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【摘 要】20世纪90年代开始构建新型城乡社会救助体系。由于历史原因，城乡分别形成了适合各自特点的救助制度和方式，以至于形成了目前的城乡“二元化”的救助模式。这不利于缩小收入差距、促进社会公平；不利于农村人口生活水平提高和生存状况改善；不利于社会和谐稳定。因此，必须有步骤地促进城乡社会救助一体化，首先实现城乡救助制度和管理体制一体化；其次统一城乡救助标准，最终实现救助水平统一，消灭城乡差别。
【关键词】社会救助 城乡二元化 城乡一体化
社会救助是最古老的社会保障形式，也是现代社会保障体系的重要组成部分。它解决的是困难群体的生存危机，也是维护社会底线公平的制度安排。社会救助制度是否完善具体体现着政府的公共责任和社会的道德。目前我国社会救助制度处在加快建设与发展之中，随着我国经济社会发展和财政投入的加大，社会救助的总体水平不断提高，为解决城乡居民的生活困难，维护社会稳定发挥了无可替代的作用。但城乡社会救助二元结构明显，从社会救助项目设置相似，到社会救助标准和水平都存在着明显差距。农村社会救助存在覆盖面窄、保障水平低等问题。
城乡“二元化”社会救助体系的形成及其弊端
1.城乡二元社会救助体系形成的历史过程
在我国计划经济时期，面对城市企业劳动者和机关事业单位工作人员，以单位为基础建立了社会化程度较高的社会保障制度，救助项目有城市“三无人员”困难救助，单位包办的职工困难救助，以广泛就业为基本特征，城市救助资金的来源是全民所有制企业（国家财政）。在农村则实行家庭与集体相结合，以土地为基础，以家庭保障为主的较为传统的基本生活保障制度，社会救助主要依靠村集体对困难家庭实施救助，救助项目有农村“五保”救助，自然灾害救济制度以及特困户救济，以自助、互助为特征，辅助以国家必要的帮助。农村救助的资金来源是集体经济。这样的区别源于城乡不同的所有制形式，农村是以生产队为基础的农业生产集体所有制，城市是以全民为基础的全民所有制，公有化程度不同。
改革开放以来，随着农村家庭联产承包责任制的实施和城镇经济体制改革的推进，以农村集体保障和城镇单位保障为基础的原有社会保障体系逐渐瓦解，农村贫困和城市下岗、失业等问题日益成为突出的社会问题，贫困现象在城乡之间发生了深刻的变化。为此，适应改革形势的变化，城乡分别从各自实际出发建立了相应的贫困救助制度。20世纪80年代，我国社会救助改革的重点主要放在农村，在各级民政部门的统一组织和管理下，对农村救灾、救济、五保和扶贫等四个方面进行了一系列的改革探索。20世纪90年代，国有企业改革进入关键时期，城市贫困现象加剧，社会救助改革与制度建设的重点开始转向城市，1999年正式建立城镇居民最低生活保障制度。2007年在全国推行农村居民最低生活保障制度。在国家政策指导下，陕西省于20世纪90年代以建立城乡最低生活保障制度为突破口开始现代社会救助体系建设，省委、省政府及民政厅、财政厅等政府部门依据国家法律和政策，颁布了一系列有关社会救助政策文件和地方法规，到目前基本建立了与经济发展水平相适应，与社会主义市场经济相配套的城乡社会救助制度体系。包括城乡最低生活保障、灾害救助、五保供养、医疗救助、流浪乞讨人员救助、住房救助、教育救助、法律援助和临时救助制度等。
2.陕西省城乡二元社会救助体系运行现状
2011年12月，全省享受最低生活保障3，057，434人，支出保障金53，506.2万元，其中农村2，208，310人，支出保障金27，398.1万元；城市849，124 人，支出保障金26，108.1 万元。（资料来源：陕西民政 时间：2012-02-20）2011年第四季度，城市三无人员供养16，752 人。
2011年第四季度，全省医疗救助109，663人次，城市医疗救助109，663人次，农村医疗救助386，148 人，流浪乞讨人员救助45，299人次，儿童救助2，660 人次。
2011年12月，五保供养人数126，220人，供养资金支出3，631.2万元。其中集中供养41，368人，供养资金支出1，276.8万元，分散供养84，852人，供养资金支出2，354.4万元。
陕西城乡社会救助对保障城乡困难群众生活，维护社会稳定发挥了重要作用。但从满足居民需要，实现公平的目标看，还存在着一些急待解决的问题，如城乡差别较大，从制度设计到实施过程、实施结果都存在城乡差别问题。就较为完善的低保制度看，在资源配置、管理体制、运行机制以及由此所产生的制度救助范围、救助水平、操作方式等方面都存在着较为明显的城乡差异。
其中主要是城乡救助水平不同。农村救助水平低于城市，一是农村的低保线标准太低，二是救助补差太少。2011年12月全省享受最低生活保障3，057，434人，支出保障金53，506.2万元，其中农村2，208，310人，支出保障金27，398.1万元；城市849，124 人，支出保障金26，108.1 万元。（资料来源：陕西民政，时间：2012-02-20）据陕西民政2011年12月颁布的全省城乡低保数据推算，城市最低生活保障支出水平307.47元/人/月，而农村是124.06元/人/月，城市是农村的2.48倍。
陕西省2011年农村五保供养标准1640元/人/年（其中，现金不低于1440元）。 城市“三无”人员的生活补助标准，每人每月450元。2012年农村五保集中供养最低限定标准提高到5200元/人/年（其中，现金不低于5000元/ 人/年），分散供养最低限定标准提高到4700元/人/年（其中，现金不低于4500元/人/年）2012年城市“三无”人员的生活补助标准提高至800元。城乡差距虽然缩小，但城市仍然是农村的二倍。
城乡医疗救助以表面的平等掩盖了实际的不平等。要实现医疗公平需要依据个人支付能力与医疗需求的缺口进行救助。现在救助基本是按病种实行定额救助，对农村人口讲同样存在医疗待遇不公平问题。 3.城乡二元社会救助体系的弊端
城乡二元社会求助体系不利于缩小收入差距、促进社会公平；不利于农村人口生活水平提高和生存状况改善；不利于社会和谐稳定。二元社会救助制度不能全面解决农村困难人口的最低生活保障问题，进一步拉大了城乡居民生活水平差距，加剧城乡发展的不平衡。
（1）拉大城乡居民收入差距
从总体上看，城镇居民的收入增长较快，农民收入相对缓慢，整个社会的财富分配出现一种两极分化的状态。收入分配的不均衡，导致城乡之间贫富悬殊越拉越大。2013年1月国家统计局公布的基尼系数显示，2012年基尼系数为0.474，表明当前国内居民贫富差距较大。国家统计局局长马建堂说：0.49至0.47的基尼系数应该反映收入差距还是比较大的，我们的城乡差距大概有3倍。社会保障制度理应缩小社会成员间的收入差距，但由于长期以来的城乡二元社会保障体系，使各项社会保障制度不论是保障项目还是保障水平等方面，都是城市优于农村，不但没有缩小城乡差距，反而进一步间接拉大了城乡的收入差距。社会保障的公平再分配功能难以在城乡间实现。
（2）制约了社会救助整体效能的提高
社会救助制度城乡分割和部门分割。这种分割的状况不仅造成了政策与政策之间、部门与部门之间、政府与社会之间的分割与脱节，交叉重叠与残缺漏洞现象并存，多头救助、重复救助、救助遗漏等无序状态，还造成了社会救助资源的浪费，影响了社会救助效能的提高。
（3）不利于城乡社会保障体系的整合
全国社会保障体系是一个完整的体系，社会救助体系是我国目前社会保障制度体系的基本构成部分，社会救助制度体系的城乡分化制约社会保障体系的整合。虽然因为城乡的差别可能导致社会救助某些保障项目、范围和水平等方面的差异，但目前城镇明显优于农村的社会救助体系，加剧了农村保障体系与城镇接轨的困难。
陕西城乡社会救助“二元化”的主要表现及原因
1.陕西城乡社会救助“二元化”的主要表现
从社会救助制度、管理运行、救助水平等方面看，都有城乡区别，其主要表现是：
（1）制度设置的城乡“二元化”
从既有的各项社会救助制度看，普遍是城镇和农村分别设置。最低生活保障制度分为农村最低生活保障和城市居民最低生活保障，医疗救助制度是先设立农村医疗救助，再设立城市医疗救助，“五保”、“三无”人员供养，从制度供养对象看都是没有依靠的孤寡老人和儿童，但对他们的供养从内容到形式，甚至称谓都是城乡有别，住房救助由于城乡住房建设管理途径不同，救助的区别就更大。只有自然灾害救助基本没有城乡区别，教育、司法救助城乡差别也不明显。
（2）管理运行的城乡“二元化”
城乡社会救助管理组织、运转程序和方式等有区别，虽然城乡社会救助的最后审批权都在区、县一级政府，但同一救助项目的实施城乡分别是两个程序，两个标准和不同的救助范围。比如最低生活保障制度，农村是个人申请，村委会评议，乡镇政府审查，县民政局批准；城市是个人申请，社区调查，街道审查，区民政局批准，二者是形式基本相同。但救助标准、救助范围、救助对象和救助效果等实质内容截然不同。城市可以做到“应保尽保”，以实际需要救济的人数来确定救济资金，救助水平范围远大于农村。农村则是以可用于救助资金的多少来框定救济人数和确定救济范围，没有做到“应保尽保”。
（3）救助水平的城乡“二元化”
农村救助水平远低于城市。主要表现，一是农村的低保线标准低入各救助项目的救助标准，二是补差少，三是相对救助范围小。据陕西民政2011年12月颁布的全省城乡低保数据推算，城市最低生活保障支出水平307.47元/人/月，而农村是124.06元/人/月。其他社会救助项目以不同方式表现出城市优于农村，比如医疗救助，要实现医疗公平需要依据个人支付能力与医疗需求的缺口进行救助，现在救助基本是按病种实行定额救助，对农村人口同样存在医疗救助水平低的问题。
2.形成城乡“二元化”社会救助体系的原因
形成城乡“二元化”社会救助问题，有其深刻历史原因，也有一些现实制约因素，具体可以归纳为以下几点：
（1）受到我国社会发展城乡分治的历史传统影响
计划经济时期形成了城乡分治的政治、经济、社会和文化条件，由此决定了在对城乡贫困人员实施社会救助时必然要采取不同的救助方式，建立不同的救助制度，城市人可以得到比农村人更加完善和更高水平的救助保障。
①城乡二元经济结构决定城乡二元社会救助体系。城乡二元社会救助体系的形成是适应经济发展的要求而建立的。从所有制形式看，城镇实行公有度较高的全民所有制，农村则实行公有化程度较低的农业生产集体所有制。在此背景下，城镇建立以劳动保险为核心的城镇职工社会保障体系，社会救助作为辅助制度而存在。农村则实行以土地为基础的家庭保障，没有社会化程度更高的保障，只有水平较低的贫困救助制度。
②城乡二元社会结构决定城乡二元社会救助体系。在计划经济体制下形成了城乡相对独立的两大社会单元——城市居民和农村人口，他们在劳动、收入、消费、教育、生活等方面存在着巨大的差异，这种差异的标志就是农业与非农业户口。户籍制度建立后，逐渐形成了城镇和农村二元的社会结构，人为的将中国划分为城镇和乡村两个世界。社会保障的获得便和户口制度紧密联系，城镇建立了比较完善的社会保障制度，城镇职工还享有企业提供的福利；而农村，除了合作医疗和“五保”制度外，仅仅依靠集体和家庭保障来抵御各种风险。二元户籍制度对城乡社会救助的影响今天仍然在继续。
（2）社会救助制度自身变革的路径依赖
1978年后，随着农村联产承包责任制的实行，农民的生活水平有很大改善。但农村保障体制并未完善，由于村集体经济瓦解，使原有的以农村五保为主体的救助体系受到了冲击，难以正常运行。到了2000年以后，农村最低生活保障制度、医疗救助制度等逐步建立，对“五保”制度也进行改革。20世纪80年代，当改革重点由农村转向城市，尤其是国企改革的深化，城市新的贫困群体出现（下岗和失业人员），由此以最低生活保障为核心的城市社会救助体系逐步建立，确立城镇居民生活保障的最后防线。可见，城乡社会救助制度是分别应对城乡不同的贫困人员而建立起来的。要实现城乡一体化的救助，就必须在原有的基础上逐步推进，不可能一蹴而就。 （3）城乡居民收入和消费水平差距决定社会救助水平差距。
国家统计局陕西调查总队2012.10.18公布，当年前三季度，城镇居民人均可支配收入15602.8元。农村居民人均现金收入5461.4元。城乡比是2.86：1。在城乡经济发展水平和城乡居民消费水平存在着很大差距的基础上不能够实现城乡救助标准和救助水平的统一。因为，社会救助是对一定范围内，一定比例的低收入人口实施救助。所以，社会救助只能在城乡各自范围内分别实施，制订不同的救助标准，满足各自范围内低收入人口的基本生活需要。
实现城乡社会救助一体化的目标和对策
建设城乡一体化社会救助体系的总体目标应当是：保障每一个国民都能够平等地享有社会救助的权利，实现“三统一”、“三覆盖”。“三统一”即统一政策，统一标准，统一程序；“三覆盖”即社会救助覆盖城乡，覆盖全体居民，覆盖所有的救助项目。当前建设城乡一体化社会救助制度的基本任务是：加强城乡救助制度的衔接与整合，着力解决救助制度“碎片化”的问题，逐步实现法制一体化，救助水平一体化，消除救助的城乡双轨制。具体实施路径与措施是：
1.整合扩充最低生活保障内容，建立贫困救助制度。
（1）改革最低生活保障制度。扩大最低生活保障的保障项目内容，逐步变“最低生活保障线”为“贫困线”。在现在“低保”只保障“衣、食、用”最基本生活需要的基础，增加医疗、教育、住房等常规性救助内容，整合低保、医疗、教育、住房等单一救助项目为具有综合性质的贫困救助。救助对象是长期人口。
（2）改革医疗救助制度。现行医疗救助制度是面对低收入困难人员提供的专门救助项目，没有包括在低保范围之内。救助的做法是资助低保对象参加新型城乡合作医疗，进行基本医疗救助、大病医疗救助和临时医疗救助。经过整合将资助贫困者参加城乡合作医疗、基本医疗救助纳入基本生活救助；将大疾病救助纳入临时救助。
（3）改革教育救助制度。将教育救助变为精神文化救助，内容应当在现行校教育救助的基础上，增加精神、文化娱乐等内容。救助对象由在校学生扩展到全体需要救助的其他社会成员。救助功能应以促进个人发展、能力提高为目标。
（4）改革住房救助。将日常住房消费（如租金补贴等）纳入基本救助范围；将住房的大修、扩建等纳入临时救助。
通过对以上制度改革，确定一个反映最低生活需求的贫困线，实行包括最低生活保障、医疗、住房等内容在内的综合性的贫困救助制度。
（5）建立临时救助制度。
临时救助主要是针对因重大疾病、突发意外事件、失业等而造成的临时生活困难，在短期内依靠自身的力量无法摆脱困境的人员实施的救助，目的是帮助其摆脱困境，恢复正常生活状态。临时救助要突出应急性，体现便捷、及时。
2.加强城乡救助机构和队伍建设，为城乡一体化提供运作平台
明确民政部门为管理社会救助体系建设的专门工作部门，在民政部门设立集中开展救助工作的专门机构，给编制、给人员、给经费，如在县区以低保机构为基础设立社会救助管理中心。乡镇、街道办在机构改革中，相应设立办事机构，确定专人负责。在城市社区聘请专门人员从事救助管理工作，村委会根据有关法规规定，明确专人负责，政府给予一定的经费补助。
总之，本着城乡一体化的目标，积极稳妥推进城乡社会求助制度改革，逐步完善城乡社会救助体系。社会救助项目适应社会需要而不断增加，救助内容不断丰富，从只解决绝对贫困向重点解决相对贫困过渡，从保基本生活向促进人的全面发展过渡，从只注重物质保障向物质和精神全面保障过渡，拓展社会救助的综合保障功能，筑牢社会保障体系的最后防线。
参考文献：
[1]刘华平.社会救助与社会福利新论[M].陕西：陕西人民出版社，2010.
[2]曹莉莉.民政30年[M].（陕西卷1978年-2008年）.北京：中国社会出版社，2008.
[3]郑功成.中国社会保障改革与发展战略[M].北京：人民出版社，2008.
[4]张浩淼.转型期中国最低生活保障制度发展研究[M].上海交通大学出版社，2010.
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[6]温海红，文成.西安市城乡社会救助制度现状分析及对策建议[J].社会保障研究，2011，（3）：96.
作者单位： 西北政法大学 陕西西安
【关键词】社会救助 城乡二元化 城乡一体化
社会救助是最古老的社会保障形式，也是现代社会保障体系的重要组成部分。它解决的是困难群体的生存危机，也是维护社会底线公平的制度安排。社会救助制度是否完善具体体现着政府的公共责任和社会的道德。目前我国社会救助制度处在加快建设与发展之中，随着我国经济社会发展和财政投入的加大，社会救助的总体水平不断提高，为解决城乡居民的生活困难，维护社会稳定发挥了无可替代的作用。但城乡社会救助二元结构明显，从社会救助项目设置相似，到社会救助标准和水平都存在着明显差距。农村社会救助存在覆盖面窄、保障水平低等问题。
城乡“二元化”社会救助体系的形成及其弊端
1.城乡二元社会救助体系形成的历史过程
在我国计划经济时期，面对城市企业劳动者和机关事业单位工作人员，以单位为基础建立了社会化程度较高的社会保障制度，救助项目有城市“三无人员”困难救助，单位包办的职工困难救助，以广泛就业为基本特征，城市救助资金的来源是全民所有制企业（国家财政）。在农村则实行家庭与集体相结合，以土地为基础，以家庭保障为主的较为传统的基本生活保障制度，社会救助主要依靠村集体对困难家庭实施救助，救助项目有农村“五保”救助，自然灾害救济制度以及特困户救济，以自助、互助为特征，辅助以国家必要的帮助。农村救助的资金来源是集体经济。这样的区别源于城乡不同的所有制形式，农村是以生产队为基础的农业生产集体所有制，城市是以全民为基础的全民所有制，公有化程度不同。
改革开放以来，随着农村家庭联产承包责任制的实施和城镇经济体制改革的推进，以农村集体保障和城镇单位保障为基础的原有社会保障体系逐渐瓦解，农村贫困和城市下岗、失业等问题日益成为突出的社会问题，贫困现象在城乡之间发生了深刻的变化。为此，适应改革形势的变化，城乡分别从各自实际出发建立了相应的贫困救助制度。20世纪80年代，我国社会救助改革的重点主要放在农村，在各级民政部门的统一组织和管理下，对农村救灾、救济、五保和扶贫等四个方面进行了一系列的改革探索。20世纪90年代，国有企业改革进入关键时期，城市贫困现象加剧，社会救助改革与制度建设的重点开始转向城市，1999年正式建立城镇居民最低生活保障制度。2007年在全国推行农村居民最低生活保障制度。在国家政策指导下，陕西省于20世纪90年代以建立城乡最低生活保障制度为突破口开始现代社会救助体系建设，省委、省政府及民政厅、财政厅等政府部门依据国家法律和政策，颁布了一系列有关社会救助政策文件和地方法规，到目前基本建立了与经济发展水平相适应，与社会主义市场经济相配套的城乡社会救助制度体系。包括城乡最低生活保障、灾害救助、五保供养、医疗救助、流浪乞讨人员救助、住房救助、教育救助、法律援助和临时救助制度等。
2.陕西省城乡二元社会救助体系运行现状
2011年12月，全省享受最低生活保障3，057，434人，支出保障金53，506.2万元，其中农村2，208，310人，支出保障金27，398.1万元；城市849，124 人，支出保障金26，108.1 万元。（资料来源：陕西民政 时间：2012-02-20）2011年第四季度，城市三无人员供养16，752 人。
2011年第四季度，全省医疗救助109，663人次，城市医疗救助109，663人次，农村医疗救助386，148 人，流浪乞讨人员救助45，299人次，儿童救助2，660 人次。
2011年12月，五保供养人数126，220人，供养资金支出3，631.2万元。其中集中供养41，368人，供养资金支出1，276.8万元，分散供养84，852人，供养资金支出2，354.4万元。
陕西城乡社会救助对保障城乡困难群众生活，维护社会稳定发挥了重要作用。但从满足居民需要，实现公平的目标看，还存在着一些急待解决的问题，如城乡差别较大，从制度设计到实施过程、实施结果都存在城乡差别问题。就较为完善的低保制度看，在资源配置、管理体制、运行机制以及由此所产生的制度救助范围、救助水平、操作方式等方面都存在着较为明显的城乡差异。
其中主要是城乡救助水平不同。农村救助水平低于城市，一是农村的低保线标准太低，二是救助补差太少。2011年12月全省享受最低生活保障3，057，434人，支出保障金53，506.2万元，其中农村2，208，310人，支出保障金27，398.1万元；城市849，124 人，支出保障金26，108.1 万元。（资料来源：陕西民政，时间：2012-02-20）据陕西民政2011年12月颁布的全省城乡低保数据推算，城市最低生活保障支出水平307.47元/人/月，而农村是124.06元/人/月，城市是农村的2.48倍。
陕西省2011年农村五保供养标准1640元/人/年（其中，现金不低于1440元）。 城市“三无”人员的生活补助标准，每人每月450元。2012年农村五保集中供养最低限定标准提高到5200元/人/年（其中，现金不低于5000元/ 人/年），分散供养最低限定标准提高到4700元/人/年（其中，现金不低于4500元/人/年）2012年城市“三无”人员的生活补助标准提高至800元。城乡差距虽然缩小，但城市仍然是农村的二倍。
城乡医疗救助以表面的平等掩盖了实际的不平等。要实现医疗公平需要依据个人支付能力与医疗需求的缺口进行救助。现在救助基本是按病种实行定额救助，对农村人口讲同样存在医疗待遇不公平问题。 3.城乡二元社会救助体系的弊端
城乡二元社会求助体系不利于缩小收入差距、促进社会公平；不利于农村人口生活水平提高和生存状况改善；不利于社会和谐稳定。二元社会救助制度不能全面解决农村困难人口的最低生活保障问题，进一步拉大了城乡居民生活水平差距，加剧城乡发展的不平衡。
（1）拉大城乡居民收入差距
从总体上看，城镇居民的收入增长较快，农民收入相对缓慢，整个社会的财富分配出现一种两极分化的状态。收入分配的不均衡，导致城乡之间贫富悬殊越拉越大。2013年1月国家统计局公布的基尼系数显示，2012年基尼系数为0.474，表明当前国内居民贫富差距较大。国家统计局局长马建堂说：0.49至0.47的基尼系数应该反映收入差距还是比较大的，我们的城乡差距大概有3倍。社会保障制度理应缩小社会成员间的收入差距，但由于长期以来的城乡二元社会保障体系，使各项社会保障制度不论是保障项目还是保障水平等方面，都是城市优于农村，不但没有缩小城乡差距，反而进一步间接拉大了城乡的收入差距。社会保障的公平再分配功能难以在城乡间实现。
（2）制约了社会救助整体效能的提高
社会救助制度城乡分割和部门分割。这种分割的状况不仅造成了政策与政策之间、部门与部门之间、政府与社会之间的分割与脱节，交叉重叠与残缺漏洞现象并存，多头救助、重复救助、救助遗漏等无序状态，还造成了社会救助资源的浪费，影响了社会救助效能的提高。
（3）不利于城乡社会保障体系的整合
全国社会保障体系是一个完整的体系，社会救助体系是我国目前社会保障制度体系的基本构成部分，社会救助制度体系的城乡分化制约社会保障体系的整合。虽然因为城乡的差别可能导致社会救助某些保障项目、范围和水平等方面的差异，但目前城镇明显优于农村的社会救助体系，加剧了农村保障体系与城镇接轨的困难。
陕西城乡社会救助“二元化”的主要表现及原因
1.陕西城乡社会救助“二元化”的主要表现
从社会救助制度、管理运行、救助水平等方面看，都有城乡区别，其主要表现是：
（1）制度设置的城乡“二元化”
从既有的各项社会救助制度看，普遍是城镇和农村分别设置。最低生活保障制度分为农村最低生活保障和城市居民最低生活保障，医疗救助制度是先设立农村医疗救助，再设立城市医疗救助，“五保”、“三无”人员供养，从制度供养对象看都是没有依靠的孤寡老人和儿童，但对他们的供养从内容到形式，甚至称谓都是城乡有别，住房救助由于城乡住房建设管理途径不同，救助的区别就更大。只有自然灾害救助基本没有城乡区别，教育、司法救助城乡差别也不明显。
（2）管理运行的城乡“二元化”
城乡社会救助管理组织、运转程序和方式等有区别，虽然城乡社会救助的最后审批权都在区、县一级政府，但同一救助项目的实施城乡分别是两个程序，两个标准和不同的救助范围。比如最低生活保障制度，农村是个人申请，村委会评议，乡镇政府审查，县民政局批准；城市是个人申请，社区调查，街道审查，区民政局批准，二者是形式基本相同。但救助标准、救助范围、救助对象和救助效果等实质内容截然不同。城市可以做到“应保尽保”，以实际需要救济的人数来确定救济资金，救助水平范围远大于农村。农村则是以可用于救助资金的多少来框定救济人数和确定救济范围，没有做到“应保尽保”。
（3）救助水平的城乡“二元化”
农村救助水平远低于城市。主要表现，一是农村的低保线标准低入各救助项目的救助标准，二是补差少，三是相对救助范围小。据陕西民政2011年12月颁布的全省城乡低保数据推算，城市最低生活保障支出水平307.47元/人/月，而农村是124.06元/人/月。其他社会救助项目以不同方式表现出城市优于农村，比如医疗救助，要实现医疗公平需要依据个人支付能力与医疗需求的缺口进行救助，现在救助基本是按病种实行定额救助，对农村人口同样存在医疗救助水平低的问题。
2.形成城乡“二元化”社会救助体系的原因
形成城乡“二元化”社会救助问题，有其深刻历史原因，也有一些现实制约因素，具体可以归纳为以下几点：
（1）受到我国社会发展城乡分治的历史传统影响
计划经济时期形成了城乡分治的政治、经济、社会和文化条件，由此决定了在对城乡贫困人员实施社会救助时必然要采取不同的救助方式，建立不同的救助制度，城市人可以得到比农村人更加完善和更高水平的救助保障。
①城乡二元经济结构决定城乡二元社会救助体系。城乡二元社会救助体系的形成是适应经济发展的要求而建立的。从所有制形式看，城镇实行公有度较高的全民所有制，农村则实行公有化程度较低的农业生产集体所有制。在此背景下，城镇建立以劳动保险为核心的城镇职工社会保障体系，社会救助作为辅助制度而存在。农村则实行以土地为基础的家庭保障，没有社会化程度更高的保障，只有水平较低的贫困救助制度。
②城乡二元社会结构决定城乡二元社会救助体系。在计划经济体制下形成了城乡相对独立的两大社会单元——城市居民和农村人口，他们在劳动、收入、消费、教育、生活等方面存在着巨大的差异，这种差异的标志就是农业与非农业户口。户籍制度建立后，逐渐形成了城镇和农村二元的社会结构，人为的将中国划分为城镇和乡村两个世界。社会保障的获得便和户口制度紧密联系，城镇建立了比较完善的社会保障制度，城镇职工还享有企业提供的福利；而农村，除了合作医疗和“五保”制度外，仅仅依靠集体和家庭保障来抵御各种风险。二元户籍制度对城乡社会救助的影响今天仍然在继续。
（2）社会救助制度自身变革的路径依赖
1978年后，随着农村联产承包责任制的实行，农民的生活水平有很大改善。但农村保障体制并未完善，由于村集体经济瓦解，使原有的以农村五保为主体的救助体系受到了冲击，难以正常运行。到了2000年以后，农村最低生活保障制度、医疗救助制度等逐步建立，对“五保”制度也进行改革。20世纪80年代，当改革重点由农村转向城市，尤其是国企改革的深化，城市新的贫困群体出现（下岗和失业人员），由此以最低生活保障为核心的城市社会救助体系逐步建立，确立城镇居民生活保障的最后防线。可见，城乡社会救助制度是分别应对城乡不同的贫困人员而建立起来的。要实现城乡一体化的救助，就必须在原有的基础上逐步推进，不可能一蹴而就。 （3）城乡居民收入和消费水平差距决定社会救助水平差距。
国家统计局陕西调查总队2012.10.18公布，当年前三季度，城镇居民人均可支配收入15602.8元。农村居民人均现金收入5461.4元。城乡比是2.86：1。在城乡经济发展水平和城乡居民消费水平存在着很大差距的基础上不能够实现城乡救助标准和救助水平的统一。因为，社会救助是对一定范围内，一定比例的低收入人口实施救助。所以，社会救助只能在城乡各自范围内分别实施，制订不同的救助标准，满足各自范围内低收入人口的基本生活需要。
实现城乡社会救助一体化的目标和对策
建设城乡一体化社会救助体系的总体目标应当是：保障每一个国民都能够平等地享有社会救助的权利，实现“三统一”、“三覆盖”。“三统一”即统一政策，统一标准，统一程序；“三覆盖”即社会救助覆盖城乡，覆盖全体居民，覆盖所有的救助项目。当前建设城乡一体化社会救助制度的基本任务是：加强城乡救助制度的衔接与整合，着力解决救助制度“碎片化”的问题，逐步实现法制一体化，救助水平一体化，消除救助的城乡双轨制。具体实施路径与措施是：
1.整合扩充最低生活保障内容，建立贫困救助制度。
（1）改革最低生活保障制度。扩大最低生活保障的保障项目内容，逐步变“最低生活保障线”为“贫困线”。在现在“低保”只保障“衣、食、用”最基本生活需要的基础，增加医疗、教育、住房等常规性救助内容，整合低保、医疗、教育、住房等单一救助项目为具有综合性质的贫困救助。救助对象是长期人口。
（2）改革医疗救助制度。现行医疗救助制度是面对低收入困难人员提供的专门救助项目，没有包括在低保范围之内。救助的做法是资助低保对象参加新型城乡合作医疗，进行基本医疗救助、大病医疗救助和临时医疗救助。经过整合将资助贫困者参加城乡合作医疗、基本医疗救助纳入基本生活救助；将大疾病救助纳入临时救助。
（3）改革教育救助制度。将教育救助变为精神文化救助，内容应当在现行校教育救助的基础上，增加精神、文化娱乐等内容。救助对象由在校学生扩展到全体需要救助的其他社会成员。救助功能应以促进个人发展、能力提高为目标。
（4）改革住房救助。将日常住房消费（如租金补贴等）纳入基本救助范围；将住房的大修、扩建等纳入临时救助。
通过对以上制度改革，确定一个反映最低生活需求的贫困线，实行包括最低生活保障、医疗、住房等内容在内的综合性的贫困救助制度。
（5）建立临时救助制度。
临时救助主要是针对因重大疾病、突发意外事件、失业等而造成的临时生活困难，在短期内依靠自身的力量无法摆脱困境的人员实施的救助，目的是帮助其摆脱困境，恢复正常生活状态。临时救助要突出应急性，体现便捷、及时。
2.加强城乡救助机构和队伍建设，为城乡一体化提供运作平台
明确民政部门为管理社会救助体系建设的专门工作部门，在民政部门设立集中开展救助工作的专门机构，给编制、给人员、给经费，如在县区以低保机构为基础设立社会救助管理中心。乡镇、街道办在机构改革中，相应设立办事机构，确定专人负责。在城市社区聘请专门人员从事救助管理工作，村委会根据有关法规规定，明确专人负责，政府给予一定的经费补助。
总之，本着城乡一体化的目标，积极稳妥推进城乡社会求助制度改革，逐步完善城乡社会救助体系。社会救助项目适应社会需要而不断增加，救助内容不断丰富，从只解决绝对贫困向重点解决相对贫困过渡，从保基本生活向促进人的全面发展过渡，从只注重物质保障向物质和精神全面保障过渡，拓展社会救助的综合保障功能，筑牢社会保障体系的最后防线。
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作者单位： 西北政法大学 陕西西安