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摘要：我国农民集体所有制的产生有其经济、政治方面的历史根据和现实必然性。农民集体所有制要顺应农业生产力发展和城乡一体化发展的现实潮流做出一系列重大变革。“坚持农民集体所有不动摇”是社会主义初级阶段的根本要求，应消除“过渡论”和“激变论”带来的消极影响。新中国成立初期的农民个体所有制是实现“耕者有其田”革命理想的必然要求。农业的社会主义公有制改造目标及“以农补工”政策，必然要求经由合作化建立起农民集体所有制。在新时期，农地和宅基地的“三权分置”改革旨在创新集体土地制度，集体资产股份合作制改革旨在实现集体成员的收益分配权，农村集体经济组织法人化改革旨在确立起集体资产运营管理主体的市场主体地位。只有进一步完善和实施好集体经营性建设用地入市制度，并牢牢把握城乡融合发展的时代背景和大趋势，才能充分激发出农民集体所有的制度优势。
关键词：农民集体所有;三权分置;股份合作制;农村集体经济组织法人;集体经营性建设用地入市
作者简介：王洪平，烟台大学法学院教授（烟台 264005），吉林大学兼职教授、吉林大学财产法研究中心研究员（长春 130012）
基金项目：国家社科基金重大项目“农村集体产权制度改革的法治保障研究”（19ZDA156）
DOI编码：10.19667/j.cnki.cn23-1070/c.2021.04.002
关于马列主义经典作家是否提出过农民集体所有制设想的问题，我国学界始终存在着争论。我们不妨认为，农民集体所有制主要是我国社会主义初创时期的自主构想，是社会主义改造实践的必然产物。新中国的农民集体所有制奠基于农民个体所有制，“由私而公”，这或许就是一种历史的辩证法。农民集体所有制自创立以来，其实践历程可谓是跌宕起伏。党中央已经明确提出，要坚持农民集体所有不动摇，农民集体所有制仍要在不断深化改革中砥砺前行。在党的第一个“一百年”来临之际，就农民集体所有制创立的历史必然性、新时期改革的必然要求和未来发展的必然趋势进行探讨，无疑具有继往开来的重要意义。
一、农民集体所有制是新中国的必然选择
新中国的农村土地制度经历了建国初期短暂的农民个体所有制，然后即迅速地转变为农民集体所有制。农民个体所有制实现了“耕者有其田”的革命理想，农民集体所有制实现了生产资料公有制的社会主义改造目标，“以农补工”政策为新中国的工业化开辟了道路。因而历史地看，农民集体所有制在新中国的创立并非偶然，其是建立社会主义公有制的必然逻辑结果，也是新中國尽早实现工业化的必由之路，这是一个历史性的必然选择。
（一）农民个体所有制：实现“耕者有其田”的革命理想
封建剥削的农地制度始终存在着一个扭曲的不合理现象，即“不耕者有其田”而“耕者无其田”，以耕田为业的农民自己不掌握生产资料，只能通过租佃方式从地主手中获取耕地，从而形成了剥削与被剥削的封建土地关系。1924 年，孙中山先生提出了“耕者有其田”口号，以最为通俗的方式表达了亿万农民的心声和梦想。在新民主主义革命的早期，中国共产党继受了“耕者有其田”思想，并将其作为革命时期土地改革的核心思想予以贯彻实施。在解放战争中，国民党的溃败与中国共产党的大获全胜，可以说与是否真正贯彻了“耕者有其田”的革命措施密切相关。中国共产党兑现了“耕者有其田”承诺，获得了广大农民的支持所以取胜;国民党的“耕者有其田”却始终停留在口号和纸面上，故此丧失了民心而败北。
孙中山先生打出“耕者有其田”旗号，就是要以之宣传革命、动员农民参加革命，乃至巩固革命政权。中国共产党继受“耕者有其田”政策，是因为解决农民的土地问题是中国民主革命的根本问题，也是中国共产党在民主革命时期的基本任务。农民的土地问题解决了，参加革命的积极性就被调动起来，最终取得革命胜利的群众基础也就得以奠定。
在认识上，中国共产党的“耕者有其田”先后经历了土地国有的“耕者有其田”和土地私有的“耕者有其田”两个阶段。1940 年，毛泽东在《新民主主义论》中指出：“没收地主的土地，分配给无地和少地的农民，实行中山先生‘耕者有其田’的口号，扫除农村中的封建关系，把土地变为农民的私产。”自此开始，中国共产党的“耕者有其田”在认识上就统一为农民私有意义上的“耕者有其田”，同孙中山先生倡导的土地国有的“耕者有其田”走上了不同的历史道路。之所以如此，是因为其时广大农民在接受“耕者有其田”这个口号时，始终是在土地私有的意义上进行理解的。中国共产党也意识到，作为土地私有的“耕者有其田”已深入人心，它比土地国有更有利于团结和组织农民，故此在不知不觉中党和人民的理解趋于一致，原初意义上土地国有的“耕者有其田”就完全转变为土地私有的“耕者有其田”了。
1947年《土地法大纲》、1949年《中国人民政治协商会议共同纲领》，都明确提到了实行“耕者有其田”的土地制度，要求必须确认和保护好农民对已得土地的个人所有权。这两个文件为建国初期实行私有意义上的农民个体所有制奠定了立法基础。1950年《土地改革法》、1954年《宪法》都明确规定了农民个体所有制，这是革命时期中国共产党对广大农民做出的庄严承诺的兑现。广大自耕农获得了千百年来梦寐以求的自有土地，“耕者有其田”的夙愿最终达成，因而农民个体所有制是实现“耕者有其田”革命理想的必然要求。
（二）生产资料公有制：实现农业社会主义改造目标
我国农村集体所有制的形成不是伴随着生产力水平的提高自然产生的，而是以马克思主义经典作家的社会主义公有制设想为理论依据，以前苏联的农业生产建设为实践根据，依靠领导人的政治权威人为推动的结果，其是由农民个体所有制“突变”为农民集体所有制的。这一“突变”的分水岭就是 1955 年《农业生产合作社示范章程》（即“初级”农业生产合作社示范章程）的诞生，该章程第 1 条首次提出：“农业生产合作社是劳动农民的集体经济组织，……它统一地使用社员的土地、耕畜、农具等主要生产资料，并且逐步地把这些生产资料公有化。”这一文件的颁布为后续高级社、人民公社制度的建立奠定了基础，自此农业的社会主义公有制改造驶上了高速路。 建国初期经过三年的经济和国力恢复，党中央于 1952年底提出了党在过渡时期的总路线，明确规定：“党在这个过渡时期的总路线和总任务，是要在一个相当长的时期内，逐步实现国家的社会主义工业化，并逐步实现国家对农业、对手工业和对资本主义工商业的社会主义改造。”这就是俗称的“一化三改”，而农业的社会主义改造实际上就是由互助合作到人民公社的農业合作化改造。为实现这一目标，国家先后于 1951年颁布《关于农业生产互助合作的决议（草案）》、1953年颁布《关于发展农业生产合作社的决议》、1955 年颁布《农业生产合作社示范章程》、1956 年颁布《高级社示范章程》、1958年颁布《人民公社决议》、1962年颁布《农村人民公社工作条例修正草案》（俗称的“农业六十条”）等系列重要文件。这些文件的颁布同时配合着实践的大力推动，先后经历互助组、初级社、高级社、人民公社四个发展阶段，历时不到十年我国即完成了农业的社会主义改造。根据 1958 年《人民公社决议》的披露，从 1958 年夏季开始，只经过了几个月时间，全国 74 万多个农业生产合作社就已经在广大农民的热烈要求基础上，改组成了 26 000 多个人民公社。参加公社的有 1 亿 2 千多万户，已经占全国各民族农户总数的 99% 以上。至此，经由农业的社会主义改造，作为建国初期土地改革成果的农民个体所有制，被彻底地改造为社会主义集体所有制。
之所以将集体所有制作为农业的社会主义改造目标，既有政治的原因，也有经济的原因。就政治原因而言，集体所有制的建立与我国建设社会主义和实现共产主义的远大目标有关。实施“耕者有其田”政策后农民分得了土地，但其生产资料的私有和生产经营的分散与社会主义公有制的基本制度要求是相矛盾的。社会主义革命和建设的最终目的是要消灭剥削和剥削阶级，实现共同富裕，社会主义生产要求生产资料公有，要求最大限度地实现生产要素的优化组合，创造前所未有的高度发达的生产力，而在农民土地私有、生产分散的情况下这是难以实现的。就经济原因而言，集体所有制的建立与建国初期“实现国家的社会主义工业化”目标有关。当时广大农村虽然通过土地改革废除了封建土地所有制，在一定时期内推动了农业生产力发展，但 2000 多年封建土地所有制形成的一家一户的小农经济在性质和形式上都没有发生根本改变，小农经济经营规模小、资金少、生产工具落后、抗风险能力弱等劣势和缺陷，与有计划的经济建设和大规模的工业化对粮食和原材料的需求是根本不相匹配的。基于上述两方面的原因，建立集体所有制就成为建国初期实现农业的社会主义改造目标的必然要求。
（三）以农补工：为新中国的工业化开辟道路
2004 年 10 月，时任总书记胡锦涛同志在中共十六届四中全会上对工农城乡关系做了如下新诠释：“综观一些工业化国家发展的历程，在工业化初始阶段，农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的趋向;但在工业化达到相当程度以后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展，也是带有普遍性的趋向。”这“两个趋向”的辩证总结指出了工农城乡发展的普遍性历史规律，新中国的工农城乡发展也遵循了该规律，先后经历了建国初期的“以农补工”阶段和新世纪以来的“以工补农”阶段。
1950 年《土地改革法》第 1 条明确规定：“废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制，藉以解放农村生产力，发展农业生产，为新中国的工业化开辟道路。”该立法宗旨已经揭明，建国初期农村土地改革的根本目的是要“为新中国的工业化开辟道路”，农业农村的发展是手段，工业城市的发展是目的，这就为后来的“一化三改”奠定了立法层面的基础。但正如上文业已指出的，以农地私有制为基础的分散的小农经济根本不可能满足大规模经济建设和工业发展的需求，为此新中国才开启了从互助到合作再到人民公社的集体化道路。一言以敝之，“集体化”是在为“工业化”开辟道路，农民集体所有制是“以农补工”政策的必然要求。
新中国成立初期的集体化提高了农业生产力，为工业发展奠定了粮食基础。但农业剩余要实现对工业发展的补助，还必须建立起一定的输送渠道，这其中有两项制度最为重要：一是粮食的统购统销，二是城乡户籍的分化和固化。1953年 11月 19日中央人民政府政务院《关于实行粮食的计划收购和计划供应的命令》规定：“生产粮食的农民应按国家规定的收购粮种、收购价格和计划收购的分配数量将余粮售给国家。”国家通过法律意义的统购统销，强制征购农副产品，对农业剩余实现了最大限度的汲取。粮食的统购统销旨在解决不从事粮食生产的城市人口的吃饭问题，这是当时农业能为工业提供的最大支持。要彻底实施统购统销与城市人口吃粮的计划供应制度，就需要封闭城市人口的数量、严格控制其增量，与之相配套的就是最严格的城乡二元化的户籍制度。如 1958年《户口登记条例》规定：“公民由农村迁往城市，必须持有劳动部门的录用证明、学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明。”在当时的历史环境下，录用证明、录取证明、准迁证明等“通行证”的取得都非易事，因而农村向城市的人口迁移之门基本被关闭，户籍制度在城乡之间筑起了一道牢不可破的人口迁徙壁垒，农民被固定在农村从事农业生产，成为工业和城市发展汲取资源的蓄水池。
2021 年 6 月 1 日开始施行的《乡村振兴促进法》第 6 条首次实现了从政策到法律的转换，明确规定了“以工补农”政策的法律地位，宣告长达半个多世纪的“以农补工”政策已然结束，开启了新型工农城乡关系建设的新时代。不论是“以农补工”还是“以工补农”，都是中国共产党适应生产力发展和顺应时代潮流做出的重大制度设计和政策调整。历史证明，“以农补工”政策是成功的，我们相信， “以工补农”政策在下一个“一百年”目标的实现中也必将取得巨大成功。
二、农民集体所有制改革是新时期的必然要求
一项有生命力的制度在实践中必然地具有自我演化性，制度可以创生实践，实践也必然地会推动制度向着社会的制度性需求进行修正和变革。从建国之初到本世纪初，农民集体所有制已经走过了半个多世纪，这是一段经由不断试错而取得巨大成功的历程。在此期间内，我国的社会主义建设厘定了方向，社会生产力有了长足发展，经济建设取得了伟大成就，现阶段农民集体所有制实践业已迈入一个“农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展”的新时期。新时期的根本任务是要全面建设社会主义现代化国家，农业农村的现代化遂成为重中之重。为适应农业生产力发展的新形势和促进乡村振兴的新要求，党中央对集体所有制的有效实现形式进行了一系列重大改革，这其中有三项改革具有基石意义，即农地和宅基地的“三权分置”改革、集体资产股份合作制改革和农村集体经济组织的法人化改革。 （一）“三权分置”改革：创新集体土地制度
现阶段的“三权分置”改革始于农地，而后及于宅基地。农地的“三权”是指集体所有权、土地承包权和土地经营权，宅基地的“三权”是指所有权、资格权和使用权。
农地“三权分置”改革的时代背景是“新四化”，即新型工業化、信息化、城镇化和农业现代化。改革开放之初，我国的农地经营体制经历了由“集体化”到“去集体化”的改革，即由“集体统一经营”到 “农户分散经营”，实行家庭联产承包责任制。家庭联产承包责任制改革实现了集体土地所有权与农户承包经营权的“两权分离”，极大地调动了农民的生产积极性。但经过 30 余年的发展，随着城乡关系的变化，“两权分离”模式促进农业生产力发展的效能已经基本耗尽。为此，中国共产党适时提出了农地“三权分置”政策，并由《农村土地承包法》和《民法典》转化为正式的法律制度。
农地“三权分置”改革顺应了农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，是构建集体农地新型经营体制的应然要求，被称为“继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新”。就“三权分置”改革的重大意义，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》指出：“‘三权分置’是农村基本经营制度的自我完善，符合生产关系适应生产力发展的客观规律，展现了农村基本经营制度的持久活力，有利于明晰土地产权关系，更好地维护农民集体、承包农户、经营主体的权益;有利于促进土地资源合理利用，构建新型农业经营体系，发展多种形式适度规模经营，提高土地产出率、劳动生产率和资源利用率，推动现代农业发展。”
应当指出，农地“三权分置”改革并不是对“两权分离”制度的否定，“两权分离”制度的历史贡献也不容否认。根据有学者统计分析，1978—1984 年，中国农业产出增长主要来源于农地的“两权分离”制度改革和化肥施用量的增加，其中农地“两权分离”制度改革对农业产出增长的贡献率为48.6%，化肥施用量增加的贡献率为 32.2%。“三权分置”改革是在“两权分离”改革基础上的进一步深化改革，是将土地承包经营权进一步分置为土地承包权和土地经营权形成的“三权”并置。“两权分离”与“三权分置”不是替代关系，而是并存关系。有些地方以“三权分置”为主，有些地方以“两权分离”为主;有些农户是“三权分置”，有些农户是“两权分离”。《农村土地承包法》第 9条规定：“承包方承包土地后，享有土地承包经营权，可以自己经营，也可以保留土地承包权，流转其承包地的土地经营权，由他人经营。”《民法典》第 339条规定：“土地承包经营权人可以自主决定依法采取出租、入股或者其他方式向他人流转土地经营权。”这表明，“两权分离”与“三权分置”的并存已为法律所确认，二者作为农地的基本经营制度将长期处于并存地位。
2018年中共中央、国务院《关于实施乡村振兴战略的意见》做出了探索宅基地“三权分置”改革的部署，其提出：“完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用。”此后，山东禹城、浙江义乌和德清、四川泸县等试点地区结合实际，探索了一些宅基地“三权分置”模式。但正如 2018 年国务院《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点情况的总结报告》（以下简称《总结报告》）所指出的：“目前试点范围比较窄，试点时间比较短，尚未形成可复制、可推广的制度经验，且各有关方面对宅基地所有权、资格权、使用权的权利性质和边界认识还不一致，有待深入研究。”基于上述原因，农地“三权分置”改革已经法律化了，但宅基地“三权分置”改革仍在试点和探索阶段，需要在试点基础上不断积累经验，并最终转化为法律。
（二）集体资产股份合作制改革：实现集体成员收益分配权
土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权是农民集体成员的三大财产权，对于前两权的实现已经形成了比较完善的法律保障体系，但农民的集体收益分配权却基本上处于失权和失能状态。《民法典》第 261条规定：“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。”不论对集体所有的法律性质在理论和政策上存在着何种争论，集体成员作为集体资产的受益主体是不容争议的。集体收益分配权的实现需要一定的机制，没有良好的实现机制，集体成员的收益分配请求权就只能停留在纸面上。股份合作制改革就是这样的一种实现机制，通过改革将农村集体经营性资产以股份或者份额的形式量化到本集体成员，从而为其参加集体收益分配确立起基本的分配依据。通过股份合作制改革，就能实现资源变资产、资金变股金、农民变股东的“三变”改革，农民的集体收益分配权就有了实质性保障。
实践中，在中共中央、国务院《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（以下简称《产改意见》）出台之前，股份合作制改革并无统一模式。如广东省佛山市南海区开创了“南海模式”，农民以土地承包经营权入股，集体土地完全由集体经济组织来经营管理，这是一种由“集体所有、分散经营” 到“集体所有、统一经营”的模式，其特征可以概括为由改革开放之初的“去集体化”到现今的“再集体化”。理论上，关于股份合作制改革也未形成统一意见。比较激进的观点认为，集体资产股份合作制改革应当采用市场化的公司制模式，让农民变成真正的股东，其股权可以自由流转处分。由于农村集体资产的股份合作制改革不同于工商企业的股份制改造，其要体现成员集体所有和特有的社区性，而该种理论模式实际上改变了农民的集体所有制，“废公行私”，因而不具有实践价值。《产改意见》将改革模式统一起来，即根据不同资源的不同性质和禀赋，只针对经营性资产进行股份量化，对资源性资产和非经营性资产不予股份制改造。该种模式在实践中已经全面铺开，实践证明其切实可行和行之有效，既提高了集体资产的利用效率，又确保了集体资产收益分配的均等化，农民有了更多的财产性收入和更多的获得感。 应当说，股份合作制改革任重道远。在清产核资和股份量化工作完成后，农民的集体收益分配权能否真正实现及财产性收入能否实际提高，其关键就是对农民集体资产股份权益的保障。这其中，股权的确权登记颁证和交易流转保障乃重中之重。就交易流转而言，在交易平台的建设、交易规则的设计、交易服务的促进、交易监管的优化、多元解纷机制的建立、股份的有偿退出、股份继承等方面，都有待于进一步探索和总结经验。
（三）农村集体经济组织法人化改革：确立市场主体地位
集体资产的产权化和市场化改革是农村要素市场化的重要支柱，其前提和基础是将农村集体经济组织培育成市场主体，赋予其市场主体地位。《产改意见》明确指出，要“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，明确农村集体经济组织市场主体地位”，要“管好用好集体资产，建立符合市场经济要求的集体经济运行新机制，促进集体资产保值增值”，要“保证农村集体经济组织平等使用生产要素，公平参与市场竞争”。一言以蔽之，就是要将农村集体经济组织打造成市场主体，使其能够携集体资产参与市场竞争，创新农村集体经济的运行机制。《民法典》将农村集体经济组织规定为一类特别法人，从根本上解决了其民事主体地位问题，但其市场主体地位的成就仍有赖于相应配套机制的建立和市场化的培育。
对农村集体经济组织法人地位的理解，关键在于把握其作为特别法人的“特别性”。集体经济组织是一种以公有制为基础的合作社，与通常以非公有制为基础的典型合作社不同。《农民专业合作社法》规定的专业合作社，就是一种典型的合作社，该法就合作社的设立和登记、成员、财务管理以及合并、分立、解散和清算等作了详细规定。由立法内容可见，农民专业合作社的组织制度和行为制度，与公司制的营利法人近乎于趋同。集体经济组织与农民专业合作社之间有一个本质性差异，即设立上的不同。农民专业合作社是经由合作社成员出资设立的，具有“新设性”，是投资性市场行为“从无到有”新成立的市场主体。但农村集体经济组织的成立，则是“从有到新”，具有“改制性”，其资产不是由现有集体成员投资形成的，而是来自于既有的集体资产，因而其成立不是市场行为的结果，而是政策和法律层面上制度变革的直接产物。从成员身份取得的角度看，农民专业合作社的成员身份是一种纯粹的财产性身份，因出资行为而取得;而“集体经济组织成员”的身份，则来自于“集体成员”身份，基本上是历史形成的一种“先天身份”，具有给定性，与出资行为无关。从成员份额确定的角度看，农民专业合作社成员的份额与出资数额相对应（出资主义），但集体经济组织成员的份额却基于折股量化后的平均分配确定，基本上是同类成员按人均分（人头主义）。
不同市场主体对市场要素的分享体现在市场准入和市场退出两个方面。退市是市场要素的反向流动，为新的市场主体进入市场提供了机会和空间。退市的典型方式是破产，就集体经济组织是否具有破产能力问题，我国学界形成了巨大争议，主张可破者有之，主张不可破者亦有之;还有学者采取中间路线，认为可借鉴美国的市政破产制度，以重整作为解决债务危机的主要手段，以有效避免因消灭集体经济组织法人格所产生的消极后果。就此问题，仍须继续探讨，并在未来制定的《农村集体经济组织法》中予以解决和明确。
三、坚持农民集体所有是未来发展的必然趋势
是否要继续坚持农民集体所有制关乎中国共产党下一个“一百年”目标的实现问题，兹事体大，对此应统一认识，不能因为认识的不统一而造成政策的摇摆和实践的不稳定。在社会主义初级阶段，坚持全民所有与集体所有的双重公有制是不容动摇的基本经济制度。全民所有制主要解决的是城市发展和全面现代化问题，集体所有制主要解决的则是乡村发展和全面现代化问题，缺失了农业农村的现代化和农民的共同富裕，全面现代化目标就不能实现。在坚持农民集体所有制不动摇的基础上，应当不断完善和探索其有效实现形式，只有实现好，其制度优越性才能展现出来。从重要性来看，有两个方面值得重视：一是进一步完善和实施好集体经营性建设用地入市制度，有效实现集体土地要素的市场化，形成城乡一体化的土地市场，让农民分享土地开发红利;二是牢牢把握城乡融合发展的大趋势和时代背景，通过建立健全城乡融合发展的体制机制和政策体系，充分激发出农民集体所有的制度优越性。坚持农民集体所有不动摇与集体所有制有效实现是相辅相成的，只有实现好才能坚持好，这应当成为农民集体所有制未来发展的一个共识基础。
（一）坚持农民集体所有不动摇：双重公有制将长期并存
2016 年《產改意见》提出了两个“坚持不动摇”的判断：一是“坚持农民集体所有不动摇”，二是“坚持农村基层党组织的领导核心地位不动摇”。《乡村振兴促进法》第 5 条规定：“国家巩固和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，发展壮大农村集体所有制经济。”之所以要“坚持农民集体所有不动摇”和继续巩固完善集体所有制，是基于对我国社会主义初级阶段生产力发展水平的正确判断，继续坚持集体所有不动摇是我国当下生产力发展的必然要求。
要坚持农民集体所有不动摇，就必须首先保持其相对于全民所有制的独立性和存续的长久性。在长达半个多世纪的公有制实践中，我国始终存在着“过渡论”与“激变论”两种模糊认识。“过渡论” 是 1958年《人民公社决议》首先提出的，其认为，把社会主义两种公有制形式逐步转变为单一的、全面的全民所有制，是从社会主义过渡到共产主义的先决条件之一。“激变论”认为，在中国集体所有土地的制度变革问题上，国有化变革乃最佳选择，其具有天然的正当性、现实必要性与可行性。但是，这两种模糊认识既没有宪法依据，也缺乏历史根据，对我国当下农村生产力的发展而言有害无益，应予消除。
《宪法》序言明确宣告：“我国将长期处于社会主义初级阶段。”我国处于“社会主义初级阶段”的表述首次进入《宪法》是 1993 年《宪法修正案》，其表述为“我国正处于社会主义初级阶段”。1999 年《宪法修正案》在保留了“我国正处于社会主义初级阶段”的表述之外，又增加了“我国将长期处于社会主义初级阶段”的表述。2004年《宪法修正案》再次做了修改，删除了“我国正处于社会主义初级阶段”的表述，只保留了“我国将长期处于社会主义初级阶段”的表述。2018 年《宪法修正案》延续了2004年的表述未做改动。社会主义初级阶段是就生产力发展水平而言的，既然我国将长期处于社会主义初级阶段，就意味着在社会主义初级阶段必须长期坚持农民集体所有不动摇。 1958年《人民公社决议》在提出了“过渡论”后，又明确指出：“把成立公社和实现全民所有制混为一谈，过于性急，企图在农村中过早地否定集体所有制，匆忙地改变为全民所有制，那也是不适当的，因而是不可能成功的。”这一判断表明，中国共产党在建国初期对当时的农业生产力发展水平还是有着清醒认识的，这一判断在社会主义初级阶段的当下也仍然成立。相对于全民所有制实践而言，我国的农民集体所有制实践虽然也取得了巨大成就，但确实还存在着诸多差强人意之处。应当指出，中国的“三农问题”不是由集体所有制造成的，而是工农城乡二元发展的必然产物，与实行双重公有制无关，试图通过否定集体所有制来解决“三农问题”，无异于缘木求鱼，是有其害而无其利的。
（二）集体经营性建设用地入市：集体土地要素市场化
2014年中共中央、国务院《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》首次原则性地提出了集体经营性建设用地入市制度改革，2014 年《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》（以下简称《“三块地”改革试点意见》）部署了试点工作，2019年《土地管理法》修正于第 63条正式确立了集体经营性建设用地入市制度，2021年颁布的《乡村振兴促进法》第 67条进一步确立了该制度。
集体经营性建设用地入市是我国城乡一体化发展的应然要求。《“三块地”改革试点意见》明确指出，由于农村集体经营性建设用地存在权能不完整、不能同等入市、同权同价和交易规则亟待健全等问题，所以要完善农村集体经营性建设用地产权制度，赋予农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股权能，明确农村集体经营性建设用地入市的范围和途径，建立健全市场交易规则和服务监管制
度。集体经营性建设用地入市要解决的一个前提性问题是可入市的土地范围问题。这其中又包含两个问题：
其一，增量集体经营性建设用地可否入市问题。《“三块地”改革试点意见》仅提出存量农村集体建设用地中，土地利用总体规划和城乡规划确定为工矿仓储、商服等经营性用途的土地，在符合规划、用途管制和依法取得的前提下，可以出让、租赁、入股。但在试点实践中，部分试点地区建议，应当允许在符合规划和用途管制的前提下，新增集体建设用地也可以入市。为此，2019 年《土地管理法》修正根据国务院《总结报告》的建议，在第 63条规定中未再区分存量还是增量集体建设用地，凡是“土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地”，都可以依法入市。《乡村振兴促进法》第67条第3款延续了该规定，也不区分存量与增量土地，认为凡“经国土空间规划确定为工业、商业等经营性用途并依法登记的集体经营性建设用地”都可以入市。
其二，城中村集体经营性建设用地可否直接入市问题。理论上有观点认为，应当允许城中村集体经营性建设用地直接入市。我们认为，《土地管理法》第 63 条规定的可入市的集体经营性建设用地在范围上不包括城中村土地，而是仅指在继续保留农民集体所有制不变的前提下，仍处于一般农村和城市郊区（合称为“乡村”）的农民集体所有的经营性建设用地。2020 年自然资源部公布的《土地管理法实施条例（修订草案）》（征求意见稿）第 36条第 2款规定：“乡（镇）人民政府和农村集体经济组织在保证耕地数量不减少、质量不降低和建设用地不增加的前提下，可以按照节约集约的原则，采取土地整治等方式进行区位调整，合理利用集体经营性建设用地。”由此规定亦可看出，可入市的集体经营性建设用地范围是指乡镇人民政府下辖的农民集体所有的建设用地。城中村土地在规划上已经属于城市土地，根据《宪法》第 10条第 1款和《土地管理法》第 9条第 1款规定，城市（市区）的土地属于国家所有，因而对于城中村集体所有的建设用地应在依法征为国有后方可作为国有土地入市，而不能在继续保留其集体所有的基础上以集体经营性建设用地出让、出租等方式入市，否则就会扰乱城乡土地市场，有害无益。
（三）城乡融合发展：激发农民集体所有制的优越性
《产改意见》提出，要“形成既体现集体优越性又调动个人积极性的农村集体经济运行新机制”。因此，要激发农民集体所有制的优越性，就须构建起行之有效的集体经济运行新机制，增强集体经济发展活力，让农民有更多获得感，实现广大农民的共同富裕。农民集体所有制是我国乡村政治经济的制度基礎，乡村振兴了，集体所有制的优越性也就体现出来了;当集体所有制的优越性被激发出来，转化为现实的生产力时，乡村振兴战略的实施也就得以促进，“加快农业农村现代化，全面建设社会主义现代化国家”的立法目标也就能够实现。因此，一部《乡村振兴促进法》，实际上已经把城乡融合发展体系化地讲清楚了。
结合《乡村振兴促进法》的立法精神和相关规定，要充分发挥出农民集体所有的制度优势，我们认为重点需要从以下几个方面入手：
第一，要充分释放农地“三权分置”改革的制度效应，合零为整规模经营，有效克服承包地细碎化带来的“反公地悲剧”问题。“公地悲剧”描述的是因产权没有界定或者界定不清而带来的资源过度利用问题，“反公地悲剧”正好相反，其描述的是因产权界分过细而带来的资源利用不足问题。农地“三权分置”后，通过土地经营权流转，可以实现农地的适度规模集中利用，从而提高农业经营的产出效率。
第二，要进一步完善宅基地“三权分置”改革，盘活农房资产。宅基地“三权分置”改革以尊重农民的宅基地使用权为前提，这是改革成功必须遵循的前提和基础。《乡村振兴促进法》第 51条对村庄撤并做出了严格限制，其出发点即在于此。在此基础上，农民可以让渡宅基地和农房的使用权，与社会资本结合发展利益联结型项目，吸引城市居民到乡村旅游、休闲度假、养生养老等，从而有效增加农民的财产性收入。
第三，要把农村集体经济组织打造成集体资产投资运营的平台，有效实现集体资产的保值增值。农村集体经济组织是集体资产财产权的代行主体，可以借鉴国有资产资本的投资运营模式，使其成为一个比较纯粹的投资运营平台，本身不从事具体的生产经营，只是通过出资或者与他人合资设立农业企业及其他商事主体的方式来运营集体资产。如此一来，既可以实现集体资产要素市场化，又可以有效回避农村集体经济组织作为特别法人是否具有破产能力的问题。 第四，要充分保障集體成员收益分配权，真正体现农民的主体性和实现乡村振兴的目的。《乡村振兴促进法》第 12条规定：“国家完善农村集体产权制度，增强农村集体所有制经济发展活力，促进集体资产保值增值，确保农民受益。”第 21条第 1、2款规定：“各级人民政府应当建立健全有利于农民收入稳定增长的机制，鼓励支持农民拓宽增收渠道，促进农民增加收入。国家采取措施支持农村集体经济组织发展，为本集体成员提供生产生活服务，保障成员从集体经营收入中获得收益分配的权利。”据此规定，保障集体成员收益分配权不仅是成员集体的义务，也是国家的义务。
第五，要充分发挥政府和市场的协同助力作用，解放和发展乡村社会生产力。《乡村振兴促进法》第 4 条第 4 项规定：“坚持改革创新，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，推进农业供给侧结构性改革和高质量发展，不断解放和发展乡村社会生产力，激发农村发展活力。”据此规定，在乡村振兴目标的实现过程中，政府的作用是引领促进，市场的作用才是决定性的。政府的引领促进是一只“有形之手”，市场的决定作用是一双“无形之脚”，政府应当引领市场资源主动走进农村、发展农业。市场主体是用脚投票的，政府应当引领、促进和打造良好的农村农业投资环境，保证让社会资本驻足于农村，助力于乡村振兴大业的早日实现。
[责任编辑李宏弢]
On the Inevitability of Collective Peasant Ownership in China
WANG Hong-ping
Abstract：The emergence of peasant collective ownership in China has its historical basis and practical inevitability in economic and political terms. The peasant collective ownership system has to make a series of majorchanges in response to the real trend of the development of agricultural productivity and the integration of urban and rural areas. It is a fundamental requirement of the primary stage of socialism to“adhere to collectivepeasant ownership”and to eliminate the negative effects of the“transition theory”and the“radical change theory”. The individual ownership of peasants at the early stage of the founding of the state was a necessary requirement for the realisation of the revolutionary ideal of“the one who cultivates has his own land”. The goal oftransforming the socialist system of public ownership in agriculture and the policy of“supplementing labourwith agriculture”inevitably required the establishment of a collective system of peasant ownership through cooperatives. In the new era， the reform of the“separation of three rights”of agricultural land and residential bases aims to innovate the collective land system; the reform of the collective asset shareholding cooperative system aims to realize the right of collective members to income distribution; and the corporate reform of the ruralcollective economic organization aims to establish the status of the market subject of collective asset operationand management. Only by further improving and implementing the market entry system for collective construction land for commercial use， and by firmly grasping the general trend of urban-rural integration and the background of the times， can the advantages of the system of peasant collective ownership be fully stimulated.
Key words： peasant collective ownership， separation of the three rights， stock cooperation system， rural collective economic organizations legal person， collective construction land for commercial use entering the market
关键词：农民集体所有;三权分置;股份合作制;农村集体经济组织法人;集体经营性建设用地入市
作者简介：王洪平，烟台大学法学院教授（烟台 264005），吉林大学兼职教授、吉林大学财产法研究中心研究员（长春 130012）
基金项目：国家社科基金重大项目“农村集体产权制度改革的法治保障研究”（19ZDA156）
DOI编码：10.19667/j.cnki.cn23-1070/c.2021.04.002
关于马列主义经典作家是否提出过农民集体所有制设想的问题，我国学界始终存在着争论。我们不妨认为，农民集体所有制主要是我国社会主义初创时期的自主构想，是社会主义改造实践的必然产物。新中国的农民集体所有制奠基于农民个体所有制，“由私而公”，这或许就是一种历史的辩证法。农民集体所有制自创立以来，其实践历程可谓是跌宕起伏。党中央已经明确提出，要坚持农民集体所有不动摇，农民集体所有制仍要在不断深化改革中砥砺前行。在党的第一个“一百年”来临之际，就农民集体所有制创立的历史必然性、新时期改革的必然要求和未来发展的必然趋势进行探讨，无疑具有继往开来的重要意义。
一、农民集体所有制是新中国的必然选择
新中国的农村土地制度经历了建国初期短暂的农民个体所有制，然后即迅速地转变为农民集体所有制。农民个体所有制实现了“耕者有其田”的革命理想，农民集体所有制实现了生产资料公有制的社会主义改造目标，“以农补工”政策为新中国的工业化开辟了道路。因而历史地看，农民集体所有制在新中国的创立并非偶然，其是建立社会主义公有制的必然逻辑结果，也是新中國尽早实现工业化的必由之路，这是一个历史性的必然选择。
（一）农民个体所有制：实现“耕者有其田”的革命理想
封建剥削的农地制度始终存在着一个扭曲的不合理现象，即“不耕者有其田”而“耕者无其田”，以耕田为业的农民自己不掌握生产资料，只能通过租佃方式从地主手中获取耕地，从而形成了剥削与被剥削的封建土地关系。1924 年，孙中山先生提出了“耕者有其田”口号，以最为通俗的方式表达了亿万农民的心声和梦想。在新民主主义革命的早期，中国共产党继受了“耕者有其田”思想，并将其作为革命时期土地改革的核心思想予以贯彻实施。在解放战争中，国民党的溃败与中国共产党的大获全胜，可以说与是否真正贯彻了“耕者有其田”的革命措施密切相关。中国共产党兑现了“耕者有其田”承诺，获得了广大农民的支持所以取胜;国民党的“耕者有其田”却始终停留在口号和纸面上，故此丧失了民心而败北。
孙中山先生打出“耕者有其田”旗号，就是要以之宣传革命、动员农民参加革命，乃至巩固革命政权。中国共产党继受“耕者有其田”政策，是因为解决农民的土地问题是中国民主革命的根本问题，也是中国共产党在民主革命时期的基本任务。农民的土地问题解决了，参加革命的积极性就被调动起来，最终取得革命胜利的群众基础也就得以奠定。
在认识上，中国共产党的“耕者有其田”先后经历了土地国有的“耕者有其田”和土地私有的“耕者有其田”两个阶段。1940 年，毛泽东在《新民主主义论》中指出：“没收地主的土地，分配给无地和少地的农民，实行中山先生‘耕者有其田’的口号，扫除农村中的封建关系，把土地变为农民的私产。”自此开始，中国共产党的“耕者有其田”在认识上就统一为农民私有意义上的“耕者有其田”，同孙中山先生倡导的土地国有的“耕者有其田”走上了不同的历史道路。之所以如此，是因为其时广大农民在接受“耕者有其田”这个口号时，始终是在土地私有的意义上进行理解的。中国共产党也意识到，作为土地私有的“耕者有其田”已深入人心，它比土地国有更有利于团结和组织农民，故此在不知不觉中党和人民的理解趋于一致，原初意义上土地国有的“耕者有其田”就完全转变为土地私有的“耕者有其田”了。
1947年《土地法大纲》、1949年《中国人民政治协商会议共同纲领》，都明确提到了实行“耕者有其田”的土地制度，要求必须确认和保护好农民对已得土地的个人所有权。这两个文件为建国初期实行私有意义上的农民个体所有制奠定了立法基础。1950年《土地改革法》、1954年《宪法》都明确规定了农民个体所有制，这是革命时期中国共产党对广大农民做出的庄严承诺的兑现。广大自耕农获得了千百年来梦寐以求的自有土地，“耕者有其田”的夙愿最终达成，因而农民个体所有制是实现“耕者有其田”革命理想的必然要求。
（二）生产资料公有制：实现农业社会主义改造目标
我国农村集体所有制的形成不是伴随着生产力水平的提高自然产生的，而是以马克思主义经典作家的社会主义公有制设想为理论依据，以前苏联的农业生产建设为实践根据，依靠领导人的政治权威人为推动的结果，其是由农民个体所有制“突变”为农民集体所有制的。这一“突变”的分水岭就是 1955 年《农业生产合作社示范章程》（即“初级”农业生产合作社示范章程）的诞生，该章程第 1 条首次提出：“农业生产合作社是劳动农民的集体经济组织，……它统一地使用社员的土地、耕畜、农具等主要生产资料，并且逐步地把这些生产资料公有化。”这一文件的颁布为后续高级社、人民公社制度的建立奠定了基础，自此农业的社会主义公有制改造驶上了高速路。 建国初期经过三年的经济和国力恢复，党中央于 1952年底提出了党在过渡时期的总路线，明确规定：“党在这个过渡时期的总路线和总任务，是要在一个相当长的时期内，逐步实现国家的社会主义工业化，并逐步实现国家对农业、对手工业和对资本主义工商业的社会主义改造。”这就是俗称的“一化三改”，而农业的社会主义改造实际上就是由互助合作到人民公社的農业合作化改造。为实现这一目标，国家先后于 1951年颁布《关于农业生产互助合作的决议（草案）》、1953年颁布《关于发展农业生产合作社的决议》、1955 年颁布《农业生产合作社示范章程》、1956 年颁布《高级社示范章程》、1958年颁布《人民公社决议》、1962年颁布《农村人民公社工作条例修正草案》（俗称的“农业六十条”）等系列重要文件。这些文件的颁布同时配合着实践的大力推动，先后经历互助组、初级社、高级社、人民公社四个发展阶段，历时不到十年我国即完成了农业的社会主义改造。根据 1958 年《人民公社决议》的披露，从 1958 年夏季开始，只经过了几个月时间，全国 74 万多个农业生产合作社就已经在广大农民的热烈要求基础上，改组成了 26 000 多个人民公社。参加公社的有 1 亿 2 千多万户，已经占全国各民族农户总数的 99% 以上。至此，经由农业的社会主义改造，作为建国初期土地改革成果的农民个体所有制，被彻底地改造为社会主义集体所有制。
之所以将集体所有制作为农业的社会主义改造目标，既有政治的原因，也有经济的原因。就政治原因而言，集体所有制的建立与我国建设社会主义和实现共产主义的远大目标有关。实施“耕者有其田”政策后农民分得了土地，但其生产资料的私有和生产经营的分散与社会主义公有制的基本制度要求是相矛盾的。社会主义革命和建设的最终目的是要消灭剥削和剥削阶级，实现共同富裕，社会主义生产要求生产资料公有，要求最大限度地实现生产要素的优化组合，创造前所未有的高度发达的生产力，而在农民土地私有、生产分散的情况下这是难以实现的。就经济原因而言，集体所有制的建立与建国初期“实现国家的社会主义工业化”目标有关。当时广大农村虽然通过土地改革废除了封建土地所有制，在一定时期内推动了农业生产力发展，但 2000 多年封建土地所有制形成的一家一户的小农经济在性质和形式上都没有发生根本改变，小农经济经营规模小、资金少、生产工具落后、抗风险能力弱等劣势和缺陷，与有计划的经济建设和大规模的工业化对粮食和原材料的需求是根本不相匹配的。基于上述两方面的原因，建立集体所有制就成为建国初期实现农业的社会主义改造目标的必然要求。
（三）以农补工：为新中国的工业化开辟道路
2004 年 10 月，时任总书记胡锦涛同志在中共十六届四中全会上对工农城乡关系做了如下新诠释：“综观一些工业化国家发展的历程，在工业化初始阶段，农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的趋向;但在工业化达到相当程度以后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展，也是带有普遍性的趋向。”这“两个趋向”的辩证总结指出了工农城乡发展的普遍性历史规律，新中国的工农城乡发展也遵循了该规律，先后经历了建国初期的“以农补工”阶段和新世纪以来的“以工补农”阶段。
1950 年《土地改革法》第 1 条明确规定：“废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制，藉以解放农村生产力，发展农业生产，为新中国的工业化开辟道路。”该立法宗旨已经揭明，建国初期农村土地改革的根本目的是要“为新中国的工业化开辟道路”，农业农村的发展是手段，工业城市的发展是目的，这就为后来的“一化三改”奠定了立法层面的基础。但正如上文业已指出的，以农地私有制为基础的分散的小农经济根本不可能满足大规模经济建设和工业发展的需求，为此新中国才开启了从互助到合作再到人民公社的集体化道路。一言以敝之，“集体化”是在为“工业化”开辟道路，农民集体所有制是“以农补工”政策的必然要求。
新中国成立初期的集体化提高了农业生产力，为工业发展奠定了粮食基础。但农业剩余要实现对工业发展的补助，还必须建立起一定的输送渠道，这其中有两项制度最为重要：一是粮食的统购统销，二是城乡户籍的分化和固化。1953年 11月 19日中央人民政府政务院《关于实行粮食的计划收购和计划供应的命令》规定：“生产粮食的农民应按国家规定的收购粮种、收购价格和计划收购的分配数量将余粮售给国家。”国家通过法律意义的统购统销，强制征购农副产品，对农业剩余实现了最大限度的汲取。粮食的统购统销旨在解决不从事粮食生产的城市人口的吃饭问题，这是当时农业能为工业提供的最大支持。要彻底实施统购统销与城市人口吃粮的计划供应制度，就需要封闭城市人口的数量、严格控制其增量，与之相配套的就是最严格的城乡二元化的户籍制度。如 1958年《户口登记条例》规定：“公民由农村迁往城市，必须持有劳动部门的录用证明、学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明。”在当时的历史环境下，录用证明、录取证明、准迁证明等“通行证”的取得都非易事，因而农村向城市的人口迁移之门基本被关闭，户籍制度在城乡之间筑起了一道牢不可破的人口迁徙壁垒，农民被固定在农村从事农业生产，成为工业和城市发展汲取资源的蓄水池。
2021 年 6 月 1 日开始施行的《乡村振兴促进法》第 6 条首次实现了从政策到法律的转换，明确规定了“以工补农”政策的法律地位，宣告长达半个多世纪的“以农补工”政策已然结束，开启了新型工农城乡关系建设的新时代。不论是“以农补工”还是“以工补农”，都是中国共产党适应生产力发展和顺应时代潮流做出的重大制度设计和政策调整。历史证明，“以农补工”政策是成功的，我们相信， “以工补农”政策在下一个“一百年”目标的实现中也必将取得巨大成功。
二、农民集体所有制改革是新时期的必然要求
一项有生命力的制度在实践中必然地具有自我演化性，制度可以创生实践，实践也必然地会推动制度向着社会的制度性需求进行修正和变革。从建国之初到本世纪初，农民集体所有制已经走过了半个多世纪，这是一段经由不断试错而取得巨大成功的历程。在此期间内，我国的社会主义建设厘定了方向，社会生产力有了长足发展，经济建设取得了伟大成就，现阶段农民集体所有制实践业已迈入一个“农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展”的新时期。新时期的根本任务是要全面建设社会主义现代化国家，农业农村的现代化遂成为重中之重。为适应农业生产力发展的新形势和促进乡村振兴的新要求，党中央对集体所有制的有效实现形式进行了一系列重大改革，这其中有三项改革具有基石意义，即农地和宅基地的“三权分置”改革、集体资产股份合作制改革和农村集体经济组织的法人化改革。 （一）“三权分置”改革：创新集体土地制度
现阶段的“三权分置”改革始于农地，而后及于宅基地。农地的“三权”是指集体所有权、土地承包权和土地经营权，宅基地的“三权”是指所有权、资格权和使用权。
农地“三权分置”改革的时代背景是“新四化”，即新型工業化、信息化、城镇化和农业现代化。改革开放之初，我国的农地经营体制经历了由“集体化”到“去集体化”的改革，即由“集体统一经营”到 “农户分散经营”，实行家庭联产承包责任制。家庭联产承包责任制改革实现了集体土地所有权与农户承包经营权的“两权分离”，极大地调动了农民的生产积极性。但经过 30 余年的发展，随着城乡关系的变化，“两权分离”模式促进农业生产力发展的效能已经基本耗尽。为此，中国共产党适时提出了农地“三权分置”政策，并由《农村土地承包法》和《民法典》转化为正式的法律制度。
农地“三权分置”改革顺应了农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，是构建集体农地新型经营体制的应然要求，被称为“继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新”。就“三权分置”改革的重大意义，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》指出：“‘三权分置’是农村基本经营制度的自我完善，符合生产关系适应生产力发展的客观规律，展现了农村基本经营制度的持久活力，有利于明晰土地产权关系，更好地维护农民集体、承包农户、经营主体的权益;有利于促进土地资源合理利用，构建新型农业经营体系，发展多种形式适度规模经营，提高土地产出率、劳动生产率和资源利用率，推动现代农业发展。”
应当指出，农地“三权分置”改革并不是对“两权分离”制度的否定，“两权分离”制度的历史贡献也不容否认。根据有学者统计分析，1978—1984 年，中国农业产出增长主要来源于农地的“两权分离”制度改革和化肥施用量的增加，其中农地“两权分离”制度改革对农业产出增长的贡献率为48.6%，化肥施用量增加的贡献率为 32.2%。“三权分置”改革是在“两权分离”改革基础上的进一步深化改革，是将土地承包经营权进一步分置为土地承包权和土地经营权形成的“三权”并置。“两权分离”与“三权分置”不是替代关系，而是并存关系。有些地方以“三权分置”为主，有些地方以“两权分离”为主;有些农户是“三权分置”，有些农户是“两权分离”。《农村土地承包法》第 9条规定：“承包方承包土地后，享有土地承包经营权，可以自己经营，也可以保留土地承包权，流转其承包地的土地经营权，由他人经营。”《民法典》第 339条规定：“土地承包经营权人可以自主决定依法采取出租、入股或者其他方式向他人流转土地经营权。”这表明，“两权分离”与“三权分置”的并存已为法律所确认，二者作为农地的基本经营制度将长期处于并存地位。
2018年中共中央、国务院《关于实施乡村振兴战略的意见》做出了探索宅基地“三权分置”改革的部署，其提出：“完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用。”此后，山东禹城、浙江义乌和德清、四川泸县等试点地区结合实际，探索了一些宅基地“三权分置”模式。但正如 2018 年国务院《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点情况的总结报告》（以下简称《总结报告》）所指出的：“目前试点范围比较窄，试点时间比较短，尚未形成可复制、可推广的制度经验，且各有关方面对宅基地所有权、资格权、使用权的权利性质和边界认识还不一致，有待深入研究。”基于上述原因，农地“三权分置”改革已经法律化了，但宅基地“三权分置”改革仍在试点和探索阶段，需要在试点基础上不断积累经验，并最终转化为法律。
（二）集体资产股份合作制改革：实现集体成员收益分配权
土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权是农民集体成员的三大财产权，对于前两权的实现已经形成了比较完善的法律保障体系，但农民的集体收益分配权却基本上处于失权和失能状态。《民法典》第 261条规定：“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。”不论对集体所有的法律性质在理论和政策上存在着何种争论，集体成员作为集体资产的受益主体是不容争议的。集体收益分配权的实现需要一定的机制，没有良好的实现机制，集体成员的收益分配请求权就只能停留在纸面上。股份合作制改革就是这样的一种实现机制，通过改革将农村集体经营性资产以股份或者份额的形式量化到本集体成员，从而为其参加集体收益分配确立起基本的分配依据。通过股份合作制改革，就能实现资源变资产、资金变股金、农民变股东的“三变”改革，农民的集体收益分配权就有了实质性保障。
实践中，在中共中央、国务院《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（以下简称《产改意见》）出台之前，股份合作制改革并无统一模式。如广东省佛山市南海区开创了“南海模式”，农民以土地承包经营权入股，集体土地完全由集体经济组织来经营管理，这是一种由“集体所有、分散经营” 到“集体所有、统一经营”的模式，其特征可以概括为由改革开放之初的“去集体化”到现今的“再集体化”。理论上，关于股份合作制改革也未形成统一意见。比较激进的观点认为，集体资产股份合作制改革应当采用市场化的公司制模式，让农民变成真正的股东，其股权可以自由流转处分。由于农村集体资产的股份合作制改革不同于工商企业的股份制改造，其要体现成员集体所有和特有的社区性，而该种理论模式实际上改变了农民的集体所有制，“废公行私”，因而不具有实践价值。《产改意见》将改革模式统一起来，即根据不同资源的不同性质和禀赋，只针对经营性资产进行股份量化，对资源性资产和非经营性资产不予股份制改造。该种模式在实践中已经全面铺开，实践证明其切实可行和行之有效，既提高了集体资产的利用效率，又确保了集体资产收益分配的均等化，农民有了更多的财产性收入和更多的获得感。 应当说，股份合作制改革任重道远。在清产核资和股份量化工作完成后，农民的集体收益分配权能否真正实现及财产性收入能否实际提高，其关键就是对农民集体资产股份权益的保障。这其中，股权的确权登记颁证和交易流转保障乃重中之重。就交易流转而言，在交易平台的建设、交易规则的设计、交易服务的促进、交易监管的优化、多元解纷机制的建立、股份的有偿退出、股份继承等方面，都有待于进一步探索和总结经验。
（三）农村集体经济组织法人化改革：确立市场主体地位
集体资产的产权化和市场化改革是农村要素市场化的重要支柱，其前提和基础是将农村集体经济组织培育成市场主体，赋予其市场主体地位。《产改意见》明确指出，要“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，明确农村集体经济组织市场主体地位”，要“管好用好集体资产，建立符合市场经济要求的集体经济运行新机制，促进集体资产保值增值”，要“保证农村集体经济组织平等使用生产要素，公平参与市场竞争”。一言以蔽之，就是要将农村集体经济组织打造成市场主体，使其能够携集体资产参与市场竞争，创新农村集体经济的运行机制。《民法典》将农村集体经济组织规定为一类特别法人，从根本上解决了其民事主体地位问题，但其市场主体地位的成就仍有赖于相应配套机制的建立和市场化的培育。
对农村集体经济组织法人地位的理解，关键在于把握其作为特别法人的“特别性”。集体经济组织是一种以公有制为基础的合作社，与通常以非公有制为基础的典型合作社不同。《农民专业合作社法》规定的专业合作社，就是一种典型的合作社，该法就合作社的设立和登记、成员、财务管理以及合并、分立、解散和清算等作了详细规定。由立法内容可见，农民专业合作社的组织制度和行为制度，与公司制的营利法人近乎于趋同。集体经济组织与农民专业合作社之间有一个本质性差异，即设立上的不同。农民专业合作社是经由合作社成员出资设立的，具有“新设性”，是投资性市场行为“从无到有”新成立的市场主体。但农村集体经济组织的成立，则是“从有到新”，具有“改制性”，其资产不是由现有集体成员投资形成的，而是来自于既有的集体资产，因而其成立不是市场行为的结果，而是政策和法律层面上制度变革的直接产物。从成员身份取得的角度看，农民专业合作社的成员身份是一种纯粹的财产性身份，因出资行为而取得;而“集体经济组织成员”的身份，则来自于“集体成员”身份，基本上是历史形成的一种“先天身份”，具有给定性，与出资行为无关。从成员份额确定的角度看，农民专业合作社成员的份额与出资数额相对应（出资主义），但集体经济组织成员的份额却基于折股量化后的平均分配确定，基本上是同类成员按人均分（人头主义）。
不同市场主体对市场要素的分享体现在市场准入和市场退出两个方面。退市是市场要素的反向流动，为新的市场主体进入市场提供了机会和空间。退市的典型方式是破产，就集体经济组织是否具有破产能力问题，我国学界形成了巨大争议，主张可破者有之，主张不可破者亦有之;还有学者采取中间路线，认为可借鉴美国的市政破产制度，以重整作为解决债务危机的主要手段，以有效避免因消灭集体经济组织法人格所产生的消极后果。就此问题，仍须继续探讨，并在未来制定的《农村集体经济组织法》中予以解决和明确。
三、坚持农民集体所有是未来发展的必然趋势
是否要继续坚持农民集体所有制关乎中国共产党下一个“一百年”目标的实现问题，兹事体大，对此应统一认识，不能因为认识的不统一而造成政策的摇摆和实践的不稳定。在社会主义初级阶段，坚持全民所有与集体所有的双重公有制是不容动摇的基本经济制度。全民所有制主要解决的是城市发展和全面现代化问题，集体所有制主要解决的则是乡村发展和全面现代化问题，缺失了农业农村的现代化和农民的共同富裕，全面现代化目标就不能实现。在坚持农民集体所有制不动摇的基础上，应当不断完善和探索其有效实现形式，只有实现好，其制度优越性才能展现出来。从重要性来看，有两个方面值得重视：一是进一步完善和实施好集体经营性建设用地入市制度，有效实现集体土地要素的市场化，形成城乡一体化的土地市场，让农民分享土地开发红利;二是牢牢把握城乡融合发展的大趋势和时代背景，通过建立健全城乡融合发展的体制机制和政策体系，充分激发出农民集体所有的制度优越性。坚持农民集体所有不动摇与集体所有制有效实现是相辅相成的，只有实现好才能坚持好，这应当成为农民集体所有制未来发展的一个共识基础。
（一）坚持农民集体所有不动摇：双重公有制将长期并存
2016 年《產改意见》提出了两个“坚持不动摇”的判断：一是“坚持农民集体所有不动摇”，二是“坚持农村基层党组织的领导核心地位不动摇”。《乡村振兴促进法》第 5 条规定：“国家巩固和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，发展壮大农村集体所有制经济。”之所以要“坚持农民集体所有不动摇”和继续巩固完善集体所有制，是基于对我国社会主义初级阶段生产力发展水平的正确判断，继续坚持集体所有不动摇是我国当下生产力发展的必然要求。
要坚持农民集体所有不动摇，就必须首先保持其相对于全民所有制的独立性和存续的长久性。在长达半个多世纪的公有制实践中，我国始终存在着“过渡论”与“激变论”两种模糊认识。“过渡论” 是 1958年《人民公社决议》首先提出的，其认为，把社会主义两种公有制形式逐步转变为单一的、全面的全民所有制，是从社会主义过渡到共产主义的先决条件之一。“激变论”认为，在中国集体所有土地的制度变革问题上，国有化变革乃最佳选择，其具有天然的正当性、现实必要性与可行性。但是，这两种模糊认识既没有宪法依据，也缺乏历史根据，对我国当下农村生产力的发展而言有害无益，应予消除。
《宪法》序言明确宣告：“我国将长期处于社会主义初级阶段。”我国处于“社会主义初级阶段”的表述首次进入《宪法》是 1993 年《宪法修正案》，其表述为“我国正处于社会主义初级阶段”。1999 年《宪法修正案》在保留了“我国正处于社会主义初级阶段”的表述之外，又增加了“我国将长期处于社会主义初级阶段”的表述。2004年《宪法修正案》再次做了修改，删除了“我国正处于社会主义初级阶段”的表述，只保留了“我国将长期处于社会主义初级阶段”的表述。2018 年《宪法修正案》延续了2004年的表述未做改动。社会主义初级阶段是就生产力发展水平而言的，既然我国将长期处于社会主义初级阶段，就意味着在社会主义初级阶段必须长期坚持农民集体所有不动摇。 1958年《人民公社决议》在提出了“过渡论”后，又明确指出：“把成立公社和实现全民所有制混为一谈，过于性急，企图在农村中过早地否定集体所有制，匆忙地改变为全民所有制，那也是不适当的，因而是不可能成功的。”这一判断表明，中国共产党在建国初期对当时的农业生产力发展水平还是有着清醒认识的，这一判断在社会主义初级阶段的当下也仍然成立。相对于全民所有制实践而言，我国的农民集体所有制实践虽然也取得了巨大成就，但确实还存在着诸多差强人意之处。应当指出，中国的“三农问题”不是由集体所有制造成的，而是工农城乡二元发展的必然产物，与实行双重公有制无关，试图通过否定集体所有制来解决“三农问题”，无异于缘木求鱼，是有其害而无其利的。
（二）集体经营性建设用地入市：集体土地要素市场化
2014年中共中央、国务院《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》首次原则性地提出了集体经营性建设用地入市制度改革，2014 年《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》（以下简称《“三块地”改革试点意见》）部署了试点工作，2019年《土地管理法》修正于第 63条正式确立了集体经营性建设用地入市制度，2021年颁布的《乡村振兴促进法》第 67条进一步确立了该制度。
集体经营性建设用地入市是我国城乡一体化发展的应然要求。《“三块地”改革试点意见》明确指出，由于农村集体经营性建设用地存在权能不完整、不能同等入市、同权同价和交易规则亟待健全等问题，所以要完善农村集体经营性建设用地产权制度，赋予农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股权能，明确农村集体经营性建设用地入市的范围和途径，建立健全市场交易规则和服务监管制
度。集体经营性建设用地入市要解决的一个前提性问题是可入市的土地范围问题。这其中又包含两个问题：
其一，增量集体经营性建设用地可否入市问题。《“三块地”改革试点意见》仅提出存量农村集体建设用地中，土地利用总体规划和城乡规划确定为工矿仓储、商服等经营性用途的土地，在符合规划、用途管制和依法取得的前提下，可以出让、租赁、入股。但在试点实践中，部分试点地区建议，应当允许在符合规划和用途管制的前提下，新增集体建设用地也可以入市。为此，2019 年《土地管理法》修正根据国务院《总结报告》的建议，在第 63条规定中未再区分存量还是增量集体建设用地，凡是“土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地”，都可以依法入市。《乡村振兴促进法》第67条第3款延续了该规定，也不区分存量与增量土地，认为凡“经国土空间规划确定为工业、商业等经营性用途并依法登记的集体经营性建设用地”都可以入市。
其二，城中村集体经营性建设用地可否直接入市问题。理论上有观点认为，应当允许城中村集体经营性建设用地直接入市。我们认为，《土地管理法》第 63 条规定的可入市的集体经营性建设用地在范围上不包括城中村土地，而是仅指在继续保留农民集体所有制不变的前提下，仍处于一般农村和城市郊区（合称为“乡村”）的农民集体所有的经营性建设用地。2020 年自然资源部公布的《土地管理法实施条例（修订草案）》（征求意见稿）第 36条第 2款规定：“乡（镇）人民政府和农村集体经济组织在保证耕地数量不减少、质量不降低和建设用地不增加的前提下，可以按照节约集约的原则，采取土地整治等方式进行区位调整，合理利用集体经营性建设用地。”由此规定亦可看出，可入市的集体经营性建设用地范围是指乡镇人民政府下辖的农民集体所有的建设用地。城中村土地在规划上已经属于城市土地，根据《宪法》第 10条第 1款和《土地管理法》第 9条第 1款规定，城市（市区）的土地属于国家所有，因而对于城中村集体所有的建设用地应在依法征为国有后方可作为国有土地入市，而不能在继续保留其集体所有的基础上以集体经营性建设用地出让、出租等方式入市，否则就会扰乱城乡土地市场，有害无益。
（三）城乡融合发展：激发农民集体所有制的优越性
《产改意见》提出，要“形成既体现集体优越性又调动个人积极性的农村集体经济运行新机制”。因此，要激发农民集体所有制的优越性，就须构建起行之有效的集体经济运行新机制，增强集体经济发展活力，让农民有更多获得感，实现广大农民的共同富裕。农民集体所有制是我国乡村政治经济的制度基礎，乡村振兴了，集体所有制的优越性也就体现出来了;当集体所有制的优越性被激发出来，转化为现实的生产力时，乡村振兴战略的实施也就得以促进，“加快农业农村现代化，全面建设社会主义现代化国家”的立法目标也就能够实现。因此，一部《乡村振兴促进法》，实际上已经把城乡融合发展体系化地讲清楚了。
结合《乡村振兴促进法》的立法精神和相关规定，要充分发挥出农民集体所有的制度优势，我们认为重点需要从以下几个方面入手：
第一，要充分释放农地“三权分置”改革的制度效应，合零为整规模经营，有效克服承包地细碎化带来的“反公地悲剧”问题。“公地悲剧”描述的是因产权没有界定或者界定不清而带来的资源过度利用问题，“反公地悲剧”正好相反，其描述的是因产权界分过细而带来的资源利用不足问题。农地“三权分置”后，通过土地经营权流转，可以实现农地的适度规模集中利用，从而提高农业经营的产出效率。
第二，要进一步完善宅基地“三权分置”改革，盘活农房资产。宅基地“三权分置”改革以尊重农民的宅基地使用权为前提，这是改革成功必须遵循的前提和基础。《乡村振兴促进法》第 51条对村庄撤并做出了严格限制，其出发点即在于此。在此基础上，农民可以让渡宅基地和农房的使用权，与社会资本结合发展利益联结型项目，吸引城市居民到乡村旅游、休闲度假、养生养老等，从而有效增加农民的财产性收入。
第三，要把农村集体经济组织打造成集体资产投资运营的平台，有效实现集体资产的保值增值。农村集体经济组织是集体资产财产权的代行主体，可以借鉴国有资产资本的投资运营模式，使其成为一个比较纯粹的投资运营平台，本身不从事具体的生产经营，只是通过出资或者与他人合资设立农业企业及其他商事主体的方式来运营集体资产。如此一来，既可以实现集体资产要素市场化，又可以有效回避农村集体经济组织作为特别法人是否具有破产能力的问题。 第四，要充分保障集體成员收益分配权，真正体现农民的主体性和实现乡村振兴的目的。《乡村振兴促进法》第 12条规定：“国家完善农村集体产权制度，增强农村集体所有制经济发展活力，促进集体资产保值增值，确保农民受益。”第 21条第 1、2款规定：“各级人民政府应当建立健全有利于农民收入稳定增长的机制，鼓励支持农民拓宽增收渠道，促进农民增加收入。国家采取措施支持农村集体经济组织发展，为本集体成员提供生产生活服务，保障成员从集体经营收入中获得收益分配的权利。”据此规定，保障集体成员收益分配权不仅是成员集体的义务，也是国家的义务。
第五，要充分发挥政府和市场的协同助力作用，解放和发展乡村社会生产力。《乡村振兴促进法》第 4 条第 4 项规定：“坚持改革创新，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，推进农业供给侧结构性改革和高质量发展，不断解放和发展乡村社会生产力，激发农村发展活力。”据此规定，在乡村振兴目标的实现过程中，政府的作用是引领促进，市场的作用才是决定性的。政府的引领促进是一只“有形之手”，市场的决定作用是一双“无形之脚”，政府应当引领市场资源主动走进农村、发展农业。市场主体是用脚投票的，政府应当引领、促进和打造良好的农村农业投资环境，保证让社会资本驻足于农村，助力于乡村振兴大业的早日实现。
[责任编辑李宏弢]
On the Inevitability of Collective Peasant Ownership in China
WANG Hong-ping
Abstract：The emergence of peasant collective ownership in China has its historical basis and practical inevitability in economic and political terms. The peasant collective ownership system has to make a series of majorchanges in response to the real trend of the development of agricultural productivity and the integration of urban and rural areas. It is a fundamental requirement of the primary stage of socialism to“adhere to collectivepeasant ownership”and to eliminate the negative effects of the“transition theory”and the“radical change theory”. The individual ownership of peasants at the early stage of the founding of the state was a necessary requirement for the realisation of the revolutionary ideal of“the one who cultivates has his own land”. The goal oftransforming the socialist system of public ownership in agriculture and the policy of“supplementing labourwith agriculture”inevitably required the establishment of a collective system of peasant ownership through cooperatives. In the new era， the reform of the“separation of three rights”of agricultural land and residential bases aims to innovate the collective land system; the reform of the collective asset shareholding cooperative system aims to realize the right of collective members to income distribution; and the corporate reform of the ruralcollective economic organization aims to establish the status of the market subject of collective asset operationand management. Only by further improving and implementing the market entry system for collective construction land for commercial use， and by firmly grasping the general trend of urban-rural integration and the background of the times， can the advantages of the system of peasant collective ownership be fully stimulated.
Key words： peasant collective ownership， separation of the three rights， stock cooperation system， rural collective economic organizations legal person， collective construction land for commercial use entering the market