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摘要：信息工具选择和运用直接关系到食品安全风险行政规制的效果。食品安全风险行政规制中信息工具的应用涵盖了信息收集渠道、信息公示平台、安全信息管理以及事后监管机制等。同时，食品安全风险行政规制信息工具存在具有信息来源与收集路径的单一性、信息流通的内部性、信息控制与公布的主体的多重性和相对人权利救济的滞后性等缺陷。为此，需要有针对性地拓展网络信息的收集路径；严格信息流通的责任制度；加强信息工具与其他工具的组合运用；完善风险信息发布的相对人救济机制，并引入预防性诉讼和公益诉讼制度。
关键词：信息工具；食品安全；风险规制；风险警示
中图分类号：D912
文献标识码：A
文章编号：16738268（2017）03005107
食品安全关乎民众切身利益与社会安定和谐。近年来，食品安全“风险”不断蔓延，并一次次触动着民众的心理底线。而市场主体由于自身的局限性，无法做到有效、全面的预测、处理和应对。作为公权力组织，政府在“建设服务型和法治型政府”的宗旨下，有必要对食品安全进行必要的规制和干预，以保护公民的生存权和财产权。信息工具由于其便捷、高效的特点，自从20世纪90年代以来，逐渐成为政府进行公共规制的重要手段，并逐步应用于食品安全风险的规制领域。
一、信息工具选择的现实背景与理论基础
信息，通常指对人类有用、借助于一定的媒介表达的内容。它广泛存在于我们的周围，并不断地被人们加工、利用和传播。特别是随着现代科技革命的发展，信息一方面呈现“爆炸”式的出现和传递；另一方面，其易传播性与易获取性没有缓解民众的选择恐慌。作为公共规制的重要方式，信息工具选择与运用正是为了解决信息需求增长与供给无序、选择盲目之间的失衡。在我国食品安全风险行政规制中，信息工具更是直接影响到公众的消费倾向、经营者的实质利益和社会归属感。但是，由于理论界对于信息工具的研究还不够深入，实践中缺乏牢固、可靠、细致的经验总结和案例指导，导致这类问题仍然具有较大争议。
（一）信息工具选择的现实背景
公共规制，是社会或公权力组织依据一定的程序、运用一定的方式对市场行为进行的调节和控制。传统命令控制型工具是依靠行政主体的单方意思表示而进行的规制活动。长期以来，这一工具曾是政府对市场失灵进行调控的主要方式，在现实中也常常表现为行政许可和行政审批，例如《食品安全法》第35条规定的食品生产经营许可制度《食品安全法》第35条第1款规定：国家对食品生产经营实行许可制度。从事食品生产、食品销售、餐饮服务，应当依法取得许可。但是，销售食用农产品，不需要取得许可。。但是，随着市场经济不断发展，传统命令控制型工具的诸多缺点日益显现，这主要表现在：（1）规制力度强硬。命令控制型工具往往以“全有全无”的方式运行，不符合市场经济自主性与竞争性的特点，也不易于灵活变通和被相对方接受，例如在计划经济时期，我们对生活必需品的定量分配往往难以满足民众的实际需求。（2）规制范围有限。由于行政主体精力有限，命令控制型工具的规制范围往往只涉及市场的某个方面，而难以贯穿和协调“生产—销售—消费”的全过程。实践中，行政主体基于规制成本的有限性，往往将其规制重心放在了市场准入许可环节，而忽略事中监管和事后救济，这可能使得规制效果事倍功半。（3）规制对象错位。命令控制型工具的规制对象集中于事前准入与“危情”应对，市场参与者对此“静态”机制了解之后，往往忽略社会责任与自身价值，肆意追逐利益。尤其在食品安全领域，许多食品生产者取得生存资格之后，再难遇到有效的监管。这样，规制对象的错位就会使得规制效果大打折扣。例如2016年3·15晚会曝光，网上订餐平台“饿了么”的部分商户在取得运营资质之后，由于无人监管，不仅实体店与网店宣传差距甚远，而且食品卫生让人大跌眼镜。
作为一种新型的规制工具，信息工具以其间接性、温和性、可见性的特点，而为大众所接受和认可，并逐渐在公共规制中占据重要地位。在食品安全领域，信息工具的选择不仅在于打破“食品生产者和经营者之风险信息优势与集体沉默策略”[1]，而且要建立规范、高效的食品安全风险警示体系，并为相对人提供便捷的参与平台和权利救济途径。
（二）信息工具选择的理论基础
规制工具是政府为了应对市场失灵所采取的机制与手段。有的学者将规制工具分为“管制工具、经济工具和信息工具”[2]。信息工具作为规制工具的一种类型，是伴随着人类社会进入民主化、信息化与科技化时代而发展起来的治理概念。相对于传统的规制工具，信息工具更加注重行政决策的针对性、倡导政府与公民的双向互动和服務。正如有的学者认为：“在多数情形下，信息工具的目标不在于直接改变目标群体的行为，而在于改变其对于问题的理解，进而改变他们的价值理念。”[3]近年来，学界关于信息工具类型的研究逐步丰富，有的学者依据信息发布的对象和方式将信息工具分为“隐瞒信息的工具、公开传播信息的工具，发布特定对象信息的工具、发布群体信息的工具、发布大众信息的工具”[4]；有的学者依据对交易干预的类型将信息工具分为“平行的信息工具、自上而下的信息工具和自下而上的信息工具”[5]；还有的学者根据信息的功能，将信息工具分为“收集工具、流动工具、识别工具和补强工具”[6]。客观而言，这些分类都具有一定理论意义和现实意义。但是，对于信息工具的分类，不能仅根据主体自身的固有特点，而是要区分其运用的领域和发挥的作用。具体到食品安全风险规制方面，规制主体通过信息收集、评估、发布、救济，对市场主体的行为进行全面监督和定向管理。笔者以为，可以根据信息工具在其行政规制中所发挥的作用将其分为信息的收集工具、评估工具、警示工具和救济工具。
区别于传统的命令控制工具，信息工具具有特殊优点：（1）规制力度“软”，信息工具适用后，往往需要相对人的自愿行动，而并非由规制主体实施强制行为，此种行为方式容易得到相对人的认同和接受。例如，有的消费者选择网上商品十分注意店家的好评数量，就可以倒逼商家提高服务质量。（2）适用范围广泛，为行政决策和裁量提供依据，信息的适用贯穿于食品的生产、销售和售后保障，规制主体通过信息的收集、评估而采取发布，具有较强的决策和裁量依据。（3）适用方式较为公开，可以抑制公权力寻租和滥用，信息发布之后，要接受公众和舆论的监督，使权力的行使暴露在阳光下，有利于减少权力寻租和滥用。例如，实践中，食品药品监督管理部门将商品的抽样检查结果及时公示，就可以在一定程度上避免“暗箱操作”。 当然，信息工具也有一定的缺陷。首先，信息工具难以独立发挥作用，而需要其他工具辅助，在食品安全领域，信息的收集就需要借助行政工具的影响；信息的救济，需要借助行政复议和诉讼等。其次，信息工具的发挥需要较高的技术条件，而对于技术不成熟的领域，难以完全适用。再次，信息工具也面临一定的滥用风险，信息一旦公示，将给相对人带来难以预估的影响，而且短期内难以消除。例如在农夫山泉“砒霜门”事件中，海口市工商局发布“农夫山泉等企业的饮料产品‘砷’超标”的商品质量监督消费警示受到企业的质疑并在一定程度上造成公众恐慌，虽然复检结果显示产品全部合格，但是却给企业造成了重大经济损失和负面影响[7]。
二、食品安全风险行政规制中信息工具的选择
在我国食品安全领域中，对于风险的行政规制手段包括：食品安全风险预测、食品安全风险评估、食品安全标准、食品生产经营者的许可制度、食品安全追溯和召回制度、食品检验制度以及监督管理制度等。而理性厘清其中信息工具选择的特点以及缺陷，对于食品安全风险行政规制无疑具有重要意义。
（一）食品安全风险行政规制中信息工具的应用
1.“主动公开、政府监督”的信息收集渠道
食品生产经营者不仅是市场经济运行的参与者，更是食品安全的直接责任主体。对于食品安全信息的来源，我国《食品安全法》第67条到第73条确立了食品生产经营者“采用标签、包装、说明书和企业日常生产记录”为主的“主动公开式”信息来源渠道。为了实现对食品经营者的日常监督和食品安全信息的收集，《食品安全法》第47条、第50条、第51条分别规定了食品生产企业要建立食品安全自查制度、进货查验记录制度和食品出厂检验记录制度。行政机关及其相关部门除了设置食品生产企业准入的行政许可制度外，还要对其原料来源记录、产品出厂检验记录以及生产卫生环境等状况进行不定期的抽样检验，以及建立经营者食品安全信用档案制度等，从而形成了“企业作为公开主体、政府监督为主”的常规信息收集机制。除此之外，《食品安全法》第115条提出了以食品安全违法举报和媒体曝光为辅助的第三方参与渠道，对于增强相关行政部门、社会组织和个人的监督动力正在发挥重要作用。
2.“國家统一、地方分散”的信息公示平台
《食品安全法》第118条规定，国家实行统一的食品安全信息公示制度，对于国家总体的食品安全信息、食品安全风险警示信息和重大食品安全事故处理信息等实行统一公布。同时，县级以上政府食药管理部门、农业行政部门和质量监督部门根据各自职责公布日常监督信息。作为统一公布主体的国务院卫生行政部门要依靠下级政府和相关部门提供信息，其间也必须经过行政层级的审核。而涉及食品安全风险警示信息的必须要由国家或者经过授权的省级食品药品监督管理部门统一公布。所以，从国家层面上建立统一的信息公示平台，意在以审慎的态度发布重大食品安全信息，从而避免出现以“地方裹挟全国意志”的尴尬情形。而地方食品药品监督管理部门、质量监督部门和农业行政部门，分别负责相关领域内的食品安全监督、检验、检查，将其获得的“第一手”信息进行公示，是履行其作为公权力组织的义务和责任。同时，分散的地方部门，也应该相互通报获得的食品安全信息。这样，有利于克服部门之间和央地职责不明、行政不作为的弊病。
3.“央地共治、多部门联合”的食品安全信息管理主体
现行《食品安全法》第5条、第6条、第7条规定了国务院卫生行政部门和县级以上人民政府及其相关部门，都是食品安全行政管理的主体，体现了“央地共治”的纵向行政管理理念；《食品安全信息公布管理办法》第7条和第8条具体规定了国务院和省级卫生行政部门公布的食品安全信息范围；《食品安全信息公布管理办法》第12条、第13条、第14条也较为详细地规定了卫生、农业、质监、食品药品监督、工商等部门具体分管、协同配合的横向信息行政管理体制。这样，就以法律明文规定的形式确立了“央地共治、多部门联合”的立体管理主体模式，也有利于克服部门和央地职责不明、行政不作为的弊病。
4.“严格责任、全过程追究”的事后监管机制
食品安全事关人们生命财产安全，许多国家为确保食有可源，源有所追，都对此实行严格的责任追究机制。例如英国的《食品安全法》对“一般违法行为根据具体情节处以500英镑罚款和三个月的监禁；情节严重的处以无上限的罚款或两年监禁；在美国，如果食品被查出存在质量问题，销售者和生产者都将面临巨额处罚。我国《食品安全法》第9章也对食品生产、销售、消费、监管等过程中违反规定的食品生产经营者、政府部门监管者、网络交易平台提供者、展会举办者以及食品广告的宣传者规定了严格的全过程责任追究机制。归责形式除了一般责任外甚至包括连带责任《食品安全法》第130条规定：集中交易市场的开办者、柜台出租者、展销会举办者允许未依法取得许可的食品经营者进入市场销售食品，或者未履行检查报告义务的，造成消费者合法权益损害的，要与食品经营者承担连带责任；第131条规定：网络食品第三方交易平台提供者未对入网食品经营者进行实名登记、审查许可证，或者履行报告、停止网络交易平台服务等义务的，造成消费者合法权益损害的，要与食品经营者承担连带责任。。责任追究方式除了责令停产停业、吊销营业执照和许可证、罚款、没收违法所得之外，对于造成严重后果的要结合《刑法》中关于“生产销售假冒伪劣商品罪”的规定定罪量刑。
（二）食品安全风险行政规制中信息工具选择的缺陷分析
1.信息来源与收集路径的单一性
利益驱动与科技进步，使市场情况瞬息万变。进入自媒体时代，信息的多样性和繁杂性导致食品安全信息的来源与收集路径的单一性，这一矛盾着实令人始料未及。而受到执法人力、物力的制约，经营者主动公开的信息收集模式，让政府监督执法成为食品安全信息来源的主要渠道。虽然《食品安全法》第12条规定了食品安全问题举报和建议制度，但是同样作为市场主体的消费者和社会组织的活力并未被激发，也未改变以传统的命令控制模式为依托的单向流动格局。另外，信息来源与收集路径的单一，常常伴随着“慵政”“官商勾结”“选择性执法”等不法行为，最终可能造成民众利益受损。例如，2008年的“三鹿毒奶粉”事件，信息来源单一为官商勾结提供了土壤[8]。 2.信息流通的内部性
受到商品生产过程的保密性限制以及复杂多变的客观因素影响，不论是行政机关还是消费者，掌握的信息往往都是片面的。而实践中，从生产人员的健康状况、食品安全自查、进货检验记录、出厂检验记录到仓储、销售状况，食品经营者无疑才是以上商品信息的最大“拥有者”。这些信息仅仅流通于经营者或行业链条内部，依靠经营者自觉处理、申报和公开。于是，我们能看到的食品信息只能是生产者愿意让你看到的。而真实情况可能是另外一番景象：生产人员的健康状况可能随时恶化、生产者从来不会自查、实际进货记录与记载不一致、实际出厂记录晚几天、标签信息错误、仓储环境让人“吃惊”等。在“福喜劣质肉”事件中，如果不是“自己人”举报，真相恐怕就难以在短期内知晓了。
3.信息控制与公布主体的多重性
虽然《食品安全法》第118条规定了国务院卫生行政部门为统一的食品安全风险警示机关，但是县级以上的相关部门也具有日常信息的管理权，常规的信息公布仍然限定于区域内的特定的机关，这就造成了信息控制机关和日常信息公布主体的多样化，如果有的基层行政机关不作为或者滥用职权，就有可能出现多个机关负责容易出现权力的“重叠”，进而出现争权或者推诿情况，最后伤害的还是公众的利益。而且主体的多样性，也使信息呈现分散式，不利于公众的关注和监督，“统一食品安全信息的发布主体不仅可以避免由于公布的主体不一而导致公布的信息存在矛盾，减少资源的浪费，而且可以保证信息通报制度的合理运行，最重要的是保护了消费者和食品生产经营者的权利，阻断了权利被侵害的恶源”[9]。
4.相对人权利救济的滞后性
《食品安全法》规定了食品安全的风险警示主体和市场参与者违反法律的监督和处罚措施，却没有明确规定行政机关由于过错发布警示信息而给相对人造成损害的救济措施，但此类现象在现实中却并非没有。根据“权力与责任一致”和“无救济即无权利”原理，法律应该为受到公权力侵害的对象提供救济措施。而食品安全风险警示的相对人不仅包括生产经营者，而且包括消费者。生产经营者作为行政警告的直接相对人，如果其生产经营的商品被纳入食品安全风险警示内容，即使事后行政机关的风险警示行为被确认违法、撤销，根据现行的《行政诉讼法》《国家賠偿法》等法律规定，经营者的预期利益和间接损失实际上是无法得到弥补的。消费者作为行政指导的对象，其同样会因为对行政机关的信赖利益而遭受损失，而这部分损失显然是难以获得救济的。
三、完善食品安全风险行政规制的信息工具选择的建议
完善食品安全风险行政规制的信息工具选择，一方面，要充分发挥信息工具规制力度“软”、规制范围广泛、适用公开等优势；另一方面，要尽量避免其滥用的诸多风险。结合信息工具发挥的作用，我们可以从以下几个方面着手完善。
（一）拓展网络信息的收集路径
随着信息技术的发展，网络逐渐成为公民、企业和政府进行日常活动的重要载体。在食品安全风险行政规制中，如果忽略对网络这一“富矿”的拓展，将会造成信息来源与收集路径的单一。网络信息资源（network information resources）是指以数字化的形式存储于网络节点中、借助于网络进行传播和利用的信息产品和信息系统的集合体[10]。收集食品安全的网络信息资源可以从以下方面着手：（1）通过网络热点关注，加强信息收集。“通过明确风险交流主体的定位，搭建多样化信息沟通平台，建立风险交流公众参与机制，加强风险交流的国际合作来推进食品安全风险交流机制的建立。”[11]实践中，监管机关可以通过建立QQ账号、微信公众号、微博官方号等方式，监测舆论的关注点和关注量。有的民众或企业会通过发布、转发、点赞和回复等方式直接或间接地参与到食品安全舆情讨论之中，这样就可能留下相应的信息，如IP地址、时间、企业名称等内容。对于民众居住集中、反映强烈、社会影响较大的信息进行筛选，然后进行热点和焦点分析，拓宽食品安全信息的来源范围。（2）建立重点企业的信息采集的大数据监测系统。行政机关可以将国内或地区重点食品生产企业的原料采集来源、产品成分数据纳入到指定监测系统，对于原料来源地、进厂原料检测、产品成分与规格等数据可能存在问题的情况，通过大数据系统予以检测、记录和分析。同时，为了打破部门之间信息垄断的不利局面，我们应该在农业、工商、质检、公安、卫生等部门之间作好“政府信息的标准化工作，统一政府信息数据的编码、处理、共享、交换等标准，确保数据能够互连互通”[12]。这不仅有利于食品安全信息的共享，而且有助于打击恶意传播虚假信息和电信食品药品诈骗等行为。总之，网络信息资源，对于行政机关而言，既是机遇，又是挑战；拓展网络信息的收集路径，不仅需要我们建立良好的网络硬件设施，而且需要培养大量的网络信息化专业人才，这也是未来发展的重要任务。
（二）严格信息流通的责任制度
破解经营者行业内的“信息垄断”是维护食品安全的重要切入点。《食品安全法》对于生产人员的健康状况、食品安全自查、进货检验记录、出厂检验记录以及仓储、销售状况等内容都作了明确规定。但是都不足以从实质上提高信息流通的透明度。对此，一方面，我们要落实行政执法的责任机制，严格重点领域的行政执法。“政府具有信息形成权，其合法性基础在于正确行政决策和信用社会构建以及政府保护私人权利和公共利益之管制权的有效运用的需要。”[13]政府作为信息的最大控制者，应该严格依据《食品安全法》等法律的相关规定，做好对食品经营企业在准入许可和常规检查等方面的信息收集，对具有不良记录的食品生产企业加大执法检查的力度，加强抽样检查和媒体曝光的频率、范围。另一方面，要建立经营者的自我约束机制。我们可以鼓励经营者树立“品牌效应”思维，积极推广统一配送、连锁经营和信息公开模式，建立透明、安全的食品供应产业链；对于完善信息公开制度，也可以给予一定的税收、财政优惠和一定范围内的市场宣传。同时，对于食品安全出现重大问题的企业，我们要通过“黑名单”制度建立企业和相关经营者在该领域的永久退出机制。另外，为了贯彻实施《食品安全法》第12条和第13条的规定，地方立法机关可以通过地方性法规和规章的出台，来构建完善的食品安全举报机制、制定举报人奖励制度，从查获案件的数额中抽取一定比例进行奖励。同时，我们要加大对举报者个人信息保密、人身权利保障、就业保障等制度建设，要让食品安全“捍卫者”无“后顾之忧”。 （三）加强信息工具与其他工具的组合运用
我们虽然逐步建立起了全国的食品安全信息平台，地方政府机关也加大了食品安全信息的公开力度，但是，风险建立食品安全信息管理平台必须与其他工具组合才能发挥更大的作用：（1）食品安全信息管理平台与产品质量标准组合。只有依据明确标准，食品安全信息的发布才能有据可循、有法可依。产品的合格与否，需要具体、明确、清晰的判断标准和检测技术。目前我国正在逐步建立完善的食品质量安全标准体系（包括食品国家标准、地方标准、行业标准、企业标准等），未来的食品安全信息的发布只有与食品标准结合才能发挥重大作用。同时，我们要作好产品质量标准的宣传与普及，实践中可以通过手机APP、专业设备测试等方式积极推广食品安全的质量标准，也可以鼓励企业通过产品宣传质量标准。（2）食品安全信息网络管理平台与风险警示机制的组合。行政机关收集到食品安全信息之后，还需要进行检测、分析和风险警示发布，特别是安全预警机制，关系到民众安全和企业利益。我们要形成严格、有效、及时的安全警示机制，必须完善制度建设。从长期来看，我们要在《食品安全抽样检验管理办法》《食品安全风险监测问题样品信息报告和核查处置规定（试行）》《食品安全风险监测承检机构管理规定（试行）》等规范的基础上，积极制定专门的《食品安全风险警示法》作为上位法，以加强制度的顶层设计、严格的操作规范和程序、维护民众最基础的利益。从短期来看，地方立法机关也应该充分发挥主观能动性，制定地方食品安全风险预警的操作办法和实施细则，弥补短期实践的漏洞。（3）食品安全信息管理平台与食品追溯机制建立的组合。食品质量安全追溯机制是指利用射频识别码电子标签技术（RFID）或先进的条形码，采用数据获取（AIDC）技术和自动识别，监控食品从生产、加工、配送、零售到消费的情况，建立能从最终产品快速及时追溯源头的跟踪机制。食品追溯机制沟通了生产者、销售者和消费者，是食品安全的保障。食品安全信息管理平台可以对食品的来源进行记录，对不合格食品的生产者、销售者进行信息保留和公示。食品安全信息管理平台也应对食品追溯机制建立提供助力。
（四）完善风险信息发布的相对人救济机制
食品安全风险警示信息具有强侵害性，应对救济权为核心确保其侵害的可控性，应“以类型完整的法律关系建构形成为公众提供完整的致害行为责任追究手段，包括诉讼、行政程序参与、社会救济、自力救济等多元行为模式”[14]。由于食品安全风险警示行为的影响较大，在事前约束机制中，需要强化对行政机关的程序性约束。在原有机制的基础上，有必要引入听证程序，充分听取相对人的陈述、抗辩和对于行政机关证据的意见建议。同时，在县级以上行政机关的食品安全信息公布过程中，也可以引入听证机制，邀请相对人、消费者等参与。另外，随着人权和公民权理念逐渐深入人心，传统的事后救济理念已经难以满足民众权利救济的要求，人们更希望在“伤害”作出之前就能阻止和减少伤害。预防性诉讼是“相对人认为行政机关的行政行为和事实行为正在侵害或者即将侵害自己的合法权益时，向人民法院提起诉讼，要求确认法律关系、行政行为无效、事实行为违法或者判令禁止或停止行政行为或事实行为实施的司法制度”[15]。预防性行政诉讼不同于損害发生的事后救济型行政诉讼，其适用条件在于“行政行为造成损失的不可恢复性、损害的具体性以及受害人的特定性以及行为的即时性”[16]。一定范围内适用理论界倡导的预防性诉讼制度许会取得较好的效果。在食品安全风险行政规制方面，我们可以引入预防性诉讼对风险警示信息的发布进行规制，对于可能存在重大错误的食品安全风险信息，在其发布之前赋予相对人向人民法院提起诉讼的权利。虽然预防性诉讼可能会与“尊重行政首次裁判权”产生冲突，但是通过司法权的介入对于行政机关风险警示信息发布的法律依据、合法性事实等内容进行实质审查，有利于增强弱势的行政相对人的抗辩权，降低其受到损害的可能性。同时，还应引入食品安全公益诉讼制度[17]。食品安全问题引发的公众焦虑更突出了确保食品安全、维护公共利益的重要性。“越来越多的人开始意识到单靠政府的行政监管一条腿走路并不能形成有效规制，而让社会公众通过民事诉讼的方式参与食品安全治理，既是国际通行的惯例，对中国的现实情况也大有裨益。”[18]在司法救济中引入“公益诉讼”，必须明确食品安全公益诉讼的原告主体资格条件。应在食品安全风险治理中赋予社会组织、社会团体和公民群体的公益诉讼权，人民法院对公益诉讼原告依法提起的食品安全公益诉讼应依法受理并及时审理。食品安全公益诉讼制度将为维护食品安全提供一种新的司法路径，让社会大众更为直接地参与食品安全的风险治理，有利于实现公众监督和司法审查紧密结合，进一步约束行政行为，增强行政主体的主动性和执行力。
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Information Tools for Food Safety Risk Administrative Regulation
XU Xingui， PANG Peng
（Chongqing Administration Institute， Chongqing 400041， China）
Abstract：
The choice and application of information tools are directly related to the effect of the administrative regulation about food safety risk. The application of information tools including information collection channels， displaying platform， total management and afterwards supervision mechanisms. Meanwhile， the choice also has some defects， such as the lonely path of source and collection， the closed circulating， the multiple departments of control and publication， the hysteretic quality about the relative person’s rights， etc. Therefore， we should expand the network information collection path， the responsibility system of the strict information flowing， strengthen the combination of information tools and others； perfect the publishing for the relative relief mechanism， and introduce preventive action and the public interest litigation system.
Keywords：
information tool； food safety； risk regulation； risk warning
（编辑：刘仲秋）
关键词：信息工具；食品安全；风险规制；风险警示
中图分类号：D912
文献标识码：A
文章编号：16738268（2017）03005107
食品安全关乎民众切身利益与社会安定和谐。近年来，食品安全“风险”不断蔓延，并一次次触动着民众的心理底线。而市场主体由于自身的局限性，无法做到有效、全面的预测、处理和应对。作为公权力组织，政府在“建设服务型和法治型政府”的宗旨下，有必要对食品安全进行必要的规制和干预，以保护公民的生存权和财产权。信息工具由于其便捷、高效的特点，自从20世纪90年代以来，逐渐成为政府进行公共规制的重要手段，并逐步应用于食品安全风险的规制领域。
一、信息工具选择的现实背景与理论基础
信息，通常指对人类有用、借助于一定的媒介表达的内容。它广泛存在于我们的周围，并不断地被人们加工、利用和传播。特别是随着现代科技革命的发展，信息一方面呈现“爆炸”式的出现和传递；另一方面，其易传播性与易获取性没有缓解民众的选择恐慌。作为公共规制的重要方式，信息工具选择与运用正是为了解决信息需求增长与供给无序、选择盲目之间的失衡。在我国食品安全风险行政规制中，信息工具更是直接影响到公众的消费倾向、经营者的实质利益和社会归属感。但是，由于理论界对于信息工具的研究还不够深入，实践中缺乏牢固、可靠、细致的经验总结和案例指导，导致这类问题仍然具有较大争议。
（一）信息工具选择的现实背景
公共规制，是社会或公权力组织依据一定的程序、运用一定的方式对市场行为进行的调节和控制。传统命令控制型工具是依靠行政主体的单方意思表示而进行的规制活动。长期以来，这一工具曾是政府对市场失灵进行调控的主要方式，在现实中也常常表现为行政许可和行政审批，例如《食品安全法》第35条规定的食品生产经营许可制度《食品安全法》第35条第1款规定：国家对食品生产经营实行许可制度。从事食品生产、食品销售、餐饮服务，应当依法取得许可。但是，销售食用农产品，不需要取得许可。。但是，随着市场经济不断发展，传统命令控制型工具的诸多缺点日益显现，这主要表现在：（1）规制力度强硬。命令控制型工具往往以“全有全无”的方式运行，不符合市场经济自主性与竞争性的特点，也不易于灵活变通和被相对方接受，例如在计划经济时期，我们对生活必需品的定量分配往往难以满足民众的实际需求。（2）规制范围有限。由于行政主体精力有限，命令控制型工具的规制范围往往只涉及市场的某个方面，而难以贯穿和协调“生产—销售—消费”的全过程。实践中，行政主体基于规制成本的有限性，往往将其规制重心放在了市场准入许可环节，而忽略事中监管和事后救济，这可能使得规制效果事倍功半。（3）规制对象错位。命令控制型工具的规制对象集中于事前准入与“危情”应对，市场参与者对此“静态”机制了解之后，往往忽略社会责任与自身价值，肆意追逐利益。尤其在食品安全领域，许多食品生产者取得生存资格之后，再难遇到有效的监管。这样，规制对象的错位就会使得规制效果大打折扣。例如2016年3·15晚会曝光，网上订餐平台“饿了么”的部分商户在取得运营资质之后，由于无人监管，不仅实体店与网店宣传差距甚远，而且食品卫生让人大跌眼镜。
作为一种新型的规制工具，信息工具以其间接性、温和性、可见性的特点，而为大众所接受和认可，并逐渐在公共规制中占据重要地位。在食品安全领域，信息工具的选择不仅在于打破“食品生产者和经营者之风险信息优势与集体沉默策略”[1]，而且要建立规范、高效的食品安全风险警示体系，并为相对人提供便捷的参与平台和权利救济途径。
（二）信息工具选择的理论基础
规制工具是政府为了应对市场失灵所采取的机制与手段。有的学者将规制工具分为“管制工具、经济工具和信息工具”[2]。信息工具作为规制工具的一种类型，是伴随着人类社会进入民主化、信息化与科技化时代而发展起来的治理概念。相对于传统的规制工具，信息工具更加注重行政决策的针对性、倡导政府与公民的双向互动和服務。正如有的学者认为：“在多数情形下，信息工具的目标不在于直接改变目标群体的行为，而在于改变其对于问题的理解，进而改变他们的价值理念。”[3]近年来，学界关于信息工具类型的研究逐步丰富，有的学者依据信息发布的对象和方式将信息工具分为“隐瞒信息的工具、公开传播信息的工具，发布特定对象信息的工具、发布群体信息的工具、发布大众信息的工具”[4]；有的学者依据对交易干预的类型将信息工具分为“平行的信息工具、自上而下的信息工具和自下而上的信息工具”[5]；还有的学者根据信息的功能，将信息工具分为“收集工具、流动工具、识别工具和补强工具”[6]。客观而言，这些分类都具有一定理论意义和现实意义。但是，对于信息工具的分类，不能仅根据主体自身的固有特点，而是要区分其运用的领域和发挥的作用。具体到食品安全风险规制方面，规制主体通过信息收集、评估、发布、救济，对市场主体的行为进行全面监督和定向管理。笔者以为，可以根据信息工具在其行政规制中所发挥的作用将其分为信息的收集工具、评估工具、警示工具和救济工具。
区别于传统的命令控制工具，信息工具具有特殊优点：（1）规制力度“软”，信息工具适用后，往往需要相对人的自愿行动，而并非由规制主体实施强制行为，此种行为方式容易得到相对人的认同和接受。例如，有的消费者选择网上商品十分注意店家的好评数量，就可以倒逼商家提高服务质量。（2）适用范围广泛，为行政决策和裁量提供依据，信息的适用贯穿于食品的生产、销售和售后保障，规制主体通过信息的收集、评估而采取发布，具有较强的决策和裁量依据。（3）适用方式较为公开，可以抑制公权力寻租和滥用，信息发布之后，要接受公众和舆论的监督，使权力的行使暴露在阳光下，有利于减少权力寻租和滥用。例如，实践中，食品药品监督管理部门将商品的抽样检查结果及时公示，就可以在一定程度上避免“暗箱操作”。 当然，信息工具也有一定的缺陷。首先，信息工具难以独立发挥作用，而需要其他工具辅助，在食品安全领域，信息的收集就需要借助行政工具的影响；信息的救济，需要借助行政复议和诉讼等。其次，信息工具的发挥需要较高的技术条件，而对于技术不成熟的领域，难以完全适用。再次，信息工具也面临一定的滥用风险，信息一旦公示，将给相对人带来难以预估的影响，而且短期内难以消除。例如在农夫山泉“砒霜门”事件中，海口市工商局发布“农夫山泉等企业的饮料产品‘砷’超标”的商品质量监督消费警示受到企业的质疑并在一定程度上造成公众恐慌，虽然复检结果显示产品全部合格，但是却给企业造成了重大经济损失和负面影响[7]。
二、食品安全风险行政规制中信息工具的选择
在我国食品安全领域中，对于风险的行政规制手段包括：食品安全风险预测、食品安全风险评估、食品安全标准、食品生产经营者的许可制度、食品安全追溯和召回制度、食品检验制度以及监督管理制度等。而理性厘清其中信息工具选择的特点以及缺陷，对于食品安全风险行政规制无疑具有重要意义。
（一）食品安全风险行政规制中信息工具的应用
1.“主动公开、政府监督”的信息收集渠道
食品生产经营者不仅是市场经济运行的参与者，更是食品安全的直接责任主体。对于食品安全信息的来源，我国《食品安全法》第67条到第73条确立了食品生产经营者“采用标签、包装、说明书和企业日常生产记录”为主的“主动公开式”信息来源渠道。为了实现对食品经营者的日常监督和食品安全信息的收集，《食品安全法》第47条、第50条、第51条分别规定了食品生产企业要建立食品安全自查制度、进货查验记录制度和食品出厂检验记录制度。行政机关及其相关部门除了设置食品生产企业准入的行政许可制度外，还要对其原料来源记录、产品出厂检验记录以及生产卫生环境等状况进行不定期的抽样检验，以及建立经营者食品安全信用档案制度等，从而形成了“企业作为公开主体、政府监督为主”的常规信息收集机制。除此之外，《食品安全法》第115条提出了以食品安全违法举报和媒体曝光为辅助的第三方参与渠道，对于增强相关行政部门、社会组织和个人的监督动力正在发挥重要作用。
2.“國家统一、地方分散”的信息公示平台
《食品安全法》第118条规定，国家实行统一的食品安全信息公示制度，对于国家总体的食品安全信息、食品安全风险警示信息和重大食品安全事故处理信息等实行统一公布。同时，县级以上政府食药管理部门、农业行政部门和质量监督部门根据各自职责公布日常监督信息。作为统一公布主体的国务院卫生行政部门要依靠下级政府和相关部门提供信息，其间也必须经过行政层级的审核。而涉及食品安全风险警示信息的必须要由国家或者经过授权的省级食品药品监督管理部门统一公布。所以，从国家层面上建立统一的信息公示平台，意在以审慎的态度发布重大食品安全信息，从而避免出现以“地方裹挟全国意志”的尴尬情形。而地方食品药品监督管理部门、质量监督部门和农业行政部门，分别负责相关领域内的食品安全监督、检验、检查，将其获得的“第一手”信息进行公示，是履行其作为公权力组织的义务和责任。同时，分散的地方部门，也应该相互通报获得的食品安全信息。这样，有利于克服部门之间和央地职责不明、行政不作为的弊病。
3.“央地共治、多部门联合”的食品安全信息管理主体
现行《食品安全法》第5条、第6条、第7条规定了国务院卫生行政部门和县级以上人民政府及其相关部门，都是食品安全行政管理的主体，体现了“央地共治”的纵向行政管理理念；《食品安全信息公布管理办法》第7条和第8条具体规定了国务院和省级卫生行政部门公布的食品安全信息范围；《食品安全信息公布管理办法》第12条、第13条、第14条也较为详细地规定了卫生、农业、质监、食品药品监督、工商等部门具体分管、协同配合的横向信息行政管理体制。这样，就以法律明文规定的形式确立了“央地共治、多部门联合”的立体管理主体模式，也有利于克服部门和央地职责不明、行政不作为的弊病。
4.“严格责任、全过程追究”的事后监管机制
食品安全事关人们生命财产安全，许多国家为确保食有可源，源有所追，都对此实行严格的责任追究机制。例如英国的《食品安全法》对“一般违法行为根据具体情节处以500英镑罚款和三个月的监禁；情节严重的处以无上限的罚款或两年监禁；在美国，如果食品被查出存在质量问题，销售者和生产者都将面临巨额处罚。我国《食品安全法》第9章也对食品生产、销售、消费、监管等过程中违反规定的食品生产经营者、政府部门监管者、网络交易平台提供者、展会举办者以及食品广告的宣传者规定了严格的全过程责任追究机制。归责形式除了一般责任外甚至包括连带责任《食品安全法》第130条规定：集中交易市场的开办者、柜台出租者、展销会举办者允许未依法取得许可的食品经营者进入市场销售食品，或者未履行检查报告义务的，造成消费者合法权益损害的，要与食品经营者承担连带责任；第131条规定：网络食品第三方交易平台提供者未对入网食品经营者进行实名登记、审查许可证，或者履行报告、停止网络交易平台服务等义务的，造成消费者合法权益损害的，要与食品经营者承担连带责任。。责任追究方式除了责令停产停业、吊销营业执照和许可证、罚款、没收违法所得之外，对于造成严重后果的要结合《刑法》中关于“生产销售假冒伪劣商品罪”的规定定罪量刑。
（二）食品安全风险行政规制中信息工具选择的缺陷分析
1.信息来源与收集路径的单一性
利益驱动与科技进步，使市场情况瞬息万变。进入自媒体时代，信息的多样性和繁杂性导致食品安全信息的来源与收集路径的单一性，这一矛盾着实令人始料未及。而受到执法人力、物力的制约，经营者主动公开的信息收集模式，让政府监督执法成为食品安全信息来源的主要渠道。虽然《食品安全法》第12条规定了食品安全问题举报和建议制度，但是同样作为市场主体的消费者和社会组织的活力并未被激发，也未改变以传统的命令控制模式为依托的单向流动格局。另外，信息来源与收集路径的单一，常常伴随着“慵政”“官商勾结”“选择性执法”等不法行为，最终可能造成民众利益受损。例如，2008年的“三鹿毒奶粉”事件，信息来源单一为官商勾结提供了土壤[8]。 2.信息流通的内部性
受到商品生产过程的保密性限制以及复杂多变的客观因素影响，不论是行政机关还是消费者，掌握的信息往往都是片面的。而实践中，从生产人员的健康状况、食品安全自查、进货检验记录、出厂检验记录到仓储、销售状况，食品经营者无疑才是以上商品信息的最大“拥有者”。这些信息仅仅流通于经营者或行业链条内部，依靠经营者自觉处理、申报和公开。于是，我们能看到的食品信息只能是生产者愿意让你看到的。而真实情况可能是另外一番景象：生产人员的健康状况可能随时恶化、生产者从来不会自查、实际进货记录与记载不一致、实际出厂记录晚几天、标签信息错误、仓储环境让人“吃惊”等。在“福喜劣质肉”事件中，如果不是“自己人”举报，真相恐怕就难以在短期内知晓了。
3.信息控制与公布主体的多重性
虽然《食品安全法》第118条规定了国务院卫生行政部门为统一的食品安全风险警示机关，但是县级以上的相关部门也具有日常信息的管理权，常规的信息公布仍然限定于区域内的特定的机关，这就造成了信息控制机关和日常信息公布主体的多样化，如果有的基层行政机关不作为或者滥用职权，就有可能出现多个机关负责容易出现权力的“重叠”，进而出现争权或者推诿情况，最后伤害的还是公众的利益。而且主体的多样性，也使信息呈现分散式，不利于公众的关注和监督，“统一食品安全信息的发布主体不仅可以避免由于公布的主体不一而导致公布的信息存在矛盾，减少资源的浪费，而且可以保证信息通报制度的合理运行，最重要的是保护了消费者和食品生产经营者的权利，阻断了权利被侵害的恶源”[9]。
4.相对人权利救济的滞后性
《食品安全法》规定了食品安全的风险警示主体和市场参与者违反法律的监督和处罚措施，却没有明确规定行政机关由于过错发布警示信息而给相对人造成损害的救济措施，但此类现象在现实中却并非没有。根据“权力与责任一致”和“无救济即无权利”原理，法律应该为受到公权力侵害的对象提供救济措施。而食品安全风险警示的相对人不仅包括生产经营者，而且包括消费者。生产经营者作为行政警告的直接相对人，如果其生产经营的商品被纳入食品安全风险警示内容，即使事后行政机关的风险警示行为被确认违法、撤销，根据现行的《行政诉讼法》《国家賠偿法》等法律规定，经营者的预期利益和间接损失实际上是无法得到弥补的。消费者作为行政指导的对象，其同样会因为对行政机关的信赖利益而遭受损失，而这部分损失显然是难以获得救济的。
三、完善食品安全风险行政规制的信息工具选择的建议
完善食品安全风险行政规制的信息工具选择，一方面，要充分发挥信息工具规制力度“软”、规制范围广泛、适用公开等优势；另一方面，要尽量避免其滥用的诸多风险。结合信息工具发挥的作用，我们可以从以下几个方面着手完善。
（一）拓展网络信息的收集路径
随着信息技术的发展，网络逐渐成为公民、企业和政府进行日常活动的重要载体。在食品安全风险行政规制中，如果忽略对网络这一“富矿”的拓展，将会造成信息来源与收集路径的单一。网络信息资源（network information resources）是指以数字化的形式存储于网络节点中、借助于网络进行传播和利用的信息产品和信息系统的集合体[10]。收集食品安全的网络信息资源可以从以下方面着手：（1）通过网络热点关注，加强信息收集。“通过明确风险交流主体的定位，搭建多样化信息沟通平台，建立风险交流公众参与机制，加强风险交流的国际合作来推进食品安全风险交流机制的建立。”[11]实践中，监管机关可以通过建立QQ账号、微信公众号、微博官方号等方式，监测舆论的关注点和关注量。有的民众或企业会通过发布、转发、点赞和回复等方式直接或间接地参与到食品安全舆情讨论之中，这样就可能留下相应的信息，如IP地址、时间、企业名称等内容。对于民众居住集中、反映强烈、社会影响较大的信息进行筛选，然后进行热点和焦点分析，拓宽食品安全信息的来源范围。（2）建立重点企业的信息采集的大数据监测系统。行政机关可以将国内或地区重点食品生产企业的原料采集来源、产品成分数据纳入到指定监测系统，对于原料来源地、进厂原料检测、产品成分与规格等数据可能存在问题的情况，通过大数据系统予以检测、记录和分析。同时，为了打破部门之间信息垄断的不利局面，我们应该在农业、工商、质检、公安、卫生等部门之间作好“政府信息的标准化工作，统一政府信息数据的编码、处理、共享、交换等标准，确保数据能够互连互通”[12]。这不仅有利于食品安全信息的共享，而且有助于打击恶意传播虚假信息和电信食品药品诈骗等行为。总之，网络信息资源，对于行政机关而言，既是机遇，又是挑战；拓展网络信息的收集路径，不仅需要我们建立良好的网络硬件设施，而且需要培养大量的网络信息化专业人才，这也是未来发展的重要任务。
（二）严格信息流通的责任制度
破解经营者行业内的“信息垄断”是维护食品安全的重要切入点。《食品安全法》对于生产人员的健康状况、食品安全自查、进货检验记录、出厂检验记录以及仓储、销售状况等内容都作了明确规定。但是都不足以从实质上提高信息流通的透明度。对此，一方面，我们要落实行政执法的责任机制，严格重点领域的行政执法。“政府具有信息形成权，其合法性基础在于正确行政决策和信用社会构建以及政府保护私人权利和公共利益之管制权的有效运用的需要。”[13]政府作为信息的最大控制者，应该严格依据《食品安全法》等法律的相关规定，做好对食品经营企业在准入许可和常规检查等方面的信息收集，对具有不良记录的食品生产企业加大执法检查的力度，加强抽样检查和媒体曝光的频率、范围。另一方面，要建立经营者的自我约束机制。我们可以鼓励经营者树立“品牌效应”思维，积极推广统一配送、连锁经营和信息公开模式，建立透明、安全的食品供应产业链；对于完善信息公开制度，也可以给予一定的税收、财政优惠和一定范围内的市场宣传。同时，对于食品安全出现重大问题的企业，我们要通过“黑名单”制度建立企业和相关经营者在该领域的永久退出机制。另外，为了贯彻实施《食品安全法》第12条和第13条的规定，地方立法机关可以通过地方性法规和规章的出台，来构建完善的食品安全举报机制、制定举报人奖励制度，从查获案件的数额中抽取一定比例进行奖励。同时，我们要加大对举报者个人信息保密、人身权利保障、就业保障等制度建设，要让食品安全“捍卫者”无“后顾之忧”。 （三）加强信息工具与其他工具的组合运用
我们虽然逐步建立起了全国的食品安全信息平台，地方政府机关也加大了食品安全信息的公开力度，但是，风险建立食品安全信息管理平台必须与其他工具组合才能发挥更大的作用：（1）食品安全信息管理平台与产品质量标准组合。只有依据明确标准，食品安全信息的发布才能有据可循、有法可依。产品的合格与否，需要具体、明确、清晰的判断标准和检测技术。目前我国正在逐步建立完善的食品质量安全标准体系（包括食品国家标准、地方标准、行业标准、企业标准等），未来的食品安全信息的发布只有与食品标准结合才能发挥重大作用。同时，我们要作好产品质量标准的宣传与普及，实践中可以通过手机APP、专业设备测试等方式积极推广食品安全的质量标准，也可以鼓励企业通过产品宣传质量标准。（2）食品安全信息网络管理平台与风险警示机制的组合。行政机关收集到食品安全信息之后，还需要进行检测、分析和风险警示发布，特别是安全预警机制，关系到民众安全和企业利益。我们要形成严格、有效、及时的安全警示机制，必须完善制度建设。从长期来看，我们要在《食品安全抽样检验管理办法》《食品安全风险监测问题样品信息报告和核查处置规定（试行）》《食品安全风险监测承检机构管理规定（试行）》等规范的基础上，积极制定专门的《食品安全风险警示法》作为上位法，以加强制度的顶层设计、严格的操作规范和程序、维护民众最基础的利益。从短期来看，地方立法机关也应该充分发挥主观能动性，制定地方食品安全风险预警的操作办法和实施细则，弥补短期实践的漏洞。（3）食品安全信息管理平台与食品追溯机制建立的组合。食品质量安全追溯机制是指利用射频识别码电子标签技术（RFID）或先进的条形码，采用数据获取（AIDC）技术和自动识别，监控食品从生产、加工、配送、零售到消费的情况，建立能从最终产品快速及时追溯源头的跟踪机制。食品追溯机制沟通了生产者、销售者和消费者，是食品安全的保障。食品安全信息管理平台可以对食品的来源进行记录，对不合格食品的生产者、销售者进行信息保留和公示。食品安全信息管理平台也应对食品追溯机制建立提供助力。
（四）完善风险信息发布的相对人救济机制
食品安全风险警示信息具有强侵害性，应对救济权为核心确保其侵害的可控性，应“以类型完整的法律关系建构形成为公众提供完整的致害行为责任追究手段，包括诉讼、行政程序参与、社会救济、自力救济等多元行为模式”[14]。由于食品安全风险警示行为的影响较大，在事前约束机制中，需要强化对行政机关的程序性约束。在原有机制的基础上，有必要引入听证程序，充分听取相对人的陈述、抗辩和对于行政机关证据的意见建议。同时，在县级以上行政机关的食品安全信息公布过程中，也可以引入听证机制，邀请相对人、消费者等参与。另外，随着人权和公民权理念逐渐深入人心，传统的事后救济理念已经难以满足民众权利救济的要求，人们更希望在“伤害”作出之前就能阻止和减少伤害。预防性诉讼是“相对人认为行政机关的行政行为和事实行为正在侵害或者即将侵害自己的合法权益时，向人民法院提起诉讼，要求确认法律关系、行政行为无效、事实行为违法或者判令禁止或停止行政行为或事实行为实施的司法制度”[15]。预防性行政诉讼不同于損害发生的事后救济型行政诉讼，其适用条件在于“行政行为造成损失的不可恢复性、损害的具体性以及受害人的特定性以及行为的即时性”[16]。一定范围内适用理论界倡导的预防性诉讼制度许会取得较好的效果。在食品安全风险行政规制方面，我们可以引入预防性诉讼对风险警示信息的发布进行规制，对于可能存在重大错误的食品安全风险信息，在其发布之前赋予相对人向人民法院提起诉讼的权利。虽然预防性诉讼可能会与“尊重行政首次裁判权”产生冲突，但是通过司法权的介入对于行政机关风险警示信息发布的法律依据、合法性事实等内容进行实质审查，有利于增强弱势的行政相对人的抗辩权，降低其受到损害的可能性。同时，还应引入食品安全公益诉讼制度[17]。食品安全问题引发的公众焦虑更突出了确保食品安全、维护公共利益的重要性。“越来越多的人开始意识到单靠政府的行政监管一条腿走路并不能形成有效规制，而让社会公众通过民事诉讼的方式参与食品安全治理，既是国际通行的惯例，对中国的现实情况也大有裨益。”[18]在司法救济中引入“公益诉讼”，必须明确食品安全公益诉讼的原告主体资格条件。应在食品安全风险治理中赋予社会组织、社会团体和公民群体的公益诉讼权，人民法院对公益诉讼原告依法提起的食品安全公益诉讼应依法受理并及时审理。食品安全公益诉讼制度将为维护食品安全提供一种新的司法路径，让社会大众更为直接地参与食品安全的风险治理，有利于实现公众监督和司法审查紧密结合，进一步约束行政行为，增强行政主体的主动性和执行力。
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Information Tools for Food Safety Risk Administrative Regulation
XU Xingui， PANG Peng
（Chongqing Administration Institute， Chongqing 400041， China）
Abstract：
The choice and application of information tools are directly related to the effect of the administrative regulation about food safety risk. The application of information tools including information collection channels， displaying platform， total management and afterwards supervision mechanisms. Meanwhile， the choice also has some defects， such as the lonely path of source and collection， the closed circulating， the multiple departments of control and publication， the hysteretic quality about the relative person’s rights， etc. Therefore， we should expand the network information collection path， the responsibility system of the strict information flowing， strengthen the combination of information tools and others； perfect the publishing for the relative relief mechanism， and introduce preventive action and the public interest litigation system.
Keywords：
information tool； food safety； risk regulation； risk warning
（编辑：刘仲秋）