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摘要：由于农业保险的公共物品性质和农业在国民经济中的重要地位，农业保险的发展需要政府的支持。本文对中外农业保险政府支持的方式、财政补贴标准、财政补贴层次、税收优惠政策等进行了比较分析，总结国外农业保险发展的经验，提出适合我国农业保险发展的财政支持体系。
关键词：农业保险；财政支持政策；财政补贴
作者简介：李林（1979-），男，河北保定人，河北大学管理学院讲师，博士，研究方向：保险与社会保障；
赵君彦（1979-），河北石家庄人，河北农业大学讲师，博士，研究方向：农业风险与保险。
中图分类号：F842.6 文献标识码：A doi：10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2012.12.13 文章编号：1672-3309（2012）12-36-03
自2004年以来，我国加大了对农业保险的支持和推广力度，从试点地区的选择，到财政补贴农户保费，再到农业巨灾风险的支持，我国一直在探索农业保险发展的财政政策支持体系。然而我国政策性农业保险的发展仍处于探索阶段，目前我国除了对农户实施保费补贴政策以外，还有必要进一步采取措施来支持农业保险的发展。因此，借鉴国外农业保险发展的经验，对完善我国农业保险制度具有重要的意义。
一、我国政府财政支持农业保险发展的现状
自2007年中央财政首次对农业保险进行补贴以来，我国不断加大对农业保险保费补贴的预算安排力度。预算安排资金从2007年的21.5亿元，增长到2011年的97.06亿元，年均增长率达45.8%。中央和地方财政累计投入补贴资金超过460亿元，其中，中央财政安排资金264亿元。[1]
在中央财政农业保险保费补贴政策的引导下，农业保险业务规模不断扩大，覆盖面和渗透度显著提升。2007年至2011年8月，农业保险经办机构通过“一卡通”等向农户支付农业保险赔款共计356亿元，受益农户5990万户次。其中，2010年农业保险赔款100.7亿元，较2007年增长207%；受益农户1979万户次，较2007年增长338%；人均赔款约500元，占农户年均收入的10%左右，为恢复农业再生产提供了有力支持。[2]截止到2011年，财政补贴政策带动参保农户5.8亿户次，为“三农”提供风险保障达1.8万亿元。[3]
二、中外农业保险发展的财政政策体系比较
（一）政府财政支持方式比较
从世界各国农业保险的实践来看，政府财政支持农业保险发展政策主要包括：对私营保险公司及合作保险组织提供管理费补贴、再保险补贴、税收减免和优惠；对农户提供保费补贴；管制农业保险价格；实行农业风险再保险制度；建立农业巨灾风险专项基金等。各国综合运用多种补贴方式，优势互补，从不同的途径对农业保险发展机制形成激励，保证农业保险的持续发展。
我国政策性农业保险的试点始于2004年，目前，在全国范围内实施的主要措施有两种：一是对投保农户提供保费补贴，农户只需缴纳剩余的部分，这是我国目前农业保险采用的最普遍最重要的补贴方式。二是实施税收优惠政策。我国现行税制规定：对农业保险中种植业、养殖业两业保费收入免征营业税；对保险公司经营中央财政和地方财政保费补贴的种植业险种业务提取不超过保费收入25%比例的巨灾风险准备金，准予在企业所得税前据实扣除；对农业保险相关合同免征印花税，农业保险所得税纳税基数按90%计算。[4]
此外，我国试点地区在探索中也形成了一些具有地方特色的支持方式。一是保险责任分摊方式，即政府在一定范围内和一定程度上与保险机构分摊保险责任，如浙江“共保体”模式。地方政府对“共保体”的财政扶持方式为：赔款总额超过保费2-3倍的部分，“共保体”和政府将按1：1的比例承担赔偿责任，3倍以上则以1：2的比例分担。二是间接的农业保险补贴方式，即“以险养险”方式。允许经营农业保险的公司在经营政策性农业保险的同时，批准他们经营农村的其它财产或人身保险业务，以这些商业性保险项目的盈利自我补贴政策性农业保险。人保上海分公司和上海市政府合作经营的农业保险就采取了这种做法，并取得了较为理想的效果[5]。三是对保险公司实施管理费用补贴，我国目前只有北京市开展了此项补贴。
（二）农业保险财政补贴标准比较
据世界银行在65个国家的调查，国外对农业保险的财政补贴是30%-60%，保险费补贴平均是44%[6]。例如，2000年美国平均补贴额为纯保费的53%，其中巨灾保险补贴全部保费，多种风险农作物保险、收入保险等保费补贴率为40%。日本保费补贴依费率不同而高低有别，费率越高，补贴越高，小麦最高补贴80%。近年来，各国补贴标准有所变化，以美国为例，2011年平均达到62%。[7]由于经营农业保险的高赔付率和高风险，国外对保险经营主体的经营管理费用也实施补贴，从上世纪90年代来看，补贴比例已经较高，如美国补贴30%，加拿大补贴50%，瑞典补贴66%，墨西哥补贴60%，菲律宾补贴56%[8]。
我国政策性农业保险运行时间较短，受国家财政压力等因素的制约，我国种植业和养殖业财政补贴的范围还局限在对国民经济影响重大的几种特定险种。目前，在全国范围内实施补贴的仅包括水稻、玉米、小麦、油料作物、棉花、马铃薯、青稞、天然橡胶、森林、能繁母猪、奶牛、育肥猪、牦牛、藏系羊、糖料作物等15个品种。[9]但从补贴标准来看，我国各级政府提供的农业保险保费补贴一般为保费的80%，甚至更高。[10]
与国外相比，仅从保费补贴一项来说，我国对农业保险的补贴标准并不低。但是，中央政府对保险公司的经营管理费用补贴和再保险公司的农业再保险经营补贴还在探索中。因此，从整体上来看，我国农业保险财政补贴的方式较单一，经营补贴仍可增加。
（三）农业保险财政补贴层次比较
国外农业保险的财政支持主要来源于中央政府财政，保费补贴、业务费用补贴、再保险支持，均由中央政府财政支出。地方政府对农业保险也提供一定的补贴，但只是处于辅助地位。从美国来看，农作物属于国家战略事务，保费补贴主要来自于联邦政府，州及以下政府并不需要出钱配套。 我国政策性农业保险发展存在着多层次财政支持的局面，中央政府和地方政府共同承担保费补贴。2007年中央政府财政仅对江苏等6个试点省份农业保险提供25%的保费补贴，[11]2011年农业保险补贴比例进一步提高，如：种植业保险方面，中央财政对东部地区补贴35%、对中西部地区补贴40%。[12]其它支持政策要求省级财政、市县区财政配套实施。
具体实施过程中，我国政策性农业保险保费补贴要求中央、省、市、县四级财政均出资补贴保费，而且必须在农民缴足保费、基层财政补贴到位之后，中央和省级财政的补贴才会落实。然而对缺乏财力的地区而言，农业保险覆盖面越大，本级财政的保费补贴负担重，影响省级财政、中央财政的补贴金额的落实，补贴机制还有待完善。
（四）农业保险的税收优惠政策比较
从整体来看，国外对农业保险的税收优惠力度较大，其中，美国还对农业保险经营主体免征一切税收。从我国对农业保险的税收优惠政策来看，主要是对种养两业的保险业务免征营业税和印花税。当前，在某些部分试点地区也逐步扩大了税收优惠范围，但只能在一定程度上减免地方税收，政策性农业保险税收优惠政策仍需进一步探索。
三、政府财政支持农业保险发展的经验借鉴
（一）建立再保险支持体系，实现农业巨灾风险分散
农业风险由于自身的系统性和相关性，极易演变成巨灾风险，通过农业再保险可以实现在更大范围内分散风险，提升保险经营机构的承保能力。然而，由于农业风险巨大，商业性再保险机构一般不愿承接农业再保险业务。目前，我国由中国再保险公司经营农业再保险业务，政府给予再保险业务的补贴和税收优惠政策还在探讨中，这就使得农业保险分保费率偏高，分保条件严格，试点公司承担风险大，并且经营成本高，承办农业再保险积极性不高。[13]
因此，要构建多层次的农业巨灾风险分散机制，就要对再保险实施财政支持，可以由政府专门组建一个政策性的农业再保险公司，使国家成为最后的承保人，或由国家指定一家专门的商业性再保险机构承担农业保险的再保险业务，国家给予财政补贴。
（二）加大财政支持力度，进一步完善财政补贴方式
从国外农业保险发展情况来看，各国对农业保险实施多样化的财政补贴方式，如保费补贴、经营管理费补贴、税收优惠和再保险，这些方式的补贴对象和市场的作用机制不同。各种农业保险财政补贴方式优势互补，形成合力，能更好地发挥对农业保险发展的促进作用。
我国中央财政补贴农业保险方式比较单一，主要是对农户购买农业保险的保费补贴，目前我国农业保险保费补贴比例已经较高，今后可以逐步扩大财政补贴的险种范围。考虑到我国现阶段的经济发展水平和财政能力，可以考虑首先给予保险公司的农业保险业务更多的税收优惠，如免征所得税。此外，对再保险机构实施再保险补贴，建立农业巨灾风险政策支持体系也是如此。
（三）中央和地方政府合理分工，完善财政补贴与政策支持机制
为激发各级政府支持农业保险的积极性和可持续性，必须清楚界定中央政府和地方政府的职责，明确支持方式，进行合理分工。总的来说，由于农业保险的准公共物品性，中央政府从制度和财政支持方面都应该承担更多的责任，以中央政府为主，地方政府为辅。应逐步加大中央财政的补贴比例，降低地方财政的补贴比例，提高财政补贴层次，并逐步取消地方财政的配套，进一步发挥地方政府灵活的、自主的支持农业保险发展的作用。
中央政府还可以从提高参保率和覆盖面指标方面，对地方政府发展农业保险的积极性进行激励和约束。在中央政府制定的农业保险发展的框架体系下，地方政府应发挥其积极性，结合当地实际情况创新地发展农业保险模式，培育农业保险市场，发展壮大龙头企业和农民专业合作社，大力宣传农业保险政策，给予农业保险经营机构必要的行政支持和协助，在经济发展较好的地区可以以农业结构调整为目的，大力发展特色农业保险。
参考文献：
[1] 农业保险：抵抗天灾的堡垒[N].中国财经报，2012-8-10.
[2] 财经要闻：中央财政累计拨付农业保险保费补贴逾 260 亿元[J].农村财政与财务，2011，（11）.
[3] 农业保险：抵抗天灾的堡垒[N] .中国财经报，2012-8-10.
[4] 冯文丽、苏晓鹏.我国农业保险“高补贴低覆盖”问题分析[J].南方金融，2012，（03）.
[5] 庹国柱、朱俊生.关于我国农业保险制度建设几个重要问题的探讨[J].中国农村经济，2005，（06）.
[6] 庹国柱.正确解读农业保险的财政补贴[N].中国保险报，2011-2-17.
[7] 田辉.当前中美农业保险补贴政策的特征比较[N].中国经济时报，2012-10-31.
[8] 丁少群、庹国柱.国外农业保险发展模式及扶持政策[J].世界农业，1997，（08）.
[9] 资料来源：2012年财政部《关进一步于加大支持力度做好农业保险保费补贴工作的通知》。
[10] 冯文丽、苏晓鹏.我国农业保险“高补贴低覆盖”问题分析[J].南方金融，2012，（03）.
[11] 潘勇辉、刘飞.中美财政支持农业保险的比较研究[J].商业时代，2008，（27）.
[12] 资料来源：2012年财政部《关进一步于加大支持力度做好农业保险保费补贴工作的通知》。
[13] 甘亚冰.我国现行财政支持农业保险政策绩效评价[J]. 黑龙江对外经贸，2010，（01）.
关键词：农业保险；财政支持政策；财政补贴
作者简介：李林（1979-），男，河北保定人，河北大学管理学院讲师，博士，研究方向：保险与社会保障；
赵君彦（1979-），河北石家庄人，河北农业大学讲师，博士，研究方向：农业风险与保险。
中图分类号：F842.6 文献标识码：A doi：10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2012.12.13 文章编号：1672-3309（2012）12-36-03
自2004年以来，我国加大了对农业保险的支持和推广力度，从试点地区的选择，到财政补贴农户保费，再到农业巨灾风险的支持，我国一直在探索农业保险发展的财政政策支持体系。然而我国政策性农业保险的发展仍处于探索阶段，目前我国除了对农户实施保费补贴政策以外，还有必要进一步采取措施来支持农业保险的发展。因此，借鉴国外农业保险发展的经验，对完善我国农业保险制度具有重要的意义。
一、我国政府财政支持农业保险发展的现状
自2007年中央财政首次对农业保险进行补贴以来，我国不断加大对农业保险保费补贴的预算安排力度。预算安排资金从2007年的21.5亿元，增长到2011年的97.06亿元，年均增长率达45.8%。中央和地方财政累计投入补贴资金超过460亿元，其中，中央财政安排资金264亿元。[1]
在中央财政农业保险保费补贴政策的引导下，农业保险业务规模不断扩大，覆盖面和渗透度显著提升。2007年至2011年8月，农业保险经办机构通过“一卡通”等向农户支付农业保险赔款共计356亿元，受益农户5990万户次。其中，2010年农业保险赔款100.7亿元，较2007年增长207%；受益农户1979万户次，较2007年增长338%；人均赔款约500元，占农户年均收入的10%左右，为恢复农业再生产提供了有力支持。[2]截止到2011年，财政补贴政策带动参保农户5.8亿户次，为“三农”提供风险保障达1.8万亿元。[3]
二、中外农业保险发展的财政政策体系比较
（一）政府财政支持方式比较
从世界各国农业保险的实践来看，政府财政支持农业保险发展政策主要包括：对私营保险公司及合作保险组织提供管理费补贴、再保险补贴、税收减免和优惠；对农户提供保费补贴；管制农业保险价格；实行农业风险再保险制度；建立农业巨灾风险专项基金等。各国综合运用多种补贴方式，优势互补，从不同的途径对农业保险发展机制形成激励，保证农业保险的持续发展。
我国政策性农业保险的试点始于2004年，目前，在全国范围内实施的主要措施有两种：一是对投保农户提供保费补贴，农户只需缴纳剩余的部分，这是我国目前农业保险采用的最普遍最重要的补贴方式。二是实施税收优惠政策。我国现行税制规定：对农业保险中种植业、养殖业两业保费收入免征营业税；对保险公司经营中央财政和地方财政保费补贴的种植业险种业务提取不超过保费收入25%比例的巨灾风险准备金，准予在企业所得税前据实扣除；对农业保险相关合同免征印花税，农业保险所得税纳税基数按90%计算。[4]
此外，我国试点地区在探索中也形成了一些具有地方特色的支持方式。一是保险责任分摊方式，即政府在一定范围内和一定程度上与保险机构分摊保险责任，如浙江“共保体”模式。地方政府对“共保体”的财政扶持方式为：赔款总额超过保费2-3倍的部分，“共保体”和政府将按1：1的比例承担赔偿责任，3倍以上则以1：2的比例分担。二是间接的农业保险补贴方式，即“以险养险”方式。允许经营农业保险的公司在经营政策性农业保险的同时，批准他们经营农村的其它财产或人身保险业务，以这些商业性保险项目的盈利自我补贴政策性农业保险。人保上海分公司和上海市政府合作经营的农业保险就采取了这种做法，并取得了较为理想的效果[5]。三是对保险公司实施管理费用补贴，我国目前只有北京市开展了此项补贴。
（二）农业保险财政补贴标准比较
据世界银行在65个国家的调查，国外对农业保险的财政补贴是30%-60%，保险费补贴平均是44%[6]。例如，2000年美国平均补贴额为纯保费的53%，其中巨灾保险补贴全部保费，多种风险农作物保险、收入保险等保费补贴率为40%。日本保费补贴依费率不同而高低有别，费率越高，补贴越高，小麦最高补贴80%。近年来，各国补贴标准有所变化，以美国为例，2011年平均达到62%。[7]由于经营农业保险的高赔付率和高风险，国外对保险经营主体的经营管理费用也实施补贴，从上世纪90年代来看，补贴比例已经较高，如美国补贴30%，加拿大补贴50%，瑞典补贴66%，墨西哥补贴60%，菲律宾补贴56%[8]。
我国政策性农业保险运行时间较短，受国家财政压力等因素的制约，我国种植业和养殖业财政补贴的范围还局限在对国民经济影响重大的几种特定险种。目前，在全国范围内实施补贴的仅包括水稻、玉米、小麦、油料作物、棉花、马铃薯、青稞、天然橡胶、森林、能繁母猪、奶牛、育肥猪、牦牛、藏系羊、糖料作物等15个品种。[9]但从补贴标准来看，我国各级政府提供的农业保险保费补贴一般为保费的80%，甚至更高。[10]
与国外相比，仅从保费补贴一项来说，我国对农业保险的补贴标准并不低。但是，中央政府对保险公司的经营管理费用补贴和再保险公司的农业再保险经营补贴还在探索中。因此，从整体上来看，我国农业保险财政补贴的方式较单一，经营补贴仍可增加。
（三）农业保险财政补贴层次比较
国外农业保险的财政支持主要来源于中央政府财政，保费补贴、业务费用补贴、再保险支持，均由中央政府财政支出。地方政府对农业保险也提供一定的补贴，但只是处于辅助地位。从美国来看，农作物属于国家战略事务，保费补贴主要来自于联邦政府，州及以下政府并不需要出钱配套。 我国政策性农业保险发展存在着多层次财政支持的局面，中央政府和地方政府共同承担保费补贴。2007年中央政府财政仅对江苏等6个试点省份农业保险提供25%的保费补贴，[11]2011年农业保险补贴比例进一步提高，如：种植业保险方面，中央财政对东部地区补贴35%、对中西部地区补贴40%。[12]其它支持政策要求省级财政、市县区财政配套实施。
具体实施过程中，我国政策性农业保险保费补贴要求中央、省、市、县四级财政均出资补贴保费，而且必须在农民缴足保费、基层财政补贴到位之后，中央和省级财政的补贴才会落实。然而对缺乏财力的地区而言，农业保险覆盖面越大，本级财政的保费补贴负担重，影响省级财政、中央财政的补贴金额的落实，补贴机制还有待完善。
（四）农业保险的税收优惠政策比较
从整体来看，国外对农业保险的税收优惠力度较大，其中，美国还对农业保险经营主体免征一切税收。从我国对农业保险的税收优惠政策来看，主要是对种养两业的保险业务免征营业税和印花税。当前，在某些部分试点地区也逐步扩大了税收优惠范围，但只能在一定程度上减免地方税收，政策性农业保险税收优惠政策仍需进一步探索。
三、政府财政支持农业保险发展的经验借鉴
（一）建立再保险支持体系，实现农业巨灾风险分散
农业风险由于自身的系统性和相关性，极易演变成巨灾风险，通过农业再保险可以实现在更大范围内分散风险，提升保险经营机构的承保能力。然而，由于农业风险巨大，商业性再保险机构一般不愿承接农业再保险业务。目前，我国由中国再保险公司经营农业再保险业务，政府给予再保险业务的补贴和税收优惠政策还在探讨中，这就使得农业保险分保费率偏高，分保条件严格，试点公司承担风险大，并且经营成本高，承办农业再保险积极性不高。[13]
因此，要构建多层次的农业巨灾风险分散机制，就要对再保险实施财政支持，可以由政府专门组建一个政策性的农业再保险公司，使国家成为最后的承保人，或由国家指定一家专门的商业性再保险机构承担农业保险的再保险业务，国家给予财政补贴。
（二）加大财政支持力度，进一步完善财政补贴方式
从国外农业保险发展情况来看，各国对农业保险实施多样化的财政补贴方式，如保费补贴、经营管理费补贴、税收优惠和再保险，这些方式的补贴对象和市场的作用机制不同。各种农业保险财政补贴方式优势互补，形成合力，能更好地发挥对农业保险发展的促进作用。
我国中央财政补贴农业保险方式比较单一，主要是对农户购买农业保险的保费补贴，目前我国农业保险保费补贴比例已经较高，今后可以逐步扩大财政补贴的险种范围。考虑到我国现阶段的经济发展水平和财政能力，可以考虑首先给予保险公司的农业保险业务更多的税收优惠，如免征所得税。此外，对再保险机构实施再保险补贴，建立农业巨灾风险政策支持体系也是如此。
（三）中央和地方政府合理分工，完善财政补贴与政策支持机制
为激发各级政府支持农业保险的积极性和可持续性，必须清楚界定中央政府和地方政府的职责，明确支持方式，进行合理分工。总的来说，由于农业保险的准公共物品性，中央政府从制度和财政支持方面都应该承担更多的责任，以中央政府为主，地方政府为辅。应逐步加大中央财政的补贴比例，降低地方财政的补贴比例，提高财政补贴层次，并逐步取消地方财政的配套，进一步发挥地方政府灵活的、自主的支持农业保险发展的作用。
中央政府还可以从提高参保率和覆盖面指标方面，对地方政府发展农业保险的积极性进行激励和约束。在中央政府制定的农业保险发展的框架体系下，地方政府应发挥其积极性，结合当地实际情况创新地发展农业保险模式，培育农业保险市场，发展壮大龙头企业和农民专业合作社，大力宣传农业保险政策，给予农业保险经营机构必要的行政支持和协助，在经济发展较好的地区可以以农业结构调整为目的，大力发展特色农业保险。
参考文献：
[1] 农业保险：抵抗天灾的堡垒[N].中国财经报，2012-8-10.
[2] 财经要闻：中央财政累计拨付农业保险保费补贴逾 260 亿元[J].农村财政与财务，2011，（11）.
[3] 农业保险：抵抗天灾的堡垒[N] .中国财经报，2012-8-10.
[4] 冯文丽、苏晓鹏.我国农业保险“高补贴低覆盖”问题分析[J].南方金融，2012，（03）.
[5] 庹国柱、朱俊生.关于我国农业保险制度建设几个重要问题的探讨[J].中国农村经济，2005，（06）.
[6] 庹国柱.正确解读农业保险的财政补贴[N].中国保险报，2011-2-17.
[7] 田辉.当前中美农业保险补贴政策的特征比较[N].中国经济时报，2012-10-31.
[8] 丁少群、庹国柱.国外农业保险发展模式及扶持政策[J].世界农业，1997，（08）.
[9] 资料来源：2012年财政部《关进一步于加大支持力度做好农业保险保费补贴工作的通知》。
[10] 冯文丽、苏晓鹏.我国农业保险“高补贴低覆盖”问题分析[J].南方金融，2012，（03）.
[11] 潘勇辉、刘飞.中美财政支持农业保险的比较研究[J].商业时代，2008，（27）.
[12] 资料来源：2012年财政部《关进一步于加大支持力度做好农业保险保费补贴工作的通知》。
[13] 甘亚冰.我国现行财政支持农业保险政策绩效评价[J]. 黑龙江对外经贸，2010，（01）.