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摘要：长期以来。公共资源配置主要向工业和城市倾斜，导致城乡公共产品供给出现巨大差距，是我国城乡二元结构形成的重要原因。在“以工补农，以城带乡”的新的历史阶段，发展现代化农业是社会经济发展的基础性保障，对农业生产性公共产品提供提出了新的要求。农田水利基础设施是农民的基本生产条件，是农业生产基础的基础。加强农村生产性公共产品的供给，关键在于改革农业基础设施，建设投融资渠道，创新农业生产性公共产品供给机制。
关键词：农业；生产性公共产品：供给
一、城乡公共产品供给差距是城乡二元结构的本质
经济学上把同时具有消费的排他性和竞争性的产品称之为私人产品，而把不具备消费的排他性与竞争性的产品称之为公共产品。公共产品一般可进一步分为纯粹公共物品和准公共物品：纯粹公共物品由公共成员共同使用，使用权归群体或集体所有，具有绝对的非竞争性、非排他性和非独占性的特点；准公共物品或称混合物品是处于纯粹公共物品和私人物品中间的物品或服务，兼有私人物品和纯粹公共物品的性质。农村公共产品范围界定标准应包括：地域上属于农村范围；直接受益者是农民。按公共产品的主要服务目标，农村公共产品的具体范围大体可分为：农业生产性公共产品，主要是为农业生产和经营服务的基础设施；农民生活性公共产品，主要是与农民人居环境建设以及与改善农民生产条件相关的基础设施；农村社会性公共服务，主要是农村的教育、卫生、文化设施。
在我国城市公共产品的供给基本达到国际水平的同时，农村公共产品的供给严重不足已成为城乡经济协调发展的严重障碍。新中国成立初期，我国城市化水平很低，农村人口占全国人口的90％。乡经济发展差距虽已存在，但差距不大。改革开放以后，随着城市化、工业化的快速发展，我国城乡差距逐步扩大。在公共产品的提供上。这种差距主要体现在以下方面。
(一)城乡生产基础设施的差距
目前，我国大部分农村仍是以农业产业为主，农业生产靠天吃饭的局面实际上彰显了农业生产基础设施与城市工业基础设施的差距。
1、农田水利设施建设滞后。目前全国农田有效灌溉面积只占耕地面积的46％，机电排灌面积不足30％，农业灌溉用水平均利用系数只有0.45％。
2、耕地面积减少，地力下降。1998～2004年，我国净减少耕地1.08亿亩，全国耕地面积中70％以上是中低产田。
3、农业科技和机械化水平低。科技进步对农业生产的贡献率只有48％。农业生产综合机械化水平只有36.5％。
4、农业产业化及农产品现代化流通体系建设不足。目前我国农产品加工率只有30％，远低于发达国家80％的水平。
(二)城乡生活基础设施的差距
住宅、路、水、气、电是现代人必备的生活基础设施，这些设施在城市都已完备，但在农村都才刚刚起步。目前，全国还有145个乡镇、5万多个建制村不通公路，近1万个乡镇、30万个建制村不通沥青路或水泥路；只有14％的村庄有自来水或供水设施，全国3.6亿农村人口喝不上符合标准的饮用水；1.5亿农户需要解决燃料问题；还有2000万农村人口用不上电；全国6成以上的农户还没有用上符合卫生标准的厕所，村内污水排放和垃圾处理设施建设基本是一片空白，每年约1.2亿吨的生活垃圾乱堆乱放，乡镇企业的生产污水和农民生活污水随意排放。进入河流、水塘，严重威胁农民身体健康。
(三)城乡社会事业基础设施的差距
从最主要的教育、卫生和文化设施考察，农村居民在享有国家教育、公共卫生资源以及文化设施方面都远远落后于城市居民。教育方面，仅以中学学校数计，每百万城镇居民拥有的中学校数是农村居民的1.6倍，拥有的高中学校是农村居民的8.8倍；卫生方面，我国占总人口30％的城市居民享有80％的卫生资源；而占总人口70％的农村居民仅享有20％的卫生资源；文化设施方面，城市居民拥有公园、动物园、博物馆等社会公共服务设施，有先进的电信网络系统以及各类培训机构等等，而广大农村地区尚有2.3万多个乡镇没有文化站，尚有5000多万农民不能收听收看广播电视。
城乡公共产品供给在质量和范围上的差距，导致城乡二元结构日益凸显。首先，农业生产基础设施落后制约了农民增收。特别是在以农业为主的农村产业构成中，农业生产基础设施落后直接制约了农民增收。尽管在国家不断加大对农村投入情况下，城乡收入差距有缩小的势头，但从收入绝对额来看仍然很大。其次，生活基础设施落后制约了农民生产生活条件改善。出门难、饮水难、取暖做饭难等都是摆在8亿农民面前的现实问题，这种生产生活条件，不仅给广大农民套上繁重劳动的重枷，更阻碍了农民视野的开拓，影响了农业的发展。再次，农村社会事业基础设施落后制约农村的长远发展。现代社会，教育直接决定一个国家崛起和腾飞，农村教育基础设施落后直接造成广大农村地区人力资本匮乏；卫生基础设施落后也使广大农民就医困难；文化设施落后更是造成农民信息闭塞，在这个迅速发展的信息时代。闭塞无疑就加剧了落后。
二、我国农业生产性公共产品供给严重不足
与城市公共产品相比，农民生活性公共产品和农村社会性公共服务与城市相应的公共产品没有根本的区别，是城乡公共服务是否均等化的重要反映，因此各级政府更容易将公共产品的供给重点放在改善人民群众生活条件和社会事业方面。而农业生产性公共产品是农村特有的公共产品，是农业再生产的物质基础和条件。我国特殊的人口、耕地、水资源、气候等自然地理条件和社会条件决定了农业生产基础设施在农业发展中的特殊地位。特别是近年来国际粮食市场波动，农业生产的重要性日益显现，更说明了农业生产性基础设施建设是社会经济发展“基础的基础”地位。
但是，目前城乡公共产品的供给差距主要体现在生产性公共产品方面。从中央政府投资安排比例来看。1998年中央政府投资用于农林水利基础设施的比重占到对农村基础设施投资的70％。2005年这一比重下降到47％。相应地，用于改善农村生产生活条件的投资比重，从1998年的30％提高到了2005年的45％；用于农村社会事业基础设施的投入，则从1998年基本没有安排，逐步提高到2005年的近70亿元。由此可见，相对于农民生活性公共产品和农村社会性公共服务方面，对于农业基础设施的投入比重有逐年下降的趋势。
反观当今世界发达国家，其农业创造的国民收入在其总收入中所占比重已经非常有限。但是，为了提升本国的农业国际竞争力，增加农民收入，发达国家非常重视对农业、农村和农民的补贴政策，特别是农业生产领域的公共产品提供。近年来在WTO规则下，发达国家更加注重运用财政公共投资和绿色补贴，实施对农业的支持，如政府 运用财政手段在农田保护、水利、病虫害控制、生态环境治理、产业结构调整、农业科研、技术推广与咨询、检疫、农民职业培训、公共产品的财政投资、地区援助计划等。以美国、欧盟和日本为例，美国每年的农业财政补贴达到8000亿美元；欧盟每年用于农业发展支出占总预算的50％以上；日本对农业的预算支出相当农业净产值的50％。加大对农业投入，改善农业生产条件，提供充足的公共产品和公共服务是处于工业化初期及中期的国家保护和发展农业的普遍规律。
三、加大农业生产性公共产品供给的对策
当前，我国已经进入“以工补农，以城带乡”的历史阶段。在现实的农村经济发展水平、农民负担能力和农村基础设施状况下，按照基本公共服务均等化的理念，首要的基本保障性基础设施建设就是农业基本生产基础设施。作为农业大国，我国自2004年以来一直实施对农民的粮食直补政策。直补政策对农业增产和农民增收发挥了巨大作用，但是也存在一定的缺陷，限制了农民生产积极性的提高和农民收入的持续增加，而且容易与世界贸易规则产生抵触。因此，必须要进一步加大农业公共产品供给，促进农业生产条件的改善、农业科技的进步和农业信息服务体系的完善，保证粮食产量、农民收入的持续增长和农村的科学发展。
基于政府财力状况和农村现实发展水平，单靠政府或者农民自身的力量都不可能负担巨大的农村基础设施建设投资需求。因此，提供公共产品服务，做好农业生产基础设施建设工作，必须动员各方力量，既依托政府投资的核心领导和带动作用，也倚重市场，形成政府、农民、企业、社会共同参与的多元投资格局。
一是中央政府投资自身要建立用于农村基础设施建设资金的稳定增长机制，减少年度间波动。严格按照中央关于“固定资产投资增量主要用于农村”的要求，保持农业基础建设投资规模持续增长，并加大交通、水利、农业、林业、通信、文化等中央部门的支农投资。
二是强化地方事权。调动地方政府投资力度。加大地方各级政府对农业生产基础设施建设投入。逐步实现地方政府土地出让金收入等政府投资主要用于农业生产条件的改善。中央政府可通过“以奖代补”等方式引导地方政府投资。
三是运用税收、补贴、“以奖代补”、公私合伙经营等多种政策手段，引导企业及社会投资。目前一些农村基础设施项目主要是由企业负担，如农网改造项目主要由电网公司投资、村村通电话工程主要由6大电信运营商投资等，也有不少社会投资兴建小型农田水利、农村道路等。要积极探索公私合伙经营模式(PPP)、研究适宜的财税优惠政策、大力发展农村金融等，为企业及社会投资农业生产基础设施建设创造条件。
四是改革现行的投资管理方式，实行农民民主决策。农民民主决策，就是将项目的决策权交给农民。规划批准并确定对村的总体补助额度后，政府不再审批具体项目，而是监督项目建设和验收考核。农民在规划范围内通过投票等方式进行民主决策，自主选择建设项目。这样就确保了政府投资切实用到农民最迫切需要解决的项目建设上，同时也有利于调动农民投资投劳和加强管理的积极性。
五是改进管护方式。把对农业生产基础设施的管护放在与建设同等重要的位置，切实解决基础设施长期存在的“有人建、有人用、无人管”的问题，充分发挥使用效益。首先，规划阶段必须考虑运营管护经费，将其纳入项目总投资或明确管护经费来源，建立管护经费保障机制，对纯公益性项目由财政安排一定的管护经费；其次，对符合条件的基础设施，引进市场方式，推行公私合作合营模式；再次，扶持农民专业协会组织，实现农民对农业生产基础设施的自我管理和维护。
关键词：农业；生产性公共产品：供给
一、城乡公共产品供给差距是城乡二元结构的本质
经济学上把同时具有消费的排他性和竞争性的产品称之为私人产品，而把不具备消费的排他性与竞争性的产品称之为公共产品。公共产品一般可进一步分为纯粹公共物品和准公共物品：纯粹公共物品由公共成员共同使用，使用权归群体或集体所有，具有绝对的非竞争性、非排他性和非独占性的特点；准公共物品或称混合物品是处于纯粹公共物品和私人物品中间的物品或服务，兼有私人物品和纯粹公共物品的性质。农村公共产品范围界定标准应包括：地域上属于农村范围；直接受益者是农民。按公共产品的主要服务目标，农村公共产品的具体范围大体可分为：农业生产性公共产品，主要是为农业生产和经营服务的基础设施；农民生活性公共产品，主要是与农民人居环境建设以及与改善农民生产条件相关的基础设施；农村社会性公共服务，主要是农村的教育、卫生、文化设施。
在我国城市公共产品的供给基本达到国际水平的同时，农村公共产品的供给严重不足已成为城乡经济协调发展的严重障碍。新中国成立初期，我国城市化水平很低，农村人口占全国人口的90％。乡经济发展差距虽已存在，但差距不大。改革开放以后，随着城市化、工业化的快速发展，我国城乡差距逐步扩大。在公共产品的提供上。这种差距主要体现在以下方面。
(一)城乡生产基础设施的差距
目前，我国大部分农村仍是以农业产业为主，农业生产靠天吃饭的局面实际上彰显了农业生产基础设施与城市工业基础设施的差距。
1、农田水利设施建设滞后。目前全国农田有效灌溉面积只占耕地面积的46％，机电排灌面积不足30％，农业灌溉用水平均利用系数只有0.45％。
2、耕地面积减少，地力下降。1998～2004年，我国净减少耕地1.08亿亩，全国耕地面积中70％以上是中低产田。
3、农业科技和机械化水平低。科技进步对农业生产的贡献率只有48％。农业生产综合机械化水平只有36.5％。
4、农业产业化及农产品现代化流通体系建设不足。目前我国农产品加工率只有30％，远低于发达国家80％的水平。
(二)城乡生活基础设施的差距
住宅、路、水、气、电是现代人必备的生活基础设施，这些设施在城市都已完备，但在农村都才刚刚起步。目前，全国还有145个乡镇、5万多个建制村不通公路，近1万个乡镇、30万个建制村不通沥青路或水泥路；只有14％的村庄有自来水或供水设施，全国3.6亿农村人口喝不上符合标准的饮用水；1.5亿农户需要解决燃料问题；还有2000万农村人口用不上电；全国6成以上的农户还没有用上符合卫生标准的厕所，村内污水排放和垃圾处理设施建设基本是一片空白，每年约1.2亿吨的生活垃圾乱堆乱放，乡镇企业的生产污水和农民生活污水随意排放。进入河流、水塘，严重威胁农民身体健康。
(三)城乡社会事业基础设施的差距
从最主要的教育、卫生和文化设施考察，农村居民在享有国家教育、公共卫生资源以及文化设施方面都远远落后于城市居民。教育方面，仅以中学学校数计，每百万城镇居民拥有的中学校数是农村居民的1.6倍，拥有的高中学校是农村居民的8.8倍；卫生方面，我国占总人口30％的城市居民享有80％的卫生资源；而占总人口70％的农村居民仅享有20％的卫生资源；文化设施方面，城市居民拥有公园、动物园、博物馆等社会公共服务设施，有先进的电信网络系统以及各类培训机构等等，而广大农村地区尚有2.3万多个乡镇没有文化站，尚有5000多万农民不能收听收看广播电视。
城乡公共产品供给在质量和范围上的差距，导致城乡二元结构日益凸显。首先，农业生产基础设施落后制约了农民增收。特别是在以农业为主的农村产业构成中，农业生产基础设施落后直接制约了农民增收。尽管在国家不断加大对农村投入情况下，城乡收入差距有缩小的势头，但从收入绝对额来看仍然很大。其次，生活基础设施落后制约了农民生产生活条件改善。出门难、饮水难、取暖做饭难等都是摆在8亿农民面前的现实问题，这种生产生活条件，不仅给广大农民套上繁重劳动的重枷，更阻碍了农民视野的开拓，影响了农业的发展。再次，农村社会事业基础设施落后制约农村的长远发展。现代社会，教育直接决定一个国家崛起和腾飞，农村教育基础设施落后直接造成广大农村地区人力资本匮乏；卫生基础设施落后也使广大农民就医困难；文化设施落后更是造成农民信息闭塞，在这个迅速发展的信息时代。闭塞无疑就加剧了落后。
二、我国农业生产性公共产品供给严重不足
与城市公共产品相比，农民生活性公共产品和农村社会性公共服务与城市相应的公共产品没有根本的区别，是城乡公共服务是否均等化的重要反映，因此各级政府更容易将公共产品的供给重点放在改善人民群众生活条件和社会事业方面。而农业生产性公共产品是农村特有的公共产品，是农业再生产的物质基础和条件。我国特殊的人口、耕地、水资源、气候等自然地理条件和社会条件决定了农业生产基础设施在农业发展中的特殊地位。特别是近年来国际粮食市场波动，农业生产的重要性日益显现，更说明了农业生产性基础设施建设是社会经济发展“基础的基础”地位。
但是，目前城乡公共产品的供给差距主要体现在生产性公共产品方面。从中央政府投资安排比例来看。1998年中央政府投资用于农林水利基础设施的比重占到对农村基础设施投资的70％。2005年这一比重下降到47％。相应地，用于改善农村生产生活条件的投资比重，从1998年的30％提高到了2005年的45％；用于农村社会事业基础设施的投入，则从1998年基本没有安排，逐步提高到2005年的近70亿元。由此可见，相对于农民生活性公共产品和农村社会性公共服务方面，对于农业基础设施的投入比重有逐年下降的趋势。
反观当今世界发达国家，其农业创造的国民收入在其总收入中所占比重已经非常有限。但是，为了提升本国的农业国际竞争力，增加农民收入，发达国家非常重视对农业、农村和农民的补贴政策，特别是农业生产领域的公共产品提供。近年来在WTO规则下，发达国家更加注重运用财政公共投资和绿色补贴，实施对农业的支持，如政府 运用财政手段在农田保护、水利、病虫害控制、生态环境治理、产业结构调整、农业科研、技术推广与咨询、检疫、农民职业培训、公共产品的财政投资、地区援助计划等。以美国、欧盟和日本为例，美国每年的农业财政补贴达到8000亿美元；欧盟每年用于农业发展支出占总预算的50％以上；日本对农业的预算支出相当农业净产值的50％。加大对农业投入，改善农业生产条件，提供充足的公共产品和公共服务是处于工业化初期及中期的国家保护和发展农业的普遍规律。
三、加大农业生产性公共产品供给的对策
当前，我国已经进入“以工补农，以城带乡”的历史阶段。在现实的农村经济发展水平、农民负担能力和农村基础设施状况下，按照基本公共服务均等化的理念，首要的基本保障性基础设施建设就是农业基本生产基础设施。作为农业大国，我国自2004年以来一直实施对农民的粮食直补政策。直补政策对农业增产和农民增收发挥了巨大作用，但是也存在一定的缺陷，限制了农民生产积极性的提高和农民收入的持续增加，而且容易与世界贸易规则产生抵触。因此，必须要进一步加大农业公共产品供给，促进农业生产条件的改善、农业科技的进步和农业信息服务体系的完善，保证粮食产量、农民收入的持续增长和农村的科学发展。
基于政府财力状况和农村现实发展水平，单靠政府或者农民自身的力量都不可能负担巨大的农村基础设施建设投资需求。因此，提供公共产品服务，做好农业生产基础设施建设工作，必须动员各方力量，既依托政府投资的核心领导和带动作用，也倚重市场，形成政府、农民、企业、社会共同参与的多元投资格局。
一是中央政府投资自身要建立用于农村基础设施建设资金的稳定增长机制，减少年度间波动。严格按照中央关于“固定资产投资增量主要用于农村”的要求，保持农业基础建设投资规模持续增长，并加大交通、水利、农业、林业、通信、文化等中央部门的支农投资。
二是强化地方事权。调动地方政府投资力度。加大地方各级政府对农业生产基础设施建设投入。逐步实现地方政府土地出让金收入等政府投资主要用于农业生产条件的改善。中央政府可通过“以奖代补”等方式引导地方政府投资。
三是运用税收、补贴、“以奖代补”、公私合伙经营等多种政策手段，引导企业及社会投资。目前一些农村基础设施项目主要是由企业负担，如农网改造项目主要由电网公司投资、村村通电话工程主要由6大电信运营商投资等，也有不少社会投资兴建小型农田水利、农村道路等。要积极探索公私合伙经营模式(PPP)、研究适宜的财税优惠政策、大力发展农村金融等，为企业及社会投资农业生产基础设施建设创造条件。
四是改革现行的投资管理方式，实行农民民主决策。农民民主决策，就是将项目的决策权交给农民。规划批准并确定对村的总体补助额度后，政府不再审批具体项目，而是监督项目建设和验收考核。农民在规划范围内通过投票等方式进行民主决策，自主选择建设项目。这样就确保了政府投资切实用到农民最迫切需要解决的项目建设上，同时也有利于调动农民投资投劳和加强管理的积极性。
五是改进管护方式。把对农业生产基础设施的管护放在与建设同等重要的位置，切实解决基础设施长期存在的“有人建、有人用、无人管”的问题，充分发挥使用效益。首先，规划阶段必须考虑运营管护经费，将其纳入项目总投资或明确管护经费来源，建立管护经费保障机制，对纯公益性项目由财政安排一定的管护经费；其次，对符合条件的基础设施，引进市场方式，推行公私合作合营模式；再次，扶持农民专业协会组织，实现农民对农业生产基础设施的自我管理和维护。