论文部分内容阅读
目前，以“诉”“访”分离为主线的涉诉涉法信访工作改革正在进行中。由于人大是法定的权力机关，这就决定了人大信访与涉诉涉法信访工作密不可分，以上海人大信访工作为例，几年来，涉诉涉法信访量占其信访总量的50%左右。因此，人大信访工作的改革，也是涉法涉诉信访工作改革的重要环节之一。
在当前涉诉涉法信访工作改革背景下，如何重构人大信访工作，笔者认为，首先要熟稔我国现有法律法规，深刻领悟中央关于涉诉涉法信访工作改革政策的精神，厘清信访工作中的几个极易混淆的概念，否则，人大信访工作会步入一个误区。
一、人大信访工作与“一府两院”信访工作的关系
如果说“一府两院”的信访工作直接以维稳为重点，以“案结事了”为目标，那么人大信访工作则应紧紧围绕人大常委会的中心工作，通过收集人民群众集中反映“一府两院”在行使司法权、行政权存在的问题，并加以核实、分析，为常委会监督“一府两院”是否恰当行使人大授权提供监督素材等服务。
根据代议制理论，人大作为权力机关，把司法权、行政权授予给“一府两院”后，不再行使具体的司法权和行政权。“案结事了”是“一府两院”具体运用司法权、行政权处理具体事项的当然结果，而人大依据法律，只能对“一府两院”是否恰当行使权力进行监督，因此，人大信访工作的主要目的就是为常委会的监督等职能服务。
二、检察院的法律监督、法院的审级监督与人大权力监督的关系
按以上所述，人大信访工作主要为人大常委会监督“一府两院”等工作服务，那么人大的监督与检察院的法律监督，法院的审级监督有何区别？
按照法律规定，检察院是法律实施的监督机关，依法对审判机关的审判活动进行监督；上级法院对下级法院的审判活动进行审级监督。由于检察院的法律监督，法院的审级监督都是针对具体个案的，所以这二种监督又可统称为个案监督。人大对“一府两院”监督，依照“代议制”理论，主要是指人大对“一府两院”是否恰当行使权力进行监督，即对“一府两院”权力使用过程的监督，从监督属性上来看，它既有对其任免人员的监督，又有对“一府两院”权力使用过程的监督，这种权力监督虽然依附于具体个案的分析，但又不能改变具体个案的处理结果，这与法院的审级监督和检察院的法律监督有明显的区别，法院的审级监督和检察院的法律监督主要是对具体案件的监督，这种监督可以改变具体案件的处理结果。
人大的权力监督形式，主要体现在人大通过会议表决的方式，对“一府两院”及其任免的人员表示信任或者不信任。这种信任与不信任，基于人大代表、常委会组成人员的个人价值判断。从我国政治架构的设计者的本意来说，人大代表和常委会组成人员做出这种信任或者不信任的判断，无需说明理由或者提供什么证据来解释自己的表决是对还是错，这与检察院的法律监督、法院的审级监督有本质的区别，检察院的法律监督，法院的审级监督都要严格依据现有法律规定，并对自己的判断要充分说明理由，而权力监督只要服从于人大代表和常委会组成人员的内心价值判断。
可见，权力监督与法院的审级监督、检察院的法律监督，在启动程序、表现形式、监督后果上都有很明显的区别。
三、信访交办与案件交办的关系
涉法涉诉信访工作改革的目标之一，就是推进“诉”“访”分离，要杜绝有权处理机关以外的机关或者个人，以“群众信访”为由，对尚有法律程序的个案进行干涉。
那么，人大信访部门代表人大常委会向司法机关发出信访交办件，是否属于干涉个案？笔者认为，对信访事项的交办和对案件的交办是两个完全不同的概念。
对信访事项的交办，是指信访人反映司法机关或者司法工作人员在承办具体案件过程中，有违法、执法不公或者不作为等滥用权力的具体行为，人大信访部门对此投诉请求要求责任机关有针对性地自查并予以回复的过程。
人大对涉诉涉法信访件的交办，并不等于对整个司法案件的交办。因为涉诉涉法信访件，其反映的内容只是司法案件审理中的某一个点，或者某一个工作环节，而不是对案件审判的全部内容，比如反映相同法院同案不同判或者同案不同处理；反映法院怠于执行，有案不立等等，这种反映“一府两院”没有恰当行使人大授权的问题，往往无法纳入到法院的审级监督、检察院的法律监督范围内。
需要强调的是，人大信访部门就信访人投诉的事实进行调查、了解，剖析研究，仅仅局限于核实信访人反映的“一府两院”及其工作人员违法失职是否真实，而不是对具体个案的法律事实进行调查、质证，如民事案件的法律事实是二个平等的民事主体之间的民事争议，而信访投诉往往是信访人对“一府两院”及其工作人员的工作投诉。因此，人大对涉诉涉法信访件的交办，妨碍了司法机关独立行使司法权的观点，不仅混淆了涉诉涉法信访件和司法案件概念，也从根本上否定了宪法规定的人大全方位、全过程监督“一府两院”的职责，又否定了信访工作在舆论监督、社会监督、权力监督中的重要作用，不利于社会主义民主法治的建设。
所以人大信访部门对信访事项的调查核实，并不影响司法机关对案件的正常办理，而恰恰是为常委会履职服务的负责表现，如果混淆了二者之间的差别，会削弱人大的监督，有悖于我国民主政治制度的发展。
四、“诉”“访”分离与“诉”“访”互动的关系
中央提出涉诉涉法信访工作改革，明确提出“诉”“访”分离，并明确提出了对尚有法律程序的案件，各国家机关信访部门不交办，不受理。作为人大信访部门，必须旗帜鲜明地服从和支持中央提出的信访工作改革要求，特别对尚有法律程序可以解决的信访问题，不再受理和交办，但人大信访部门并不从此刀枪入库，马放南山了。
很长一段时间内，由于我国司法人员的整体司法素养还不高，司法腐败现象还客观存在，冤假错案还会产生。从曝光一些冤假错案来看，一些人被误抓，甚至误判死刑，都是经过了一整套完整的法定程序的。还有一些司法问题，要么现在无法纳入到现有法律程序，要么问题积重难返，仅仅依靠司法机关内部法律程序难以纠正，如执行不力，有案不立，执法不公等，这些人民群众反映突出的问题，需要一个司法体制外的力量来监督，人大信访既是群众监督的一种有效方式，也是人大行使权力监督前的基础性工作，在民主、法治建设中，具有不可替代的作用。
另外，我国法律对错案的纠错启动机制，除设计了当事人申请再审程序外，还设计了上级法院的指令审，上级检察院的抗诉审，还有本级院长的发现审。我们不能认为当事人申请再审被驳回，申请检察院抗诉被不予支持，就认定此案就是百分之百正确的案件。实践中最终被纠错的许多案件，当事人当时都是穷尽了自救手段的。
人大信访部门处理涉诉涉法信访事项时，也时常发现一些当事人已穷尽法律手段，但案件仍存在问题的信访事项。对此类信访，人大信访部门完全可以建议，相关司法部门自行启动个案监督程序，人大信访只要不干涉司法机关的具体审判、检察工作，可以促进司法机关公正司法活动。因此，“诉”“访”是一对既对立又统一的矛盾，我们在重视法律程序内的“诉”“访”分离的同时，也要重视法律程序外的“诉”“访”互动，即把一些确有问题的信访案件导入到法律程序内去解决。
五、司法权的中央事权性与地方人大监督的关系
最近，有观点认为，我国是单一制的国家，司法权是国家事权，地方法院不是地方的法院，是国家设在地方代表国家行使审判权的法院。言下之意，地方不能监督司法权。
单一制对应的是联邦制，在单一制国家，中央政权享有最高权力，地方政权在中央政权统一领导下，在宪法和法律规定的权限范围内行使其职权。在法理上，单一制国家的一切权力属于中央，地方的权力具有中央授权性，地方权力的大小取决于宪法的规定或中央的授予，各行政区域接受中央政权机关的统一领导。
笔者认为，司法权是中央事权，而中央事权主要表现为中央司法机关有最终的司法决定权。我国法律已经规定，最高人民法院、最高人民检察院享有最高的审判权、检察权，因此，司法权的中央终决性与地方人大的监督并不矛盾，地方人大监督“一府两院”是否恰当行使人大授权，不仅仅是法律的规定，而且是构成中国特色的政治制度之一。
在当前涉诉涉法信访工作改革背景下，如何重构人大信访工作，笔者认为，首先要熟稔我国现有法律法规，深刻领悟中央关于涉诉涉法信访工作改革政策的精神，厘清信访工作中的几个极易混淆的概念，否则，人大信访工作会步入一个误区。
一、人大信访工作与“一府两院”信访工作的关系
如果说“一府两院”的信访工作直接以维稳为重点，以“案结事了”为目标，那么人大信访工作则应紧紧围绕人大常委会的中心工作，通过收集人民群众集中反映“一府两院”在行使司法权、行政权存在的问题，并加以核实、分析，为常委会监督“一府两院”是否恰当行使人大授权提供监督素材等服务。
根据代议制理论，人大作为权力机关，把司法权、行政权授予给“一府两院”后，不再行使具体的司法权和行政权。“案结事了”是“一府两院”具体运用司法权、行政权处理具体事项的当然结果，而人大依据法律，只能对“一府两院”是否恰当行使权力进行监督，因此，人大信访工作的主要目的就是为常委会的监督等职能服务。
二、检察院的法律监督、法院的审级监督与人大权力监督的关系
按以上所述，人大信访工作主要为人大常委会监督“一府两院”等工作服务，那么人大的监督与检察院的法律监督，法院的审级监督有何区别？
按照法律规定，检察院是法律实施的监督机关，依法对审判机关的审判活动进行监督；上级法院对下级法院的审判活动进行审级监督。由于检察院的法律监督，法院的审级监督都是针对具体个案的，所以这二种监督又可统称为个案监督。人大对“一府两院”监督，依照“代议制”理论，主要是指人大对“一府两院”是否恰当行使权力进行监督，即对“一府两院”权力使用过程的监督，从监督属性上来看，它既有对其任免人员的监督，又有对“一府两院”权力使用过程的监督，这种权力监督虽然依附于具体个案的分析，但又不能改变具体个案的处理结果，这与法院的审级监督和检察院的法律监督有明显的区别，法院的审级监督和检察院的法律监督主要是对具体案件的监督，这种监督可以改变具体案件的处理结果。
人大的权力监督形式，主要体现在人大通过会议表决的方式，对“一府两院”及其任免的人员表示信任或者不信任。这种信任与不信任，基于人大代表、常委会组成人员的个人价值判断。从我国政治架构的设计者的本意来说，人大代表和常委会组成人员做出这种信任或者不信任的判断，无需说明理由或者提供什么证据来解释自己的表决是对还是错，这与检察院的法律监督、法院的审级监督有本质的区别，检察院的法律监督，法院的审级监督都要严格依据现有法律规定，并对自己的判断要充分说明理由，而权力监督只要服从于人大代表和常委会组成人员的内心价值判断。
可见，权力监督与法院的审级监督、检察院的法律监督，在启动程序、表现形式、监督后果上都有很明显的区别。
三、信访交办与案件交办的关系
涉法涉诉信访工作改革的目标之一，就是推进“诉”“访”分离，要杜绝有权处理机关以外的机关或者个人，以“群众信访”为由，对尚有法律程序的个案进行干涉。
那么，人大信访部门代表人大常委会向司法机关发出信访交办件，是否属于干涉个案？笔者认为，对信访事项的交办和对案件的交办是两个完全不同的概念。
对信访事项的交办，是指信访人反映司法机关或者司法工作人员在承办具体案件过程中，有违法、执法不公或者不作为等滥用权力的具体行为，人大信访部门对此投诉请求要求责任机关有针对性地自查并予以回复的过程。
人大对涉诉涉法信访件的交办，并不等于对整个司法案件的交办。因为涉诉涉法信访件，其反映的内容只是司法案件审理中的某一个点，或者某一个工作环节，而不是对案件审判的全部内容，比如反映相同法院同案不同判或者同案不同处理；反映法院怠于执行，有案不立等等，这种反映“一府两院”没有恰当行使人大授权的问题，往往无法纳入到法院的审级监督、检察院的法律监督范围内。
需要强调的是，人大信访部门就信访人投诉的事实进行调查、了解，剖析研究，仅仅局限于核实信访人反映的“一府两院”及其工作人员违法失职是否真实，而不是对具体个案的法律事实进行调查、质证，如民事案件的法律事实是二个平等的民事主体之间的民事争议，而信访投诉往往是信访人对“一府两院”及其工作人员的工作投诉。因此，人大对涉诉涉法信访件的交办，妨碍了司法机关独立行使司法权的观点，不仅混淆了涉诉涉法信访件和司法案件概念，也从根本上否定了宪法规定的人大全方位、全过程监督“一府两院”的职责，又否定了信访工作在舆论监督、社会监督、权力监督中的重要作用，不利于社会主义民主法治的建设。
所以人大信访部门对信访事项的调查核实，并不影响司法机关对案件的正常办理，而恰恰是为常委会履职服务的负责表现，如果混淆了二者之间的差别，会削弱人大的监督，有悖于我国民主政治制度的发展。
四、“诉”“访”分离与“诉”“访”互动的关系
中央提出涉诉涉法信访工作改革，明确提出“诉”“访”分离，并明确提出了对尚有法律程序的案件，各国家机关信访部门不交办，不受理。作为人大信访部门，必须旗帜鲜明地服从和支持中央提出的信访工作改革要求，特别对尚有法律程序可以解决的信访问题，不再受理和交办，但人大信访部门并不从此刀枪入库，马放南山了。
很长一段时间内，由于我国司法人员的整体司法素养还不高，司法腐败现象还客观存在，冤假错案还会产生。从曝光一些冤假错案来看，一些人被误抓，甚至误判死刑，都是经过了一整套完整的法定程序的。还有一些司法问题，要么现在无法纳入到现有法律程序，要么问题积重难返，仅仅依靠司法机关内部法律程序难以纠正，如执行不力，有案不立，执法不公等，这些人民群众反映突出的问题，需要一个司法体制外的力量来监督，人大信访既是群众监督的一种有效方式，也是人大行使权力监督前的基础性工作，在民主、法治建设中，具有不可替代的作用。
另外，我国法律对错案的纠错启动机制，除设计了当事人申请再审程序外，还设计了上级法院的指令审，上级检察院的抗诉审，还有本级院长的发现审。我们不能认为当事人申请再审被驳回，申请检察院抗诉被不予支持，就认定此案就是百分之百正确的案件。实践中最终被纠错的许多案件，当事人当时都是穷尽了自救手段的。
人大信访部门处理涉诉涉法信访事项时，也时常发现一些当事人已穷尽法律手段，但案件仍存在问题的信访事项。对此类信访，人大信访部门完全可以建议，相关司法部门自行启动个案监督程序，人大信访只要不干涉司法机关的具体审判、检察工作，可以促进司法机关公正司法活动。因此，“诉”“访”是一对既对立又统一的矛盾，我们在重视法律程序内的“诉”“访”分离的同时，也要重视法律程序外的“诉”“访”互动，即把一些确有问题的信访案件导入到法律程序内去解决。
五、司法权的中央事权性与地方人大监督的关系
最近，有观点认为，我国是单一制的国家，司法权是国家事权，地方法院不是地方的法院，是国家设在地方代表国家行使审判权的法院。言下之意，地方不能监督司法权。
单一制对应的是联邦制，在单一制国家，中央政权享有最高权力，地方政权在中央政权统一领导下，在宪法和法律规定的权限范围内行使其职权。在法理上，单一制国家的一切权力属于中央，地方的权力具有中央授权性，地方权力的大小取决于宪法的规定或中央的授予，各行政区域接受中央政权机关的统一领导。
笔者认为，司法权是中央事权，而中央事权主要表现为中央司法机关有最终的司法决定权。我国法律已经规定，最高人民法院、最高人民检察院享有最高的审判权、检察权，因此，司法权的中央终决性与地方人大的监督并不矛盾，地方人大监督“一府两院”是否恰当行使人大授权，不仅仅是法律的规定，而且是构成中国特色的政治制度之一。