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〔摘要〕从企业规模、从业人员数量以及营收水平各方面看，山西家政服务业发展在全国都处于中下等水平，难以满足百姓广泛而多层次的服务需求，还有较大的提升空间。亟待明确行业主管部门和其他相关职能部门服务和监管职责，加强对家政服务业发展科学规划，扩大本土品牌化影响力，加快家政服务公共平台建设步伐，实施切实有力的扶持政策和激励措施，健全家政服务员权益保障与激励机制，畅通其职业发展路径，提高从业者职业化水平，推进家政企业和社区的有效对接，与物业、快递等行业融合发展，为家政服务业发展创造良好的外部市场环境，促进其规范化、规模化、职业化的高质量发展。
〔关键词〕家政服务业；员工制；产教融合
〔中图分类号〕F719.9〔文献标识码〕A〔文章编号〕2096-8442（2021）03-0103-06
国务院办公厅《关于促进家政服务业提质扩容的意见》（国办发〔2019〕30号）中指出：家政服务业是指以家庭为服务对象，由专业人员进入家庭成员住所提供或以固定场所集中提供对孕产妇、婴幼儿、老人、病人、残疾人等的照护以及保洁、烹饪等有偿服务，满足家庭生活照料需求的服务行业〔1〕。家政服务业作为提升百姓生活品质的重要业态，是满足人民群众日益增长的美好生活需要的重要载体。随着家政服务进入社区近距离服务千家万户以来，家政服务组织日益成为支撑社区基层治理进一步完善的一支不可或缺的重要力量。
近年来，全国家政服务市场快速发展，2019年，全国家政服务企业共74万家，从业人员3370万人，营业额达6900亿元。山西家政服务业在市场需求的推动下，在省委、省政府及有关部门的推动和扶持下，取得了长足的发展。全省家政服务企业从2011年的729家发展到2019年底的2505家，从业人员从2011年的8.3万余人增加到2019年底的24.4万余人，营业额从2011年的9.9亿元增长到2019年底的50.3亿元。家政服务业的发展壮大在扩大就业、改善民生、脱贫攻坚中发挥了重要的作用。但是，无论从企业规模、从业人员数量还是营收水平看，山西省家政服务业发展在全国都处于中下等水平，与百姓对优质家政服务的需求相比还有一定差距，与全国家政服务业先进地区相比还有较大的提升空间，亟待各级政府及相关部门更加有力、有效的推动、服务与监管，为家政服务业发展创造良好的外部市场环境，促进其规范化、规模化、职业化的高质量发展。
一、山西省家政服务行业发展中存在的差距与不足
除少数企业、少数服务项目，山西省家政服务业总体上发展水平较低，难以满足百姓广泛而多层次的服务需求，行业成长性不足。
（一）企业总体规模偏小，员工制企业占比较低
2018年全省2088家家政服务企业中，规模以上企业仅有314家，占15%；个体经营企业1622家，占76.3%；90%左右的企业经营模式采取中介制，仅有10%左右企业为员工制；家政服务从业人员202671人，规模以上企业42820人，占从业人员总数的21%；员工制从业人数11538人，仅占总从业人数的5.7%。全国规模以上企业占家政服务机构总数的21.2%，员工制家政企业人数占从业人员总数的近30%。與全国平均水平相比，山西省家政服务企业规模小，员工制从业人数更少。
（二）服务项目偏少而层次低，供需失衡
一是山西省绝大多数中介制家政企业，只为客户提供介绍服务，不提供其他。少量家政企业提供的服务类型主要有保姆、保洁、母婴护理和养老照护四类业态，但是结构欠佳，主要表现在：母婴护理市场发展较快，愿意从事此类业态的人数众多，市场供应增长也较快，但是存在监管缺位、市场混乱、服务质量良莠不齐问题；养老照护需求日渐增多，但因劳动强度大、风险高、利润小和政策引导扶持不够，愿意从事此类业态的人员偏少，市场供应明显不足。二是山西省家政服务项目偏低端，难以满足消费者复合型、个性化、品质化需求。例如，母婴护理业态提供服务项目种类偏少，能提供产前教育、产后康复、婴幼儿按摩、幼儿教育等综合性、延伸性服务的机构凤毛麟角。
（三）从业人员特质与市场需求错位，家政行业面临用工荒
一是山西省家政服务业从业人员绝大多数是农村转移劳动力，70%以上家政从业人员仅有高中及以下学历。近年来，山西省虽然加大了对家政从业人员的培训，但是大部分培训仅限于低端家政服务项目的培训，中高端家政服务人员的培训能力有限。而目前家政服务业的社会需求已经从初级的简单劳务型转向知识技能型，因此，家政服务从业人员技能不足的问题就更加凸显。二是受传统观念以及待遇水平偏低等因素影响，家政服务业对农村青壮年劳动力的吸引力不强，一线服务人员以50后、60后、70后女性为主力， 40-50岁年龄段的占绝大多数，从业人员老龄化趋势明显。随着人口老龄化程度的加深，老年人照护特别是高龄、失能老年人家庭护理的市场需求大增，而其中80%以上的护理工作都必须是由强劳力或男性人员来胜任，但是现实是愿意从事这项工作的年轻人、男劳动力少且后继乏人。并且从整个行业看，愿意从事家政服务的农村富余劳动力补充速度正逐年放缓，招工难、用工荒凸显。三是山西省家政服务人员流动性高，队伍稳定性差。调查显示，65%的家政从业人员在一个公司工作时间不会超过半年。这种状况既推高了家政企业的管理与培训成本，同时又降低了家政服务业的专业化水平，影响了家政服务业的规范化发展与规模壮大。
（四）服务质量、技能水平提高缓慢，服务品质良莠不齐
近年来，山西省陆续颁布了家政服务公约，实施了员工持三证（培训等级证、健康合格证、身份证）上岗，统一制定了维护三方权益的《劳务合同》《综合保险》规范文本，推行山西省家政服务六个地方标准等，但是这些制度规定都未得到有效执行，特别是县域城市及小微企业执行管理的各个环节都很薄弱。员工培训合格率较低，健康证持有率不高，不签订劳务合同、执行标准不规范现象也普遍存在。80%的家政服务公司各自为政，收费随意化、服务自由化，服务质量缺乏衡量的标准。全省家政企业中，组织机构健全、能够提供培训和相关服务的企业只占到约2%。家政服务从业人员大多文化程度偏低，一方面增大了对家政服务业从业人员的培训难度和培训成本；另一方面受客观条件限制，他们又无法长时间无薪待岗培训、深度培训，并且家政服务企业辛苦培养的家政人员容易被其他公司挖走。因此，大多企业对员工多是简单初级培训后即上岗工作，其工作技能远远不能满足用户需求。 （五）信息化建设滞后，供需信息不对称
在信息化时代，中青年用户获取信息的渠道首选网络。山西家政服务行业信息化建设严重滞后，迄今尚未建成统一的家政服务业公共信息平台。多数家政企业受企业规模实力制约，信息化建设落后，既缺乏信息化管理手段，也没有功能完善的网站，在供需两端的相互挑选上，存在着信息不透明，选择靠运气的“互盲”现象。这种情况，一方面致使家政企业发布自身相关服务信息渠道、范围严重受限，成本上升；另一方面导致用户获取本地家政服务企业相关信息的难度加大、获取的信息不全、失真等，造成了供需信息不对称，大大影响服务达成。同时还造成让一些缺乏诚信、干活偷懒的家政服务人员进入了刚需家庭，甚至一些违法犯罪分子鱼目混珠，进入了家政队伍，给家庭服务安全造成了极大隐患，这严重损害行业形象，致使居民不敢对家政企业释放服务需求。
（六）社区网点未能有效布局，居民难以了解并便利获取家政服务
山西省家政服务进社区尚未有效开展，居民难以方便获取当地正规家政企业提供的各类生活服务。据太原市调研显示，目前大多数社区都没有正规家政服务站点，居民难以在本社区从线下获取家政服务企业的相关信息。家政服务企业办公地点也与社区分割，无法与社区居民进行常态化线下互动，也难以及时捕捉居民生活服务需求的种类、质量要求与需求变化的趋势，难以发现潜在用户，给丰富自身生活服务供给品类，扩大经营规模造成了困难。
二、山西省家政服务行业发展中面临的困难与挑战
山西省家政服务业在发展中还面临着一系列困难与挑战，主要体现在以下方面。
（一）家政服务行业利润较薄，员工制道路步履维艰
山西省家政企业中85%是小型企业，90%为中介制经营模式，营业范围狭窄，提供服务项目少，盈利空间窄，经济效益较差。
与员工制企业相比，中介制企业从业人员与企业之间法律关系松散，人员流动频繁，不利于与客户建立稳定服务关系，不利于客户与从业者相关权益的保障维护，也不利于家政服务行业的长久健康发展。员工制是家政服务业长远发展的必由之路。目前，阻碍山西省家政行业员工制经营模式发展的因素主要有：一是营业税负高。中介制企业工资未计入企业纳税成本，但员工制企业工资由用户支付给企业，再由企业转发给家政员，使企业的营业税成本倍增〔2〕。二是社保负担重。按山西省的社保缴费标准，家政企业员工每年社会保险交纳费用占员工工资基数的30%左右，企业自身难以消化这笔支出。如转嫁给消费者则意味着家政服务的价格要大幅提高，则又降低了企业的市场竞争力。三是家政服务从业人员70%左右为农村妇女，流动性大，参保类别五花八门，管理难度大，也加剧了员工制的实施难度。四是风险责任大。家政服务进家入户的工作性质，使员工管理很难像其他行业单位那样整齐划一管理，节假日休息、劳动保护等待遇难以落实，因个体不可控产生的人身、财产损失风险更是迫使家政企业不敢采取员工制。
（二）法规体系不健全，政府相关部门监管困难
我国现有的关于家政服务业的法律、法规、管理制度等不完善，行业准入制度、资质认定制度、监管制度均建设不足。
其一是家政服务人员的法律地位不明确。根据《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》，家庭或者个人与家政服务人员之间的纠纷，不符合《劳动法》第2条规定的用工主体因服务或者提供劳务发生的纠纷，应当按照雇佣关系处理〔3〕。家政服务人员不在《劳动合同法》的覆盖范围之内，出现纠纷无法可依，造成各方争议纠纷频发且协调难度大〔4〕。
其二是国家、省（部）与企业三级家政行业质量标准不健全。业态服务项目、质量、等级标准多数没有权威依据，家政服务业在服务标准、服务制度、服务行为、服务规范、服务价格等方面无章可循，山西省制定颁布执行的地方标准偏少，难以满足本省及地方实际需求。
其三是家政服务人员服务质量和服务的评价体系缺乏，信用评价刚刚起步，家政从业者的个人信用记录、反馈评价等也都不完善。
其四是家政服务员培训与资格认证大多缺乏权威性。目前，只有人社部门发放的母婴护理员资格证书有一定的权威性，其他类型的家政服务都没有明确的资格认定〔5〕。各个家政企业自编教材，教学质量、考核标准不一，消费者很难判断培训的合规性和证书的含金量。
其五是收费标准不够透明。现有的服务人员定价是根据企业内部的定价标准来设定的，每家标准不一，同一位工作人员，在不同的企业就会有不同的价格评定，市场缺乏公认的评价标准。
（三）缺乏统筹规划管理，出台政策难落实
目前，参与家政服务业管理的部门涉及发改、商务、人力资源与社会保障、民政、市场监管、财政、税务以及工、青、妇等部门。总体上看，各部门从自身职责出发，不同程度地推动了相关工作的发展。但实际上是多头管理、各谋其政，部门之间缺乏统筹协调与协同配合，导致国家相关政策在落地过程找不到明确的牵头和管理部门。例如，母婴护理行业涉及卫健、市场、民政、职教、消防等部门，但除了市场监管局进行工商登记和餐饮监管之外，企业诉求、同业间协调、行业发展规划等均缺乏相应对接部门，致使企业不知如何获得政策红利和相应组織支持。据企业反映，国家层面已经下发了10个促进家政服务业发展的文件，其中4个红头文件，其中规定的政策大多没有落实。
三、促进山西省家政服务业高质量发展的对策
山西省的家政服务业还处于起步阶段，其发展不仅依赖于市场需求的支撑，还有赖于良好的外部环境。因此，只有坚持“市场驱动”与“政府推动”并举的方针，才能确保家政业的健康、持续、快速发展。现阶段和今后一段时间内，要重点落实好《国务院办公厅关于促进家政服务业提质扩容的意见》，围绕“扩大有效供给，提升服务质量”这一中心任务，准确把握推动家政服务业提质扩容的关键环节，落实好各项优惠政策，重点解决明确行业管理主导部门、家政进社区、员工制转型等瓶颈问题，降低企业成本，健全家政信用体系，加强监督管理，更好发挥政府作用，为家政服务业提质扩容营造更加公平健康的市场环境。 （一）探索制定《促进山西省家政服务条例》，明确行业主管部门和其他部门服务和监管职责
针对山西家政服务业发展中出现的一系列问题，面临的困境与难题，需要加强家政服务业立法研究，积极对标北京、上海等先进地区，借鉴已有先进经验，结合山西省实际，探索制定《促进山西省家政服务条例》。一是促进发展与规范管理并重，坚持赋能促发展和监管建机制的立法定位，着力推动家政服务业健康发展。二是坚持问题导向，针对家政服务业“需求大、要求高、供给不足、规范不够”的现状，明确行业主管部门和各相关部门的服务和监管职责，发挥行业组织作用。三是坚持创新突破，将近年来山西省促进家政服务业发展的一些经验总结提炼，上升为法律层面的制度。依法规范家政服务机构从业行为，并对政府、家政企业、雇佣各方的权利和义务作出规定，切实维护各方的合法权益，营造供需各方相互信赖、安全可靠的市场环境，促进家政服务业可持续健康高质量发展。
（二）加强对家政服务业发展科学规划，扩大本土化品牌影响力
着眼于家政服务行业长期健康发展，进行科学规划与培育。一是以山西省“十四五”规划为契机，结合山西省家政服务业发展现状，从省级层面制定出台《山西省“十四五”家政服务业发展规划》，提出“十四五”期间发展家政服务业的总体目标、发展战略、发展重点、保障措施，出台鼓励支持山西省家政服务业的具體政策措施，力争经过五至十年的努力，使家政服务业成为推动山西省高质量转型发展新的经济增长点。二是培育一批具有区域引领和示范效应的龙头企业，打造家政服务业知名品牌。对已具备一定规模，经营良好，有一定影响力的知名品牌如“天镇保姆”“吕梁护工”“晋中保姆”“关乡大嫂”和市场影响力大的家政服务企业，如红马甲、黎明天使、金盛家政等，给与资金和政策上的重点支持。三是鼓励各地以龙头企业为重点，规划布局家政服务产业园，创建服务品牌。四是鼓励企业争创知名、著名和驰名商标，提高企业知名度。五是引进省外龙头企业、高端人才、技术标准和战略投资者，带动山西省家政服务业提升发展质量，提高企业核心竞争力，扩大发展规模。
（三）实施切实有力的扶持政策和激励措施，破解企业发展难题
首先，要加强政策执行力，突破家政服务业发展资金瓶颈。针对目前山西省家政服务业发展中的资金困境，加大相关政策执行力度。一是充分利用现有的家政服务业发展专项资金和引导资金，加大资金投入，支持家政服务业规范化、标准化和品牌化发展。对带有一定公益性的家政服务业，在融资、贷款等方面给与政策倾斜。二是加强政银合作，推动家政服务业高质量发展。太原是建行开展金融支持家政服务业的重点城市，主管部门要主动与建行对接，在信贷投放、信息共享、培训支持方面密切合作，重点支持优秀的员工制、产教融合型、技术创新型、信用状况良好的家政企业发展壮大。三是各市、县要运用投资、基金等组合工具，支持家政企业通过连锁经营、加盟经营、特许经营等方式，整合服务资源，扩大服务规模，增加服务网点，建立服务网络，为做大做强家政企业奠定基础。
其次，要建立健全扶持、促进家政企业发展的相关政策。一是完善相关补贴政策。对自主创业从事家政服务业的农民工、高校毕业生、失业人员、退役军人和就业困难人员给予创业补贴。对招用就业困难人员或应届高校毕业生并签订劳动合同、缴纳社会保险费的家政企业，按规定给予社会保险补贴〔6〕。二是完善相关优待政策。高校毕业生从事家政服务业的，在报考公务员时可按照有关规定视同基层工作经历；各市县可将符合公租房保障条件的家政从业人员纳入公租房保障范围。三是表彰激励优秀家政从业人员。对于家政服务人员休息的权利，也要在相关法规中予以明确。
（四）推动全省家政服务公共平台建设，加大市场监管
利用大数据技术，政府引导、市场运作、社会资本投入，以客户为中心、云系统为支撑，开发具有最佳客户体验度和便于监管的家政服务公共平台，完整呈现家政服务企业和家政服务人员全量信息，体现知识普及、服务内容呈现、服务产品购买、订单状态、选购帮助、服务评价等功能，实现以电商平台为纽带，融合线下现场服务，延伸产业链的家政综合服务体系。深度融合互联网和传统家政，既为家政服务企业节约运营成本“广告费”，同时实现对家政服务企业的有效监管。同时充分利用平台优势，延伸上下游产业链，培育家政服务产业集群。
家政公共服务平台要与国家家政服务业信用信息平台、各县市区商务、人社等部门对接，开通家政从业人员职业背景信息验证核查渠道，通过平台公示全省家政服务企业、家政从业人员信息，并有红黑信用名单、培训记录，实现家政服务项目明码标价，透明化服务，行业诚信自律。
（五）推行培训专业化、职业化，提高家政人员素质与服务质量
通过专业化、职业化培训使家政服务人员获得知识技能，完成角色定位，提高职业认同感，树立正确的职业道德观和长久的职业发展观，诚实守信，遵纪守法。鼓励符合条件的职业院校紧贴产业发展需求，开设家政服务相关专业，扩大招生规模，培养从事家政服务的经营管理人才和中高级技术人才。组织开发职业培训教材和职业培训包，支持家政服务相关专业学生在获得学历证书的同时，取得家政服务类职业技能等级证书〔7〕。支持一批产教融合型家政企业举办职业教育。
（六）鼓励家政服务企业实行员工制管理，提高从业者职业化水平
为进一步调动家政服务企业实行员工制管理的积极性，择优认定一批具有典型示范作用的家政服务企业给予重点扶持，鼓励其做大做强。一是加大社会保险补贴力度。适度延长企业享受其为员工缴纳的各项的社会保险补贴的时间，提高企业获得保险补贴的便利度。二是加大资金支持力度。充分利用服务业发展专项资金和引导资金，将员工制企业作为促进服务业发展的支持重点。中央和地方用于社会事业和民生工程的资金，要优先将员工制家政企业纳入扶持范围。支持企业开展连锁经营、加盟经营，对企业投资建设的项目，如门店装修改造、购置相关设备设施、信息系统开发等，经验收、评审后，按照有关规定和要求，优先给予占总投资额一定比例的资金支持。三是提供免费职业技能培训和职业技能鉴定服务。对具备培训条件的企业优先认定定点培训资质，建立和完善企业家政服务员初级、中级、高级培训机制和发展通道。四是提供全方位人力资源跟踪服务。人力资源和社会保障部门及其各类公共就业服务机构，对企业在人才引进、职称评审、人才培训、政策咨询、业务指导等方面优先提供服务，并提供现场办公、定期走访、上门服务等一系列精细化专项服务〔8〕。 （七）推进家政服务业与其他行业融合发展，增强发展能力
推进家政服务业与其他行业融合发展，可以壮大家政服务业的发展空间，降低家政服务业的运营成本。首先是引导家政服务业与新兴产业的融合发展。互联网+的方式对于产业的发展具有重大的推动作用，尤其是在人才培训、提升服务标准和服务规范、推广应用高水平家政产品和服务方面，互联网+具有非常重要的作用。其次是引导推动家政服务业与养老、育幼、物业、快递等服务业融合发展，推动家政产、学、研、服务有机融合。再次是引导共建共享。引导家政服务业与关联产业在基础设施、人才培训、服务平台、信用建设等方面实现共建共享。四是培育以专业设备、专用工具、智能产品研发制造为支撑的家政服务产业集群〔9〕。
（八）发挥相关社会组织作用，促进家政服务行业规范健康發展
一是发挥好家政服务业协会的作用。履行好其作为家政服务行业管理服务主体的职能，建立健全行业自律机制，对行业发展进行调查研究，在行业标准、服务价格、服务程序、服务质量、服务技能鉴定、服务监督等方面设立统一的标准。建立健全家政服务就业及从业人员的配套服务体系，开展家政服务员职业技能鉴定，监督服务质量，组织家政服务管理经验交流，开展法律和经营准入等咨询服务，提供市场信息，树立行业品牌，规范家政行业市场秩序，促进行业规范健康发展。二是发挥工会组织作用。把家政从业人员吸引到工会组织中，使他们获得更强的归属感责任感，引导家政从业人员行为遵守法纪，行为规范。发挥工会作用，开展家政从业人员劳动技能培训、劳动竞赛，努力建设一支适应新时代发展，满足人民群众对美好生活需要的知识型、技能型、创新型家政从业大军。
〔参考文献〕
〔1〕国务院办公厅关于促进家政服务业提质扩容的意见〔EB/OL〕.http：//www.gov.cn/zhengce/content/2019-06/26/co ntent_5403340.htm.
〔2〕李秋.推进家政服务业专业化规模化网络化规范化发展〔N〕.焦作日报，2020-05-20（05）.
〔3〕最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释（二）〔EB/OL〕.http：//www.court.gov.cn/fabu-xia ngqing-1048.html.
〔4〕江苏省妇联.规范管理培育品牌促进家政服务业健康有序发展———江苏省家政服务行业现状和发展趋势调查报〔J〕.中国妇运，2015（02）：30-33.
〔5〕陈群民，李显波，王瑞杰.加快上海家政服务业发展研究〔J〕.上海经济研究，2011（06）：113-117.
〔6〕安徽省人民政府办公厅关于支持多渠道灵活就业的实施意见〔EB/OL〕.http：//www.ah.gov.cn/szf/zfgb/553956071. html.
〔7〕重庆市人民政府办公厅关于促进家政服务业提质扩容的通知〔EB/OL〕.http：//www.cq.gov.cn/zwgk/fdzdgknr/lzyj/x zgfxwj/szfbgt_38656/201912/t20191206_8837730.html.
〔8〕北京市人力资源和社会保障局.关于印发《关于鼓励家政服务企业实行员工制管理的试点意见》的通知〔EB/OL〕.http：//www.beijing.gov.cn/zhengce/zhengcefagui/q twj/201211/t20121108_1162656.html.
〔9〕张沛.国家发改委将从三处着手引导发展家政电商、“互联网+家政”等新业态〔EB/OL〕.https：//www.financ ialnews.com.cn/cj/zczx/201907/t20190705_163280.html.
责任编辑晓晨
〔关键词〕家政服务业；员工制；产教融合
〔中图分类号〕F719.9〔文献标识码〕A〔文章编号〕2096-8442（2021）03-0103-06
国务院办公厅《关于促进家政服务业提质扩容的意见》（国办发〔2019〕30号）中指出：家政服务业是指以家庭为服务对象，由专业人员进入家庭成员住所提供或以固定场所集中提供对孕产妇、婴幼儿、老人、病人、残疾人等的照护以及保洁、烹饪等有偿服务，满足家庭生活照料需求的服务行业〔1〕。家政服务业作为提升百姓生活品质的重要业态，是满足人民群众日益增长的美好生活需要的重要载体。随着家政服务进入社区近距离服务千家万户以来，家政服务组织日益成为支撑社区基层治理进一步完善的一支不可或缺的重要力量。
近年来，全国家政服务市场快速发展，2019年，全国家政服务企业共74万家，从业人员3370万人，营业额达6900亿元。山西家政服务业在市场需求的推动下，在省委、省政府及有关部门的推动和扶持下，取得了长足的发展。全省家政服务企业从2011年的729家发展到2019年底的2505家，从业人员从2011年的8.3万余人增加到2019年底的24.4万余人，营业额从2011年的9.9亿元增长到2019年底的50.3亿元。家政服务业的发展壮大在扩大就业、改善民生、脱贫攻坚中发挥了重要的作用。但是，无论从企业规模、从业人员数量还是营收水平看，山西省家政服务业发展在全国都处于中下等水平，与百姓对优质家政服务的需求相比还有一定差距，与全国家政服务业先进地区相比还有较大的提升空间，亟待各级政府及相关部门更加有力、有效的推动、服务与监管，为家政服务业发展创造良好的外部市场环境，促进其规范化、规模化、职业化的高质量发展。
一、山西省家政服务行业发展中存在的差距与不足
除少数企业、少数服务项目，山西省家政服务业总体上发展水平较低，难以满足百姓广泛而多层次的服务需求，行业成长性不足。
（一）企业总体规模偏小，员工制企业占比较低
2018年全省2088家家政服务企业中，规模以上企业仅有314家，占15%；个体经营企业1622家，占76.3%；90%左右的企业经营模式采取中介制，仅有10%左右企业为员工制；家政服务从业人员202671人，规模以上企业42820人，占从业人员总数的21%；员工制从业人数11538人，仅占总从业人数的5.7%。全国规模以上企业占家政服务机构总数的21.2%，员工制家政企业人数占从业人员总数的近30%。與全国平均水平相比，山西省家政服务企业规模小，员工制从业人数更少。
（二）服务项目偏少而层次低，供需失衡
一是山西省绝大多数中介制家政企业，只为客户提供介绍服务，不提供其他。少量家政企业提供的服务类型主要有保姆、保洁、母婴护理和养老照护四类业态，但是结构欠佳，主要表现在：母婴护理市场发展较快，愿意从事此类业态的人数众多，市场供应增长也较快，但是存在监管缺位、市场混乱、服务质量良莠不齐问题；养老照护需求日渐增多，但因劳动强度大、风险高、利润小和政策引导扶持不够，愿意从事此类业态的人员偏少，市场供应明显不足。二是山西省家政服务项目偏低端，难以满足消费者复合型、个性化、品质化需求。例如，母婴护理业态提供服务项目种类偏少，能提供产前教育、产后康复、婴幼儿按摩、幼儿教育等综合性、延伸性服务的机构凤毛麟角。
（三）从业人员特质与市场需求错位，家政行业面临用工荒
一是山西省家政服务业从业人员绝大多数是农村转移劳动力，70%以上家政从业人员仅有高中及以下学历。近年来，山西省虽然加大了对家政从业人员的培训，但是大部分培训仅限于低端家政服务项目的培训，中高端家政服务人员的培训能力有限。而目前家政服务业的社会需求已经从初级的简单劳务型转向知识技能型，因此，家政服务从业人员技能不足的问题就更加凸显。二是受传统观念以及待遇水平偏低等因素影响，家政服务业对农村青壮年劳动力的吸引力不强，一线服务人员以50后、60后、70后女性为主力， 40-50岁年龄段的占绝大多数，从业人员老龄化趋势明显。随着人口老龄化程度的加深，老年人照护特别是高龄、失能老年人家庭护理的市场需求大增，而其中80%以上的护理工作都必须是由强劳力或男性人员来胜任，但是现实是愿意从事这项工作的年轻人、男劳动力少且后继乏人。并且从整个行业看，愿意从事家政服务的农村富余劳动力补充速度正逐年放缓，招工难、用工荒凸显。三是山西省家政服务人员流动性高，队伍稳定性差。调查显示，65%的家政从业人员在一个公司工作时间不会超过半年。这种状况既推高了家政企业的管理与培训成本，同时又降低了家政服务业的专业化水平，影响了家政服务业的规范化发展与规模壮大。
（四）服务质量、技能水平提高缓慢，服务品质良莠不齐
近年来，山西省陆续颁布了家政服务公约，实施了员工持三证（培训等级证、健康合格证、身份证）上岗，统一制定了维护三方权益的《劳务合同》《综合保险》规范文本，推行山西省家政服务六个地方标准等，但是这些制度规定都未得到有效执行，特别是县域城市及小微企业执行管理的各个环节都很薄弱。员工培训合格率较低，健康证持有率不高，不签订劳务合同、执行标准不规范现象也普遍存在。80%的家政服务公司各自为政，收费随意化、服务自由化，服务质量缺乏衡量的标准。全省家政企业中，组织机构健全、能够提供培训和相关服务的企业只占到约2%。家政服务从业人员大多文化程度偏低，一方面增大了对家政服务业从业人员的培训难度和培训成本；另一方面受客观条件限制，他们又无法长时间无薪待岗培训、深度培训，并且家政服务企业辛苦培养的家政人员容易被其他公司挖走。因此，大多企业对员工多是简单初级培训后即上岗工作，其工作技能远远不能满足用户需求。 （五）信息化建设滞后，供需信息不对称
在信息化时代，中青年用户获取信息的渠道首选网络。山西家政服务行业信息化建设严重滞后，迄今尚未建成统一的家政服务业公共信息平台。多数家政企业受企业规模实力制约，信息化建设落后，既缺乏信息化管理手段，也没有功能完善的网站，在供需两端的相互挑选上，存在着信息不透明，选择靠运气的“互盲”现象。这种情况，一方面致使家政企业发布自身相关服务信息渠道、范围严重受限，成本上升；另一方面导致用户获取本地家政服务企业相关信息的难度加大、获取的信息不全、失真等，造成了供需信息不对称，大大影响服务达成。同时还造成让一些缺乏诚信、干活偷懒的家政服务人员进入了刚需家庭，甚至一些违法犯罪分子鱼目混珠，进入了家政队伍，给家庭服务安全造成了极大隐患，这严重损害行业形象，致使居民不敢对家政企业释放服务需求。
（六）社区网点未能有效布局，居民难以了解并便利获取家政服务
山西省家政服务进社区尚未有效开展，居民难以方便获取当地正规家政企业提供的各类生活服务。据太原市调研显示，目前大多数社区都没有正规家政服务站点，居民难以在本社区从线下获取家政服务企业的相关信息。家政服务企业办公地点也与社区分割，无法与社区居民进行常态化线下互动，也难以及时捕捉居民生活服务需求的种类、质量要求与需求变化的趋势，难以发现潜在用户，给丰富自身生活服务供给品类，扩大经营规模造成了困难。
二、山西省家政服务行业发展中面临的困难与挑战
山西省家政服务业在发展中还面临着一系列困难与挑战，主要体现在以下方面。
（一）家政服务行业利润较薄，员工制道路步履维艰
山西省家政企业中85%是小型企业，90%为中介制经营模式，营业范围狭窄，提供服务项目少，盈利空间窄，经济效益较差。
与员工制企业相比，中介制企业从业人员与企业之间法律关系松散，人员流动频繁，不利于与客户建立稳定服务关系，不利于客户与从业者相关权益的保障维护，也不利于家政服务行业的长久健康发展。员工制是家政服务业长远发展的必由之路。目前，阻碍山西省家政行业员工制经营模式发展的因素主要有：一是营业税负高。中介制企业工资未计入企业纳税成本，但员工制企业工资由用户支付给企业，再由企业转发给家政员，使企业的营业税成本倍增〔2〕。二是社保负担重。按山西省的社保缴费标准，家政企业员工每年社会保险交纳费用占员工工资基数的30%左右，企业自身难以消化这笔支出。如转嫁给消费者则意味着家政服务的价格要大幅提高，则又降低了企业的市场竞争力。三是家政服务从业人员70%左右为农村妇女，流动性大，参保类别五花八门，管理难度大，也加剧了员工制的实施难度。四是风险责任大。家政服务进家入户的工作性质，使员工管理很难像其他行业单位那样整齐划一管理，节假日休息、劳动保护等待遇难以落实，因个体不可控产生的人身、财产损失风险更是迫使家政企业不敢采取员工制。
（二）法规体系不健全，政府相关部门监管困难
我国现有的关于家政服务业的法律、法规、管理制度等不完善，行业准入制度、资质认定制度、监管制度均建设不足。
其一是家政服务人员的法律地位不明确。根据《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》，家庭或者个人与家政服务人员之间的纠纷，不符合《劳动法》第2条规定的用工主体因服务或者提供劳务发生的纠纷，应当按照雇佣关系处理〔3〕。家政服务人员不在《劳动合同法》的覆盖范围之内，出现纠纷无法可依，造成各方争议纠纷频发且协调难度大〔4〕。
其二是国家、省（部）与企业三级家政行业质量标准不健全。业态服务项目、质量、等级标准多数没有权威依据，家政服务业在服务标准、服务制度、服务行为、服务规范、服务价格等方面无章可循，山西省制定颁布执行的地方标准偏少，难以满足本省及地方实际需求。
其三是家政服务人员服务质量和服务的评价体系缺乏，信用评价刚刚起步，家政从业者的个人信用记录、反馈评价等也都不完善。
其四是家政服务员培训与资格认证大多缺乏权威性。目前，只有人社部门发放的母婴护理员资格证书有一定的权威性，其他类型的家政服务都没有明确的资格认定〔5〕。各个家政企业自编教材，教学质量、考核标准不一，消费者很难判断培训的合规性和证书的含金量。
其五是收费标准不够透明。现有的服务人员定价是根据企业内部的定价标准来设定的，每家标准不一，同一位工作人员，在不同的企业就会有不同的价格评定，市场缺乏公认的评价标准。
（三）缺乏统筹规划管理，出台政策难落实
目前，参与家政服务业管理的部门涉及发改、商务、人力资源与社会保障、民政、市场监管、财政、税务以及工、青、妇等部门。总体上看，各部门从自身职责出发，不同程度地推动了相关工作的发展。但实际上是多头管理、各谋其政，部门之间缺乏统筹协调与协同配合，导致国家相关政策在落地过程找不到明确的牵头和管理部门。例如，母婴护理行业涉及卫健、市场、民政、职教、消防等部门，但除了市场监管局进行工商登记和餐饮监管之外，企业诉求、同业间协调、行业发展规划等均缺乏相应对接部门，致使企业不知如何获得政策红利和相应组織支持。据企业反映，国家层面已经下发了10个促进家政服务业发展的文件，其中4个红头文件，其中规定的政策大多没有落实。
三、促进山西省家政服务业高质量发展的对策
山西省的家政服务业还处于起步阶段，其发展不仅依赖于市场需求的支撑，还有赖于良好的外部环境。因此，只有坚持“市场驱动”与“政府推动”并举的方针，才能确保家政业的健康、持续、快速发展。现阶段和今后一段时间内，要重点落实好《国务院办公厅关于促进家政服务业提质扩容的意见》，围绕“扩大有效供给，提升服务质量”这一中心任务，准确把握推动家政服务业提质扩容的关键环节，落实好各项优惠政策，重点解决明确行业管理主导部门、家政进社区、员工制转型等瓶颈问题，降低企业成本，健全家政信用体系，加强监督管理，更好发挥政府作用，为家政服务业提质扩容营造更加公平健康的市场环境。 （一）探索制定《促进山西省家政服务条例》，明确行业主管部门和其他部门服务和监管职责
针对山西家政服务业发展中出现的一系列问题，面临的困境与难题，需要加强家政服务业立法研究，积极对标北京、上海等先进地区，借鉴已有先进经验，结合山西省实际，探索制定《促进山西省家政服务条例》。一是促进发展与规范管理并重，坚持赋能促发展和监管建机制的立法定位，着力推动家政服务业健康发展。二是坚持问题导向，针对家政服务业“需求大、要求高、供给不足、规范不够”的现状，明确行业主管部门和各相关部门的服务和监管职责，发挥行业组织作用。三是坚持创新突破，将近年来山西省促进家政服务业发展的一些经验总结提炼，上升为法律层面的制度。依法规范家政服务机构从业行为，并对政府、家政企业、雇佣各方的权利和义务作出规定，切实维护各方的合法权益，营造供需各方相互信赖、安全可靠的市场环境，促进家政服务业可持续健康高质量发展。
（二）加强对家政服务业发展科学规划，扩大本土化品牌影响力
着眼于家政服务行业长期健康发展，进行科学规划与培育。一是以山西省“十四五”规划为契机，结合山西省家政服务业发展现状，从省级层面制定出台《山西省“十四五”家政服务业发展规划》，提出“十四五”期间发展家政服务业的总体目标、发展战略、发展重点、保障措施，出台鼓励支持山西省家政服务业的具體政策措施，力争经过五至十年的努力，使家政服务业成为推动山西省高质量转型发展新的经济增长点。二是培育一批具有区域引领和示范效应的龙头企业，打造家政服务业知名品牌。对已具备一定规模，经营良好，有一定影响力的知名品牌如“天镇保姆”“吕梁护工”“晋中保姆”“关乡大嫂”和市场影响力大的家政服务企业，如红马甲、黎明天使、金盛家政等，给与资金和政策上的重点支持。三是鼓励各地以龙头企业为重点，规划布局家政服务产业园，创建服务品牌。四是鼓励企业争创知名、著名和驰名商标，提高企业知名度。五是引进省外龙头企业、高端人才、技术标准和战略投资者，带动山西省家政服务业提升发展质量，提高企业核心竞争力，扩大发展规模。
（三）实施切实有力的扶持政策和激励措施，破解企业发展难题
首先，要加强政策执行力，突破家政服务业发展资金瓶颈。针对目前山西省家政服务业发展中的资金困境，加大相关政策执行力度。一是充分利用现有的家政服务业发展专项资金和引导资金，加大资金投入，支持家政服务业规范化、标准化和品牌化发展。对带有一定公益性的家政服务业，在融资、贷款等方面给与政策倾斜。二是加强政银合作，推动家政服务业高质量发展。太原是建行开展金融支持家政服务业的重点城市，主管部门要主动与建行对接，在信贷投放、信息共享、培训支持方面密切合作，重点支持优秀的员工制、产教融合型、技术创新型、信用状况良好的家政企业发展壮大。三是各市、县要运用投资、基金等组合工具，支持家政企业通过连锁经营、加盟经营、特许经营等方式，整合服务资源，扩大服务规模，增加服务网点，建立服务网络，为做大做强家政企业奠定基础。
其次，要建立健全扶持、促进家政企业发展的相关政策。一是完善相关补贴政策。对自主创业从事家政服务业的农民工、高校毕业生、失业人员、退役军人和就业困难人员给予创业补贴。对招用就业困难人员或应届高校毕业生并签订劳动合同、缴纳社会保险费的家政企业，按规定给予社会保险补贴〔6〕。二是完善相关优待政策。高校毕业生从事家政服务业的，在报考公务员时可按照有关规定视同基层工作经历；各市县可将符合公租房保障条件的家政从业人员纳入公租房保障范围。三是表彰激励优秀家政从业人员。对于家政服务人员休息的权利，也要在相关法规中予以明确。
（四）推动全省家政服务公共平台建设，加大市场监管
利用大数据技术，政府引导、市场运作、社会资本投入，以客户为中心、云系统为支撑，开发具有最佳客户体验度和便于监管的家政服务公共平台，完整呈现家政服务企业和家政服务人员全量信息，体现知识普及、服务内容呈现、服务产品购买、订单状态、选购帮助、服务评价等功能，实现以电商平台为纽带，融合线下现场服务，延伸产业链的家政综合服务体系。深度融合互联网和传统家政，既为家政服务企业节约运营成本“广告费”，同时实现对家政服务企业的有效监管。同时充分利用平台优势，延伸上下游产业链，培育家政服务产业集群。
家政公共服务平台要与国家家政服务业信用信息平台、各县市区商务、人社等部门对接，开通家政从业人员职业背景信息验证核查渠道，通过平台公示全省家政服务企业、家政从业人员信息，并有红黑信用名单、培训记录，实现家政服务项目明码标价，透明化服务，行业诚信自律。
（五）推行培训专业化、职业化，提高家政人员素质与服务质量
通过专业化、职业化培训使家政服务人员获得知识技能，完成角色定位，提高职业认同感，树立正确的职业道德观和长久的职业发展观，诚实守信，遵纪守法。鼓励符合条件的职业院校紧贴产业发展需求，开设家政服务相关专业，扩大招生规模，培养从事家政服务的经营管理人才和中高级技术人才。组织开发职业培训教材和职业培训包，支持家政服务相关专业学生在获得学历证书的同时，取得家政服务类职业技能等级证书〔7〕。支持一批产教融合型家政企业举办职业教育。
（六）鼓励家政服务企业实行员工制管理，提高从业者职业化水平
为进一步调动家政服务企业实行员工制管理的积极性，择优认定一批具有典型示范作用的家政服务企业给予重点扶持，鼓励其做大做强。一是加大社会保险补贴力度。适度延长企业享受其为员工缴纳的各项的社会保险补贴的时间，提高企业获得保险补贴的便利度。二是加大资金支持力度。充分利用服务业发展专项资金和引导资金，将员工制企业作为促进服务业发展的支持重点。中央和地方用于社会事业和民生工程的资金，要优先将员工制家政企业纳入扶持范围。支持企业开展连锁经营、加盟经营，对企业投资建设的项目，如门店装修改造、购置相关设备设施、信息系统开发等，经验收、评审后，按照有关规定和要求，优先给予占总投资额一定比例的资金支持。三是提供免费职业技能培训和职业技能鉴定服务。对具备培训条件的企业优先认定定点培训资质，建立和完善企业家政服务员初级、中级、高级培训机制和发展通道。四是提供全方位人力资源跟踪服务。人力资源和社会保障部门及其各类公共就业服务机构，对企业在人才引进、职称评审、人才培训、政策咨询、业务指导等方面优先提供服务，并提供现场办公、定期走访、上门服务等一系列精细化专项服务〔8〕。 （七）推进家政服务业与其他行业融合发展，增强发展能力
推进家政服务业与其他行业融合发展，可以壮大家政服务业的发展空间，降低家政服务业的运营成本。首先是引导家政服务业与新兴产业的融合发展。互联网+的方式对于产业的发展具有重大的推动作用，尤其是在人才培训、提升服务标准和服务规范、推广应用高水平家政产品和服务方面，互联网+具有非常重要的作用。其次是引导推动家政服务业与养老、育幼、物业、快递等服务业融合发展，推动家政产、学、研、服务有机融合。再次是引导共建共享。引导家政服务业与关联产业在基础设施、人才培训、服务平台、信用建设等方面实现共建共享。四是培育以专业设备、专用工具、智能产品研发制造为支撑的家政服务产业集群〔9〕。
（八）发挥相关社会组织作用，促进家政服务行业规范健康發展
一是发挥好家政服务业协会的作用。履行好其作为家政服务行业管理服务主体的职能，建立健全行业自律机制，对行业发展进行调查研究，在行业标准、服务价格、服务程序、服务质量、服务技能鉴定、服务监督等方面设立统一的标准。建立健全家政服务就业及从业人员的配套服务体系，开展家政服务员职业技能鉴定，监督服务质量，组织家政服务管理经验交流，开展法律和经营准入等咨询服务，提供市场信息，树立行业品牌，规范家政行业市场秩序，促进行业规范健康发展。二是发挥工会组织作用。把家政从业人员吸引到工会组织中，使他们获得更强的归属感责任感，引导家政从业人员行为遵守法纪，行为规范。发挥工会作用，开展家政从业人员劳动技能培训、劳动竞赛，努力建设一支适应新时代发展，满足人民群众对美好生活需要的知识型、技能型、创新型家政从业大军。
〔参考文献〕
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〔2〕李秋.推进家政服务业专业化规模化网络化规范化发展〔N〕.焦作日报，2020-05-20（05）.
〔3〕最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释（二）〔EB/OL〕.http：//www.court.gov.cn/fabu-xia ngqing-1048.html.
〔4〕江苏省妇联.规范管理培育品牌促进家政服务业健康有序发展———江苏省家政服务行业现状和发展趋势调查报〔J〕.中国妇运，2015（02）：30-33.
〔5〕陈群民，李显波，王瑞杰.加快上海家政服务业发展研究〔J〕.上海经济研究，2011（06）：113-117.
〔6〕安徽省人民政府办公厅关于支持多渠道灵活就业的实施意见〔EB/OL〕.http：//www.ah.gov.cn/szf/zfgb/553956071. html.
〔7〕重庆市人民政府办公厅关于促进家政服务业提质扩容的通知〔EB/OL〕.http：//www.cq.gov.cn/zwgk/fdzdgknr/lzyj/x zgfxwj/szfbgt_38656/201912/t20191206_8837730.html.
〔8〕北京市人力资源和社会保障局.关于印发《关于鼓励家政服务企业实行员工制管理的试点意见》的通知〔EB/OL〕.http：//www.beijing.gov.cn/zhengce/zhengcefagui/q twj/201211/t20121108_1162656.html.
〔9〕张沛.国家发改委将从三处着手引导发展家政电商、“互联网+家政”等新业态〔EB/OL〕.https：//www.financ ialnews.com.cn/cj/zczx/201907/t20190705_163280.html.
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