论文部分内容阅读
摘 要：近年来，金融科技发展迅速，越来越多的信息技术被应用于国库业务，逐步形成了以“3T”系统（TIPS、TCBS、TMIS）为核心、以支付系统为支撑、以商业银行系统为补充的国库信息化技术架构。国库业务电子化在提高国库工作质效的同时，对国库监督工作提出了更高要求。目前国库监督存在制度、手段以及人员意识与国库业务电子化不相适应的问题，需要针对这些问题深入分析，探索充分发挥国库监督职能的方式方法。
关键词：国库监督;信息化;山西省
中图分类号：F812.2 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2021）23-0114-03
国库监督是指，国库在办理国库收支业务的过程中，依据法律法规、制度文件以及人大审议通过的预算等对国库收支事项的合法性、真实性、准确性、及时性进行审核把关，着眼于规范财政、征收机关和商业银行等国库资金收支行为，是预算资金正确使用的重要约束。做好国库监督工作，从微观来看，可以维护国库资金安全完整;从宏观来看，是经理国库立法精神的重要体现和落到实处的必要条件，在国家预算执行中起到监督制衡的作用。
一、国库业务电子化发展现状
近年来，国库信息化建设有了长足发展，形成了以国库信息处理系统（TIPS）、国库会计数据集中系统（TCBS）与国库信息管理系统（TMIS）（简称“3T”系统）为核心的国库业务处理系统，国库收入、支出、退库、更正（调库）等核算业务逐步实现电子化，国库会计核算电子化进程不断发展。
（一）“3T”系统为国库业务电子化奠定基础
TIPS依托人民银行与商业银行之间的网络平台和清算渠道，利用信息网络技术，通过财政、税务、海关和商业银行接口进行部门间信息交换和业务处理，并对信息实行集中存储和管理。它是第一个跨部门实时作业的信息交换系统，随着TIPS的推广应用，实现了收入、支出、退库、更正（免抵调）等业务的联网交易。
TCBS运用现代信息技术实现了国库会计核算业务统一处理、数据集中存储、税款直达入库、支出即时到账、资金零在途、风险多环节控制的目标。
TMIS通过采集TIPS、TCBS相关信息，根据国库统计分析、国库监管、国债管理以及国库现金管理等业务的需要，加工处理信息，成为国库数据信息综合利用的重要技术支撑。
通过“3T”系统的推广，基本实现了国库业务从手工到自动、从分散到集中，资金业务从中转到直达的“三大转变”，提高了国库业务处理能力，加速了资金周转，提升了国库服务水平。
（二）山西省国库业务基本实现收入、支出、退库业务电子化
收入业务电子化。目前，山西省国库、财政、税务、海关、金融机构已全部接入TIPS，横向联网已覆盖全部市、县（区），业务量稳步增加。2020年，全省电子缴税业务占缴税总业务量的比例为99.65%，基本实现税收业务电子化。除此之外，纳入税务部门征缴的非税收入（如社保费、工会经费等）也通过TIPS实现电子化。
支出业务电子化。由于全国财政体制不完全统一，山西省国库部门结合业务实际，在国库局业务框架下研发国库综合前置系统，与财政部门推广的集中支付电子化系统相配合，实现了支出业务凭证制作、发送、接收和处理全流程电子化。目前，山西省已完成了省、市、县三级国库支出业务电子化的推广上线工作。
退库业务电子化。2019年，山西省国库部门与税务密切配合，按照“制定方案、联调测试、试点运行、全面推广”的原则推进全省国库电子退库业务成功上线，实现了从传统手工模式到电子模式的转变，使业务处理更加便捷，提高了工作效率，优化了服务流程。
二、国库监督在信息化形势下遇到的挑战
随着国库信息化建设的不断推进，国库业务核算效率不断提升，同时也对国库监督工作提出了挑战。
（一）“粗线条，长时延”的监管制度与国库业务电子化不相适应
国库相关监管制度存在滞后于国库业务电子化发展的情况，致使电子化形势下国库部分业务监督缺乏明确的指导及统一的监督标准。譬如，《商业银行、信用社代理国库业务管理办法》中仅涉及传统经收业务和代理支库业务，未能及时增加电子缴税、社保和非税收入经收、商业银行代理国库集中支付业务等有关内容，目前对以上业务的监管依据主要是各省制定的改革方案和资金清算协议，权威性较差。
（二）“纯手工，半自动”的传统监督方式制约国库发挥监管职能
随着国库业务电子化程度不断提升，国库业务管理呈现动态校验、电子验章、自动对账、全程跟踪的新型模式，但是目前国库监督仍以柜面监督和现场检查等传统手工监督方法为主。一方面，依靠人工翻阅凭证资料工作效率较低;另一方面，监督质量主要依靠国库人员的经验和责任心，监督行为带有一定主观性，出错率较高。
一是对预算收入的监督。“3T”系统上线后，TIPS系统与TCBS系统无缝衔接，国库核算人员在TIPS系统中办理电子税票入库核算业务时，只需要勾兑提交，税款就可以直接入库，预算收入业务处理实现了自动化。但是，关于国库业务系统主要根据预设参数监督预算科目与分成比例是否正确，国库部门对商业银行电子缴库前的运转流程缺乏相应监督审核手段和措施。
二是对预算拨款的监督。商业银行代理集中支付业务采用“先支付，后清算”模式，由代理银行直接接收财政部门或预算单位的支付指令并划拨至收款单位账户，国库的汇总清算被放到了财政支出的最末端，国库对资金支付的关键环节难以发挥逐笔、实时的事中监督作用。支付电子化模式下这一流程缺陷并未改变，反而更加凸显，支付效率提高的同时给国库监管工作带来更大压力，集中支付業务量之大、预算单位之多往往使得国库难以在有限时间内做到全面细致审核。 三是对退库业务的监督。近年来，为了降低经济实体和居民个人税负，增加市场活力，完善收入分配制度，国家先后出台了减税降费、个人所得税改革等措施。这一系列政策落地过程中，国库作为退库业务的末端，其业务处理的准确性和及时性都极为重要。退库业务电子化为快速办理小微企业普惠性税收减免和个人所得税年度汇算提供了系统支撑，但是仅仅依靠人力很难在办理这类“特事特办，开辟绿色通道”的特殊退库业务时做到严格高效审核。
（三）“重操作，轻预算”的会计核算现状影响国库履行监管职能
一是国库业务电子化模式下，国库人员监管意识不足。国库业务凭证信息通过TIPS传输至TCBS系统后，TCBS会自动根据内设条件对接收的电子信息格式、内容等要素进行分类与提示，国库核算人员只需根据系统提示完成相应操作即可。便捷、快速、机械的电子业务处理方式在减轻工作压力的同时，也淡化了业务人员的监督意识。
二是国库业务电子化模式下，国库人员监管思维固化。随着信息化程度不断提高，国库人员在业务办理过程中高度依赖各个业务系统的信息处理能力和安全控制功能，容易使工作人员产生“电子业务不可能存在数据篡改问题，国库不会出现资金风险”的错误思想，忽略了高科技犯罪的高危险性和强隐蔽性，从而形成监管盲区。
三是额度管理难以起到掌握预算执行进度的作用。TCBS以额度控制集中支付业务清算，但额度管理呈现碎片化，不统计累计销号情况，也就无法掌握准确的财政预算执行进度，以至于额度管理在一定程度上只能起到与财政确认清算金额的目的。
三、信息化形势下完善国库监督的建议
在新形势下加强人民银行国库监督工作必须健全法律法规，强化国库监管意识，合理引入信息技术，完善国库监管手段，为国库监督提供保障，推动国库监督效果的不断提升。
（一）完善法律法规，提升国库监督法律效力
新《预算法》已经明确了人民银行经理国库的基本职责，并建议在《预算法实施条例》中进一步明确国库的监督地位，以得到各级政府、财政部门、预算单位对人民银行国库监督工作的进一步认可。同时，尽快修订完善《商业银行信用社代理国库业务管理办法》等相关规章制度，使之能够适应国库业务信息化发展的需要，保证国库监管有法可依、有章可循。
（二）依托金融科技，创新国库监督手段
将金融科技与国库监管实践相结合，建设一个业务全面、功能完备、架构合理、科学有效的监管系统，打造“机控为主、人控为辅”的管理模式，实现安全与效率并重、寓监管于服务之中。一是实现对国库端处理的业务进行监督。从国库业务系统中自动采集业务数据，利用事先设定的业务规则进行合规性、及时性、有效性校验，实现国库业务事前、事中、事后监督管理工作电子化。二是对商业银行代理国库业务进行延伸性非现场监管。一方面，通过日常实时监督，实现全流程动态监控，及时发现和解决不合规业务;另一方面，根据非现场监管发现的主要风险信号和疑似问题，有针对性地制订现场检查计划，确定现场检查对象、时间、范围和重点，合理分配监管力量，从而提高现场检查的质效。
（三）改造集中支付流程，夯实国库监督业务基础
针对商业银行代理国库集中支付业务流程设计方面存在的问题，结合国库业务实际，建议变商业银行“先支付，后清算”模式为国库直接办理支付业务模式，以确保国库监督逐笔审核、实时审核作用得以有效发挥。商业银行代理国库集中支付业务模式和国库直接办理支付业务模式见图1和图2。
由商业银行代理国库集中支付业务模式和国库直接办理支付业务模式流程比较可以看出，前者，国库只能在商业银行清算资金环节发挥监督作用，而后者，国库可实现对支出业务事前、事中和事后全流程监督，充分体现国库监督工作效能。
（四）强化监管意识，提升国库监管实效
一是充分发挥国库人员的主观能动性，提高监管质量。国库核算人员作为业务处理的直接操作者，是国库监管的重要环节，对工作不能仅仅满足于在系统中录入或审核基本要素，完成业务处理，而要学习每项业务的原理和流程以及最新的财税金融政策，对经办业务进行政策性审核，充分发挥柜面监督的作用。二是充分认识信息化形势下国库监管的重要性，强化监管意识。高效的业务处理系统是提高国库业务效率的有效手段，但也要认识到系统是由人来进行研发和维护的，信息化的处理流程下可能隐藏着新情况、新风险，应从职业道德和内控约束两方面抓好风险防控，以杜绝资金风险隐患。
参考文献：
[1] 刘贵生.现代国库论[M].北京：中國金融出版社，2014：375-414.
[2] 卢晓芸，梁雁.新形势下强化基层国库监督的实践与思考[J].金融发展研究，2020，（3）：86-89.
[3] 王立来，王永蕾.新形势下做好基层国库事后监督工作的探析[J].现代营销：信息版，2020，（2）：158-159.
[4] 彭凌云，张庆.国库支出无纸化模式下事中监督问题思考[J].审计与理财，2019，（10）：40-41.
[5] 万国胜，艾志锋.国库业务电子化新风险点及监管建议[J].金融科技时代，2019，（9）：71-73.
[6] 孙宏鹏.国库支出无纸化模式下事中监督风险防范的思考[J].银行家，2019，（9）：143-144.
[责任编辑 妤 文]
收稿日期：2021-01-19
作者简介：韩玉婷（1985-），女，山西垣曲人，经济师，硕士，从事国库相关研究。
关键词：国库监督;信息化;山西省
中图分类号：F812.2 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2021）23-0114-03
国库监督是指，国库在办理国库收支业务的过程中，依据法律法规、制度文件以及人大审议通过的预算等对国库收支事项的合法性、真实性、准确性、及时性进行审核把关，着眼于规范财政、征收机关和商业银行等国库资金收支行为，是预算资金正确使用的重要约束。做好国库监督工作，从微观来看，可以维护国库资金安全完整;从宏观来看，是经理国库立法精神的重要体现和落到实处的必要条件，在国家预算执行中起到监督制衡的作用。
一、国库业务电子化发展现状
近年来，国库信息化建设有了长足发展，形成了以国库信息处理系统（TIPS）、国库会计数据集中系统（TCBS）与国库信息管理系统（TMIS）（简称“3T”系统）为核心的国库业务处理系统，国库收入、支出、退库、更正（调库）等核算业务逐步实现电子化，国库会计核算电子化进程不断发展。
（一）“3T”系统为国库业务电子化奠定基础
TIPS依托人民银行与商业银行之间的网络平台和清算渠道，利用信息网络技术，通过财政、税务、海关和商业银行接口进行部门间信息交换和业务处理，并对信息实行集中存储和管理。它是第一个跨部门实时作业的信息交换系统，随着TIPS的推广应用，实现了收入、支出、退库、更正（免抵调）等业务的联网交易。
TCBS运用现代信息技术实现了国库会计核算业务统一处理、数据集中存储、税款直达入库、支出即时到账、资金零在途、风险多环节控制的目标。
TMIS通过采集TIPS、TCBS相关信息，根据国库统计分析、国库监管、国债管理以及国库现金管理等业务的需要，加工处理信息，成为国库数据信息综合利用的重要技术支撑。
通过“3T”系统的推广，基本实现了国库业务从手工到自动、从分散到集中，资金业务从中转到直达的“三大转变”，提高了国库业务处理能力，加速了资金周转，提升了国库服务水平。
（二）山西省国库业务基本实现收入、支出、退库业务电子化
收入业务电子化。目前，山西省国库、财政、税务、海关、金融机构已全部接入TIPS，横向联网已覆盖全部市、县（区），业务量稳步增加。2020年，全省电子缴税业务占缴税总业务量的比例为99.65%，基本实现税收业务电子化。除此之外，纳入税务部门征缴的非税收入（如社保费、工会经费等）也通过TIPS实现电子化。
支出业务电子化。由于全国财政体制不完全统一，山西省国库部门结合业务实际，在国库局业务框架下研发国库综合前置系统，与财政部门推广的集中支付电子化系统相配合，实现了支出业务凭证制作、发送、接收和处理全流程电子化。目前，山西省已完成了省、市、县三级国库支出业务电子化的推广上线工作。
退库业务电子化。2019年，山西省国库部门与税务密切配合，按照“制定方案、联调测试、试点运行、全面推广”的原则推进全省国库电子退库业务成功上线，实现了从传统手工模式到电子模式的转变，使业务处理更加便捷，提高了工作效率，优化了服务流程。
二、国库监督在信息化形势下遇到的挑战
随着国库信息化建设的不断推进，国库业务核算效率不断提升，同时也对国库监督工作提出了挑战。
（一）“粗线条，长时延”的监管制度与国库业务电子化不相适应
国库相关监管制度存在滞后于国库业务电子化发展的情况，致使电子化形势下国库部分业务监督缺乏明确的指导及统一的监督标准。譬如，《商业银行、信用社代理国库业务管理办法》中仅涉及传统经收业务和代理支库业务，未能及时增加电子缴税、社保和非税收入经收、商业银行代理国库集中支付业务等有关内容，目前对以上业务的监管依据主要是各省制定的改革方案和资金清算协议，权威性较差。
（二）“纯手工，半自动”的传统监督方式制约国库发挥监管职能
随着国库业务电子化程度不断提升，国库业务管理呈现动态校验、电子验章、自动对账、全程跟踪的新型模式，但是目前国库监督仍以柜面监督和现场检查等传统手工监督方法为主。一方面，依靠人工翻阅凭证资料工作效率较低;另一方面，监督质量主要依靠国库人员的经验和责任心，监督行为带有一定主观性，出错率较高。
一是对预算收入的监督。“3T”系统上线后，TIPS系统与TCBS系统无缝衔接，国库核算人员在TIPS系统中办理电子税票入库核算业务时，只需要勾兑提交，税款就可以直接入库，预算收入业务处理实现了自动化。但是，关于国库业务系统主要根据预设参数监督预算科目与分成比例是否正确，国库部门对商业银行电子缴库前的运转流程缺乏相应监督审核手段和措施。
二是对预算拨款的监督。商业银行代理集中支付业务采用“先支付，后清算”模式，由代理银行直接接收财政部门或预算单位的支付指令并划拨至收款单位账户，国库的汇总清算被放到了财政支出的最末端，国库对资金支付的关键环节难以发挥逐笔、实时的事中监督作用。支付电子化模式下这一流程缺陷并未改变，反而更加凸显，支付效率提高的同时给国库监管工作带来更大压力，集中支付業务量之大、预算单位之多往往使得国库难以在有限时间内做到全面细致审核。 三是对退库业务的监督。近年来，为了降低经济实体和居民个人税负，增加市场活力，完善收入分配制度，国家先后出台了减税降费、个人所得税改革等措施。这一系列政策落地过程中，国库作为退库业务的末端，其业务处理的准确性和及时性都极为重要。退库业务电子化为快速办理小微企业普惠性税收减免和个人所得税年度汇算提供了系统支撑，但是仅仅依靠人力很难在办理这类“特事特办，开辟绿色通道”的特殊退库业务时做到严格高效审核。
（三）“重操作，轻预算”的会计核算现状影响国库履行监管职能
一是国库业务电子化模式下，国库人员监管意识不足。国库业务凭证信息通过TIPS传输至TCBS系统后，TCBS会自动根据内设条件对接收的电子信息格式、内容等要素进行分类与提示，国库核算人员只需根据系统提示完成相应操作即可。便捷、快速、机械的电子业务处理方式在减轻工作压力的同时，也淡化了业务人员的监督意识。
二是国库业务电子化模式下，国库人员监管思维固化。随着信息化程度不断提高，国库人员在业务办理过程中高度依赖各个业务系统的信息处理能力和安全控制功能，容易使工作人员产生“电子业务不可能存在数据篡改问题，国库不会出现资金风险”的错误思想，忽略了高科技犯罪的高危险性和强隐蔽性，从而形成监管盲区。
三是额度管理难以起到掌握预算执行进度的作用。TCBS以额度控制集中支付业务清算，但额度管理呈现碎片化，不统计累计销号情况，也就无法掌握准确的财政预算执行进度，以至于额度管理在一定程度上只能起到与财政确认清算金额的目的。
三、信息化形势下完善国库监督的建议
在新形势下加强人民银行国库监督工作必须健全法律法规，强化国库监管意识，合理引入信息技术，完善国库监管手段，为国库监督提供保障，推动国库监督效果的不断提升。
（一）完善法律法规，提升国库监督法律效力
新《预算法》已经明确了人民银行经理国库的基本职责，并建议在《预算法实施条例》中进一步明确国库的监督地位，以得到各级政府、财政部门、预算单位对人民银行国库监督工作的进一步认可。同时，尽快修订完善《商业银行信用社代理国库业务管理办法》等相关规章制度，使之能够适应国库业务信息化发展的需要，保证国库监管有法可依、有章可循。
（二）依托金融科技，创新国库监督手段
将金融科技与国库监管实践相结合，建设一个业务全面、功能完备、架构合理、科学有效的监管系统，打造“机控为主、人控为辅”的管理模式，实现安全与效率并重、寓监管于服务之中。一是实现对国库端处理的业务进行监督。从国库业务系统中自动采集业务数据，利用事先设定的业务规则进行合规性、及时性、有效性校验，实现国库业务事前、事中、事后监督管理工作电子化。二是对商业银行代理国库业务进行延伸性非现场监管。一方面，通过日常实时监督，实现全流程动态监控，及时发现和解决不合规业务;另一方面，根据非现场监管发现的主要风险信号和疑似问题，有针对性地制订现场检查计划，确定现场检查对象、时间、范围和重点，合理分配监管力量，从而提高现场检查的质效。
（三）改造集中支付流程，夯实国库监督业务基础
针对商业银行代理国库集中支付业务流程设计方面存在的问题，结合国库业务实际，建议变商业银行“先支付，后清算”模式为国库直接办理支付业务模式，以确保国库监督逐笔审核、实时审核作用得以有效发挥。商业银行代理国库集中支付业务模式和国库直接办理支付业务模式见图1和图2。
由商业银行代理国库集中支付业务模式和国库直接办理支付业务模式流程比较可以看出，前者，国库只能在商业银行清算资金环节发挥监督作用，而后者，国库可实现对支出业务事前、事中和事后全流程监督，充分体现国库监督工作效能。
（四）强化监管意识，提升国库监管实效
一是充分发挥国库人员的主观能动性，提高监管质量。国库核算人员作为业务处理的直接操作者，是国库监管的重要环节，对工作不能仅仅满足于在系统中录入或审核基本要素，完成业务处理，而要学习每项业务的原理和流程以及最新的财税金融政策，对经办业务进行政策性审核，充分发挥柜面监督的作用。二是充分认识信息化形势下国库监管的重要性，强化监管意识。高效的业务处理系统是提高国库业务效率的有效手段，但也要认识到系统是由人来进行研发和维护的，信息化的处理流程下可能隐藏着新情况、新风险，应从职业道德和内控约束两方面抓好风险防控，以杜绝资金风险隐患。
参考文献：
[1] 刘贵生.现代国库论[M].北京：中國金融出版社，2014：375-414.
[2] 卢晓芸，梁雁.新形势下强化基层国库监督的实践与思考[J].金融发展研究，2020，（3）：86-89.
[3] 王立来，王永蕾.新形势下做好基层国库事后监督工作的探析[J].现代营销：信息版，2020，（2）：158-159.
[4] 彭凌云，张庆.国库支出无纸化模式下事中监督问题思考[J].审计与理财，2019，（10）：40-41.
[5] 万国胜，艾志锋.国库业务电子化新风险点及监管建议[J].金融科技时代，2019，（9）：71-73.
[6] 孙宏鹏.国库支出无纸化模式下事中监督风险防范的思考[J].银行家，2019，（9）：143-144.
[责任编辑 妤 文]
收稿日期：2021-01-19
作者简介：韩玉婷（1985-），女，山西垣曲人，经济师，硕士，从事国库相关研究。