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3.将形成大规模的城乡无房流浪人员。
需要说明的是,即使国家投入大量的财政支持,由于生产资料价格的上涨,劳动力成本的上升,农业土地如果不集中,不规模经营,大量的家庭小农经济,因分摊成本越来越高,迟早是要大规模和持续地破产。其挤出的人口和劳动力,实际上就是表现为农村剩余的劳动力和向城市转移的人口。这样一个趋势,不会以我们的意志而转移。
有的学者认为,农村留有土地和住宅,农民在城市找不到工作后,可以回家安生。其实,这种想法是一种传统农业时代的幻想。一是农业的增加值总体上是下降的,农业挤出劳动力和人口,这是一个趋势,越来越多的农民不可能再回农村。二是80后、90后,甚至未来的21世纪后等农民人口进城后,他们习惯了城市的生活方式,许多年青的农民工即使在城市找不到工作,也很难让他们回农村重新种地。三是农村中随着弟兄的分家,土地经营的规模越来越小,越来越碎,规模小而不经济,与非农业的收益比较越来越大,另一方面,生活资料和农业生产资料相对于农业产品却越来越昂贵,大部分农民想回农村,也将无法生存。四是城镇、城市、交通、水利等建设,到2040年,还需要占用耕地1亿多亩,如果不加以控制,农村居民改善民居将会占用更多的土地,会出现相当多的无地和少地农民,促使其向城市转移。因此,想让农民回农村去的想法,是违反城市和工业化趋势的,也是不可能实现的。
越来越多的农民人口要从农村出来,而如果城镇和城市中没有较为固定的住所,特别是属于自己的住所,再加上如果工作极不稳定,甚至无业,那么,就会形成大量无房无业的流浪人员。目前,农村在城市的转移人口高达2亿左右,未来30年,按照预期最低人口规模14.5亿计,城市化水平达到80%,还将转移5亿人,如果城镇和城市中中小企业发展不充分,服务业比例总是调整不到位,则会形成大量的无业无收入和租不起房的人口,即使占总转移人口的5%,全国也会有3 000～4 000万人之巨。
4.城市中将形成食利房东和交租农民工两个阶级。
由于小产权房是非法的,也不允许贫民窟存在,而城镇和城市中的房价太高,转移进入城镇和城市的人口大部分只有租住城镇和城市居民的住房,他们辛勤劳动,相当多的收入要支付房租,形成工作或者做小生意,但相当多收入要支付房租的阶层,如果房地产制度不改革,这部分人的规模将达数亿之多;而城镇和城市居民,由于不收取房产税,对于多套住房也不课以重税,其中一部分城镇居民因原来单位的福利性住房改革、独生子女政策继承双方或者多方房产、高收入人购置多套房留给子女、房屋拆迁补偿以中心少换边远多等等因素,租房成为其重要收入来源的群体,如果不进行改革,这部分人的数量也可能高达数亿之多。于是,社会形成利用住房食利的和被房东所索租索利的两个阶层。
当然,如果一个社会,只有一小部分人群,因不断迁移、收入还需要积累、或者愿意不断更新居住环境等,而租房住,是正常的社会现象。但是,一个国家的城市社会中,60%以上的数亿人口,租住40%以下人口的住房,甚至70%以上的数亿人口租住30%以下两三亿人口的住房。这从经济和社会关系上看,实际上已经形成了两个阶级,即食利阶层和被食利阶层。
可以看出,我们目前的土地、房产及税收制度,在再分配着财富,实际是在城市制造食利的有闲阶级和辛勤工作及为生计争扎的劳动阶级,将是未来社会形成新的分配不公、贫富差别和两极分化的非常重要的一个源泉。
今天我们认为严厉限制小产权房是十分正确的,今天我们认为严厉铲除私搭乱建的贫民窟是中国城市现代化的一大政绩,今天我们将土地价格和房屋价格因为了多得财政收入而推得很高,今天我们花大力气限制农民用出售、入股、抵押等方式来进行创业并换取城镇的住宅,今天我们对城市居民却较为宽容,可以购买多套住宅,并不征收任何占用资源的税收,那么,我们就为明天积累和创造着食利和被食利的城市房产资本所有者人群和城市中农民工劳动人群,我们未来将撕裂城市的人民,成为两个利益对立和冲突的有产阶级和劳动阶级。
(二)农村破产、就业难、粮食不稳和老龄化。
从农村和农业方面看,目前的土地和房产体制和制度,制约了小农经济向现代农业的转型,造成小农大量破产,土地撂荒,土地被进不去城市的农村居民大量地用来建房,粮食处于不安全状态,由于进城的农民工中老年后回乡,结果农村先于城市进入老龄化社會。
1.农业破产与形成大量的显性失业人员。
从全世界各国产业结构变动的趋势看,随着经济的发展,农业增加值比例在持续地下降;而农业内部,小规模的农业,则随着劳动力成本的上升(实际就是农村农民生活水平的提高,其工作必然提高),农业生产资料价格的上涨,农业产品价格上涨的幅度相对比劳动力成本和农业化肥、农药、饲料、柴油等生产资料价格的上涨慢,并且农业用机械、电力、淡水的成本也在上升,只有从农业领域中相对于土地不断地减少劳动力,即提高土地/劳动力的有机构成,土地规模经营和技术进步,并且还需要政府的支持,才能使农业获得较为合理的收益;而且,只有规模经营,才能分摊和消化技术进步的成本,使农业的技术进步具有规模经营条件。
从目前农业土地集中的情况来看,似乎一直鼓励农民耕地流转,特别是党的十七届三中全会,提倡农业规模经营,促进农民承包地流转。但是,在实际的操作中,农民的土地流转却非常困难:一是农业承包地的权属不明确,没有土地部门下发的永久承包的长期使用产权证书(过去有的地方是政府农业部门发展的三十年的承包证书),而且,农业部门发的使用权证书,有时不能在土地部门的土地流转中作为法律依据。二是流转的信息和签约成本太高,由于没有土地流转交易所,耕地使用权出让供给的信息分散而不明确,耕地使用权需要的信息也不明确,信息处于极不对称的格局,使需要耕地投资农场的人与转让使用农民之间的信息搜索费用,以及与一家一户谈判的成本极高。三是由于农户耕地的小块和分散,农场的投资者与70%农户达成协议,但是,有30%农户,甚至10%农户不同意,也形不成连片和规模化经营的农场。四是由于耕地承包权没有明确是不是能够继承,因此,对于老人拥有的土地,其去世后就会调整回集体可能要重新分配,在世时想出让流转,实际上对于农场投资者风险极大。而就目前农村的土地流转看,其特征为,出让时间短、规模小、不规范、纠纷多、不稳定。
这样从农业看,现代农业的发展受到规模经营和经营成本的限制,小农经济不能集中转向现代规模经营的农业。本来农业自身的发展和转型,加上农业加工、流通、服务等体系的发展,还能吸收大量农村过剩的劳动力。但是,由于现代规模经营农业的发展受到限制,弱化和失去了其吸收农业剩余劳动力就业的能力。而小农业经济又利不抵成本,这样其大量地显性破产,或者形成耕地撂荒等这样隐性的破产。使土地上的剩余农民,大量地从土地上挤出来,涌向城市,农业中的隐性失业人口,形成城镇和城市中显性的失业人口。
当然,农业剩余劳动力向城镇和城市的转移,开始是向工业和大企业转移,随着经济的发展,大量地向中小企业和服务业转移。这样才能将从农业中剩余出来的大量的劳动力,向城市转移时,由其吸收和平衡。但是,从中国目前的情况看,每千人拥有企业数量的水平比国外发达国家低得多,比发展中国家也要低得多,服务业就业比率更是比人均GDP2 000-3 000美元时的国家,低了25到30个百分点。从企业规模结构和国民经济的产业结构上看,不是一种能够大量吸收劳动力大量就业的结构,而一种资本密集和消耗资源并排斥劳动力利用和就业企业规模结构和产业结构。如果这种模式不变,加上我们的土地制度导致的现代农业发展缓慢,未来将会给中国形成数亿之规模的失业人口。
2.村庄分散破败与耕地可能被大量占用。
全国目前有行政村68万个左右。2004年时,自然村为327万个左右,一个自然村平均58户人家,232人,占地135亩。如果中国土地制度和城市化道路按照目前的方式继续下去,将会有以下的景观。
首先,农村2.1亿亩耕地还将被农民住宅小康和村庄扩大所占用。遇到的一个问题是,农村的小康社会在居住条件方面怎样建设?如果一户农民家庭按照每人100平方米的住房条件计算,2040年时,总人口14.5亿,虽然农村人口20%,只有3亿人,但是因土地制度在城市中不能实现永久居住,最保守估计,在城市中的2亿人需要在原乡村实现其住房目标,共5亿人口,需要500亿平方米住宅,用地5.8亿亩,届时,村庄用地在现在2.7亿亩的基础上,还需要占用3.1亿亩土地。也就是说,从1978年到2007年,农村减少了6 000多万人,但是,农民居住条件改善和村庄的扩大,却增加了2亿用地;下一个30年,从2008年到2040年,我们农村人口可能减少2-4亿,但是村庄用地可能因农村农民居住条件奔小康,人均住宅面积100平方米,用地却还需要增加3.1亿亩。这样,从1978年到2040年的60年中,中国农村村庄的扩大,最后将会用去5亿多亩耕地。
其次,需要指出的是,大部分村庄衰败是一个未来工业化和城市化进程中必然的趋势。许多学者认为,在工业化的过程中,农村凋敝,城市现代化,形成巨大的反差,因此,需要加大对农村的投入,发展农村,缩小城乡之间的发展差距。其实,在世界绝大多数国家中,农业增加值比率在GDP中是持续下降的,农村由于聚焦程度低、产出相对投资大、污水等污染的治理达不到规模经济、就医就学购物不便利、就业机会少等等,人口必然地从农村向城市转移,农村衰败是一个必然的趋势。有学者研究过俄罗斯的情况,1897年俄罗斯进行第一次人口普查时发现,全国有85%的人口居住在农村里;广大的乡下,因人口自然减员或居民外迁形成了大量的无人村落,到2002年年底,历年累计共有1.3087万个村落已彻底断绝烟火,在那里田地荒芜,鸡犬绝迹,一片衰败景象。有人居住的村庄在1989和2002年两次人口普查期间从15.2922万个减少到14.220l万个,减少了1.072l万个;而事实上,还有2 279个村庄也已无人居住,只是尚未正式注销而已。这就意味着在13年里农村居民点实际减少了1.3万个,只剩下了13.992万个,其中3.4万个居民点(占总数的24.30%)人口不足10人,且以丧失劳动能力的老年人为主。正如俄罗斯政府文件所形容的那样,这些居民点中的大部分已经成为“绝种的村庄”。
中国未来村庄衰败的期间,大约在2020～2040年间,也可能到2060年。这期间,年轻人都到城市中就业和居住,村庄里居住的,大部分是年老体弱的老人;小规模土地的农业产出,实际上不能抵消成本支出,以及无法维持成本昂贵的生活需要;村庄中的住宅,变得一钱不值,甚至破败不堪;曾经农村建设中的巨额投资,长期来看,成为巨大的浪费。因此,目前是严格控制农村村庄面积的扩大,将小村庄变成大村庄,加快转移农村人口,还是放松宅基地的审批,让农民在居住面积方面奔小康,并且大量地向规模特别小、特别分散的村庄投入大量的资金,可能需要算一笔长期的合不合算的经济账。
3.粮食生产欲求安全而可能不安全。
中国的粮食安全怎样谋求?目前的办法是,(1)控制18亿亩耕地红线,保证种粮的面积;(2)好象鼓励农民的承包地流转,但是,从法律、产权、体制、政策等方面没有具体的促进措施,似乎既鼓励土地流转,又害怕土地流转给农民造成生计和保障困难;(3)为了稳定城镇居民的消费价格水平,保证城镇居民的利益,控制农业产品价格的上涨,使农业生产成本与价格实际上倒挂;而试图用加大对农民种粮等支持的力度,来平衡农民的利益。但是,问题有三:一是农民的生活成本是持续上升的,也即劳动力成本是上升的;二是农业生产资料价格是上升的;三是长期来看,农业收益与工业和服务业相比,是持续下降的。对农业生产免税,以及加大投入,我认为是必要的,但是如果试图用其来克服这样三个趋势,实际上是不可能的。
这样思路和措施的结果是:(1)土地供应不足,加上其他因素,房屋价格太高,农民实际上无法向城市和城镇永久转移,农村的村庄无法整理成耕地;(2)因房价太高,相当多的农民无法向城市和城镇顺利转移,农业中的过剩劳动力和人口不能下降,农业生产的劳动力和生活成本太高;(3)农业劳动力转移不力,加上土地不能顺利流转,现代农业推动了规模经营的条件,用规模经营来降低农业生产成本、加快农业技术进步等等目标都实现不了;(4)农业产品的价格过低,使其生产收益抵不了成本,农民既不愿意放弃耕地,又不愿意赔本种地,土地撂荒和漫不经心种地的现象可能很普遍。
有一种思路是,认为农业生产可以通过国家财政的大力支持来实现其收益,从而保证粮食生产的安全。我认为,在农业生产规模经营、劳动生产率较高、农业生产基本抵其成本的格局下,国家给以农业一些支持是应该的。但是,在农民没有养老等保障、农业生产规模太小、劳动生产率太低、农业过剩人口太多的格局下,政府力图全额支持其生存,实际是通过对农业的补贴,大量地养活农业中的剩余劳动力和剩余人口,这种思路和措施,既在财力上不可能和不可持续,又会导致农业生产的低效率,使粮食生产更加处于不安全境地。可以看出,这样的思路和措施,本来是想增加粮食产量,维护粮食安全,反过来实际上成为形成食粮不安全的深层次原因。
4.农村的老龄化速度将快于城市。
据中共中央党校农村社保课题组的研究,从中国城乡总体看,由于受20世纪后半期三次生育高峰期所引发的三次“银发浪潮”的影响:第一次是1950～1958年生育高峰期出生的近2亿人口,将在2010年后相继进入老年期;第二次是1962～1973年生育高峰期出生的2亿多人口,将于2020年后陆续进入老年期;第三次是1986年后生育高峰期出生的1亿人口,将于2045年以后进入老年期。其中第一、二次生育高峰时间间隔短,致使2020年以后人口老龄化呈加速度增长态势,加上第三次老年期的重叠,以及医疗条件改善,会迅速将我国人口年龄结构推向高龄化。
从农村与城市之间的人口流动看,进入城镇和城市的主要是年轻人;而如果不能在城镇和城市中永久转移,回农村的主要是农民工中老年人。据1990年第四次全国人口普查公布的数据显示,1985～1990年全国共有1 502万农村人口迁入城镇,迁入人群中以年轻人为主,使得农村人口老龄化问题开始凸显。随着我国市场化改革深入,入世后工业化、城市化步伐加快,农业科学技术广泛推广,劳动生产率大幅提高,新生劳动力的增多,农村耕地人多地少现象日趋严重,农民依靠土地所获得边际报酬递减,致使滞留在土地上的大批农村剩余劳动力(至少1,7亿)不得不急剧释放,农村劳动力异地转移(主要向大中城市流动)速度与规模会持续增强。而留居农村家中的主要是老年人,许多年后,回到农村的也是中老年人。使得农村人口的高龄化程度会越来越高。
据课题组的测算,2015年农村人口老龄化程度约为27%,即每四个农民中就有一个60岁以上的老人,到2020年农村老龄化程度为35%,即每三個农民中就有一个60岁以上的老人,2030年时,农村人口的老龄化比率将高达69%!由于经济欠发达的中西部地区是农村劳动力转移的主要区域,未来那里农村老人的养老将成为最为紧迫的社会问题。
表6-14 未来农村总人口及农村老龄化情况
(单位:万人、%)
注:表中农村老龄人口数据来自于李君如、吴焰等著《建设中国特色农村社会保障体系》,中国水利出版社2008年版第142页,农村人口按照预测人口与现代化要求的各年的城市化比率计算。
总之,可以看出,土地与房产体制及制度,与城市化的经济和社会后果有着密切的关系:有什么样的土地和房产体制和制度,就会有什么样的城市化后果。而从上面预料的未来的结果看,人口会剧烈流动、贫富差别会加大、粮食供给会不安全、农村老龄化速度会加快,社会动荡的危险未来可能比印度和拉美等国家和地区还要大。
八、小结
从以上的分析看,我们对于目前的土地体制和制度,加上政府的房地产财政,是进行大的改革,还是小改及修补,甚至是不动和维护呢?我认为,从我们未来面临的危机和后果看,还是要进行大的改革和调整。首先,从思路、体制和政策上讲,积极的讲,用允许城镇小产权房的建设,加大城镇和城市住宅用地的供应,用便宜的房屋吸收农村进入城市,加速村庄的撤并和整理及复垦出更多的土地,实现土地的规模经营;让农业产品的价格上涨,从而使农民土地撂荒率降低,技术进步加快,增加粮食产量;减少人口因生计和探亲的流动性;防止出现有房产食利阶级和租房被食利的劳动阶级,谋求社会的安定和和谐。消极来说,怕农民将土地流转出动,没有了土地保障;怕城市住宅建设用地过多,导致粮食不安全;不敢动地方政府和有房阶层的利益,不愿将出让金制度改革为房产体制;土地权属保持现状,导致农民土地和房屋财产,不能作为创业、投资和置换城中房屋的资产。结果:现代农业不能发展,小农经济最终会大量破产,土地被撂荒,技术难以进步,村庄扩大不能控制,农村破败和老龄化加速,粮食更加不安全,人口剧烈流动,城市中有产和劳动阶级分化,社会动荡的危险更大。
因此,土地管理体制、土地产权和交易制度、房产体制和政策、地方政府的房地产财政,从民族和国家长期的安危着眼,已经到了非改革不可的地步了!(全文完)(作者单位:中共中央党校)
需要说明的是,即使国家投入大量的财政支持,由于生产资料价格的上涨,劳动力成本的上升,农业土地如果不集中,不规模经营,大量的家庭小农经济,因分摊成本越来越高,迟早是要大规模和持续地破产。其挤出的人口和劳动力,实际上就是表现为农村剩余的劳动力和向城市转移的人口。这样一个趋势,不会以我们的意志而转移。
有的学者认为,农村留有土地和住宅,农民在城市找不到工作后,可以回家安生。其实,这种想法是一种传统农业时代的幻想。一是农业的增加值总体上是下降的,农业挤出劳动力和人口,这是一个趋势,越来越多的农民不可能再回农村。二是80后、90后,甚至未来的21世纪后等农民人口进城后,他们习惯了城市的生活方式,许多年青的农民工即使在城市找不到工作,也很难让他们回农村重新种地。三是农村中随着弟兄的分家,土地经营的规模越来越小,越来越碎,规模小而不经济,与非农业的收益比较越来越大,另一方面,生活资料和农业生产资料相对于农业产品却越来越昂贵,大部分农民想回农村,也将无法生存。四是城镇、城市、交通、水利等建设,到2040年,还需要占用耕地1亿多亩,如果不加以控制,农村居民改善民居将会占用更多的土地,会出现相当多的无地和少地农民,促使其向城市转移。因此,想让农民回农村去的想法,是违反城市和工业化趋势的,也是不可能实现的。
越来越多的农民人口要从农村出来,而如果城镇和城市中没有较为固定的住所,特别是属于自己的住所,再加上如果工作极不稳定,甚至无业,那么,就会形成大量无房无业的流浪人员。目前,农村在城市的转移人口高达2亿左右,未来30年,按照预期最低人口规模14.5亿计,城市化水平达到80%,还将转移5亿人,如果城镇和城市中中小企业发展不充分,服务业比例总是调整不到位,则会形成大量的无业无收入和租不起房的人口,即使占总转移人口的5%,全国也会有3 000～4 000万人之巨。
4.城市中将形成食利房东和交租农民工两个阶级。
由于小产权房是非法的,也不允许贫民窟存在,而城镇和城市中的房价太高,转移进入城镇和城市的人口大部分只有租住城镇和城市居民的住房,他们辛勤劳动,相当多的收入要支付房租,形成工作或者做小生意,但相当多收入要支付房租的阶层,如果房地产制度不改革,这部分人的规模将达数亿之多;而城镇和城市居民,由于不收取房产税,对于多套住房也不课以重税,其中一部分城镇居民因原来单位的福利性住房改革、独生子女政策继承双方或者多方房产、高收入人购置多套房留给子女、房屋拆迁补偿以中心少换边远多等等因素,租房成为其重要收入来源的群体,如果不进行改革,这部分人的数量也可能高达数亿之多。于是,社会形成利用住房食利的和被房东所索租索利的两个阶层。
当然,如果一个社会,只有一小部分人群,因不断迁移、收入还需要积累、或者愿意不断更新居住环境等,而租房住,是正常的社会现象。但是,一个国家的城市社会中,60%以上的数亿人口,租住40%以下人口的住房,甚至70%以上的数亿人口租住30%以下两三亿人口的住房。这从经济和社会关系上看,实际上已经形成了两个阶级,即食利阶层和被食利阶层。
可以看出,我们目前的土地、房产及税收制度,在再分配着财富,实际是在城市制造食利的有闲阶级和辛勤工作及为生计争扎的劳动阶级,将是未来社会形成新的分配不公、贫富差别和两极分化的非常重要的一个源泉。
今天我们认为严厉限制小产权房是十分正确的,今天我们认为严厉铲除私搭乱建的贫民窟是中国城市现代化的一大政绩,今天我们将土地价格和房屋价格因为了多得财政收入而推得很高,今天我们花大力气限制农民用出售、入股、抵押等方式来进行创业并换取城镇的住宅,今天我们对城市居民却较为宽容,可以购买多套住宅,并不征收任何占用资源的税收,那么,我们就为明天积累和创造着食利和被食利的城市房产资本所有者人群和城市中农民工劳动人群,我们未来将撕裂城市的人民,成为两个利益对立和冲突的有产阶级和劳动阶级。
(二)农村破产、就业难、粮食不稳和老龄化。
从农村和农业方面看,目前的土地和房产体制和制度,制约了小农经济向现代农业的转型,造成小农大量破产,土地撂荒,土地被进不去城市的农村居民大量地用来建房,粮食处于不安全状态,由于进城的农民工中老年后回乡,结果农村先于城市进入老龄化社會。
1.农业破产与形成大量的显性失业人员。
从全世界各国产业结构变动的趋势看,随着经济的发展,农业增加值比例在持续地下降;而农业内部,小规模的农业,则随着劳动力成本的上升(实际就是农村农民生活水平的提高,其工作必然提高),农业生产资料价格的上涨,农业产品价格上涨的幅度相对比劳动力成本和农业化肥、农药、饲料、柴油等生产资料价格的上涨慢,并且农业用机械、电力、淡水的成本也在上升,只有从农业领域中相对于土地不断地减少劳动力,即提高土地/劳动力的有机构成,土地规模经营和技术进步,并且还需要政府的支持,才能使农业获得较为合理的收益;而且,只有规模经营,才能分摊和消化技术进步的成本,使农业的技术进步具有规模经营条件。
从目前农业土地集中的情况来看,似乎一直鼓励农民耕地流转,特别是党的十七届三中全会,提倡农业规模经营,促进农民承包地流转。但是,在实际的操作中,农民的土地流转却非常困难:一是农业承包地的权属不明确,没有土地部门下发的永久承包的长期使用产权证书(过去有的地方是政府农业部门发展的三十年的承包证书),而且,农业部门发的使用权证书,有时不能在土地部门的土地流转中作为法律依据。二是流转的信息和签约成本太高,由于没有土地流转交易所,耕地使用权出让供给的信息分散而不明确,耕地使用权需要的信息也不明确,信息处于极不对称的格局,使需要耕地投资农场的人与转让使用农民之间的信息搜索费用,以及与一家一户谈判的成本极高。三是由于农户耕地的小块和分散,农场的投资者与70%农户达成协议,但是,有30%农户,甚至10%农户不同意,也形不成连片和规模化经营的农场。四是由于耕地承包权没有明确是不是能够继承,因此,对于老人拥有的土地,其去世后就会调整回集体可能要重新分配,在世时想出让流转,实际上对于农场投资者风险极大。而就目前农村的土地流转看,其特征为,出让时间短、规模小、不规范、纠纷多、不稳定。
这样从农业看,现代农业的发展受到规模经营和经营成本的限制,小农经济不能集中转向现代规模经营的农业。本来农业自身的发展和转型,加上农业加工、流通、服务等体系的发展,还能吸收大量农村过剩的劳动力。但是,由于现代规模经营农业的发展受到限制,弱化和失去了其吸收农业剩余劳动力就业的能力。而小农业经济又利不抵成本,这样其大量地显性破产,或者形成耕地撂荒等这样隐性的破产。使土地上的剩余农民,大量地从土地上挤出来,涌向城市,农业中的隐性失业人口,形成城镇和城市中显性的失业人口。
当然,农业剩余劳动力向城镇和城市的转移,开始是向工业和大企业转移,随着经济的发展,大量地向中小企业和服务业转移。这样才能将从农业中剩余出来的大量的劳动力,向城市转移时,由其吸收和平衡。但是,从中国目前的情况看,每千人拥有企业数量的水平比国外发达国家低得多,比发展中国家也要低得多,服务业就业比率更是比人均GDP2 000-3 000美元时的国家,低了25到30个百分点。从企业规模结构和国民经济的产业结构上看,不是一种能够大量吸收劳动力大量就业的结构,而一种资本密集和消耗资源并排斥劳动力利用和就业企业规模结构和产业结构。如果这种模式不变,加上我们的土地制度导致的现代农业发展缓慢,未来将会给中国形成数亿之规模的失业人口。
2.村庄分散破败与耕地可能被大量占用。
全国目前有行政村68万个左右。2004年时,自然村为327万个左右,一个自然村平均58户人家,232人,占地135亩。如果中国土地制度和城市化道路按照目前的方式继续下去,将会有以下的景观。
首先,农村2.1亿亩耕地还将被农民住宅小康和村庄扩大所占用。遇到的一个问题是,农村的小康社会在居住条件方面怎样建设?如果一户农民家庭按照每人100平方米的住房条件计算,2040年时,总人口14.5亿,虽然农村人口20%,只有3亿人,但是因土地制度在城市中不能实现永久居住,最保守估计,在城市中的2亿人需要在原乡村实现其住房目标,共5亿人口,需要500亿平方米住宅,用地5.8亿亩,届时,村庄用地在现在2.7亿亩的基础上,还需要占用3.1亿亩土地。也就是说,从1978年到2007年,农村减少了6 000多万人,但是,农民居住条件改善和村庄的扩大,却增加了2亿用地;下一个30年,从2008年到2040年,我们农村人口可能减少2-4亿,但是村庄用地可能因农村农民居住条件奔小康,人均住宅面积100平方米,用地却还需要增加3.1亿亩。这样,从1978年到2040年的60年中,中国农村村庄的扩大,最后将会用去5亿多亩耕地。
其次,需要指出的是,大部分村庄衰败是一个未来工业化和城市化进程中必然的趋势。许多学者认为,在工业化的过程中,农村凋敝,城市现代化,形成巨大的反差,因此,需要加大对农村的投入,发展农村,缩小城乡之间的发展差距。其实,在世界绝大多数国家中,农业增加值比率在GDP中是持续下降的,农村由于聚焦程度低、产出相对投资大、污水等污染的治理达不到规模经济、就医就学购物不便利、就业机会少等等,人口必然地从农村向城市转移,农村衰败是一个必然的趋势。有学者研究过俄罗斯的情况,1897年俄罗斯进行第一次人口普查时发现,全国有85%的人口居住在农村里;广大的乡下,因人口自然减员或居民外迁形成了大量的无人村落,到2002年年底,历年累计共有1.3087万个村落已彻底断绝烟火,在那里田地荒芜,鸡犬绝迹,一片衰败景象。有人居住的村庄在1989和2002年两次人口普查期间从15.2922万个减少到14.220l万个,减少了1.072l万个;而事实上,还有2 279个村庄也已无人居住,只是尚未正式注销而已。这就意味着在13年里农村居民点实际减少了1.3万个,只剩下了13.992万个,其中3.4万个居民点(占总数的24.30%)人口不足10人,且以丧失劳动能力的老年人为主。正如俄罗斯政府文件所形容的那样,这些居民点中的大部分已经成为“绝种的村庄”。
中国未来村庄衰败的期间,大约在2020～2040年间,也可能到2060年。这期间,年轻人都到城市中就业和居住,村庄里居住的,大部分是年老体弱的老人;小规模土地的农业产出,实际上不能抵消成本支出,以及无法维持成本昂贵的生活需要;村庄中的住宅,变得一钱不值,甚至破败不堪;曾经农村建设中的巨额投资,长期来看,成为巨大的浪费。因此,目前是严格控制农村村庄面积的扩大,将小村庄变成大村庄,加快转移农村人口,还是放松宅基地的审批,让农民在居住面积方面奔小康,并且大量地向规模特别小、特别分散的村庄投入大量的资金,可能需要算一笔长期的合不合算的经济账。
3.粮食生产欲求安全而可能不安全。
中国的粮食安全怎样谋求?目前的办法是,(1)控制18亿亩耕地红线,保证种粮的面积;(2)好象鼓励农民的承包地流转,但是,从法律、产权、体制、政策等方面没有具体的促进措施,似乎既鼓励土地流转,又害怕土地流转给农民造成生计和保障困难;(3)为了稳定城镇居民的消费价格水平,保证城镇居民的利益,控制农业产品价格的上涨,使农业生产成本与价格实际上倒挂;而试图用加大对农民种粮等支持的力度,来平衡农民的利益。但是,问题有三:一是农民的生活成本是持续上升的,也即劳动力成本是上升的;二是农业生产资料价格是上升的;三是长期来看,农业收益与工业和服务业相比,是持续下降的。对农业生产免税,以及加大投入,我认为是必要的,但是如果试图用其来克服这样三个趋势,实际上是不可能的。
这样思路和措施的结果是:(1)土地供应不足,加上其他因素,房屋价格太高,农民实际上无法向城市和城镇永久转移,农村的村庄无法整理成耕地;(2)因房价太高,相当多的农民无法向城市和城镇顺利转移,农业中的过剩劳动力和人口不能下降,农业生产的劳动力和生活成本太高;(3)农业劳动力转移不力,加上土地不能顺利流转,现代农业推动了规模经营的条件,用规模经营来降低农业生产成本、加快农业技术进步等等目标都实现不了;(4)农业产品的价格过低,使其生产收益抵不了成本,农民既不愿意放弃耕地,又不愿意赔本种地,土地撂荒和漫不经心种地的现象可能很普遍。
有一种思路是,认为农业生产可以通过国家财政的大力支持来实现其收益,从而保证粮食生产的安全。我认为,在农业生产规模经营、劳动生产率较高、农业生产基本抵其成本的格局下,国家给以农业一些支持是应该的。但是,在农民没有养老等保障、农业生产规模太小、劳动生产率太低、农业过剩人口太多的格局下,政府力图全额支持其生存,实际是通过对农业的补贴,大量地养活农业中的剩余劳动力和剩余人口,这种思路和措施,既在财力上不可能和不可持续,又会导致农业生产的低效率,使粮食生产更加处于不安全境地。可以看出,这样的思路和措施,本来是想增加粮食产量,维护粮食安全,反过来实际上成为形成食粮不安全的深层次原因。
4.农村的老龄化速度将快于城市。
据中共中央党校农村社保课题组的研究,从中国城乡总体看,由于受20世纪后半期三次生育高峰期所引发的三次“银发浪潮”的影响:第一次是1950～1958年生育高峰期出生的近2亿人口,将在2010年后相继进入老年期;第二次是1962～1973年生育高峰期出生的2亿多人口,将于2020年后陆续进入老年期;第三次是1986年后生育高峰期出生的1亿人口,将于2045年以后进入老年期。其中第一、二次生育高峰时间间隔短,致使2020年以后人口老龄化呈加速度增长态势,加上第三次老年期的重叠,以及医疗条件改善,会迅速将我国人口年龄结构推向高龄化。
从农村与城市之间的人口流动看,进入城镇和城市的主要是年轻人;而如果不能在城镇和城市中永久转移,回农村的主要是农民工中老年人。据1990年第四次全国人口普查公布的数据显示,1985～1990年全国共有1 502万农村人口迁入城镇,迁入人群中以年轻人为主,使得农村人口老龄化问题开始凸显。随着我国市场化改革深入,入世后工业化、城市化步伐加快,农业科学技术广泛推广,劳动生产率大幅提高,新生劳动力的增多,农村耕地人多地少现象日趋严重,农民依靠土地所获得边际报酬递减,致使滞留在土地上的大批农村剩余劳动力(至少1,7亿)不得不急剧释放,农村劳动力异地转移(主要向大中城市流动)速度与规模会持续增强。而留居农村家中的主要是老年人,许多年后,回到农村的也是中老年人。使得农村人口的高龄化程度会越来越高。
据课题组的测算,2015年农村人口老龄化程度约为27%,即每四个农民中就有一个60岁以上的老人,到2020年农村老龄化程度为35%,即每三個农民中就有一个60岁以上的老人,2030年时,农村人口的老龄化比率将高达69%!由于经济欠发达的中西部地区是农村劳动力转移的主要区域,未来那里农村老人的养老将成为最为紧迫的社会问题。
表6-14 未来农村总人口及农村老龄化情况
(单位:万人、%)
注:表中农村老龄人口数据来自于李君如、吴焰等著《建设中国特色农村社会保障体系》,中国水利出版社2008年版第142页,农村人口按照预测人口与现代化要求的各年的城市化比率计算。
总之,可以看出,土地与房产体制及制度,与城市化的经济和社会后果有着密切的关系:有什么样的土地和房产体制和制度,就会有什么样的城市化后果。而从上面预料的未来的结果看,人口会剧烈流动、贫富差别会加大、粮食供给会不安全、农村老龄化速度会加快,社会动荡的危险未来可能比印度和拉美等国家和地区还要大。
八、小结
从以上的分析看,我们对于目前的土地体制和制度,加上政府的房地产财政,是进行大的改革,还是小改及修补,甚至是不动和维护呢?我认为,从我们未来面临的危机和后果看,还是要进行大的改革和调整。首先,从思路、体制和政策上讲,积极的讲,用允许城镇小产权房的建设,加大城镇和城市住宅用地的供应,用便宜的房屋吸收农村进入城市,加速村庄的撤并和整理及复垦出更多的土地,实现土地的规模经营;让农业产品的价格上涨,从而使农民土地撂荒率降低,技术进步加快,增加粮食产量;减少人口因生计和探亲的流动性;防止出现有房产食利阶级和租房被食利的劳动阶级,谋求社会的安定和和谐。消极来说,怕农民将土地流转出动,没有了土地保障;怕城市住宅建设用地过多,导致粮食不安全;不敢动地方政府和有房阶层的利益,不愿将出让金制度改革为房产体制;土地权属保持现状,导致农民土地和房屋财产,不能作为创业、投资和置换城中房屋的资产。结果:现代农业不能发展,小农经济最终会大量破产,土地被撂荒,技术难以进步,村庄扩大不能控制,农村破败和老龄化加速,粮食更加不安全,人口剧烈流动,城市中有产和劳动阶级分化,社会动荡的危险更大。
因此,土地管理体制、土地产权和交易制度、房产体制和政策、地方政府的房地产财政,从民族和国家长期的安危着眼,已经到了非改革不可的地步了!(全文完)(作者单位:中共中央党校)