论文部分内容阅读
摘 要：对《档案法》修订草案（送审稿）的有关档案馆的一些条款提出了修改意见。提出涉馆条款修改应与国家改革与治理的顶层设计相一致、涉馆条款修改应与信息技术应用水平与发展方向相一致等建议。
关键词：《档案法》；修订草案意见
《中华人民共和国档案法》（以下简称《档案法》）修订草案（送审稿），第二章用九条的篇幅规定档案机构及其职责。其中第十三条规定了各级各类档案馆的设置及职责。这里仅对与档案馆相关的问题提出一些意见，以供参考。
对于《档案法》中涉及档案馆的条款的修改，我们认为主要应遵循两个基本原则：一是应与国家改革与治理的顶层设计相一致，二是应与信息技术应用水平与发展方向相一致。
1涉馆条款修改应与国家改革与治理的顶层设计相一致
2014年2月28日，习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第二次会议上的重要讲话中强调：“凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。”这就意味着在处理改革和立法的关系上要做到“先立后破”。坚持依法办事，运用法治思维和法治方式推进各项改革举措。
1.1 仍应保持档案馆事业机构的性质定位。现行《档案法》（第八条）将档案馆定位为“文化事业机构”，但是，《档案法》送审稿（第十三条）却删掉了有关档案馆定位的表述。建议在第十三条中恢复现行《档案法》中关于档案馆“文化事业机构”性质的表述。理由有二：
理由一：从这一轮机构改革的现实看，无论是单独的档案馆，还是“局馆合一”下的档案馆基本上都划定为“公益一类”事业单位。面对这种是方向又是事实的情况，应当给予确认，而不是回避。
理由二：由于档案局馆的特殊隶属关系，其经费保障一直不在政府文化事业经费的盘子之中，保留档案馆“文化事业机构”的定位，有利于日后档案馆经费的保证与争取。
在不考虑理由二的情况下，仅从与国家机构改革的顶层设计相匹配的原则出发，也应考虑保留档案馆“事业机构”性质的表述。故建议在第十三条中恢复“档案馆是事业机构”的表述。
1.2 应当明确档案行政管理机构与同级国家综合档案馆之间的法律关系。目前，从组织机构登记的组织机构名称上看，各级国家综合档案馆与同级档案局不考虑隶属关系的情况下有三种关系五种情况：馆局合一、馆局分设（同级分设或馆隶属局）、局馆留一（有局无馆或有馆无局）。从河南省的情况看：“馆局合一”的有29个，其中“档案局（档案馆）”15个，档案局（馆）14个；局馆分设或局馆留一的共120个，其中档案局82个（包括史志档案局7个）；档案馆38个（数据来自《全国组织机构代码管理中心》的全国组织机构信息核查系统http：//www.nacao.org.cn/portal/publish/index.html）。
从上述数据看，河南省全部149个各级国家综合档案馆与同级档案局中，明确局馆合一体制的只占约五分之一（19.46%），而分列或留一的占到了八成。这样就有必要在《档案法》中明确档案行政管理机构与同级国家综合档案馆之间的关系。对馆局合一、馆局分设（同级分设或馆隶属局）、局馆留一（有局无馆或有馆无局）三种关系五种情况给予明确规定，使今后全国各层级档案行政管理机构及综合档案馆机构改革时，只要不超出上述三种关系五种情况都有法可依，无需频繁修法。
1.3 根据档案局与综合档案馆的不同情况分别授权及确定法律责任。在依法行政的大环境下，这个问题需要特别加以重视，应当充分考虑政府机构改革的现状与方向。不论“局馆合一”，或者局馆分设；也不用管档案局馆是“行政单位”，还是“参公单位”“事业单位”；《档案法》的修改都应当与政府机构改革的顶层设计保持一致。避免因为缺少沟通与协调，出现《档案法》相关条款与现实中政府改革不相一致的状况。既要防止没有档案行政管理主体，或档案行政管理部門没有行政主体资格状况的再次出现，也要防止地方政府机构改革方案中档案管理机构设置违反《档案法》的情况出现。这种情况在其他法律修改中或许不会，或者极少遇到，但是，这却是《档案法》修改必须面对的问题，这是档案部门的特殊之处，也是《档案法》修改的特殊之处，也是《档案法》修改的关键点之一。这个问题处理不好，将会严重影响档案事业的发展。
因此，要根据档案局与综合档案馆的不同情况分别授权及确定法律责任，特别是对“局馆留一”的两种情况下的档案局或档案馆，授予档案局或档案馆的法定责任。否则就会出现越权行政或越权行事，以及无权行政或无权行事的情况。
1.4 涉馆条款修改需要明确国家综合档案馆与同级专业档案馆之间的法律关系。《档案法》送审稿第十三条第四条规定：“设区的市级以上专业或者行业主管部门可以设置专业档案馆，作为同级国家档案馆的分馆，负责收集、整理、保管本行政区域内某一专业领域或者特殊载体形态的档案，并依法提供档案利用服务。”其中“作为同级国家档案馆的分馆”，是指深圳隶属模式（专业档案馆人员编制同归档案部门管理），还是保持目前隶属各专业或者行业主管部门，仅增挂“同级国家档案馆分馆”牌子的模式。在这两种情况下，国家综合档案馆与同级专业档案馆之间的法律关系是隶属关系，还是业务指导关系？或者两种情况都可以。如果不予明确，将会给地方落实该条款增加难度及不确定性，也将给日后档案行政管理工作造成困难。这一条实际上极有可能与送审稿第十一条第二条规定“国家行业或者专业主管部门，按照档案法律法规的要求，在其职权范围内负责本系统或者本专业的档案工作的管理”发生冲突。有必要在《档案法》中明确，当属地档案行政管理机构或综合档案馆与本系统或者本专业行政主管机构要求不同时，应当遵循“属地从优”（块），还是“行业从优”（条）。
1.5 档案馆为社会档案保管提供保底服务。《档案法》送审稿第四章对档案的权属和处置，做了详细的规定，基本涵盖了档案可能遇到的情况。略显不足的是对社会档案的保底服务。虽然《档案法》送审稿第三十九条规定“企业、事业单位撤销（注销）、合并、分立、破产的，应当落实必要的经费和人员，妥善处置档案归属和流向，确保档案完整与安全。被撤销的机关、团体、事业单位的档案，应当向继续行使其职权的机关、团体、事业单位移交；如无继续行使其职权的单位的，应当向同级国家档案馆移交。国有企业、事业单位撤销、合并、分立或者资产与产权变动时，单位必须提出档案处置方案，采取措施，并按照隶属关系向有关档案馆或法律规定的其他单位移交档案。企业破产后，其档案应当向上级主管单位或者有关档案馆移交，由档案馆按照国家规定进行处置”，但这明显是指国有档案或对国家有保存利用价值的档案，不一定包括社会档案。 档案保管服务是一种公共服务。社会档案与国家档案相同，都是公共资源。通常情况下两者的保管主体各不相同，国家档案应当由国家来提供保管，社会档案应当由社会来提供保管，互不替代。但这并不等于，国有档案管理机构，特别是各行政辖区内的国家综合档案馆就完全没有保护所在地社会档案的责任。这种责任不同于国家综合档案馆对国家档案的保护责任，也不同于社会档案机构对社会档案的保护责任。首先，地方国家综合档案馆对社会档案的责任不是全权责任，只是提供最基本的保底服务，这种保底服务最主要的是提供对档案的保管。其次，这种保底服务不是对所有企事业单位和社会组织，而只是对社会档案中那些没有能力或者失去能力的组织机构产生的档案。再次，这种保底服务不是对所有企事业单位和社会组织的全部档案，而是对社会有重要保存价值的那部分档案。最后，对于提供保底服务，档案行政管理机构和国有档案保管机构必须清楚这既是义务也是任务。
因此，建议在这一章中增加对“社会档案保管提供保底服务”的相关条款。
2涉馆条款修改应与信息技术应用水平与发展方向相一致
2.1 将政府电子数据纳入档案馆接收与保管范围。我们现在作为“需要归档”“应该归档”参照的是指纸质档案或纸质文件。电子政务环境下政府机构产生的大量电子数据并不是以电子文件格式或形式出现的，更不是纸质档案或纸质文件形式。这些电子数据或者留存在形成机关，或者集中在各级政府信息中心，应当将政府电子数据纳入档案馆接收与保管范围。
2.2 将档案馆定为政府及公共数据备份中心。为了有效保管和方便利用，在大数据环境下，各级综合档案馆应当也可以成为区域性公共数据备份中心。这是目前就可以预期到档案馆在今后主要收集、保存的主要档案形式。因此，应当将档案馆定为政府及公共数据备份中心，而不需要等到电子文件与电子数据为主，纸质文件与档案仅作为有形备份出现的时候。
2.3 将政府信息中心纳入档案馆体系（另馆或分馆）。从目前情况看，各级政府信息中心承担了大量政府主要信息的收集、发送和保管工作，但政府信息中心信息的管理并没有实现档案化管理，从信息技术应用水平与发展方向看，政府信息中心已经或必然取代原来的文件交换站与收发室，成为电子文件交换枢纽。因此，有必要将政府信息中心纳入档案馆体系（另馆或分馆）。这样不仅有利于电子信息的收集、保管、利用，也有利于减少重复投资和人力、技术的成本。
*本文为2017年度国家社会科学基金重点项目《法律规制视域下中国档案工作规范体系建设研究》（项目编号：17ATQ012）的阶段成果。
（作者單位：吴雁平，开封市档案局；刘东斌，濮阳市档案局；毕英，河南省档案局 来稿日期：2017-10-15）
关键词：《档案法》；修订草案意见
《中华人民共和国档案法》（以下简称《档案法》）修订草案（送审稿），第二章用九条的篇幅规定档案机构及其职责。其中第十三条规定了各级各类档案馆的设置及职责。这里仅对与档案馆相关的问题提出一些意见，以供参考。
对于《档案法》中涉及档案馆的条款的修改，我们认为主要应遵循两个基本原则：一是应与国家改革与治理的顶层设计相一致，二是应与信息技术应用水平与发展方向相一致。
1涉馆条款修改应与国家改革与治理的顶层设计相一致
2014年2月28日，习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第二次会议上的重要讲话中强调：“凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。”这就意味着在处理改革和立法的关系上要做到“先立后破”。坚持依法办事，运用法治思维和法治方式推进各项改革举措。
1.1 仍应保持档案馆事业机构的性质定位。现行《档案法》（第八条）将档案馆定位为“文化事业机构”，但是，《档案法》送审稿（第十三条）却删掉了有关档案馆定位的表述。建议在第十三条中恢复现行《档案法》中关于档案馆“文化事业机构”性质的表述。理由有二：
理由一：从这一轮机构改革的现实看，无论是单独的档案馆，还是“局馆合一”下的档案馆基本上都划定为“公益一类”事业单位。面对这种是方向又是事实的情况，应当给予确认，而不是回避。
理由二：由于档案局馆的特殊隶属关系，其经费保障一直不在政府文化事业经费的盘子之中，保留档案馆“文化事业机构”的定位，有利于日后档案馆经费的保证与争取。
在不考虑理由二的情况下，仅从与国家机构改革的顶层设计相匹配的原则出发，也应考虑保留档案馆“事业机构”性质的表述。故建议在第十三条中恢复“档案馆是事业机构”的表述。
1.2 应当明确档案行政管理机构与同级国家综合档案馆之间的法律关系。目前，从组织机构登记的组织机构名称上看，各级国家综合档案馆与同级档案局不考虑隶属关系的情况下有三种关系五种情况：馆局合一、馆局分设（同级分设或馆隶属局）、局馆留一（有局无馆或有馆无局）。从河南省的情况看：“馆局合一”的有29个，其中“档案局（档案馆）”15个，档案局（馆）14个；局馆分设或局馆留一的共120个，其中档案局82个（包括史志档案局7个）；档案馆38个（数据来自《全国组织机构代码管理中心》的全国组织机构信息核查系统http：//www.nacao.org.cn/portal/publish/index.html）。
从上述数据看，河南省全部149个各级国家综合档案馆与同级档案局中，明确局馆合一体制的只占约五分之一（19.46%），而分列或留一的占到了八成。这样就有必要在《档案法》中明确档案行政管理机构与同级国家综合档案馆之间的关系。对馆局合一、馆局分设（同级分设或馆隶属局）、局馆留一（有局无馆或有馆无局）三种关系五种情况给予明确规定，使今后全国各层级档案行政管理机构及综合档案馆机构改革时，只要不超出上述三种关系五种情况都有法可依，无需频繁修法。
1.3 根据档案局与综合档案馆的不同情况分别授权及确定法律责任。在依法行政的大环境下，这个问题需要特别加以重视，应当充分考虑政府机构改革的现状与方向。不论“局馆合一”，或者局馆分设；也不用管档案局馆是“行政单位”，还是“参公单位”“事业单位”；《档案法》的修改都应当与政府机构改革的顶层设计保持一致。避免因为缺少沟通与协调，出现《档案法》相关条款与现实中政府改革不相一致的状况。既要防止没有档案行政管理主体，或档案行政管理部門没有行政主体资格状况的再次出现，也要防止地方政府机构改革方案中档案管理机构设置违反《档案法》的情况出现。这种情况在其他法律修改中或许不会，或者极少遇到，但是，这却是《档案法》修改必须面对的问题，这是档案部门的特殊之处，也是《档案法》修改的特殊之处，也是《档案法》修改的关键点之一。这个问题处理不好，将会严重影响档案事业的发展。
因此，要根据档案局与综合档案馆的不同情况分别授权及确定法律责任，特别是对“局馆留一”的两种情况下的档案局或档案馆，授予档案局或档案馆的法定责任。否则就会出现越权行政或越权行事，以及无权行政或无权行事的情况。
1.4 涉馆条款修改需要明确国家综合档案馆与同级专业档案馆之间的法律关系。《档案法》送审稿第十三条第四条规定：“设区的市级以上专业或者行业主管部门可以设置专业档案馆，作为同级国家档案馆的分馆，负责收集、整理、保管本行政区域内某一专业领域或者特殊载体形态的档案，并依法提供档案利用服务。”其中“作为同级国家档案馆的分馆”，是指深圳隶属模式（专业档案馆人员编制同归档案部门管理），还是保持目前隶属各专业或者行业主管部门，仅增挂“同级国家档案馆分馆”牌子的模式。在这两种情况下，国家综合档案馆与同级专业档案馆之间的法律关系是隶属关系，还是业务指导关系？或者两种情况都可以。如果不予明确，将会给地方落实该条款增加难度及不确定性，也将给日后档案行政管理工作造成困难。这一条实际上极有可能与送审稿第十一条第二条规定“国家行业或者专业主管部门，按照档案法律法规的要求，在其职权范围内负责本系统或者本专业的档案工作的管理”发生冲突。有必要在《档案法》中明确，当属地档案行政管理机构或综合档案馆与本系统或者本专业行政主管机构要求不同时，应当遵循“属地从优”（块），还是“行业从优”（条）。
1.5 档案馆为社会档案保管提供保底服务。《档案法》送审稿第四章对档案的权属和处置，做了详细的规定，基本涵盖了档案可能遇到的情况。略显不足的是对社会档案的保底服务。虽然《档案法》送审稿第三十九条规定“企业、事业单位撤销（注销）、合并、分立、破产的，应当落实必要的经费和人员，妥善处置档案归属和流向，确保档案完整与安全。被撤销的机关、团体、事业单位的档案，应当向继续行使其职权的机关、团体、事业单位移交；如无继续行使其职权的单位的，应当向同级国家档案馆移交。国有企业、事业单位撤销、合并、分立或者资产与产权变动时，单位必须提出档案处置方案，采取措施，并按照隶属关系向有关档案馆或法律规定的其他单位移交档案。企业破产后，其档案应当向上级主管单位或者有关档案馆移交，由档案馆按照国家规定进行处置”，但这明显是指国有档案或对国家有保存利用价值的档案，不一定包括社会档案。 档案保管服务是一种公共服务。社会档案与国家档案相同，都是公共资源。通常情况下两者的保管主体各不相同，国家档案应当由国家来提供保管，社会档案应当由社会来提供保管，互不替代。但这并不等于，国有档案管理机构，特别是各行政辖区内的国家综合档案馆就完全没有保护所在地社会档案的责任。这种责任不同于国家综合档案馆对国家档案的保护责任，也不同于社会档案机构对社会档案的保护责任。首先，地方国家综合档案馆对社会档案的责任不是全权责任，只是提供最基本的保底服务，这种保底服务最主要的是提供对档案的保管。其次，这种保底服务不是对所有企事业单位和社会组织，而只是对社会档案中那些没有能力或者失去能力的组织机构产生的档案。再次，这种保底服务不是对所有企事业单位和社会组织的全部档案，而是对社会有重要保存价值的那部分档案。最后，对于提供保底服务，档案行政管理机构和国有档案保管机构必须清楚这既是义务也是任务。
因此，建议在这一章中增加对“社会档案保管提供保底服务”的相关条款。
2涉馆条款修改应与信息技术应用水平与发展方向相一致
2.1 将政府电子数据纳入档案馆接收与保管范围。我们现在作为“需要归档”“应该归档”参照的是指纸质档案或纸质文件。电子政务环境下政府机构产生的大量电子数据并不是以电子文件格式或形式出现的，更不是纸质档案或纸质文件形式。这些电子数据或者留存在形成机关，或者集中在各级政府信息中心，应当将政府电子数据纳入档案馆接收与保管范围。
2.2 将档案馆定为政府及公共数据备份中心。为了有效保管和方便利用，在大数据环境下，各级综合档案馆应当也可以成为区域性公共数据备份中心。这是目前就可以预期到档案馆在今后主要收集、保存的主要档案形式。因此，应当将档案馆定为政府及公共数据备份中心，而不需要等到电子文件与电子数据为主，纸质文件与档案仅作为有形备份出现的时候。
2.3 将政府信息中心纳入档案馆体系（另馆或分馆）。从目前情况看，各级政府信息中心承担了大量政府主要信息的收集、发送和保管工作，但政府信息中心信息的管理并没有实现档案化管理，从信息技术应用水平与发展方向看，政府信息中心已经或必然取代原来的文件交换站与收发室，成为电子文件交换枢纽。因此，有必要将政府信息中心纳入档案馆体系（另馆或分馆）。这样不仅有利于电子信息的收集、保管、利用，也有利于减少重复投资和人力、技术的成本。
*本文为2017年度国家社会科学基金重点项目《法律规制视域下中国档案工作规范体系建设研究》（项目编号：17ATQ012）的阶段成果。
（作者單位：吴雁平，开封市档案局；刘东斌，濮阳市档案局；毕英，河南省档案局 来稿日期：2017-10-15）