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摘 要 随着我国社会主义市场经济体制的进一步确立,对公共财政的改革也日益明显。无论是从国家的宏观调控角度还是从社会经济发展的角度来看,财政的地位越来越重要,而财政监督在财政管理体系中的地位日益增强,成为整顿经济秩序和加强财政管理的重要手段。
关键词 财政监督 研究 问题
中图分类号:F812.2 文献标识码:A
2009年9月8日,财政部印发了《关于推进财政科学化精细化管理的指导意见》。该指导意见对推进财政科学化精细化管理做了全面的部署,其中有一条是严格财政监督。该监督中主要讲了四层含义:一是建立健全覆盖所有政府性资金和财政运行全过程的监督机制;二是加强对基层预算单位财政资金使用的监管;三是自觉依法接受人大和审计监督;四是增强预算透明度。由此可以看出国家目前对财政监督的重视程度。
一、目前我国财政监督存在一些主要的问题
(一)财政监督法制建设工作相对滞后。
市场经济是法制经济,所有的经济活动及其经济监督只有在相关法律的约束和保障之下才能有序的进行,财政监督也不例外。依法监督是财政监督工作的内在要求,也是财政监督工作的生命线。近年来,财政部颁布了《财政监督机构工作暂行规定》、《财政税收财务大检查工作规定》、《财政监察专员办事机构工作暂行规定》和《国务院关于违反财政法规处罚的暂行规定》等办法,初步形成一个较完善的财政监督法律框架。但这些法律法规都有其自身独立的调节对象,只是笼统的对财政监督进行了原则上的规定,而对财政监督机构、地位、责任、职权、监督程序及方法等没有实质的、具体的规定;有关行政处罚措施可操作性较弱,执法力度不够,形同虚设,致使违法者不能受到应有的惩罚,影响到财政执法效果。 总的来说,我国财政监督的专门法律或法规建设情况仍然滞后于公共财政框架下财政监督工作的需要。
(二)财政监督方式尚不规范。
公共财政框架要求财政监督不但要具有广泛性、多层次性,而且还要具有集监督、管理、服务于一体的本质特征,其监督方式是对经济行为事前、事中、事后全过程的监督和控制。但长期以来,在我国财政监督工作中,许多地方的财政部门在执行财政监督检查职能的过程中,以单纯查处违法违规行为和增加本地区的财政收入作为财政监督的重要工作目标,重视眼前利益、忽视长远效果的现象依然较为明显。财政监督在很大程度上还只是一种被动的事后监督,这种单纯的事后监督只能是已成事实后的监督,属于“亡羊补牢”的监督方式,具有明显的滞后性和被动性,使财政监督成了为违纪单位处理善后事宜的工具。 对监督过程中查出违纪问题严格按照财政政策法规给予经济处罚,最多也只能起到警示作用,且警示的效果如何还是一个难以预料的未知数。由于财政监督往往偏重于事后监督,使很多违法违纪问题都在既成事实后才被发现,从而造成财政、税收等经济领域的违法违纪现象屡查屡犯,而且呈逐年上升的趋势,给国家带来了巨大损失。
(三)财政监督主体的多元化、平行化与职能的重叠化。
从财政监督主体设置方面看,存在着多个监督主体。人民代表大会及其常务委员会、审计部门、财政部门、税务部门、资金使用单位主管部门、会计师事务所及其注册会计师等社会中介机构等都拥有对财政经济活动监督检查的权力。正是由于监督主体的多元化才使得各个主体对自己的职能界定不清楚,在实际工作中经常发生不同监督部门之间相互撞车、重复检查的现象,一方面造成了物质人员的浪费,另一方面造成了监督的空档问题。从各监督主体在财政监督工作中的地位和作用看,各监督主体在财政监督中的地位实际上是一种平行或准平行的结构平级机关,由此财政监督体系中缺乏一个置于两者之上的监督机构, 各个主体之间没有上传下达或者一方指示一方的关系存在,财政监督体系是不完整的。财政监督主体的多元化、平行化与职能的重叠化对我国财政监督带来的弊端主要表现在:造成了执法单位职能的相互混淆,从而出现财政监督的重复检查或财政监督“越位”或“缺位”; 增加监督成本,降低了财政监督的工作效率;影响了财政监督执法的严肃性。
(四)财政监督信息反馈渠道不畅。
在信息化十分发达的现代社会,服务于财政监督的信息网络却很不齐全,信息渠道不够顺畅,信息反馈不够及时,特别是计算机网络手段在财政监督领域的应用滞后。从收入环节看,财政监督部门与收入征收单位、国库部门尚未实时联网,财政监督部门对征收执行情况、收入入库情况难以及时、完整掌握。从支出环节看,财政监督部门对资金分配使用情况的动态掌握限于拨付阶段,由于尚未形成统一的网络,资金具体使用情况的信息分散在各个预算单位,难以及时、全面、准确地同步集中反映到财政部门。从财政部门内部看,各管理职能部门与财政监督部门之间缺少沟通、协调和相互制约的机制,财政信息共享程度较低。 传递缺少规范化程序,财政监督部门对预算单位和监督对象的基础资料掌握不全,尚未建立有效的监督决策辅助系统和监督信息支持系统,影响了财政监督的及时性、针对性、严密性和有效性。可见,在财政监督中,各部门之间的信息沟通、协调合作是非常重要的。
二、加强我国财政监督的对策建议
(一)建立和健全财政监督法规体系。
财政监督是经济监督体系的重要组成部分,也是财政部门为维护财经法纪的严肃性而开展的行政执法工作。执法的前提是有法可依,财政监督必须尽快纳入法制化的管理轨道,这是强化财政监督的根本保障。由于多年来财政监督立法工作的滞后,至今我国尚未有一部全面、系统地规范财政监督活动的统一的行政法规,致使地方财政出现了一些管理规则,也使财政监督工作面临着一系列的困难和争议。因此,加强财政监督面临的最重要的任务是,尽快建立和健全财政监督法规体系。当务之急是尽快出台一部完备的、统一的《财政监督法》,系统地规定与财政监督主体相关的若干内容,从法律的角度明确财政监督的地位、作用、职责、任务,强化财政监督检查手段,规范财政监督工作程序、工作方法,做到有法可依、依法监督。认真研究各项政策法规之间的相互关系,避免法律法规之间的相互碰撞,建立一个相互匹配、上下统一的财政监督法规体系。 另一方面要对现有法规中的不合理部分进行修正和完善,消除法规中存在的内涵外延界定不清和可操作性不强而带来的执行困难。
(二)健全财政监督方式。
在社会主义市场经济条件下,强化财政监督,增强财政对经济运行的调控能力,必须依托市场,以经济法律手段实行间接调控为主,辅之以必要的行政手段。因此,必须强化财政监督事前事中监控作用,以及必要的事后监督弥补作用,突出财政管理特色。一切经济活动都离不开发生、发展、终结的运行过程,要对经济活动的全过程加以有效的控制,就需要不断追寻经济事项运行的整个轨迹,对经济活动过程的各环节开展全方位、多层次的监督。因此,改变现行单一的事后检查的监督方式,加大日常监督和事前、事中监督的力度,真正形成监督和管理并重、日常监督和专项监督相结合的监督新格局。此外,财政监督工作也要逐步由突击性监督检查转变到经常监督上来,也就是要立足于财政管理,着眼于财政活动的全过程,通过日常监督检查,发现财政管理过程中存在的问题,及时提出整改意见,完善制度,堵塞漏洞,不断提高财政管理水平,真正形成财政监督与管理并重,日常监督管理与专项监督检查相结合的财政监督工作新格局。
(三)理顺财政监督机构与有关部门的关系。
在财政监督建设方面,要进一步理顺外部环境,妥善协调、处理好几个方面的关系,一是财政监督与人大监督的关系,二是财政监督与审计监督的关系,三是财政监督与社会监督的关系。我国应建立人民代表大会宏观监督、财政部门日常监督、审计部门事后监督的全方位过程的监督体系。人民代表大会主要负责把好预算的编制和执行关,制定不违背国家基本法、适应地方需要的税收、国有资产、公债等管理制度,并拥有解释权。也可委托审计部门对财政执行情况进行事后审计。财政部门的监督是最重要的,围绕财政日常的收支管理展开,主要目的是尽早发现问题并及时杜绝,保障财政管理的水平,其监督工作一般是在事前和事中进行,是一种提前预防的工作,而且是日常不间断的。审计部门主要检查财政管理水平和资金使用效益,一般在事后进行。 同时,要进一步加强对财政监督的舆论宣传工作,提高财政监督的知名度,扩大财政监督的社会影响力,同时也调动社会监督的力量来检查财政部门的工作,为充分发挥财政监督效益、促进财政监督健康发展提供良好的社会环境。
(四)加快财政信息化建设,以财政部门为中心建立配套的网络信息平台。
在信息化时代,利用计算机网络技术进行财政监督管理,可以大大降低监督管理成本,提高工作效率。要充分利用计算机技术等现代化手段,通过网络控制体系随时掌握财政资金的分配、拨付、使用方向、结存等动态情况,同时对管理中发现的异常情况进行实地调查和追踪监控。实现各单位各部门财政运行信息的及时反馈,使得财政监督事前评估、事中监控得以实现,财政监督从过去的主要进行突击检查转变成为对财政资金运行全过程及时、同步地日常性监控。 同时,信息化条件下财政监督机制建设过程中,应注意加大信息资源共享力度。目前,财政信息共享程度较低,造成现有财政信息反馈不畅、监督资源浪费以及重复建设。因此,应该采取措施加强整合财政信息资源,实现监督信息的有效共享,实现监督机关与被监督单位的网络联通、电子政务平台互联等。
(作者单位:西北大学 行政管理专业)
注释:
科学精细管理编辑部.《关于推进财政科学化精细化管理的指导意见》政策摘要.地方财政研究,2009.11.
张信柱.我国财政监督问题研究.北方经济,2008.8.
张金洋.浅析我国当前财政监督存在的问题及完善措施.热点关注,2009.2.
周晶石.我国财政监督存在的问题及对策.民营科技,2009.6.
孔莉莉.关于加强我国财政监督的研究.金融财经,2009.3.
仲晓飞.财政监督问题研究.东北财经大学,2003.12.
宋晓明.我国财政监督问题研究.暨南大学,2007.5.
关键词 财政监督 研究 问题
中图分类号:F812.2 文献标识码:A
2009年9月8日,财政部印发了《关于推进财政科学化精细化管理的指导意见》。该指导意见对推进财政科学化精细化管理做了全面的部署,其中有一条是严格财政监督。该监督中主要讲了四层含义:一是建立健全覆盖所有政府性资金和财政运行全过程的监督机制;二是加强对基层预算单位财政资金使用的监管;三是自觉依法接受人大和审计监督;四是增强预算透明度。由此可以看出国家目前对财政监督的重视程度。
一、目前我国财政监督存在一些主要的问题
(一)财政监督法制建设工作相对滞后。
市场经济是法制经济,所有的经济活动及其经济监督只有在相关法律的约束和保障之下才能有序的进行,财政监督也不例外。依法监督是财政监督工作的内在要求,也是财政监督工作的生命线。近年来,财政部颁布了《财政监督机构工作暂行规定》、《财政税收财务大检查工作规定》、《财政监察专员办事机构工作暂行规定》和《国务院关于违反财政法规处罚的暂行规定》等办法,初步形成一个较完善的财政监督法律框架。但这些法律法规都有其自身独立的调节对象,只是笼统的对财政监督进行了原则上的规定,而对财政监督机构、地位、责任、职权、监督程序及方法等没有实质的、具体的规定;有关行政处罚措施可操作性较弱,执法力度不够,形同虚设,致使违法者不能受到应有的惩罚,影响到财政执法效果。 总的来说,我国财政监督的专门法律或法规建设情况仍然滞后于公共财政框架下财政监督工作的需要。
(二)财政监督方式尚不规范。
公共财政框架要求财政监督不但要具有广泛性、多层次性,而且还要具有集监督、管理、服务于一体的本质特征,其监督方式是对经济行为事前、事中、事后全过程的监督和控制。但长期以来,在我国财政监督工作中,许多地方的财政部门在执行财政监督检查职能的过程中,以单纯查处违法违规行为和增加本地区的财政收入作为财政监督的重要工作目标,重视眼前利益、忽视长远效果的现象依然较为明显。财政监督在很大程度上还只是一种被动的事后监督,这种单纯的事后监督只能是已成事实后的监督,属于“亡羊补牢”的监督方式,具有明显的滞后性和被动性,使财政监督成了为违纪单位处理善后事宜的工具。 对监督过程中查出违纪问题严格按照财政政策法规给予经济处罚,最多也只能起到警示作用,且警示的效果如何还是一个难以预料的未知数。由于财政监督往往偏重于事后监督,使很多违法违纪问题都在既成事实后才被发现,从而造成财政、税收等经济领域的违法违纪现象屡查屡犯,而且呈逐年上升的趋势,给国家带来了巨大损失。
(三)财政监督主体的多元化、平行化与职能的重叠化。
从财政监督主体设置方面看,存在着多个监督主体。人民代表大会及其常务委员会、审计部门、财政部门、税务部门、资金使用单位主管部门、会计师事务所及其注册会计师等社会中介机构等都拥有对财政经济活动监督检查的权力。正是由于监督主体的多元化才使得各个主体对自己的职能界定不清楚,在实际工作中经常发生不同监督部门之间相互撞车、重复检查的现象,一方面造成了物质人员的浪费,另一方面造成了监督的空档问题。从各监督主体在财政监督工作中的地位和作用看,各监督主体在财政监督中的地位实际上是一种平行或准平行的结构平级机关,由此财政监督体系中缺乏一个置于两者之上的监督机构, 各个主体之间没有上传下达或者一方指示一方的关系存在,财政监督体系是不完整的。财政监督主体的多元化、平行化与职能的重叠化对我国财政监督带来的弊端主要表现在:造成了执法单位职能的相互混淆,从而出现财政监督的重复检查或财政监督“越位”或“缺位”; 增加监督成本,降低了财政监督的工作效率;影响了财政监督执法的严肃性。
(四)财政监督信息反馈渠道不畅。
在信息化十分发达的现代社会,服务于财政监督的信息网络却很不齐全,信息渠道不够顺畅,信息反馈不够及时,特别是计算机网络手段在财政监督领域的应用滞后。从收入环节看,财政监督部门与收入征收单位、国库部门尚未实时联网,财政监督部门对征收执行情况、收入入库情况难以及时、完整掌握。从支出环节看,财政监督部门对资金分配使用情况的动态掌握限于拨付阶段,由于尚未形成统一的网络,资金具体使用情况的信息分散在各个预算单位,难以及时、全面、准确地同步集中反映到财政部门。从财政部门内部看,各管理职能部门与财政监督部门之间缺少沟通、协调和相互制约的机制,财政信息共享程度较低。 传递缺少规范化程序,财政监督部门对预算单位和监督对象的基础资料掌握不全,尚未建立有效的监督决策辅助系统和监督信息支持系统,影响了财政监督的及时性、针对性、严密性和有效性。可见,在财政监督中,各部门之间的信息沟通、协调合作是非常重要的。
二、加强我国财政监督的对策建议
(一)建立和健全财政监督法规体系。
财政监督是经济监督体系的重要组成部分,也是财政部门为维护财经法纪的严肃性而开展的行政执法工作。执法的前提是有法可依,财政监督必须尽快纳入法制化的管理轨道,这是强化财政监督的根本保障。由于多年来财政监督立法工作的滞后,至今我国尚未有一部全面、系统地规范财政监督活动的统一的行政法规,致使地方财政出现了一些管理规则,也使财政监督工作面临着一系列的困难和争议。因此,加强财政监督面临的最重要的任务是,尽快建立和健全财政监督法规体系。当务之急是尽快出台一部完备的、统一的《财政监督法》,系统地规定与财政监督主体相关的若干内容,从法律的角度明确财政监督的地位、作用、职责、任务,强化财政监督检查手段,规范财政监督工作程序、工作方法,做到有法可依、依法监督。认真研究各项政策法规之间的相互关系,避免法律法规之间的相互碰撞,建立一个相互匹配、上下统一的财政监督法规体系。 另一方面要对现有法规中的不合理部分进行修正和完善,消除法规中存在的内涵外延界定不清和可操作性不强而带来的执行困难。
(二)健全财政监督方式。
在社会主义市场经济条件下,强化财政监督,增强财政对经济运行的调控能力,必须依托市场,以经济法律手段实行间接调控为主,辅之以必要的行政手段。因此,必须强化财政监督事前事中监控作用,以及必要的事后监督弥补作用,突出财政管理特色。一切经济活动都离不开发生、发展、终结的运行过程,要对经济活动的全过程加以有效的控制,就需要不断追寻经济事项运行的整个轨迹,对经济活动过程的各环节开展全方位、多层次的监督。因此,改变现行单一的事后检查的监督方式,加大日常监督和事前、事中监督的力度,真正形成监督和管理并重、日常监督和专项监督相结合的监督新格局。此外,财政监督工作也要逐步由突击性监督检查转变到经常监督上来,也就是要立足于财政管理,着眼于财政活动的全过程,通过日常监督检查,发现财政管理过程中存在的问题,及时提出整改意见,完善制度,堵塞漏洞,不断提高财政管理水平,真正形成财政监督与管理并重,日常监督管理与专项监督检查相结合的财政监督工作新格局。
(三)理顺财政监督机构与有关部门的关系。
在财政监督建设方面,要进一步理顺外部环境,妥善协调、处理好几个方面的关系,一是财政监督与人大监督的关系,二是财政监督与审计监督的关系,三是财政监督与社会监督的关系。我国应建立人民代表大会宏观监督、财政部门日常监督、审计部门事后监督的全方位过程的监督体系。人民代表大会主要负责把好预算的编制和执行关,制定不违背国家基本法、适应地方需要的税收、国有资产、公债等管理制度,并拥有解释权。也可委托审计部门对财政执行情况进行事后审计。财政部门的监督是最重要的,围绕财政日常的收支管理展开,主要目的是尽早发现问题并及时杜绝,保障财政管理的水平,其监督工作一般是在事前和事中进行,是一种提前预防的工作,而且是日常不间断的。审计部门主要检查财政管理水平和资金使用效益,一般在事后进行。 同时,要进一步加强对财政监督的舆论宣传工作,提高财政监督的知名度,扩大财政监督的社会影响力,同时也调动社会监督的力量来检查财政部门的工作,为充分发挥财政监督效益、促进财政监督健康发展提供良好的社会环境。
(四)加快财政信息化建设,以财政部门为中心建立配套的网络信息平台。
在信息化时代,利用计算机网络技术进行财政监督管理,可以大大降低监督管理成本,提高工作效率。要充分利用计算机技术等现代化手段,通过网络控制体系随时掌握财政资金的分配、拨付、使用方向、结存等动态情况,同时对管理中发现的异常情况进行实地调查和追踪监控。实现各单位各部门财政运行信息的及时反馈,使得财政监督事前评估、事中监控得以实现,财政监督从过去的主要进行突击检查转变成为对财政资金运行全过程及时、同步地日常性监控。 同时,信息化条件下财政监督机制建设过程中,应注意加大信息资源共享力度。目前,财政信息共享程度较低,造成现有财政信息反馈不畅、监督资源浪费以及重复建设。因此,应该采取措施加强整合财政信息资源,实现监督信息的有效共享,实现监督机关与被监督单位的网络联通、电子政务平台互联等。
(作者单位:西北大学 行政管理专业)
注释:
科学精细管理编辑部.《关于推进财政科学化精细化管理的指导意见》政策摘要.地方财政研究,2009.11.
张信柱.我国财政监督问题研究.北方经济,2008.8.
张金洋.浅析我国当前财政监督存在的问题及完善措施.热点关注,2009.2.
周晶石.我国财政监督存在的问题及对策.民营科技,2009.6.
孔莉莉.关于加强我国财政监督的研究.金融财经,2009.3.
仲晓飞.财政监督问题研究.东北财经大学,2003.12.
宋晓明.我国财政监督问题研究.暨南大学,2007.5.