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摘要 社会养老保险制度的建立与完善，影响着一个地区的经济发展和社会稳定。如今西藏地区的社会养老保险制度取得了重大成就，但是依旧存在社会保障立法基础较薄、保障资金渠道单一等问题。进一步完善西藏地区社会养老保险制度，让其走入法制化的轨道，是建立健全西藏社会保障制度的重要一环。
关键词 西藏 养老保险制度 法制化
社会养老保险制度，是指国家立法强制征集社会保险费（税），并形成养老基金，当劳动者丧失劳动能力时由国家和社会提供物质帮助，享受养老金，以保障其基本生活需要的一种社会保险制度。它是社会保障制度的重要组成部分，也是维护社会稳定，促进经济发展的重要手段。建立健全社会养老保险制度对促进全区民族团结，构建小康、安定、和谐西藏有着不可或缺的重要性。
一、 西藏社会养老保险制度法制化的必要性
（一）西藏特殊区情的需要
西藏位于我国西南边陲，一直是祖国的安全屏障和生态屏障。由于历史、地理、等各方面因素，导致区内经济发展不高，分裂势力的不断渗透，因此西藏的稳定与繁荣对我国的经济发展和社会安定有着相当重要的意义。而加强西藏地区的稳定和谐，离不开社会养老保险制度的健全。建立健全西藏社会养老保险制度，在当今中国建设法治社会的大背景下，当然离不开法律方式的保驾护航。
（二）适应西藏经济发展的需要
西藏十二五规划的实施，为西藏开拓新的经济发展模式提供了一个新的契机。随着经济水平的提高，更多的社会养老问题也逐渐显现。例如，西藏人民寿命的延长，导致老龄化人口的增多；外来文化的冲击，计划生育的效应，导致家庭规模的变小；更多的藏民愿意从事第二、第三产业，这些悄然变化的因素都使得原来的家庭养老的功效正在日益减弱。在这样的社会状态下，建立一个由法律保护的社会养老保障体系显得尤为必要。
（三）西藏社会养老保险体系自身的需要
在西藏地区，一套完整的社会养老保险体系的建设进展相较于我国其他地区而言，更加坎坷和艰辛。如何在体系初步建立的基础之上使其更加完善，让政府的养老保险政策更好的执行到区内的每一个农牧乡、把养老基金按时足额的发放到每一个牧民手里。这些问题都需要具有国家强制力的法律制度的保障才能得以实现和执行，
西藏社会养老保险制度的发展及现状
（一） 西藏社会养老保险制度的发展
自西藏和平解放以来，西藏高度重视社会保障的发展，每年投入大量的财政资金，积极鼓励社会保障体系的建设。其中社会养老保险制度的发展也取得了较大进展。1987年，养老保险和失业保险在西藏建立，标志着西藏社会保险制度建设开始起步。2000年后，西藏社会养老保险制度进入高速发展时期；2006年起，开始实行企业职工基本养老保险顺利实施自治区级统筹，并制定了新的养老保险实施细则；2007年，自治区财政共投入资金 700 多万元，建立自治区养老保险统筹个人账户网络管理系统；2010年，西藏启动新型农村社会养老保险制度；2012年西藏新型农村社会养老保险基本实现对农村适龄居民的全覆盖，走在全国前列。
（二）西藏社会养老保险制度的现状
“十二五规划”实施开展以来，西藏一直高度重视社会养老保险制度发展，根据最新西藏政府年度报告显示，在原有的社会养老保险制度下，又制定出台了《西藏自治区寺庙僧尼参加社会保险暂行办法》、《西藏自治区新型农村社会养老保险实施办法》等相关办法。近年来西藏社会养老保险覆盖率逐年提高，企业职工基本养老保险11.04万人，85.73万农牧民参保登记，参保率已达60%，另一方面，保障水平不断提高，新农保基础养老金标准已提高到每月90元，2011年新农保基础养老金共发放13219.7万元。城镇居民基础养老金标准每月120元，2011年城镇居民社会养老保险基础养老金共拨付1422.7万元【2】。
在我们调查走访中，各基层组织的参保率正在不断加大，就尼木县而言，2012年尼木县新农保60岁及以上人员2726人，适龄参保人数为15440人，已参保13045人，参保率达到86.82%；城镇居民社会养老保险60岁以上人员28人，适龄参保人数为185人，已参保137人，适龄参保率达到77.46%；寺庙僧尼社会养老保险60岁以上人员15人，适龄参保人195人，已参保185人，参保率达到95.24%。但同时也发现，由于老龄化问题日益严重且老人参保意识不强；由于家庭规模的变小，家庭养老的作用正在逐渐减弱；此外，养老金也出现了发放延时缺额的问题。
二、 西藏社会养老保险制度法制化的问题
1、立法起步晚，較滞后，不健全
西藏地区关于社会保障体系的制度在1987年建立，但是具体的实施细则方案一直没有规定。就目前西藏关于养老社会保障的行政法规、办法主要有，2009年颁布实施的《关于西藏自治区企业职工基本养老保险统筹范围内离退休人员病故一次性抚恤金发放范围》；2010年颁布实施的《西藏自治区完善企业职工基本养老保险制度实施方案》；2011年颁布实施的《西藏自治区城镇居民社会养老保险暂行办法》、《西藏自治区寺庙僧尼参加社会保险暂行办法》、《西藏自治区新型农村社会养老保险实施办法》等。由此可以看出，西藏关于养老保险制度方面的具体规定相较为滞后，虽然发展势头迅猛，但是基础依旧较薄，根据西藏特殊区情制定的养老保险制度相对较少。而针对养老保险问题出现纠纷后，公民可以采取的法律救济途径及方式也没有具体明确的规定。
2、执行强制力低，实施机制较弱
社会养老保险的实施机制包括行政执法、司法、争议解决的仲裁活动、法律监督程序等。实施机制较弱主要原因是西藏制定的社会养老制度中缺乏责任规范和制裁办法。如缺乏对欠缴社会保险费的行为和拖欠离退休人员、失业人员保险金行为的法律制裁措施目前最为突出的是挪用、挤占、截流社会养老基金的行为得不到及时惩处【3】。在调查西藏尼木县的过程中，也发现相关的行政机关发放的基础养老基金存在延时缺额的现象。法律执行力不足，直接导致人民的养老金利益受到侵害。由于立法不健全，行政机关的执行力差，程序的繁琐，藏民法律知识的欠缺等问题，导致很多藏民最后放弃自己的利益，这样恶性循环，导致部分藏民没有切实享受到养老保险的好处，无法到达公家养老的效果。 3、缺乏有效的外部监督机制
西藏自治区社会保障基金绝大部分来自中央的财政拨款。藏区社会保障体系的建立，更是得益于中央的大力支持。每年都会有巨额专款投入西藏的社会保障，每个地区都有社会保障部门负责养老基金的发放，但是由于缺乏有效合理的外部监管，自治区政府对于社会保障基金的监管没有形成合理有效的机制，导致监管效率低，养老基金被挪用、挤占和养老账户“空账”现象频繁出现。
三、 西藏社会养老保险制度法制化的措施
1、完善相关法律法规的体系
西藏社会养老保险制度的建立于离不开法律法规的保障。逐步实现西藏自治区社会养老保障的法制化，实现严格执法和公正司法必须解决好农村牧区养老保障各制度的衔接和配套问题，确保制度规范体系。
在法律体系中必须立法先行。自治区政府应在充分依靠国家现有法律法规，理顺和规范社会保障运行的同时，充分利用地方立法和自治条例的权限，尽快推进藏区养老保障制度的定型与稳定，规范各项保障机制的具体运作，尤其要对养老保险基金的高效监管制定完善的监管机制【4】。
此外， 由于大量的养老保障事务都是通过行政执法机构来完成，行政执法的质量如何，直接决定着各项养老保障制度的落实。因此有必要加强行政执法机关的建设，提高执法人员的业务素质，通过法律规范行政执法机关和工作人员的执法行为，提高执行力；保证藏民的社会保障权利受到侵害时可以获得相应的救助，健全养老保障争议仲裁机制，提供多种救济途径。
2、加强外部监督工作及政府信息公开
自治区政府可以针对社会保障基金的运行，定期组织相关部门检查、监督实施工作，检查小组还应该深入城镇家庭、农牧民区，具体询问养老保险发放、受领的情况，全方面的调查养老保险的运行状况。根据所收集的信息，调整制定更合符各地实际情况的办法规定。另外，应加大社会保障信息的公开的力度，让每个藏民，都能便利的查询到与自己相關的信息及政府的政策措施。这要求行政执法工作人员不仅要积极配合藏民的查询，还应定期举行宣讲会、宣传单进行制度和法制宣传，采用适当的形式，宣传养老保险知识，强化藏民的养老保险意识，提升藏民对社会养老保险的信心和参与积极性，让社会养老保险制度深入人心。
3、积极发展经济，增强家庭养老保障能力
任何政策制度的建立与完善，都离不开经济基础的支持，对于特殊的西藏来说也是如此。积极发展经济，促进区内经济结构的转变，提高家庭经济水平，增强家庭养老能力。此外，宣传教育，弘扬中华民族传统的尊老养老道德观念，增强藏民子女的家庭养老、敬老意识，实现家中老人生活和精神上的“老有所养，老有所乐”【5】。发展多支柱多层次的农村养老保险制度，还应加入集体补助、企业补助，针对贫困人口实施非缴费性社会养老保险等多种多样的社会养老保障形式。
综上所述，西藏社会养老保险制度的法制化具有一定的特殊性。只有具体结合西藏区情，自治机关根据本地方的情况，采取特殊政策和灵活措施，加速西藏自治地方经济、文化建设事业的发展，才能建立并完善最适合当地实情的养老保障制度。才能更有效的促进西藏经济的繁荣和长治久安。
参考文献：
【1】陈爱东《构建西藏特色社会保障体系的探讨——基于社会和谐、稳定的视角》【J】
【2】政府网站，《西藏人力资源厅与社会保障厅2012年年度报告》 [N] 2013
关键词 西藏 养老保险制度 法制化
社会养老保险制度，是指国家立法强制征集社会保险费（税），并形成养老基金，当劳动者丧失劳动能力时由国家和社会提供物质帮助，享受养老金，以保障其基本生活需要的一种社会保险制度。它是社会保障制度的重要组成部分，也是维护社会稳定，促进经济发展的重要手段。建立健全社会养老保险制度对促进全区民族团结，构建小康、安定、和谐西藏有着不可或缺的重要性。
一、 西藏社会养老保险制度法制化的必要性
（一）西藏特殊区情的需要
西藏位于我国西南边陲，一直是祖国的安全屏障和生态屏障。由于历史、地理、等各方面因素，导致区内经济发展不高，分裂势力的不断渗透，因此西藏的稳定与繁荣对我国的经济发展和社会安定有着相当重要的意义。而加强西藏地区的稳定和谐，离不开社会养老保险制度的健全。建立健全西藏社会养老保险制度，在当今中国建设法治社会的大背景下，当然离不开法律方式的保驾护航。
（二）适应西藏经济发展的需要
西藏十二五规划的实施，为西藏开拓新的经济发展模式提供了一个新的契机。随着经济水平的提高，更多的社会养老问题也逐渐显现。例如，西藏人民寿命的延长，导致老龄化人口的增多；外来文化的冲击，计划生育的效应，导致家庭规模的变小；更多的藏民愿意从事第二、第三产业，这些悄然变化的因素都使得原来的家庭养老的功效正在日益减弱。在这样的社会状态下，建立一个由法律保护的社会养老保障体系显得尤为必要。
（三）西藏社会养老保险体系自身的需要
在西藏地区，一套完整的社会养老保险体系的建设进展相较于我国其他地区而言，更加坎坷和艰辛。如何在体系初步建立的基础之上使其更加完善，让政府的养老保险政策更好的执行到区内的每一个农牧乡、把养老基金按时足额的发放到每一个牧民手里。这些问题都需要具有国家强制力的法律制度的保障才能得以实现和执行，
西藏社会养老保险制度的发展及现状
（一） 西藏社会养老保险制度的发展
自西藏和平解放以来，西藏高度重视社会保障的发展，每年投入大量的财政资金，积极鼓励社会保障体系的建设。其中社会养老保险制度的发展也取得了较大进展。1987年，养老保险和失业保险在西藏建立，标志着西藏社会保险制度建设开始起步。2000年后，西藏社会养老保险制度进入高速发展时期；2006年起，开始实行企业职工基本养老保险顺利实施自治区级统筹，并制定了新的养老保险实施细则；2007年，自治区财政共投入资金 700 多万元，建立自治区养老保险统筹个人账户网络管理系统；2010年，西藏启动新型农村社会养老保险制度；2012年西藏新型农村社会养老保险基本实现对农村适龄居民的全覆盖，走在全国前列。
（二）西藏社会养老保险制度的现状
“十二五规划”实施开展以来，西藏一直高度重视社会养老保险制度发展，根据最新西藏政府年度报告显示，在原有的社会养老保险制度下，又制定出台了《西藏自治区寺庙僧尼参加社会保险暂行办法》、《西藏自治区新型农村社会养老保险实施办法》等相关办法。近年来西藏社会养老保险覆盖率逐年提高，企业职工基本养老保险11.04万人，85.73万农牧民参保登记，参保率已达60%，另一方面，保障水平不断提高，新农保基础养老金标准已提高到每月90元，2011年新农保基础养老金共发放13219.7万元。城镇居民基础养老金标准每月120元，2011年城镇居民社会养老保险基础养老金共拨付1422.7万元【2】。
在我们调查走访中，各基层组织的参保率正在不断加大，就尼木县而言，2012年尼木县新农保60岁及以上人员2726人，适龄参保人数为15440人，已参保13045人，参保率达到86.82%；城镇居民社会养老保险60岁以上人员28人，适龄参保人数为185人，已参保137人，适龄参保率达到77.46%；寺庙僧尼社会养老保险60岁以上人员15人，适龄参保人195人，已参保185人，参保率达到95.24%。但同时也发现，由于老龄化问题日益严重且老人参保意识不强；由于家庭规模的变小，家庭养老的作用正在逐渐减弱；此外，养老金也出现了发放延时缺额的问题。
二、 西藏社会养老保险制度法制化的问题
1、立法起步晚，較滞后，不健全
西藏地区关于社会保障体系的制度在1987年建立，但是具体的实施细则方案一直没有规定。就目前西藏关于养老社会保障的行政法规、办法主要有，2009年颁布实施的《关于西藏自治区企业职工基本养老保险统筹范围内离退休人员病故一次性抚恤金发放范围》；2010年颁布实施的《西藏自治区完善企业职工基本养老保险制度实施方案》；2011年颁布实施的《西藏自治区城镇居民社会养老保险暂行办法》、《西藏自治区寺庙僧尼参加社会保险暂行办法》、《西藏自治区新型农村社会养老保险实施办法》等。由此可以看出，西藏关于养老保险制度方面的具体规定相较为滞后，虽然发展势头迅猛，但是基础依旧较薄，根据西藏特殊区情制定的养老保险制度相对较少。而针对养老保险问题出现纠纷后，公民可以采取的法律救济途径及方式也没有具体明确的规定。
2、执行强制力低，实施机制较弱
社会养老保险的实施机制包括行政执法、司法、争议解决的仲裁活动、法律监督程序等。实施机制较弱主要原因是西藏制定的社会养老制度中缺乏责任规范和制裁办法。如缺乏对欠缴社会保险费的行为和拖欠离退休人员、失业人员保险金行为的法律制裁措施目前最为突出的是挪用、挤占、截流社会养老基金的行为得不到及时惩处【3】。在调查西藏尼木县的过程中，也发现相关的行政机关发放的基础养老基金存在延时缺额的现象。法律执行力不足，直接导致人民的养老金利益受到侵害。由于立法不健全，行政机关的执行力差，程序的繁琐，藏民法律知识的欠缺等问题，导致很多藏民最后放弃自己的利益，这样恶性循环，导致部分藏民没有切实享受到养老保险的好处，无法到达公家养老的效果。 3、缺乏有效的外部监督机制
西藏自治区社会保障基金绝大部分来自中央的财政拨款。藏区社会保障体系的建立，更是得益于中央的大力支持。每年都会有巨额专款投入西藏的社会保障，每个地区都有社会保障部门负责养老基金的发放，但是由于缺乏有效合理的外部监管，自治区政府对于社会保障基金的监管没有形成合理有效的机制，导致监管效率低，养老基金被挪用、挤占和养老账户“空账”现象频繁出现。
三、 西藏社会养老保险制度法制化的措施
1、完善相关法律法规的体系
西藏社会养老保险制度的建立于离不开法律法规的保障。逐步实现西藏自治区社会养老保障的法制化，实现严格执法和公正司法必须解决好农村牧区养老保障各制度的衔接和配套问题，确保制度规范体系。
在法律体系中必须立法先行。自治区政府应在充分依靠国家现有法律法规，理顺和规范社会保障运行的同时，充分利用地方立法和自治条例的权限，尽快推进藏区养老保障制度的定型与稳定，规范各项保障机制的具体运作，尤其要对养老保险基金的高效监管制定完善的监管机制【4】。
此外， 由于大量的养老保障事务都是通过行政执法机构来完成，行政执法的质量如何，直接决定着各项养老保障制度的落实。因此有必要加强行政执法机关的建设，提高执法人员的业务素质，通过法律规范行政执法机关和工作人员的执法行为，提高执行力；保证藏民的社会保障权利受到侵害时可以获得相应的救助，健全养老保障争议仲裁机制，提供多种救济途径。
2、加强外部监督工作及政府信息公开
自治区政府可以针对社会保障基金的运行，定期组织相关部门检查、监督实施工作，检查小组还应该深入城镇家庭、农牧民区，具体询问养老保险发放、受领的情况，全方面的调查养老保险的运行状况。根据所收集的信息，调整制定更合符各地实际情况的办法规定。另外，应加大社会保障信息的公开的力度，让每个藏民，都能便利的查询到与自己相關的信息及政府的政策措施。这要求行政执法工作人员不仅要积极配合藏民的查询，还应定期举行宣讲会、宣传单进行制度和法制宣传，采用适当的形式，宣传养老保险知识，强化藏民的养老保险意识，提升藏民对社会养老保险的信心和参与积极性，让社会养老保险制度深入人心。
3、积极发展经济，增强家庭养老保障能力
任何政策制度的建立与完善，都离不开经济基础的支持，对于特殊的西藏来说也是如此。积极发展经济，促进区内经济结构的转变，提高家庭经济水平，增强家庭养老能力。此外，宣传教育，弘扬中华民族传统的尊老养老道德观念，增强藏民子女的家庭养老、敬老意识，实现家中老人生活和精神上的“老有所养，老有所乐”【5】。发展多支柱多层次的农村养老保险制度，还应加入集体补助、企业补助，针对贫困人口实施非缴费性社会养老保险等多种多样的社会养老保障形式。
综上所述，西藏社会养老保险制度的法制化具有一定的特殊性。只有具体结合西藏区情，自治机关根据本地方的情况，采取特殊政策和灵活措施，加速西藏自治地方经济、文化建设事业的发展，才能建立并完善最适合当地实情的养老保障制度。才能更有效的促进西藏经济的繁荣和长治久安。
参考文献：
【1】陈爱东《构建西藏特色社会保障体系的探讨——基于社会和谐、稳定的视角》【J】
【2】政府网站，《西藏人力资源厅与社会保障厅2012年年度报告》 [N] 2013