也是警察权力滥用的重要根源之一。建议强化中央(公安部)对本系统的集中控制,地方政府有限介入、保留建议权。这样,可以有效防止警察权力地方化,使地方政府无法绝对控制,无法直接指挥警察,减少警察权力滥用的可能。
(五)强化警察职业道德建设
警察是否具有良好的职业道德是警察权正确行使的根本保证。因此,要大力加强民警的职业道德教育,提高民警的职业道德水平,要倡导把公正当作生命线、为法律献身的崇高职业道德品质。
参考文献:
[1]毛磊.上半年袭警多发全国公安机关1800余民警伤亡[N].人民日报,2005-09-28(10).
[2]毛泽东著.论人民民主专政.毛泽东选集典藏本第四卷[M].北京:人民出版社,1998.
[3]陈兴良著.限权与分权:刑事法治视野中的警察权[J].西北政法学院学报,2002,(01).
[4]王东华著.黑龙江省公安机关执法情况的调查与思考[J].公安研究,2003,(08).
[5]李阳著.论当前警察在秉公执法方面存在的问题、原因及治理对策[J].公安教育,2005,(04).
[6]郭玺,李国强著.警察权力滥用的原因分析及其控制[J].江西公安专科学校学报,2005,(01).
[7]李东华,刘文英.执法为民理论与实践的思考[J].公安教育,2004,(10).
作者简介:
姚继君,南京大学法学院2007级在职法律硕士研究生。
关键词:警察权;误区;原因;对策
中图分类号:D921.11 文献标识码:A文章编号:1008-4428(2009)10-122-02
近年来,公安机关刑讯逼供、违法取证、超期羁押、滥用强制措施的案件时有发生。而与此形成强烈反差的是:在维护治安、打击犯罪的过程中,警察也付出了巨大的代价和惨重的牺牲———每年有近500名警察殉职,近万名警察受伤。 [1]目前,社会上不同群体对警察又往往带有各种的复杂的感情。政府是既离不了又放心不下,罪犯既怕又恨,百姓既爱又厌,而警察自己则是既自豪又委屈。为什么会出现如此强烈的反差?原因是复杂的,但产生这些问题的背后,都有一只无形的手———警察权力在作怪。
一、当前警察权力行使中存在的误区
(一)警察权力利益化
警察执法的根本目的是维护法律的尊严,保持社会治安秩序,进而维护广大人民群众的根本利益。从属性上讲,“警察权是公权、民权,而非私权”[3]。但是在具体的工作实践中,极少数民警的执法目的却发生了“目标替代”,其执法的价值取向发生了扭曲,把警察权力当作为部门、极少数人“谋取利益的工具。在经济利益的驱动下,公权时常被异化为“私权”,执法活动不再是追求社会的公平与正义,执法权力成为攫取经济利益的工具。
(二)是利用警察权谋取政治利益
少数民警从个人角度出发,用手中的权力为“某个”上级领导服务,从而捞取政治资本。
(三)警察权力地方化
警察权力本来是一种国家公共权力,但是由于警察的人、财、物掌握在地方政府手中,俗话说:端人的碗,受人管,导致警察权力的一部分被当地政府割据。警察权力的使用要服从于当地的“统一需要”或者“整体安排”。
(四)警察权力绝对化
在长期的执法实践中,由于缺乏有效的监督,“人性恶”的观念在部分民警心中已根深蒂固,进入他们视野中的人们,但凡不能证明自己清白的,往往会被视为“异己”。同时,他们往往将自己定位为社会秩序的维护者、管理者而非为人民服务的“公仆”,对那些不愿意交代“罪行”的常以刑讯逼供或者超期羁押伺侯。于是,警察权在行使过程中便有“绝对化”的趋势。
(五)警察权力扩大化
察必须在法律赋予的职责范围内行使警察权力。但目前人民警察的职责范围呈现扩大化态势,特别是“有困难找警察”中的“困难”容易对人民群众产生误导,很多不应该由民警处理的问题,也都推到了警察的头上,仿佛警察成了“万金油”,哪里都可以抹一抹。
二、警察权力行使中存在误区的原因
(一)领导体制的困扰
多年来,我国公安机关实行“条块结合,以块为主”的领导体制,“行政干预及地方保护主义,在客观上一定程度损害了人民警察秉公执法、执法为民的形象”[5]。尽管体制本身并不具备价值判断,但其运作的过程和价值取向却对公安执法影响深远。在这种情况下,只有全社会(包括地方党委、政府)都遵守法律,依法办事,才能使执法朝健康的方向发展。然而,公安机关的人、财、物很大程度受制于地方党委、政府,而有些地方党委、政府的主要领导人往往不依法办事,只要碰到了棘手的事,就出动警力,滥用警察权。警察权力的行使难以有效地抵制地方保护主义的干扰,从而在“政令”的干扰下不由自主地走入误区。
(二)司法体制存在一定的缺陷
公安机关、检察机关和法院本应是独立而互不隶属的“司法机构”(广义的),但它们犹如同一条生产线上的三个“操作员”,相互配合,相互补充,前后接力,共同致力于完成惩治犯罪、维护治安的任务。在这一体制下,公安机关作为行政机关,拥有几乎不受限制的执法权;检察机关作为法律监督者,却无法实施有效的司法监督;法院作为司法裁判机构,却不具有独立的地位。正是由于这些缺陷,不可避免地导致警察滥用权力现象的发生。
(三)经费保障不足的制约
在公安经费保障不足的情况下,却要维持公安机关的正常运转,于是一些地方的公安机关便滥用手中的警察权力追求经济效益。公安机关为“维持生计”而罚款是法律名义下的“打劫”,必将导致为追求罚没款最大值而不择手段,违背和规避正当的法律程序,而罚款的不正当、不透明必定是警察腐败乃至违法犯罪的温床。
(四)警察权力监督的弱化
当前,对警察权力的监督工作面临着无力监督和监督无力两个方面的问题。首先,从内部监督来看,尽管公安内部执法监督部门众多,但力量分散,没有形成合力;其次,从外部监督来看,虽然监督力量庞大,有社会监督、群众监督、新闻监督等等,但在我国目前的现状下,一定程度上这些监督也只是流于形式。如,群众本身就处于劣势,其监督自然显得苍白无力。警察权监督的形式化,使权力的行使失去了制约和制衡,为执法者的恣意妄为开了绿灯。
三、走出误区的几点对策
(一)“规范执法行为,强化执法为民意识”
当前,执法活动中职责任务不清、操作规程混乱等问题突出,造成警察权力行使容易步入误区,现有的警察制度所设立的程序大多数并非限制警察权力的行使,而是为公民行使权力制造障碍和麻烦[8]。规范执法行为,就是要把执法工作纳入法律化、制度化、程序化的轨道,使警察执法有法可依,有法必依。应该建立起严格限制警察权的程序制度,尤其是针对可能严重侵犯公民人身自由的权力。
(二)严格执法责任
对于执法者来说,权力必须行使,放弃权力就是失职;责任必须履行,逃避责任就必须受到制裁。严格执法责任不仅需要解决执法者应当做什么、不应当做什么的问题,而且还要解决不履行和不正确履行职责所要承担后果的问题。执法责任包括个人责任、集体责任和国家责任三种,无论是哪一种,都必须是明确的、具体的、可区分和可操作的。要完善立法,明确规定警察权力的行使范围和步骤,缩小警察自由裁量的空间。
(三)强化权力监督
失去监督的权力必然产生腐败,绝对的权力导致绝对的腐败。当前,对警察权的监督主要要强化两个方面的监督。
1、积极拓宽外部监督渠道。一是主动接受国家权力机关的监督。要充分认识自觉接受人大监督对于加强和改进公安工作的重要意义,积极主动地向人大汇报工作,听取意见。二是主动接受司法部门的监督。对司法部门在法律监督中指出的问题要认真整改,并举一反三,完善各种执法措施,提高办案质量。三是主动接受新闻舆论监督。要以建立新闻发言人制度为契机,把对新闻曝光案件的查处情况,通过新闻媒体予以发布。四是主动接受人民群众的监督。
2、强化内部监督力度。一是努力形成内部监督合力。把有监督职能的部门整合为一个执法监督委员会,形成合力,这样,执法监督就有了部门统领,可以形成党委决策、各执法部门执行、监督委员会监督的格局。二是强化公安系统内的上下级监督,确保警令畅通。要按照管理权限,加强上级公安机关对下级的管理。下级公安机关要坚决执行上级的指示,并随时向上级机关报送执法情况。三是法制部门要发挥执法监督职能。公安法制部门要充分行使职权,加强事前、事中、事后监督,严格把关,有效开展对所有执法部门和执法民警的办案程序、环节的监督,“拓宽渠道,搞好动态监督,做到民警的权力行使到哪里,执法监督就跟随到哪里”。
(四)改革现有的管理体制
经费问题是困扰基层公安机关的一大难题,也是警察权力滥用的重要根源之一。建议强化中央(公安部)对本系统的集中控制,地方政府有限介入、保留建议权。这样,可以有效防止警察权力地方化,使地方政府无法绝对控制,无法直接指挥警察,减少警察权力滥用的可能。
(五)强化警察职业道德建设
警察是否具有良好的职业道德是警察权正确行使的根本保证。因此,要大力加强民警的职业道德教育,提高民警的职业道德水平,要倡导把公正当作生命线、为法律献身的崇高职业道德品质。
参考文献:
[1]毛磊.上半年袭警多发全国公安机关1800余民警伤亡[N].人民日报,2005-09-28(10).
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[3]陈兴良著.限权与分权:刑事法治视野中的警察权[J].西北政法学院学报,2002,(01).
[4]王东华著.黑龙江省公安机关执法情况的调查与思考[J].公安研究,2003,(08).
[5]李阳著.论当前警察在秉公执法方面存在的问题、原因及治理对策[J].公安教育,2005,(04).
[6]郭玺,李国强著.警察权力滥用的原因分析及其控制[J].江西公安专科学校学报,2005,(01).
[7]李东华,刘文英.执法为民理论与实践的思考[J].公安教育,2004,(10).
作者简介:
姚继君,南京大学法学院2007级在职法律硕士研究生。