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摘 要：社区居家养老是兼顾老年人家庭养老需求和社会化养老服务供给的理想模式。在对全国养老服务业综合改革试点城市南宁市社区居家养老运行实践调研的基础上我们发现，社区居家养老在得到较快发展的同时，在政府层面、社会层面和运营单位层面还不同程度地存在一些问题，需要从制定社区居家养老规划、完善相关政策法规、明确责任边界、进行需求供给分析、推行“互联网+”和人才培养等方面加以解决。
关 键 词：人口老龄化；社区居家养老；政策支持；社会化运营
中图分类号：D669.6 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2016）10-0058-09
收稿日期：2016-07-20
作者简介：王文俊（1980—），女，湖北钟祥人，中共南宁市委党校科研处科员，校刊责任编辑，博士，研究方向为区域经济、宏观经济统计。
基金项目：本文系广西壮族自治区哲学社会科学规划课题“广西养老服务业发展问题研究”的阶段性成果，项目编号：15DJY003。
受中国独特文化传统的影响，子女在为老年人提供经济保障、照护服务和心理安慰等家庭支持方面发挥着重要作用。[1]但由于当今社会存在家庭规模缩小、家庭结构改变、劳动力大量流动以及家庭亲属联系弱化等现实因素，导致依靠子女提供养老支持的传统家庭养老方式难以为继，而同时照护服务需求者的配偶的能力也相当有限，因此，以社区为依托的社会化养老服务供给即成为解决养老问题的必然选择。国务院印发的《中国老龄事业发展“十二五”规划的通知》指出：要“建立以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的养老服务体系，居家养老和社区养老服务网络基本健全”，即突出了社区居家养老的重要作用。为贯彻落实党的十八届五中全会提出的“建设以居家为基础、社区为依托、机构为补充的多层次养老服务体系”的精神，民政部、财政部于2016年7月印发了《关于中央财政支持开展居家和社区养老服务改革试点工作的通知》（民函[2016]200号），对居家养老和社区养老在政策上予以支持和保障。从20世纪70年代起，英美等发达国家即开展了“去机构化”和“就地养老”运动。[2]目前，在发达国家中享受社区居家养老服务的老年人占95%左右。由于熟悉的社区养老环境能够给予老年人以“踏实感”，通过与社会网络成员的联系增进老年人的福祉，弥补了机构养老模式存在的不足，因此，社区居家养老是兼顾老年人家庭养老需求和社会化养老服务供给的理想模式。[3]
一、国内外社区居家养老研究现状述评
社区居家养老来源于西方的社区照顾理论，指以社区为载体，由政府、非营利组织、家庭成员及志愿者为社区内的老年人提供多方面的服务，使他们在熟悉的环境中居住生活的一种养老模式。[4]社区居家养老服务体系存在两个养老支持资源网络：一个是由家庭成员、亲朋好友、邻居与志愿者等组成的非正式照料资源网络；另一个是由社区老年人服务专业人员组成的正式照料资源网络。[5]西方学界则认为，社区居家养老可以划分为“社区内养老”和“由社区养老”两种形式，需要理论、交换理论和转型理论往往被作为我国社区居家养老的理论范式。[6]
当前，社区居家养老服务存在对象群体化、服务内容单一以及服务方式固定等问题，此外，养老服务供给高于需求，而利用率远低于需求的供需矛盾是社区居家养老服务存在的突出问题。[7]已有较多文献尝试研究社区居家养老服务需求，其最关注的内容是完善老年人的基本生活和医疗护理服务。[8]对需求产生显著影响的变量，在老年人的个体特征方面是性别、年龄和健康状况变量，[9][10]在社会经济特征方面是经济水平和受教育程度变量，[11]在家庭特征方面是老年人是否与子女同住即“空巢家庭”变量，[12]但当前对老年人心理健康需求研究不足。随着养老服务体系的社会化和多元化，养老服务供给也应多元化。[13][14]在我国构建以“居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为支撑”的养老服务体系的过程中，当前的供给主体仍然是家庭，要开拓发展以房养老、宅基地养老和农地养老等三种新型养老模式。[15]在社区居家养老服务供给中，政府通过购买社区养老服务，吸引和调配民间资源参与供给。[16]
在政府、市场、家庭三者关系中，政府是社区居家养老的规划者和主导者，市场是服务提供者，家庭既是消费者又是社区居家养老的支持者。[17]随着社会服务中的“社区照顾”“责任分摊”“市场消费者权益保护主义”理念的盛行，政府往往将责任重点放在健康、教育、社区保障和社会照顾上，在其他领域，总体上或多或少是社区、家庭和个人的责任。[18]
在社区居家养老服务产业发展研究方面，秦立栓等（2015）认为，社区居家养老服务产业是为老年人提供特定商品和服务的行业，[19]它既具有社会福利性也具有市场经营性。发展养老服务业除了需要构建养老财富支付机制之外，还需要提供财政税收支持、[20]金融支持；[21]充分利用互联网技术，大力推进“互联网+”的养老模式；建立公平规范的行业准入制度，支持“公建民营、民办公助、政府补贴、购买服务”的公私合作方式。[22]
学术界和实务界在社区居家养老的内涵、供给和需求、产业发展等方面的研究和实践取得了丰硕的成果，但在社会化运营、市场监管和行业自律等方面为本研究留下了空间。
二、南宁市社区居家养老
服务业现状分析
2014年9月，民政部出台了《关于加强养老服务设施规划建设工作的通知》，将南宁市确定为全国养老服务业综合改革试点地区。2015年，广西壮族自治区政府出台了《广西壮族自治区人民政府关于建设养老服务业综合改革试验区的意见》（桂政发[2015]33号），提出建立南宁养老服务业综合改革核心区，形成“一核（南宁）四区（桂西、桂北、北部湾、西江）”养老服务业发展格局的要求，并提出到2020年，南宁市健康养老服务业及相关产业增加值达到2000亿元的目标。 按照联合国的定义，一个国家或地区60岁以上人口占总人口的比例超过10%或65岁以上人口占总人口的比例超过7%，这个国家或地区就进入了“老龄化社会”。据南宁市统计局官网上公布的数据显示，南宁市在2000年60岁以上人口占总人口的比例就达到了10.6%，这表明南宁市已进入了老龄化社会。另据2010全国第六次人口普查资料显示，南宁市2010年60岁以上人口占总人口的比例为12.86%。到2014年，这一比例已进一步上升为15.38%，由此可见，南宁市人口的老龄化程度在不断加深。2000-2015年间，南宁市老年人口年平均增长率为3.68%，大大高于总人口1.1%的年增长率。老龄化加速、未富先老、“空巢化”问题突出等给南宁市的经济社会发展带来了严峻挑战。南宁市自2010年5月成立首家社区居家养老服务中心以来，通过政策创新、设施建设、从业人员培训、为农村实施残障康复工程等措施，支持公建民营、委托经营、合作经营和服务功能承包等，使社区养老服务业得到了快速发展， 初步形成了以社区为依托，以老年人日间照料、生活护理、家政服务和精神慰藉为主要内容，以上门服务和社区日托为主要形式，以引入专业化养老机构为服务方式的社区居家养老服务体系。
（一）居家养老组织建设和政策扶持状况
南宁市委市政府高度重视和支持养老服务工作，成立了“南宁市居家养老服务工作领导小组”，组长由分管民政工作的副市长担任，各城区、开发区也成立了相应的领导机构，具体负责本辖区居家养老服务工作的组织协调及管理。在政策支持上，自2010年出台《南宁市居家养老服务工作实施方案》起，政府每年都出台有关养老服务文件，将居家养老和社区日间照料中心建设列入政府为民办实事项目，对社区居家养老日间照料中心开展社会化运营，享受政府提供的运营补贴和服务补贴，并规划到2020年全面建成以居家养老为基础、以社区养老为依托、以机构养老为支撑的养老服务体系，实现南宁市社区日间照料中心、老年人活动中心等服务设施覆盖所有城市社区的工作目标，同时制定了社区居家养老社会化运营补助标准。
（二）市场监管和行业自律状况
为加强日间照料中心居家养老服务规范化建设，向老年人提供更加优质、实惠的居家养老服务，政府相关部门规范了居家养老服务收费标准。如根据《广西壮族自治区物价局关于我区福利机构服务收费有关问题的通知》（桂价费〔2010〕328号）等相关文件规定，结合南宁市开展居家养老服务的实际，相关部门出台了《南宁市居家养老服务收费标准指导性意见》，该《意见》从生活照料、医疗保健、精神慰藉、文娱生活、法律服务、其他服务等6大方面确定了指导性收费标准，为开展社区居家养老服务提供支持。同时，为了推进南宁市养老服务业的发展，推进养老服务业行业自律，南宁市民政局积极发展和培育南宁市养老服务行业协会，于2014年成立的南宁市养老服务行业协会在开展行业自律、行业等级评定、行业从业人员培训和交流、提供法律援助等方面承接了政府交办的各项事宜。
（三）社区居家养老社会化运营补助状况
2014年，南宁市开始试点社区居家养老日间照料中心社会化运营，通过财政补贴的方式，鼓励企业和社会组织参与到居家养老服务中来。对凡是经过南宁市民政局和各城区（开发区）民政局登记确认而进入社区日间照料中心开展居家养老社会化运营试点服务的企业单位给予10万元的运营补贴。其中，5万元在企业单位进入社区开展服务时拨付，用于购买开展服务的设施设备；其余5万元在企业单位运营满一年后，经南宁市民政局组织相关单位进行评估，根据服务的情况予以补贴。2015年，南宁市社区居家养老社会化运营面和以养老机构为依托的社区居家养老日间照料中心均得到了扩大和发展。2015年，南宁市社区居家养老运营补助正式列入南宁市政府财政预算，凡经民政部门登记确认，与城区民政局签订居家养老服务协议的养老服务单位，均由城区政府无偿提供场地和设施设备，用于开展居家养老服务；按照运营一个社区居家养老日间照料中心一次性给予养老服务单位一定数量补贴的规定，给予养老服务单位开办居家养老日间照料运营补贴。根据居家养老服务单位组织服务对象（“三无”老人、“低保”老人、重点优抚老人、经济困难的失能半失能老人）和服务质量及服务时间，采用以奖代补的方式给予运营补贴；委托第三方评估机构对开展居家养老服务单位进行评估，奖励优秀。如服务对象满意度达90%以上的，每人每月奖励130元；满意度达80%以上的，每人每月奖励120元；满意度达70%以上的，每人每月奖励100元；满意度低于70%的，限期整改。
（四）社区居家养老设施和队伍建设状况
南宁市政府将社区居家养老服务工作列为为民办实事项目，投入了大量的财政资金并设立福彩公益金进行资助：各城区按1：1比例配套相应资金建立社区居家养老服务中心，每个中心总建设面积不低于200平方米，每个功能室使用面积原则上不低于30平方米，总设计包括老年活动室、图书阅览室、日间休息室、医疗康复室、食堂、卫生间等。自2015年起，南宁市各级政府不断加大财政投入力度，推进养老设施建设，具体体现在：城市养老服务中心建筑面积不低于600平方米，以满足全托和日托老年人生活照顾、娱乐、保健康复、精神慰藉等方面的基本需求。每个社区居家养老服务中心配备2名专职服务人员及数名兼职服务人员，专职服务人员通过社会公开招聘，兼职服务人员由社区工作人员及社区内具有一定爱心、奉献精神的居民和志愿者组成，同时各项设施配备到位，所需经费保证落实。此外，在破解农村养老难题方面，由村民委员会主办和管理，立足于为农村老年人提供就餐服务、生活照顾、日间休息、休闲娱乐等综合性日间照料服务，截止2014年，其公益性活动场所——“农村幸福院”已经建成315个，极大地缓解了农村家庭的养老压力。 （五）服务对象及服务方式
社区居家养老服务的对象主要是具有所属社区辖区户籍的60岁以上的老年人，以上门服务和提供日托为主要形式。在服务方式上，分类对待。对于身体状况较好、生活基本能自理的老年人，提供日间休息、陪伴、老年食堂、休闲娱乐、法律等服务；对于身体状况较差、生活不能自理的高龄老人、独居老人、失能老人等提供家务劳动、家庭保健、送饭上门、辅具配置、紧急呼叫和安全援助等服务；同时，还为有服务需求的老年人开设了“一键通”紧急呼叫系统。同时，南宁市居家养老服务根据服务对象的不同情况，就所开展的服务还划分为无偿服务、低偿服务和有偿服务几种形式。此外，近几年，大量志愿者进入社区为困难老人和高龄老人提供各种服务，也极大地缓解了社区居家养老服务中心的压力。
总之，南宁市社区居家养老社会化运营取得了显著成效，得到了政府、社会、家庭和老年人的肯定和认可，促进了老年人养老观念的转变，满足了社区老年人的多样化需求，社区居家养老的品牌效益已初见成效。
三、南宁市社区居家养老存在的问题
南宁市属欠发达地区的省会城市，近年来，虽然南宁市政府出台了一些养老服务政策，投入了大量建设资金，在社区居家养老方面取得了一定的成效，但从总体来看，仍然存在市场需求大、从业人员素质有待提高、经营管理体制机制有待改善等问题。
（一）政府层面
一是认识不到位。南宁市政府虽然出台了一些与养老服务相关的政策，但各相关部门都没有出台具有实质性的优惠扶持政策，尚未形成“齐抓共管”的格局；加上部分领导、部门、街道办事处、社区对社区居家养老服务社会化运营认识不足，致使部分社区在开展居家养老服务时遇到了很多障碍和难题，在一定程度上制约了居家养老服务的开展。二是政府资金投入有待提高。虽然政府加大了投入力度，但相对于居家养老需求而言，其所提供的设施设备仍显不足。近年来，财政投入的资金多集中在城市社区日间照料中心、城市福利院项目、乡镇敬老院等公办养老机构建设上，而对民办养老机构建设和床位的扶持资金以及对社区居家养老社会化运营补助资金等方面投入过少。截止2014年底，南宁市共建设社区日间照料中心34个，其他的居家养老服务站都设在社区居委会办公用房内；已经建成的日间照料中心开展的服务主要以棋牌、书画等文娱活动为主，而诸如医疗康复、心理慰藉、高龄失能老人护理等专业性较强的工作并未开展起来。三是对失能老人的护理缺乏保障措施。对于失能老人，既缺乏基本的生活护理和医疗护理等服务保障措施，也没有建立起长期护理补贴和保险制度。
（二）社会层面
一是社会各界关注和参与程度较低。目前，由于缺乏政策和资金的支持，南宁市还没有专业开展社区居家养老服务的公司和单位，在社区内开展居家养老服务的基本上就是居家养老服务中心的工作人员，受益的群体也局限于民政服务工作对象中的老年群体。居家养老、社区养老的顺利开展离不开“三社联动”，即社区、社会组织和社会工作者的密切合作，但目前南宁市“三社联动”还处于起步阶段，试点社区和项目都不多，用于社区居家养老服务的项目则更少，对于如何发挥社会组织、社会工作者在社会养老服务体系中的作用还没有形成可复制的模式。二是家庭和老年人的消费意识仍有很大的提升空间。目前仍存在将养老服务简单地当成单纯的社会事业的倾向，忽略其经济属性，因而重视程度和扶持力度都不够。部分群众养老观念落后，仍然坚持传统的“养儿防老”思想，认为接受外界的养老帮助是“丢面子”，有的甚至还有“被家人抛弃感”。三是社区居家养老服务专业人才短缺。虽然南宁市城市社区都建立了社区居家养老服务中心并分别配备了两名工作人员，但面对庞大的老年人群体和其多样性的需求，社区居家养老工作人员显得力不从心。部分居家养老工作人员已成为社区居委会工作人员，由于多数工作人员缺乏专业的护理知识，基本上没有接受过正规的专业教育和职业培训，因而难以保证养老服务质量。加上工作强度大、工资福利待遇较低、政府没有优惠的扶持政策等原因，也导致了从业人员流动性较大、专业医务人员紧缺、无法满足老年人的不同养老需求的后果。
（三）运营单位层面
一是部分运营单位的受众面窄，影响力有待提高。部分运营单位因缺乏专业化社区居家养老服务技能，服务手段单一，服务内容较少，服务范围较窄，多是家政、洗浴、理发、食堂等，因而面对庞大的老年人群体和其多样性的需求显得力不从心。二是社区居家养老供应链的整体效益没有发挥出来。各运营单位各有优势，也各有短板，没有形成优势互补、合作共赢的格局。三是部分运营单位在可持续发展方面有待加强。部分运营单位对老年人的需求把握不准，找不到合适的切入点，缺乏强有力的服务品牌和占领市场的服务手段，导致社区老年人对其认可度不高，因而处于亏损经营状态。
四、社区居家养老服务业发展的
对策与建议
（一）制定并落实各项规划，完善相关政策法规
一是优化养老服务业的空间布局。政府应制定《养老服务业发展规划》，确定养老服务业发展目标、重点发展领域、重点项目、主要任务等，以规划和引导养老服务业的发展。同时，把发展养老服务业纳入经济社会发展规划、城乡建设规划及其它专项规划，加强其与各项规划的衔接。强化规划的执行和监督并对规划进行中期、末期评估。统筹考虑养老服务业用地和其他服务配套设施用地，在制定城市总体规划时，应按照国家相关标准和要求规划、设置养老服务设施，合理调整区位和建设比例；新建小区要按照相关标准配套建设养老服务设施。通过盘活城市闲置楼房、改建扩建民用设施等方式兴办养老机构，增加养老机构总量供给。增加老年文化、教育和体育健身活动场所及设施。依托乡镇（街道）文化站、行政村等，实现每个乡镇（街道）、行政村都设置乡（村）级老年人活动中心和老年协会及乡（村）级老年学校（或培训中心）。加快推进方便老年人出行和参与社会生活的无障碍环境建设。二是制定和完善相关政策法规。政府应制定并落实养老服务业实施、评估考评和激励办法等方面的政策，待条件成熟时制定地方性养老法规，科学划分政府和市场的职能，兼顾养老服务福利性和营利性的产业性质。在加大政府财政投入、加强金融支持、强化土地保障、增加各类津补贴等方面给予政策支持，制定困难老年人等特殊老年群体特惠养老政策。制定并完善养老服务机构的准入、退出、评估等制度，通过制度规范养老服务业的市场行为。简化养老服务机构审批程序。制定各类养老服务项目的行业标准，建立相应的服务认证体系。健全养老服务动态监管机制，建立养老服务信息监管系统。建立科学、合理的价格形成机制，规范服务收费项目和标准。三是大力引导社会资本进入社区居家养老服务行业。进一步转变政府职能，完善社区居家养老服务业发展的各项扶持政策，在建设补贴和运营补助等方面加大力度；积极支持民间资本投入到养老服务业中，鼓励、引导和支持非盈利性组织、慈善资源、保险资源和外资流向社区居家养老服务业，参与发展老年生活服务、医疗康复、营养保健等，承接政府或社会委托，提供社区居家养老服务评估、咨询和第三方认证等服务，逐步使社会力量成为发展社区居家养老服务业的主体，推动社区居家养老服务水平的整体提升。 （二）明确社区居家养老服务中各主体的责任边界
面对快速老龄化问题，各级政府要有长远打算和全局眼光，分摊责任，明确政府、社区、家庭和非政府组织的责任边界（见下图）。政府应建立相应的制度，使包括咨询服务、餐饮服务、起居服务、社会工作服务、教育服务、医疗服务、护理服务、药事服务、医技服务、康复服务、安宁服务等十一个大类的社区居家养老服务按照标准化运作（秦立栓等，2015）。另外，通过购买、租赁等方式，使已有的社区居家养老基础设施恢复功能，通过补贴、技术指导的方式引导民营非企养老机构从事养老服务。建立适度规模的公办养老机构，针对经济困难、失独家庭的失能老人或残疾老人，在补助、护理、床位等方面实现公办“兜底”。充分发挥社区组织在养老服务需求、供给中的作用，加强社区组织的规范化管理和社会化运作，促使其提供更优质的养老服务。
（三）对社区居家养老服务的需求、供给进行科学分析
老年人的需求层次及可配套供给的服务机构
[需求类别＼&内涵＼&老年人需求内容＼&可配套供给的服务机构＼&自我实现需求＼&实现个人理想，发挥个人能力到最大限度＼&希望为社会做力所能及的事情，发挥自己的潜能和余热，体验成功的喜悦和满足感＼&社区事务议事厅、社区服务志愿者组织＼&尊重需求＼&对成就或自我价值的个人感觉，也包括他人对自己的认可和尊重＼&需要别人的尊重，这种尊重需求往往也延伸为老年人注重自己在知识和修养上的提高，对自身形体、衣着打扮的关注＼&社区老年人权益保护组织，老年人大学，文化艺术团体＼&社交需求＼&对友谊、爱情及隶属关系的需求＼&需要家庭的温暖、子女的孝顺；也需要参加社会活动，渴望与邻里、亲朋好友的接触和交流；爱情需求，希望有一个伴侣相濡以沫、共度晚年＼&老年之家、棋牌娱乐室、老年人互助组织、情感慰藉组织＼&安全需求＼&人身安全、健康保障、资源所有性、财产安全、家庭安全等需求＼&在医疗康复保健方面，希望老有所医、老有所乐、健康长寿。居室要求稍宽敞一些，内部设施要求便于老年人使用和行动，出行需要有人陪伴等＼&家政服务公司、社区医疗服务中心、智能化健康监控中心＼&生理需求＼&对食物、水、空气、住房等的需求＼&在食物方面，注重保健；在饮用水和空气方面，讲求卫生和新鲜；在服装方面，讲求宽松、轻便、保暖和透气；更需要方便、舒适、无障碍的卫生间＼&家政服务公司，餐饮、洗衣、副食等商业服务公司，物业公司＼&]
从某种程度上说，满足老年人需求的产业才是朝阳产业，基于老年人需求的社区居家养老模式才是社会真正期望发展并加以推广的养老模式。社区居家养老服务业的发展应基于满足老年人的不同需求而进行（章晓懿、刘帮成，2011）。为此，可按照马斯洛的需求层次理论，为社区居家养老提供相应的服务。
（四）借助“互联网+”，推动智慧养老
在2015年的政府工作报告中，李克强总理首次提出“互联网+”行动计划。在社区居家养老的主要是孤老、体弱、多病的老年人，在现有管理模式和运作方式无法有效解决目前社区居家养老存在的信息交流不通畅，供需不匹配；资源配置不到位，社会化程度低；服务管理效率低，服务人员欠缺；为老年人服务项目少，内容简单固化，社区活动开展少等一系列问题的情况下，“互联网+”与社区居家养老的结合将成为打破社区居家养老发展瓶颈的新思维。即以政府为主导，引入企业参与，共同形成“互联网+社区居家养老”的新方式。一是加强养老基础数据库建设。以大数据为核心，加强四大基础数据库建设，即老年人基本信息库，主要包括老年人的年龄、受教育程度、自理能力、经济状况等；养老服务需求信息库，主要记录医疗保健需求、康复护理需求、社会活动需求、心理情感需求等；健康档案库，主要登记老年人的常见病、慢性病、特殊照护需求等；社会养老服务供给资源库，包括养老服务机构信息、志愿者信息等。通过四大基础数据库建设，建立健全老年人需求与供给信息的360度覆盖。另外，应确保养老基础数据库与社保、民政、医疗等系统的信息互联互通并及时更新信息内容。二是加强社区管理子系统、医疗服务子系统和民生服务子系统建设。通过社区管理子系统建设，实现供需对接，统一调配社区内资源，并为其他服务子系统提供信息支撑；医疗服务子系统主要是通过与大型医院以及社区卫生机构系统、网站做好对接后，可开展预约挂号、诊疗结果查询、健康资讯发布等远程医疗服务以及健康状态监测、社区医疗护理等工作；民生服务子系统则在老年人的日常生活照料和精神娱乐等方面提供服务，通过综合信息平台为老年人开展订餐服务、家政服务，发布社区活动信息等。三是养老服务个人操作平台由老年人及其亲属以及养老服务人员操作。主要利用手机APP等移动终端设备完成服务搜索、紧急呼叫、服务订单生成等操作。
（五）加强对养老服务人才的培养
为贯彻落实《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》以及《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》，加快推进养老服务业人才培养，教育部、民政部、财政部等九部门联合发布了《关于加快推进养老服务业人才培养的意见》，提出培养一支数量充足、结构合理、质量较好的养老服务人才队伍，以适应和满足我国养老服务业发展需求的总体目标。对此，相关部门应利用媒体效应，为养老服务业做好宣传工作，树立从业人员的良好形象，以公共舆论的力量逐渐改变“养老服务就是伺候人”的传统观念，吸引人才流向养老服务业。一是加大养老专业人才的培养力度。支持高等院校和中等职业学校增设相关专业课程，加快培养老年医学、康复、护理、营养、心理和社会工作等方面的专业人才，引导大专院校对口专业毕业生从事养老服务工作。二是做好专业技术培训、职称评定和继续医学教育等方面的制度衔接。加强养老服务人员职业培训，对参加并通过养老护理职业培训和职业技能鉴定的从业人员按相关规定给予补贴。将老年医学、康复、护理人才作为急需紧缺人才纳入卫生计生人员培训规划。建立医疗卫生机构与医养结合机构人员进修轮训机制，以促进人才的有序流动。对在居家养老服务机构就业的专业技术人员，执行与医疗机构、福利机构相统一的执业资格和注册考核政策，大力推进养老护理员等职业技能鉴定工作。三是构建有竞争力的薪酬体系。建立养老服务从业人员待遇与专业技能等级、从业年限挂钩制度，提高养老服务从业人员工资与福利待遇， 加强职业防护与劳动保障，增加养老从业人员的职业成就感与归属感，增强养老服务业的吸引力，吸引并留住养老服务行业的高级人才。四是大力开展社会养老事业志愿服务。建立多种形式的志愿者服务队伍，探索实施志愿服务工时制，将志愿服务定量化，积累个人服务时限。对积极参与养老志愿服务的组织和个人进行表彰、宣传。 （六）营造良好的社会养老环境，提倡互助养老，增强老年人的法律意识
大力弘扬中华民族的传统美德，营造尊老、爱老、养老的社会氛围。提倡亲情互助，营造温馨和谐的家庭氛围，发挥家庭养老的基础作用。大力推进“老年温馨家庭”创建活动，将尊老、爱老、养老融入到家庭活动中，提高老年人居家养老的幸福指数。积极开展“老年友好型城市”“老年宜居社区”创建活动，以建促改，以改强建。改善城市居住空间环境、人文社会环境、生态自然环境、生产生活环境，促进科学发展与代际和谐。创新老年人社会参与方式，使低、高龄老人互助，积累个人养老服务分值，兑换自身养老服务需求。积极探索实现“老有所为”的新途径，满足老年人社会参与需求。建立老年志愿者服务队伍，倡导和支持老年人自助互助。因为相同群体内的互助更容易使老年人之间产生共鸣，在解决老年人面对的问题时，还能起到情感上相互慰藉的作用。普及有关老年人的法律法规，提升老年人维权能力，建立为老年人服务的法律援助网络。积极培育养老服务行业中介组织和行业协会，加强行业自律；建立健全养老服务动态监管机制及养老服务信息监管系统。
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（责任编辑：高 静）
关 键 词：人口老龄化；社区居家养老；政策支持；社会化运营
中图分类号：D669.6 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2016）10-0058-09
收稿日期：2016-07-20
作者简介：王文俊（1980—），女，湖北钟祥人，中共南宁市委党校科研处科员，校刊责任编辑，博士，研究方向为区域经济、宏观经济统计。
基金项目：本文系广西壮族自治区哲学社会科学规划课题“广西养老服务业发展问题研究”的阶段性成果，项目编号：15DJY003。
受中国独特文化传统的影响，子女在为老年人提供经济保障、照护服务和心理安慰等家庭支持方面发挥着重要作用。[1]但由于当今社会存在家庭规模缩小、家庭结构改变、劳动力大量流动以及家庭亲属联系弱化等现实因素，导致依靠子女提供养老支持的传统家庭养老方式难以为继，而同时照护服务需求者的配偶的能力也相当有限，因此，以社区为依托的社会化养老服务供给即成为解决养老问题的必然选择。国务院印发的《中国老龄事业发展“十二五”规划的通知》指出：要“建立以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的养老服务体系，居家养老和社区养老服务网络基本健全”，即突出了社区居家养老的重要作用。为贯彻落实党的十八届五中全会提出的“建设以居家为基础、社区为依托、机构为补充的多层次养老服务体系”的精神，民政部、财政部于2016年7月印发了《关于中央财政支持开展居家和社区养老服务改革试点工作的通知》（民函[2016]200号），对居家养老和社区养老在政策上予以支持和保障。从20世纪70年代起，英美等发达国家即开展了“去机构化”和“就地养老”运动。[2]目前，在发达国家中享受社区居家养老服务的老年人占95%左右。由于熟悉的社区养老环境能够给予老年人以“踏实感”，通过与社会网络成员的联系增进老年人的福祉，弥补了机构养老模式存在的不足，因此，社区居家养老是兼顾老年人家庭养老需求和社会化养老服务供给的理想模式。[3]
一、国内外社区居家养老研究现状述评
社区居家养老来源于西方的社区照顾理论，指以社区为载体，由政府、非营利组织、家庭成员及志愿者为社区内的老年人提供多方面的服务，使他们在熟悉的环境中居住生活的一种养老模式。[4]社区居家养老服务体系存在两个养老支持资源网络：一个是由家庭成员、亲朋好友、邻居与志愿者等组成的非正式照料资源网络；另一个是由社区老年人服务专业人员组成的正式照料资源网络。[5]西方学界则认为，社区居家养老可以划分为“社区内养老”和“由社区养老”两种形式，需要理论、交换理论和转型理论往往被作为我国社区居家养老的理论范式。[6]
当前，社区居家养老服务存在对象群体化、服务内容单一以及服务方式固定等问题，此外，养老服务供给高于需求，而利用率远低于需求的供需矛盾是社区居家养老服务存在的突出问题。[7]已有较多文献尝试研究社区居家养老服务需求，其最关注的内容是完善老年人的基本生活和医疗护理服务。[8]对需求产生显著影响的变量，在老年人的个体特征方面是性别、年龄和健康状况变量，[9][10]在社会经济特征方面是经济水平和受教育程度变量，[11]在家庭特征方面是老年人是否与子女同住即“空巢家庭”变量，[12]但当前对老年人心理健康需求研究不足。随着养老服务体系的社会化和多元化，养老服务供给也应多元化。[13][14]在我国构建以“居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为支撑”的养老服务体系的过程中，当前的供给主体仍然是家庭，要开拓发展以房养老、宅基地养老和农地养老等三种新型养老模式。[15]在社区居家养老服务供给中，政府通过购买社区养老服务，吸引和调配民间资源参与供给。[16]
在政府、市场、家庭三者关系中，政府是社区居家养老的规划者和主导者，市场是服务提供者，家庭既是消费者又是社区居家养老的支持者。[17]随着社会服务中的“社区照顾”“责任分摊”“市场消费者权益保护主义”理念的盛行，政府往往将责任重点放在健康、教育、社区保障和社会照顾上，在其他领域，总体上或多或少是社区、家庭和个人的责任。[18]
在社区居家养老服务产业发展研究方面，秦立栓等（2015）认为，社区居家养老服务产业是为老年人提供特定商品和服务的行业，[19]它既具有社会福利性也具有市场经营性。发展养老服务业除了需要构建养老财富支付机制之外，还需要提供财政税收支持、[20]金融支持；[21]充分利用互联网技术，大力推进“互联网+”的养老模式；建立公平规范的行业准入制度，支持“公建民营、民办公助、政府补贴、购买服务”的公私合作方式。[22]
学术界和实务界在社区居家养老的内涵、供给和需求、产业发展等方面的研究和实践取得了丰硕的成果，但在社会化运营、市场监管和行业自律等方面为本研究留下了空间。
二、南宁市社区居家养老
服务业现状分析
2014年9月，民政部出台了《关于加强养老服务设施规划建设工作的通知》，将南宁市确定为全国养老服务业综合改革试点地区。2015年，广西壮族自治区政府出台了《广西壮族自治区人民政府关于建设养老服务业综合改革试验区的意见》（桂政发[2015]33号），提出建立南宁养老服务业综合改革核心区，形成“一核（南宁）四区（桂西、桂北、北部湾、西江）”养老服务业发展格局的要求，并提出到2020年，南宁市健康养老服务业及相关产业增加值达到2000亿元的目标。 按照联合国的定义，一个国家或地区60岁以上人口占总人口的比例超过10%或65岁以上人口占总人口的比例超过7%，这个国家或地区就进入了“老龄化社会”。据南宁市统计局官网上公布的数据显示，南宁市在2000年60岁以上人口占总人口的比例就达到了10.6%，这表明南宁市已进入了老龄化社会。另据2010全国第六次人口普查资料显示，南宁市2010年60岁以上人口占总人口的比例为12.86%。到2014年，这一比例已进一步上升为15.38%，由此可见，南宁市人口的老龄化程度在不断加深。2000-2015年间，南宁市老年人口年平均增长率为3.68%，大大高于总人口1.1%的年增长率。老龄化加速、未富先老、“空巢化”问题突出等给南宁市的经济社会发展带来了严峻挑战。南宁市自2010年5月成立首家社区居家养老服务中心以来，通过政策创新、设施建设、从业人员培训、为农村实施残障康复工程等措施，支持公建民营、委托经营、合作经营和服务功能承包等，使社区养老服务业得到了快速发展， 初步形成了以社区为依托，以老年人日间照料、生活护理、家政服务和精神慰藉为主要内容，以上门服务和社区日托为主要形式，以引入专业化养老机构为服务方式的社区居家养老服务体系。
（一）居家养老组织建设和政策扶持状况
南宁市委市政府高度重视和支持养老服务工作，成立了“南宁市居家养老服务工作领导小组”，组长由分管民政工作的副市长担任，各城区、开发区也成立了相应的领导机构，具体负责本辖区居家养老服务工作的组织协调及管理。在政策支持上，自2010年出台《南宁市居家养老服务工作实施方案》起，政府每年都出台有关养老服务文件，将居家养老和社区日间照料中心建设列入政府为民办实事项目，对社区居家养老日间照料中心开展社会化运营，享受政府提供的运营补贴和服务补贴，并规划到2020年全面建成以居家养老为基础、以社区养老为依托、以机构养老为支撑的养老服务体系，实现南宁市社区日间照料中心、老年人活动中心等服务设施覆盖所有城市社区的工作目标，同时制定了社区居家养老社会化运营补助标准。
（二）市场监管和行业自律状况
为加强日间照料中心居家养老服务规范化建设，向老年人提供更加优质、实惠的居家养老服务，政府相关部门规范了居家养老服务收费标准。如根据《广西壮族自治区物价局关于我区福利机构服务收费有关问题的通知》（桂价费〔2010〕328号）等相关文件规定，结合南宁市开展居家养老服务的实际，相关部门出台了《南宁市居家养老服务收费标准指导性意见》，该《意见》从生活照料、医疗保健、精神慰藉、文娱生活、法律服务、其他服务等6大方面确定了指导性收费标准，为开展社区居家养老服务提供支持。同时，为了推进南宁市养老服务业的发展，推进养老服务业行业自律，南宁市民政局积极发展和培育南宁市养老服务行业协会，于2014年成立的南宁市养老服务行业协会在开展行业自律、行业等级评定、行业从业人员培训和交流、提供法律援助等方面承接了政府交办的各项事宜。
（三）社区居家养老社会化运营补助状况
2014年，南宁市开始试点社区居家养老日间照料中心社会化运营，通过财政补贴的方式，鼓励企业和社会组织参与到居家养老服务中来。对凡是经过南宁市民政局和各城区（开发区）民政局登记确认而进入社区日间照料中心开展居家养老社会化运营试点服务的企业单位给予10万元的运营补贴。其中，5万元在企业单位进入社区开展服务时拨付，用于购买开展服务的设施设备；其余5万元在企业单位运营满一年后，经南宁市民政局组织相关单位进行评估，根据服务的情况予以补贴。2015年，南宁市社区居家养老社会化运营面和以养老机构为依托的社区居家养老日间照料中心均得到了扩大和发展。2015年，南宁市社区居家养老运营补助正式列入南宁市政府财政预算，凡经民政部门登记确认，与城区民政局签订居家养老服务协议的养老服务单位，均由城区政府无偿提供场地和设施设备，用于开展居家养老服务；按照运营一个社区居家养老日间照料中心一次性给予养老服务单位一定数量补贴的规定，给予养老服务单位开办居家养老日间照料运营补贴。根据居家养老服务单位组织服务对象（“三无”老人、“低保”老人、重点优抚老人、经济困难的失能半失能老人）和服务质量及服务时间，采用以奖代补的方式给予运营补贴；委托第三方评估机构对开展居家养老服务单位进行评估，奖励优秀。如服务对象满意度达90%以上的，每人每月奖励130元；满意度达80%以上的，每人每月奖励120元；满意度达70%以上的，每人每月奖励100元；满意度低于70%的，限期整改。
（四）社区居家养老设施和队伍建设状况
南宁市政府将社区居家养老服务工作列为为民办实事项目，投入了大量的财政资金并设立福彩公益金进行资助：各城区按1：1比例配套相应资金建立社区居家养老服务中心，每个中心总建设面积不低于200平方米，每个功能室使用面积原则上不低于30平方米，总设计包括老年活动室、图书阅览室、日间休息室、医疗康复室、食堂、卫生间等。自2015年起，南宁市各级政府不断加大财政投入力度，推进养老设施建设，具体体现在：城市养老服务中心建筑面积不低于600平方米，以满足全托和日托老年人生活照顾、娱乐、保健康复、精神慰藉等方面的基本需求。每个社区居家养老服务中心配备2名专职服务人员及数名兼职服务人员，专职服务人员通过社会公开招聘，兼职服务人员由社区工作人员及社区内具有一定爱心、奉献精神的居民和志愿者组成，同时各项设施配备到位，所需经费保证落实。此外，在破解农村养老难题方面，由村民委员会主办和管理，立足于为农村老年人提供就餐服务、生活照顾、日间休息、休闲娱乐等综合性日间照料服务，截止2014年，其公益性活动场所——“农村幸福院”已经建成315个，极大地缓解了农村家庭的养老压力。 （五）服务对象及服务方式
社区居家养老服务的对象主要是具有所属社区辖区户籍的60岁以上的老年人，以上门服务和提供日托为主要形式。在服务方式上，分类对待。对于身体状况较好、生活基本能自理的老年人，提供日间休息、陪伴、老年食堂、休闲娱乐、法律等服务；对于身体状况较差、生活不能自理的高龄老人、独居老人、失能老人等提供家务劳动、家庭保健、送饭上门、辅具配置、紧急呼叫和安全援助等服务；同时，还为有服务需求的老年人开设了“一键通”紧急呼叫系统。同时，南宁市居家养老服务根据服务对象的不同情况，就所开展的服务还划分为无偿服务、低偿服务和有偿服务几种形式。此外，近几年，大量志愿者进入社区为困难老人和高龄老人提供各种服务，也极大地缓解了社区居家养老服务中心的压力。
总之，南宁市社区居家养老社会化运营取得了显著成效，得到了政府、社会、家庭和老年人的肯定和认可，促进了老年人养老观念的转变，满足了社区老年人的多样化需求，社区居家养老的品牌效益已初见成效。
三、南宁市社区居家养老存在的问题
南宁市属欠发达地区的省会城市，近年来，虽然南宁市政府出台了一些养老服务政策，投入了大量建设资金，在社区居家养老方面取得了一定的成效，但从总体来看，仍然存在市场需求大、从业人员素质有待提高、经营管理体制机制有待改善等问题。
（一）政府层面
一是认识不到位。南宁市政府虽然出台了一些与养老服务相关的政策，但各相关部门都没有出台具有实质性的优惠扶持政策，尚未形成“齐抓共管”的格局；加上部分领导、部门、街道办事处、社区对社区居家养老服务社会化运营认识不足，致使部分社区在开展居家养老服务时遇到了很多障碍和难题，在一定程度上制约了居家养老服务的开展。二是政府资金投入有待提高。虽然政府加大了投入力度，但相对于居家养老需求而言，其所提供的设施设备仍显不足。近年来，财政投入的资金多集中在城市社区日间照料中心、城市福利院项目、乡镇敬老院等公办养老机构建设上，而对民办养老机构建设和床位的扶持资金以及对社区居家养老社会化运营补助资金等方面投入过少。截止2014年底，南宁市共建设社区日间照料中心34个，其他的居家养老服务站都设在社区居委会办公用房内；已经建成的日间照料中心开展的服务主要以棋牌、书画等文娱活动为主，而诸如医疗康复、心理慰藉、高龄失能老人护理等专业性较强的工作并未开展起来。三是对失能老人的护理缺乏保障措施。对于失能老人，既缺乏基本的生活护理和医疗护理等服务保障措施，也没有建立起长期护理补贴和保险制度。
（二）社会层面
一是社会各界关注和参与程度较低。目前，由于缺乏政策和资金的支持，南宁市还没有专业开展社区居家养老服务的公司和单位，在社区内开展居家养老服务的基本上就是居家养老服务中心的工作人员，受益的群体也局限于民政服务工作对象中的老年群体。居家养老、社区养老的顺利开展离不开“三社联动”，即社区、社会组织和社会工作者的密切合作，但目前南宁市“三社联动”还处于起步阶段，试点社区和项目都不多，用于社区居家养老服务的项目则更少，对于如何发挥社会组织、社会工作者在社会养老服务体系中的作用还没有形成可复制的模式。二是家庭和老年人的消费意识仍有很大的提升空间。目前仍存在将养老服务简单地当成单纯的社会事业的倾向，忽略其经济属性，因而重视程度和扶持力度都不够。部分群众养老观念落后，仍然坚持传统的“养儿防老”思想，认为接受外界的养老帮助是“丢面子”，有的甚至还有“被家人抛弃感”。三是社区居家养老服务专业人才短缺。虽然南宁市城市社区都建立了社区居家养老服务中心并分别配备了两名工作人员，但面对庞大的老年人群体和其多样性的需求，社区居家养老工作人员显得力不从心。部分居家养老工作人员已成为社区居委会工作人员，由于多数工作人员缺乏专业的护理知识，基本上没有接受过正规的专业教育和职业培训，因而难以保证养老服务质量。加上工作强度大、工资福利待遇较低、政府没有优惠的扶持政策等原因，也导致了从业人员流动性较大、专业医务人员紧缺、无法满足老年人的不同养老需求的后果。
（三）运营单位层面
一是部分运营单位的受众面窄，影响力有待提高。部分运营单位因缺乏专业化社区居家养老服务技能，服务手段单一，服务内容较少，服务范围较窄，多是家政、洗浴、理发、食堂等，因而面对庞大的老年人群体和其多样性的需求显得力不从心。二是社区居家养老供应链的整体效益没有发挥出来。各运营单位各有优势，也各有短板，没有形成优势互补、合作共赢的格局。三是部分运营单位在可持续发展方面有待加强。部分运营单位对老年人的需求把握不准，找不到合适的切入点，缺乏强有力的服务品牌和占领市场的服务手段，导致社区老年人对其认可度不高，因而处于亏损经营状态。
四、社区居家养老服务业发展的
对策与建议
（一）制定并落实各项规划，完善相关政策法规
一是优化养老服务业的空间布局。政府应制定《养老服务业发展规划》，确定养老服务业发展目标、重点发展领域、重点项目、主要任务等，以规划和引导养老服务业的发展。同时，把发展养老服务业纳入经济社会发展规划、城乡建设规划及其它专项规划，加强其与各项规划的衔接。强化规划的执行和监督并对规划进行中期、末期评估。统筹考虑养老服务业用地和其他服务配套设施用地，在制定城市总体规划时，应按照国家相关标准和要求规划、设置养老服务设施，合理调整区位和建设比例；新建小区要按照相关标准配套建设养老服务设施。通过盘活城市闲置楼房、改建扩建民用设施等方式兴办养老机构，增加养老机构总量供给。增加老年文化、教育和体育健身活动场所及设施。依托乡镇（街道）文化站、行政村等，实现每个乡镇（街道）、行政村都设置乡（村）级老年人活动中心和老年协会及乡（村）级老年学校（或培训中心）。加快推进方便老年人出行和参与社会生活的无障碍环境建设。二是制定和完善相关政策法规。政府应制定并落实养老服务业实施、评估考评和激励办法等方面的政策，待条件成熟时制定地方性养老法规，科学划分政府和市场的职能，兼顾养老服务福利性和营利性的产业性质。在加大政府财政投入、加强金融支持、强化土地保障、增加各类津补贴等方面给予政策支持，制定困难老年人等特殊老年群体特惠养老政策。制定并完善养老服务机构的准入、退出、评估等制度，通过制度规范养老服务业的市场行为。简化养老服务机构审批程序。制定各类养老服务项目的行业标准，建立相应的服务认证体系。健全养老服务动态监管机制，建立养老服务信息监管系统。建立科学、合理的价格形成机制，规范服务收费项目和标准。三是大力引导社会资本进入社区居家养老服务行业。进一步转变政府职能，完善社区居家养老服务业发展的各项扶持政策，在建设补贴和运营补助等方面加大力度；积极支持民间资本投入到养老服务业中，鼓励、引导和支持非盈利性组织、慈善资源、保险资源和外资流向社区居家养老服务业，参与发展老年生活服务、医疗康复、营养保健等，承接政府或社会委托，提供社区居家养老服务评估、咨询和第三方认证等服务，逐步使社会力量成为发展社区居家养老服务业的主体，推动社区居家养老服务水平的整体提升。 （二）明确社区居家养老服务中各主体的责任边界
面对快速老龄化问题，各级政府要有长远打算和全局眼光，分摊责任，明确政府、社区、家庭和非政府组织的责任边界（见下图）。政府应建立相应的制度，使包括咨询服务、餐饮服务、起居服务、社会工作服务、教育服务、医疗服务、护理服务、药事服务、医技服务、康复服务、安宁服务等十一个大类的社区居家养老服务按照标准化运作（秦立栓等，2015）。另外，通过购买、租赁等方式，使已有的社区居家养老基础设施恢复功能，通过补贴、技术指导的方式引导民营非企养老机构从事养老服务。建立适度规模的公办养老机构，针对经济困难、失独家庭的失能老人或残疾老人，在补助、护理、床位等方面实现公办“兜底”。充分发挥社区组织在养老服务需求、供给中的作用，加强社区组织的规范化管理和社会化运作，促使其提供更优质的养老服务。
（三）对社区居家养老服务的需求、供给进行科学分析
老年人的需求层次及可配套供给的服务机构
[需求类别＼&内涵＼&老年人需求内容＼&可配套供给的服务机构＼&自我实现需求＼&实现个人理想，发挥个人能力到最大限度＼&希望为社会做力所能及的事情，发挥自己的潜能和余热，体验成功的喜悦和满足感＼&社区事务议事厅、社区服务志愿者组织＼&尊重需求＼&对成就或自我价值的个人感觉，也包括他人对自己的认可和尊重＼&需要别人的尊重，这种尊重需求往往也延伸为老年人注重自己在知识和修养上的提高，对自身形体、衣着打扮的关注＼&社区老年人权益保护组织，老年人大学，文化艺术团体＼&社交需求＼&对友谊、爱情及隶属关系的需求＼&需要家庭的温暖、子女的孝顺；也需要参加社会活动，渴望与邻里、亲朋好友的接触和交流；爱情需求，希望有一个伴侣相濡以沫、共度晚年＼&老年之家、棋牌娱乐室、老年人互助组织、情感慰藉组织＼&安全需求＼&人身安全、健康保障、资源所有性、财产安全、家庭安全等需求＼&在医疗康复保健方面，希望老有所医、老有所乐、健康长寿。居室要求稍宽敞一些，内部设施要求便于老年人使用和行动，出行需要有人陪伴等＼&家政服务公司、社区医疗服务中心、智能化健康监控中心＼&生理需求＼&对食物、水、空气、住房等的需求＼&在食物方面，注重保健；在饮用水和空气方面，讲求卫生和新鲜；在服装方面，讲求宽松、轻便、保暖和透气；更需要方便、舒适、无障碍的卫生间＼&家政服务公司，餐饮、洗衣、副食等商业服务公司，物业公司＼&]
从某种程度上说，满足老年人需求的产业才是朝阳产业，基于老年人需求的社区居家养老模式才是社会真正期望发展并加以推广的养老模式。社区居家养老服务业的发展应基于满足老年人的不同需求而进行（章晓懿、刘帮成，2011）。为此，可按照马斯洛的需求层次理论，为社区居家养老提供相应的服务。
（四）借助“互联网+”，推动智慧养老
在2015年的政府工作报告中，李克强总理首次提出“互联网+”行动计划。在社区居家养老的主要是孤老、体弱、多病的老年人，在现有管理模式和运作方式无法有效解决目前社区居家养老存在的信息交流不通畅，供需不匹配；资源配置不到位，社会化程度低；服务管理效率低，服务人员欠缺；为老年人服务项目少，内容简单固化，社区活动开展少等一系列问题的情况下，“互联网+”与社区居家养老的结合将成为打破社区居家养老发展瓶颈的新思维。即以政府为主导，引入企业参与，共同形成“互联网+社区居家养老”的新方式。一是加强养老基础数据库建设。以大数据为核心，加强四大基础数据库建设，即老年人基本信息库，主要包括老年人的年龄、受教育程度、自理能力、经济状况等；养老服务需求信息库，主要记录医疗保健需求、康复护理需求、社会活动需求、心理情感需求等；健康档案库，主要登记老年人的常见病、慢性病、特殊照护需求等；社会养老服务供给资源库，包括养老服务机构信息、志愿者信息等。通过四大基础数据库建设，建立健全老年人需求与供给信息的360度覆盖。另外，应确保养老基础数据库与社保、民政、医疗等系统的信息互联互通并及时更新信息内容。二是加强社区管理子系统、医疗服务子系统和民生服务子系统建设。通过社区管理子系统建设，实现供需对接，统一调配社区内资源，并为其他服务子系统提供信息支撑；医疗服务子系统主要是通过与大型医院以及社区卫生机构系统、网站做好对接后，可开展预约挂号、诊疗结果查询、健康资讯发布等远程医疗服务以及健康状态监测、社区医疗护理等工作；民生服务子系统则在老年人的日常生活照料和精神娱乐等方面提供服务，通过综合信息平台为老年人开展订餐服务、家政服务，发布社区活动信息等。三是养老服务个人操作平台由老年人及其亲属以及养老服务人员操作。主要利用手机APP等移动终端设备完成服务搜索、紧急呼叫、服务订单生成等操作。
（五）加强对养老服务人才的培养
为贯彻落实《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》以及《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》，加快推进养老服务业人才培养，教育部、民政部、财政部等九部门联合发布了《关于加快推进养老服务业人才培养的意见》，提出培养一支数量充足、结构合理、质量较好的养老服务人才队伍，以适应和满足我国养老服务业发展需求的总体目标。对此，相关部门应利用媒体效应，为养老服务业做好宣传工作，树立从业人员的良好形象，以公共舆论的力量逐渐改变“养老服务就是伺候人”的传统观念，吸引人才流向养老服务业。一是加大养老专业人才的培养力度。支持高等院校和中等职业学校增设相关专业课程，加快培养老年医学、康复、护理、营养、心理和社会工作等方面的专业人才，引导大专院校对口专业毕业生从事养老服务工作。二是做好专业技术培训、职称评定和继续医学教育等方面的制度衔接。加强养老服务人员职业培训，对参加并通过养老护理职业培训和职业技能鉴定的从业人员按相关规定给予补贴。将老年医学、康复、护理人才作为急需紧缺人才纳入卫生计生人员培训规划。建立医疗卫生机构与医养结合机构人员进修轮训机制，以促进人才的有序流动。对在居家养老服务机构就业的专业技术人员，执行与医疗机构、福利机构相统一的执业资格和注册考核政策，大力推进养老护理员等职业技能鉴定工作。三是构建有竞争力的薪酬体系。建立养老服务从业人员待遇与专业技能等级、从业年限挂钩制度，提高养老服务从业人员工资与福利待遇， 加强职业防护与劳动保障，增加养老从业人员的职业成就感与归属感，增强养老服务业的吸引力，吸引并留住养老服务行业的高级人才。四是大力开展社会养老事业志愿服务。建立多种形式的志愿者服务队伍，探索实施志愿服务工时制，将志愿服务定量化，积累个人服务时限。对积极参与养老志愿服务的组织和个人进行表彰、宣传。 （六）营造良好的社会养老环境，提倡互助养老，增强老年人的法律意识
大力弘扬中华民族的传统美德，营造尊老、爱老、养老的社会氛围。提倡亲情互助，营造温馨和谐的家庭氛围，发挥家庭养老的基础作用。大力推进“老年温馨家庭”创建活动，将尊老、爱老、养老融入到家庭活动中，提高老年人居家养老的幸福指数。积极开展“老年友好型城市”“老年宜居社区”创建活动，以建促改，以改强建。改善城市居住空间环境、人文社会环境、生态自然环境、生产生活环境，促进科学发展与代际和谐。创新老年人社会参与方式，使低、高龄老人互助，积累个人养老服务分值，兑换自身养老服务需求。积极探索实现“老有所为”的新途径，满足老年人社会参与需求。建立老年志愿者服务队伍，倡导和支持老年人自助互助。因为相同群体内的互助更容易使老年人之间产生共鸣，在解决老年人面对的问题时，还能起到情感上相互慰藉的作用。普及有关老年人的法律法规，提升老年人维权能力，建立为老年人服务的法律援助网络。积极培育养老服务行业中介组织和行业协会，加强行业自律；建立健全养老服务动态监管机制及养老服务信息监管系统。
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（责任编辑：高 静）