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[摘 要] 当前，面对土地执法面临的种种问题，如何刹住违法用地之风，保证土地管理法律法规的全面实施，促进土地合理利用，是一个十分重要的课题。本文研究的重点在于通过对土地执法监察的现状和困境分析，研究对策，以期对相关从业人员有所裨益。
[关键词] 土地执法 监察 措施
一、前言
土地问题是我国经济社会发展中的中心问题，土地是一切生产和一切存在的源泉。我们要坚守耕地18亿亩的红线不可动摇,就要坚持科学发展观,走节约集约的土地利用路子,实现土地资源的可持续利用，这就对土地执法监察工作提出了考验与要求。近年来，各级国土资源主管部门认真贯彻落实土地管理法律法规和国家宏观调控政策，不断加大土地执法力度，取得了明显成效。但土地执法监管还存在许多薄弱环节，我国土地管理中有法不依、执法不严的现象普遍存在，土地违法案件屡见不鲜，造成耕地资源和国有土地大量流失。而且随着经济的快速跳跃式发展，土地违法案件在主体、性质、情节上与过去相比，呈现出了不同的变化，对执法监察工作提出了新的挑战。政府违法增加了执法难度；违法案件定罪难影响了执法效果；暴力抗法威胁执法人员人身安全等等，为有效防范和遏制各类土地违法违规行为，2008年国土资源部颁布了173号令，要求进一步完善土地执法监察工作机制，做到对土地违法行为“防范在先、发现及时、制止有效、查处到位”，确保最严格的土地管理制度落到实处，有效遏制土地违法行为。因此，面对新形势下的土地违法该如何开展执法监察工作是每一位国土资源执法人员面临的新课题。
二、土地执法监察措施和手段存在的问题
1、土地执法监察人员不到位
目前的执法监察工作基本处于“忙于应付”的局面，执法监察人员既要动态巡查、又要执法监察、还要开展对上对下的国土资源执法监察工作，人员少、交通工具缺乏，辖区面积广阔，土地监察任务繁重，使得有限的执法监察力量更加簿弱，土地执法监察人员经常处于顾此失彼状态中，实际发生的案件不能发现或发现不及时，难以很好完成执法监察任务。同时执法监察人员相对老化，从技能的提高和人员的积极性的发挥都受到一定限制。
2、缺乏强制措施和手段
根据《土地管理法》虽然赋予土地管理部门调查权、检查权、责令停工权、制止权，但都没有强制执法措施和手段，更没有强制制止权和强制执行权。在一些发达国家，例如新加坡、美国、日本，这些国家的土地管理部门，在查处土地违法案件时，可以依据法律规定进行强制拆除，对妨害公务行为的可以依法拘留和逮捕，而我国在这方面则薄弱的多，例如《土地管理法》和《中华人民共和国生她管理法实施办法》，规定：土地管理部门对正在进行的土地违法行为有权要求其停止行为。但是这里，责令停止和制止违法行为是大不相同的，责令停止是口头的一种制止形式，法律效力弱。而制止行为是使违法施为停止，具有强制效力，具有可操作性。
3、对土地执法监察认识不足
对土地执法监察认识不足主要体现在农民和村集体身上，部分农民土地保护意识淡薄，片面追逐经济利益，认为自己的土地自己可以随意支配，有的甚至擅自将自己承包的土地改变用途，搞非农业建设。有的农村领导干部法律观念淡薄，缺乏土地保护意识，没有节约集约用地的意识,片面追求GDP的增长，盲目引资，胡乱建设，造成大量土地私自入市，有的甚至为完成就成烂尾项目。部分镇干部对辖区内的种种违法用地想象视而不见,甚至暗中支持、默许、拖延不查、包庇纵容,从中谋利。
4、部门之间缺乏配合
土地执法监察是个系统工程，需要多部门的协作和配合，但是从目前实际情况来看，基本上是土地资源部门在单枪匹马的作战，法院、公安、规划、城管、国土、街道办事处等部门参与补力度不够，各部门因考虑到自身利益，明哲保身，尤其是在当前拆迁问题成为国民关注的敏感性、焦点问题，稍有不慎就会被牵扯。被问责，因此各部门之间扯皮推诱现象较多，一些文件和政策停留在书面上，实际执行不够，这给执法监察工作带来众多不便。例如土地管理没有强制执行的权利，需要提交法院，由法院执法，但很多违法用地违法建筑案件被法院束之高阁，因种种原因未执行，严重影响了执法的严肃性和效果，这加剧了违法用地违法建筑蔓延之势。
三、完善土地执法监察措施和手段的对策
1、加大法律法规宣传力度，营造良好的土地执法监察社会氛围
各地要充分利用电视、广播电台、报刊、标语、宣传车、会议等各种宣传媒体，以及开展“土地日”宣传活动，采取多种形式，广泛开展土地管理法律法规的宣传工作，使社会各界、广大干部群众都明白耕地保护的意义，了解依法用地的程序，树立合理利用土地的理念，并充分理解国家实行招标拍卖挂牌使用土地制度及有关政策规定，从而使土地管理法律法规能在群众中得到普及。认真分析本辖区内土地执法监察工作的形势，以及在当前形势下土地违法行为所表现出的特点和规律，结合实际，总结部署下一步执法监察工作，在本辖区范围内逐步建立起符合实际的行之有效的土地执法监察机制，为土地执法监察工作的开展营造出一个良好的社会氛围。
2、进一步明确土地执法监察内容，加大违法案件的查处力度
要认真履行土地执法监察职责，严肃查处非法批地、供地、占地等违法行为。对于构成违反土地管理法律法规的下列行为，必须依照法定程序严格执法、严肃查处。1）买卖或者以其他形式非法转让土地；2）未经批准，采取欺骗手段骗取批准或者超过批准用地的数量，非法占用土地；3）占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖沙、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的。4）无权批准征用、使用土地的单位或者个人非法批准占用土地的、超越批准权限非法批准占用土地的，不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地的，或者违反法律规定的程序批准占用、征用土地的；5）侵占、挪用被征用土地单位的征地补偿安置费用和其他有关费用的；6）依法收回国有土地使用权当事人拒不交出土地的，临时使用土地期满不归还的，或者不按照批准用途使用土地的；7）擅自将农民集体所有的土地使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的。
3、建立土地执法监察动态巡查制度
各县（区）要建立健全县（区）、乡（镇）、村（街道）的国土资源执法监察网络。国土资源管理部门要建立完善土地巡查制度，市、县（区）国土资源行政主管部门要建立由执法监察机构和执法监察队伍承担的动态巡查制度，并做到主体、范围、职责明确，制度健全，措施得力，努力做到事前预防、事中监督、事后查处，明确分工，分片包干，责任到人。对于各类违法行为、情况，做到第一时间发现、第一时间报告、第一时间处理，力争将问题解决在萌芽状态，解决在基层。建立检查巡查档案、公开举报联络电话，认真作好检查巡查记录，发现问题及时沟通，能现场查处制止的坚决查处制止，不留后患。
4、加强执法队伍建设
目前，要加强土地执法监察队伍人员的充实和调整，尽快改善薄弱乡镇的土地执法监察力量，鼓励和引导一批年纪轻、素质好的同志充实到执法监察队伍中来，建立严格的选拔制度，营造土地执法监察人员竞争上岗优胜劣汰的机制；实行定期培训制，努力提高执法人员素质和执行力，实行办案考核制，对办案数量和质量进行考核；实行责任追究制，对因执法监察工作失误失责的，根据情节对当事人追究相关责任。建立表彰土地监察先进工作者制度，从事土地监察工作5年以上，且有较大贡献的，以及查处土地违法大案、要案成绩显著的土地监察人员，可以报请国家土地管理局予以表彰；有特别贡献的，由国家土地管理局商人事部联合表彰。国家土地管理局的表彰活动，每3年进行一次。
5、建立健全完善土地执法监察网络
加快建立健全土地违法行为发现机制，进一步完善全县三级联动执法监察网络，畅通网络、巡查、信访等各种渠道，全方位收集和掌握土地违法信息，确保及时发现并制止违法行为，形成早制止、早查处、早报告制度，把违法用地消灭在萌芽状态，减少违法用地的发生。
参 考 文 献
1、陈宏彩．行政监察专员制度比较研究[M]上海：学林出版社，2009
2、甘藏春．在实践中不断推进国家土地督察制度的实施和完善—在国家土地督察机构负责人培训研讨班上的讲话[J]国土资源导论，2007（2）
3、王万茂．土地利用规划学[M]北京：科学出版社，2006
4、王卫国，王广华．中国土地权利的法制建设[M]北京：中国政法大学出版社，2006
5、王先文．执法监察教程[M]北京：中国方正出版社，2007■
[关键词] 土地执法 监察 措施
一、前言
土地问题是我国经济社会发展中的中心问题，土地是一切生产和一切存在的源泉。我们要坚守耕地18亿亩的红线不可动摇,就要坚持科学发展观,走节约集约的土地利用路子,实现土地资源的可持续利用，这就对土地执法监察工作提出了考验与要求。近年来，各级国土资源主管部门认真贯彻落实土地管理法律法规和国家宏观调控政策，不断加大土地执法力度，取得了明显成效。但土地执法监管还存在许多薄弱环节，我国土地管理中有法不依、执法不严的现象普遍存在，土地违法案件屡见不鲜，造成耕地资源和国有土地大量流失。而且随着经济的快速跳跃式发展，土地违法案件在主体、性质、情节上与过去相比，呈现出了不同的变化，对执法监察工作提出了新的挑战。政府违法增加了执法难度；违法案件定罪难影响了执法效果；暴力抗法威胁执法人员人身安全等等，为有效防范和遏制各类土地违法违规行为，2008年国土资源部颁布了173号令，要求进一步完善土地执法监察工作机制，做到对土地违法行为“防范在先、发现及时、制止有效、查处到位”，确保最严格的土地管理制度落到实处，有效遏制土地违法行为。因此，面对新形势下的土地违法该如何开展执法监察工作是每一位国土资源执法人员面临的新课题。
二、土地执法监察措施和手段存在的问题
1、土地执法监察人员不到位
目前的执法监察工作基本处于“忙于应付”的局面，执法监察人员既要动态巡查、又要执法监察、还要开展对上对下的国土资源执法监察工作，人员少、交通工具缺乏，辖区面积广阔，土地监察任务繁重，使得有限的执法监察力量更加簿弱，土地执法监察人员经常处于顾此失彼状态中，实际发生的案件不能发现或发现不及时，难以很好完成执法监察任务。同时执法监察人员相对老化，从技能的提高和人员的积极性的发挥都受到一定限制。
2、缺乏强制措施和手段
根据《土地管理法》虽然赋予土地管理部门调查权、检查权、责令停工权、制止权，但都没有强制执法措施和手段，更没有强制制止权和强制执行权。在一些发达国家，例如新加坡、美国、日本，这些国家的土地管理部门，在查处土地违法案件时，可以依据法律规定进行强制拆除，对妨害公务行为的可以依法拘留和逮捕，而我国在这方面则薄弱的多，例如《土地管理法》和《中华人民共和国生她管理法实施办法》，规定：土地管理部门对正在进行的土地违法行为有权要求其停止行为。但是这里，责令停止和制止违法行为是大不相同的，责令停止是口头的一种制止形式，法律效力弱。而制止行为是使违法施为停止，具有强制效力，具有可操作性。
3、对土地执法监察认识不足
对土地执法监察认识不足主要体现在农民和村集体身上，部分农民土地保护意识淡薄，片面追逐经济利益，认为自己的土地自己可以随意支配，有的甚至擅自将自己承包的土地改变用途，搞非农业建设。有的农村领导干部法律观念淡薄，缺乏土地保护意识，没有节约集约用地的意识,片面追求GDP的增长，盲目引资，胡乱建设，造成大量土地私自入市，有的甚至为完成就成烂尾项目。部分镇干部对辖区内的种种违法用地想象视而不见,甚至暗中支持、默许、拖延不查、包庇纵容,从中谋利。
4、部门之间缺乏配合
土地执法监察是个系统工程，需要多部门的协作和配合，但是从目前实际情况来看，基本上是土地资源部门在单枪匹马的作战，法院、公安、规划、城管、国土、街道办事处等部门参与补力度不够，各部门因考虑到自身利益，明哲保身，尤其是在当前拆迁问题成为国民关注的敏感性、焦点问题，稍有不慎就会被牵扯。被问责，因此各部门之间扯皮推诱现象较多，一些文件和政策停留在书面上，实际执行不够，这给执法监察工作带来众多不便。例如土地管理没有强制执行的权利，需要提交法院，由法院执法，但很多违法用地违法建筑案件被法院束之高阁，因种种原因未执行，严重影响了执法的严肃性和效果，这加剧了违法用地违法建筑蔓延之势。
三、完善土地执法监察措施和手段的对策
1、加大法律法规宣传力度，营造良好的土地执法监察社会氛围
各地要充分利用电视、广播电台、报刊、标语、宣传车、会议等各种宣传媒体，以及开展“土地日”宣传活动，采取多种形式，广泛开展土地管理法律法规的宣传工作，使社会各界、广大干部群众都明白耕地保护的意义，了解依法用地的程序，树立合理利用土地的理念，并充分理解国家实行招标拍卖挂牌使用土地制度及有关政策规定，从而使土地管理法律法规能在群众中得到普及。认真分析本辖区内土地执法监察工作的形势，以及在当前形势下土地违法行为所表现出的特点和规律，结合实际，总结部署下一步执法监察工作，在本辖区范围内逐步建立起符合实际的行之有效的土地执法监察机制，为土地执法监察工作的开展营造出一个良好的社会氛围。
2、进一步明确土地执法监察内容，加大违法案件的查处力度
要认真履行土地执法监察职责，严肃查处非法批地、供地、占地等违法行为。对于构成违反土地管理法律法规的下列行为，必须依照法定程序严格执法、严肃查处。1）买卖或者以其他形式非法转让土地；2）未经批准，采取欺骗手段骗取批准或者超过批准用地的数量，非法占用土地；3）占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖沙、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的。4）无权批准征用、使用土地的单位或者个人非法批准占用土地的、超越批准权限非法批准占用土地的，不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地的，或者违反法律规定的程序批准占用、征用土地的；5）侵占、挪用被征用土地单位的征地补偿安置费用和其他有关费用的；6）依法收回国有土地使用权当事人拒不交出土地的，临时使用土地期满不归还的，或者不按照批准用途使用土地的；7）擅自将农民集体所有的土地使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的。
3、建立土地执法监察动态巡查制度
各县（区）要建立健全县（区）、乡（镇）、村（街道）的国土资源执法监察网络。国土资源管理部门要建立完善土地巡查制度，市、县（区）国土资源行政主管部门要建立由执法监察机构和执法监察队伍承担的动态巡查制度，并做到主体、范围、职责明确，制度健全，措施得力，努力做到事前预防、事中监督、事后查处，明确分工，分片包干，责任到人。对于各类违法行为、情况，做到第一时间发现、第一时间报告、第一时间处理，力争将问题解决在萌芽状态，解决在基层。建立检查巡查档案、公开举报联络电话，认真作好检查巡查记录，发现问题及时沟通，能现场查处制止的坚决查处制止，不留后患。
4、加强执法队伍建设
目前，要加强土地执法监察队伍人员的充实和调整，尽快改善薄弱乡镇的土地执法监察力量，鼓励和引导一批年纪轻、素质好的同志充实到执法监察队伍中来，建立严格的选拔制度，营造土地执法监察人员竞争上岗优胜劣汰的机制；实行定期培训制，努力提高执法人员素质和执行力，实行办案考核制，对办案数量和质量进行考核；实行责任追究制，对因执法监察工作失误失责的，根据情节对当事人追究相关责任。建立表彰土地监察先进工作者制度，从事土地监察工作5年以上，且有较大贡献的，以及查处土地违法大案、要案成绩显著的土地监察人员，可以报请国家土地管理局予以表彰；有特别贡献的，由国家土地管理局商人事部联合表彰。国家土地管理局的表彰活动，每3年进行一次。
5、建立健全完善土地执法监察网络
加快建立健全土地违法行为发现机制，进一步完善全县三级联动执法监察网络，畅通网络、巡查、信访等各种渠道，全方位收集和掌握土地违法信息，确保及时发现并制止违法行为，形成早制止、早查处、早报告制度，把违法用地消灭在萌芽状态，减少违法用地的发生。
参 考 文 献
1、陈宏彩．行政监察专员制度比较研究[M]上海：学林出版社，2009
2、甘藏春．在实践中不断推进国家土地督察制度的实施和完善—在国家土地督察机构负责人培训研讨班上的讲话[J]国土资源导论，2007（2）
3、王万茂．土地利用规划学[M]北京：科学出版社，2006
4、王卫国，王广华．中国土地权利的法制建设[M]北京：中国政法大学出版社，2006
5、王先文．执法监察教程[M]北京：中国方正出版社，2007■