摘 要：办理公益诉讼检察案件，应围绕公益保护核心，借鉴刑事案件办理标准和民事案件诉讼证据要求，注重区分损害国家利益和社会公共利益的差异来合理确定公益诉讼案件立案标准，防止办案实践的任意性和随意性，科学有效规范办案行为，推动公益诉讼检察立案标准建设，督促行政机关完善长效机制，实现对国家利益和社会公共利益保护的最大化，促进国家治理现代化。
　　关键词：检察公益诉讼 立案标准 基层试点
　　检察公益诉讼制度在全国推开已3年多，在维护国家和社会公共利益、促进依法行政等方面发挥了不可或缺的作用，但基层检察院在公益诉讼办案中面临的一些问题亟需解决。其中，立案标准就是公益诉讼检察办案实践中的源头性问题。由于立案标准不明确，导致各地统计数据可比性差、案件质量难以精准评估、社会公益不能得到及时有效保护。山东省日照市岚山区人民检察院结合地处东部沿海，非法捕捞水产品刑事案件多发、频发实际，自2019年开始选择对这一类犯罪的刑事附带民事公益诉讼案件为研究样本，在制定公益诉讼立案标准方面进行了探索实践，为公益诉讼立案标准的研制积累了一定经验。
　　一、立案标准不明确给公益诉讼检察办案带来的主要问题
　　以“四大检察”“十大业务”全面协调充分发展为基本布局，公益诉讼已发展成为检察机关的主要办案业务之一。按照以往各项检察业务的实践做法，办案应有办案标准，特别需要明确立案标准。从刑事办案实践看，各类刑事案件都有构罪的立案标准。但检察公益诉讼自试点开展5年多来至今没有明确的立案标准，给办案实践带来了一些问题。一是统计数据的可比性差。根据全国统计数据，两个人口、面积、经济体量基本相当的省份，2017年12月，山东省检察机关共立案各类公益诉讼案件824件，四川省检察机关立案456件;而2019年1至4月份，山东省立案643件，四川省则立案5178件。从两个时段节点看，两省检察机关之间的办案数量都有较大差距。案件的统计数据为何会有如此大的变化？原因之一就是没有一个统一的立案标准。例如，有的检察机关针对同类违法行为，向同一行政机关发出多份检察建议，统计为几件甚至上百件案件。正是因为各地检察机关立案标准不一，造成办案统计的可比性比较差。二是办案容易受人为因素的影响。由于缺乏统一的立案标准，有的地区仅满足于完成上级检察机关制定的考核指标，完成考核后即使又受理了同样案情的线索，可能存在不立案情形。另一方面，由于没有统一的立案标准，也为办案人员徇私枉法提供了空间，甚至后续在查处司法办案中的徇私枉法情形都十分困难。三是当事人不能被平等对待、社会公益不能得到有效保护。例如，针对案件事实大同小异的非法捕捞水产品案、森林失火案，有的当事人被提起刑事附带民事公益诉讼，而有的当事人可能不被起诉。但不论哪种情况都会导致不能平等对待涉案当事人、有效保护社会公益。如果对当事人提起了刑事附带民事公益诉讼，当事人将可能承担动辄几万、甚至几十万、上百万的经济赔偿，没有被起诉的当事人则无需承担这些赔偿责任，长此以往，将显失公平，甚至会导致一些新的社会不公，不利于社会公益的保护以及社会的和谐稳定。
　　二、积极推进公益诉讼检察案件立案标准的实践探索
　　目前，基层检察院只承担行政公益诉讼和刑事附带民事公益诉讼的办理工作，这两类案件基层检察院都有探索公益诉讼立案标准的实践样本。山东省日照市岚山区人民检察院紧密结合工作实际，本着先易后难的原则，重点选取了当地多发、频发的刑事附带民事公益诉讼案件为样本进行探索。岚山区地处山东省东南部的沿海地区，与江苏省连云港市赣榆区接壤，近年来非法捕捞水产品案件一直多发频发，海洋生态环境保护任务艰巨，岚山区人民检察院积极贯彻落实最高人民检察院、山东省人民检察院关于海洋领域公益诉讼专项监督活动的部署要求，办理的监督岚山区海洋渔业局履职案作为海洋领域唯一案例被最高人民检察院写入向全国人大常委会的报告之中。自2017年检察公益诉讼全面开展以来，岚山区人民检察院提起公诉非法捕捞水产品刑事案件30件，积累了一些案件样本，经过慎重研究，岚山区人民检察院决定选择非法捕捞水产品刑事附带民事公益诉讼案件为研究对象，初步探索公益诉讼检察案件的立案标准，以期能为全国公益诉讼检察案件立案标准的制定积累经验。
　　岚山区人民检察院为此专門成立了课题组，邀请山东大学法学院公益诉讼研究专家来院进行辅导，在理论探讨逐渐达成共识后，首先由岚山区人民检察院“三检合一”（批捕、公诉和公益诉讼检察）的公益诉讼办案团队对每个实践案例进行个案分析研究，找出其共同的特点和规律，起草了立案标准的初稿，召集第二检察部全体人员进行研讨，广泛征求了全院员额检察官及检委会委员、分管检察长的意见，然后又征求山东大学、曲阜师范大学、全国律师协会海商委员会委员、中华环保联合会环境权益维护志愿者等专家学者的意见建议。2019年10月24日，经日照市岚山区人民检察院第十八届检察委员会第十三次会议讨论，研究通过了《山东省日照市岚山区人民检察院关于非法捕捞水产品刑事附带民事公益诉讼案件立案标准的规定（试行）》（以下简称“规定”）。
　　三、非法捕捞水产品刑事附带民事公益诉讼案件立案标准的主要内容
　　该规定主要内容分为三部分：刑事附带民事公益诉讼案件立案标准、符合前述标准的案件的支持起诉标准、不符合立案标准案件的处理情形。
　　（一）刑事附带民事公益诉讼案件立案标准
　　在刑事附带民事公益诉讼案件立案标准部分，按照案件的主体性质、捕捞方式、特定物种、主观故意、特定地域范围、生态损害数额、客观损害影响等七个方面确定的立案标准如下：凡非法捕捞水产品刑事案件的被告人与刑事附带民事公益诉讼案件的被告一致，有以下七种情形之一的，应当提起刑事附带民事公益诉讼：（1）非法捕捞水产品刑事案件的当事人是法人或非法人组织（单位）的;（2）非法捕捞水产品刑事案件的当事人违法从事桁杆电鱼拖网捕捞的;（3）非法捕捞水产品刑事案件的当事人非法捕捞国家重点保护的珍贵、濒危水生野生动物的;（4）因非法捕捞水产品被行政处罚过或处以刑罚后，再次涉嫌非法捕捞水产品犯罪的;（5）非法捕捞水产品刑事案件破坏海洋水域或内陆水域生态环境，且造成内陆水域渔业资源损失1万元以上，海洋水域渔业资源损失20万元以上的;（6）非法捕捞水产品刑事案件造成生态资源损害情节严重，系党委、人大、政府、政协、政法委等批示交办的，以及最高人民检察院、省市级检察院交办、督办的;（7）非法捕捞水产品刑事案件破坏海洋水域或内陆水域生态环境，并致使自然保护区、饮用水水源地、海洋特别保护区、禁渔区等范围内生态资源遭受严重破坏的，或者其他生态资源损害情节严重造成恶劣社会影响的。 　　（二）支持起诉立案标准
　　在支持起诉标准部分，结合有权提起诉讼的机关和社会组织依法向法院提起公益诉讼的情况，确定支持起诉的标准为：符合前述刑事附带民事公益诉讼案件立案标准的非法捕捞水产品刑事案件，在刑事附带民事公益诉讼案件的公告期间，有权提起诉讼的有关机关和社会组织依法向有管辖权的人民法院提起公益诉讼的，检察机关可以支持起诉。
　　（三）对不符合立案标准案件的处理情形
　　在不符合立案标准案件的处理情形部分，对这类情形进行了具体划分，规定为：对下列非法捕捞水产品刑事案件，不适宜刑事附带民事公益诉讼立案或支持起诉的，依法移送相关部门办理：（1）非法捕捞水产品刑事案件的被告人与刑事附带民事公益诉讼案件的被告不一致的，可以将该类民事公益诉訟线索报请市级检察院办理;（2）非法捕捞水产品刑事案件，生态资源损害情节轻微，对国家利益和社会公共利益损害不大或者已经主动修复的，可以依法移送行政执法部门处理。
　　（四）对有关术语的说明
　　本规定所称“（法人）单位”，既包括国有、集体所有的公司、企业、事业单位，也包括依法设立的合资经营、合作经营企业和具有法人资格的独资、私营等公司、企业、事业单位等组织;本规定所称“渔业资源损失”，包括修复费用以及应急处置费用以及鉴定、评估等相关费用;本规定所称“以上”包含本数;本规定由日照市岚山区人民检察院负责解释。此外，本规定未规定的其他事项，适用民事诉讼法、刑事诉讼法、刑法、渔业法等相关法律以及相关司法解释的规定，若本规定与上述法律、司法解释不一致的，以法律、司法解释为准。
　　四、制定检察公益诉讼案件立案标准后的初步成效
　　根据规定，截至2020年底，岚山区人民检察院已经提起非法捕捞刑事附带民事公益诉讼案件4件，法院均已判决，全部支持了检察机关的诉讼请求;还办理支持起诉案件4件。在全市办理的首起海洋领域刑事附带民事公益诉讼案件开庭审理后当庭宣判，被告人认罪认罚认赔，取得了良好的政治效果、社会效果和法律效果;另4起非法捕捞民事公益诉讼案件提请日照市人民检察院发布公告后，岚山区海洋发展局主动提起了民事公益诉讼，岚山区人民检察院受日照市人民检察院指派对这4起案件支持起诉，青岛海事法院开庭审理后也已及时裁判并执行到位。
　　岚山区人民检察院对刑事附带民事公益诉讼案件立案标准的探索，契合中央和最高人民检察院对检察公益诉讼工作的决策部署精神，树立了正确的办案导向，具有重要的现实意义：一是在立案标准的引领下，地方检察机关的检察公益诉讼工作得到规范、科学发展，防止办凑数案情况的发生;二是社会公益得到了更为全面、有效的保护，办案的任意性和随意性被杜绝;三是立案标准的创新探索为制定全国性的公益诉讼立案标准积累了探索性经验，具有前瞻性、可复制性和普遍性的指导意义。