争议WHO

来源 :新民周刊 | 被引量 : 0次 | 上传用户:zmdwfh2008
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   如何更有效地协调疾病防控工作,与其说这是陈冯富珍个人的难题,不如说是WHO这样的联合国组织需要直面的全新的挑战。
  
  经过一个全球范围内的专家电话会议,6月6日,WHO(世界卫生组织)总干事陈冯富珍宣布将维持现在的甲型H1N1型流感的警告等级:五级。这表示一场流感已经在全球两个区域内发生人传染人的感染。从4月29日发布五级警告以来,WHO坚持将这个警告级别维持了一个多月,为此招来了越来越多的质疑。
  甲型H1N1型流感的冲击已经渐趋平伏,这与五级警告对人们造成的心理压力不匹配,人们因此怀疑WHO反应过度——而在4月底,抱怨的内容恰恰相反,那时候人们怀疑WHO反应过于迟缓,以至于错失了防控这种新型流感的良机。
  
  分级警告制度的合理性和总干事陈冯富珍——在抗击SARS和禽流感中有良好记录的前香港卫生署署长——的领导能力也受到了怀疑。媒体把她和她的前两任总干事——韩国人李钟郁和挪威人布伦特兰相比较,觉得她缺乏领袖的政治魅力。西方也没有忘记陈冯富珍的身份:一个中国人——而且是第一个执掌联合国机构的中国人。甲型H1N1型流感肆虐的初期,中国隔离了一些从疫区来的旅客,禁止从疫区进口猪肉,暂停了上海和墨西哥城之间的航空线路,这些措施引起非难的时候,一些海外媒体也没有忘记旁敲侧击地提醒陈冯富珍,不要偏袒自己的祖国。
  但这些指责和暗示很难说是公平的。在今天的世界上,疾病的全球化程度越来越高,防治疾病的联合行动越来越具有政治色彩。如何更有效地协调疾病防控工作,与其说这是陈冯富珍个人的难题,不如说是WHO这样的联合国组织需要直面的全新的挑战。
  
  为WHO辩护
  
  5月底在日内瓦召开的世界卫生大会上,陈冯富珍为分级警告制度和WHO的决定作了辩护。
  “大流行的一个决定性特征是全世界人口大都具有被传染的可能性。这不是说所有人都会受到感染,但所有人都面临着被感染的危险。”陈冯富珍在5月19日的开幕式上说,制造抗病毒药物和流感疫苗的能力,对于一个具有68亿人口的世界来说,远远不够。因此使各国保持警惕,提醒它们采取有针对性的措施是完全必要的。
  她警告说,新型流感目前的溫和也许只是“暴风雨前的平静”。
  甲型H1N1型流感暴发两个半月以来,已经蔓延到100多个国家,造成1万多人感染,100多人因此死亡。几乎无法确认这种新型流感是什么时候开始流行的,WHO得到确凿的报告是在4月23日。消息分别来自墨西哥和美国,前者报告说,从3月18日到4月18日发现47例“重症肺炎”,其中12人死亡,美国的报告提到分离出一种新型的H1N1型病毒,正是这个消息导致WHO两天后发出了流感三级流行警告。
  这个警告级别存在争议。向全世界发布这一警告之前,墨西哥和美国的疫情已经成为当地媒体的主要话题。陈冯富珍召集WHO紧急情况委员会的专家们进行电话会议,商议是否要发布更高的警报级别;但会议的结论是维持原状,观察事态的进一步发展。
  香港大学的流感专家管轶事后对《新民周刊》说,WHO在4月25日的犹豫使它们错失了发布警告的最佳时机,而全球也失去了控制这种疾病的第一落点。警告发布之后两天,全球感染这种疾病的人数增加了很多,欧洲尤其是北美出现了大量感染者,很快有人批评WHO“反应迟钝”。
  面对发展中的疫情,WHO如何做出正确的判断?除了取决于总干事和专家们的决断,也依赖他们能否得到及时全面的信息。WHO的官员自我解释说,一开始墨西哥没有及时向WHO提供关于这种新型疾病的资料,而墨西哥反过来指责WHO忽略了他们提供的报告。
  纠缠行政程序的细节并没有多大意义。一方面,WHO这样的联合国机构和各国政府机构一样存在效率低下的毛病,另一方面,虽然成员国有向WHO通报疫情的义务,但这种义务履行的情况向来不佳。出于种种担心和顾虑——有时候是政治方面的,有时候是经济方面的,成员国政府并不总是及时地通报全面的信息,而WHO对此没有任何强有力的约束手段——尽管经历了SARS之后,这种情况已经有所改善。
  4月27日,WHO将警告级别提高到四级,两天后再次提高了一个级别。除了发出了五级警告——这是分级警告制度创设以来发布过的最高级别,陈冯富珍不止一次表示,警告级别有可能在短期内提高到六级。但WHO和成员国之间关于警告级别的分歧很快就公开化了。5月初,WHO正在考虑要不要将警告级别调高到六级的时候,墨西哥自行调低了首都墨西哥城的流感警告级别(从最高级的红色调低为较高级的橙色)。5月底,日本的感染人数急剧增加,WHO再次考虑发布六级警告,但日本政府对此表示反对。
  这些分歧的原因之一是提高警告级别在经济上的负面影响。鉴于SARS和禽流感的教训,各国对全球性传染病保持着高度的警惕——用陈冯富珍的话说,“世界从没有像现在这样保持警惕和戒备”——随着警告级别的提高,防疫措施上升到限制人员流动和商务活动等方面,不可避免地要打击那些疫情较严重的国家的经济。
  当疾病防治的形势趋于平缓,部分成员国开始抱怨WHO过于神经紧张,影响了世界经济复苏。
  一些国家要求WHO改革流感分级警告制度。这个制度是2003年为应对全球肆虐的H5N1型禽流感疫情而开发的,主要用于描述流感流行的地理范围。H5N1型禽流感的病死率超过50%,2005年前后给全世界——尤其是东南亚——造成了重大的损失,相比之下,甲型H1N1型流感是一种相对温和的疾病。后者流行的范围更广,但治疗有效,死亡率低。争议主要是因为分级警告制度不能区分不同流感的严重程度。
  在疾病研究和疫情警告这个领域,WHO面临的是一个两难的局面。医学界对新疾病知之甚少,却不得不立刻决定警告的级别。
  在世界卫生大会的开幕式上,陈冯富珍承认,“我们有线索,许多线索,但可靠的结论却很少。”在闭幕演讲中,她又说,“宣布流感大流行的决定是一种责任,一种义务。”
  她说自己将本着科学信息和专家意见做出决定,但是也不得不“考虑到这样一个事实,科学是在为民众服务的过程中显示它的用途和价值。为民众服务,就要得到民众的信任、理解和拥护”。
  即便如此,WHO并不打算彻底改变分级警告制度。在接受《新民周刊》的采访时,WHO表示,将在此制度之外推出一些新工具,帮助各国依据某种疾病的严重程度来选择应对方案。
  
  低调的成绩
  
  台湾地区第一次以观察员的身份参加了5月的世界卫生大会,这是陈冯富珍出任总干事以来的一个重要成绩,尽管人们很少提到这一点。一直以来,扩大WHO在疫情通报和防治方面的覆盖面和WHO以主权国家为主体的会员资格规定方面存在矛盾,这给全球疾病防控留下了显而易见的漏洞。SARS就是一例。
  1972年中华人民共和国政府作为中国的主权代表回归联合国,台湾丧失了大多数国际组织的会员资格,从那时候起,不管是国民党还是民进党执政,重返国际社会一直是台湾念兹在兹的突破目标。
  代表台湾前往日内瓦出席世界卫生大会的台湾“卫生署长”叶金川遭到“卖台”抗议后潸然泪下,他举起世界卫生大会发给他的写有“中华台北”的标志牌对记者哽咽说,台湾人应该珍惜这个机会。
  叶金川并不是无的放矢。在2009年之前,台湾已经12次提出要加入WHO,最终都遭到否决。
  政治家遇到无法解决的纷争往往采取搁置的做法,但疾病——尤其是流行性疾病不会理会政治上的分歧,因此逼着人们必须在政治上进行合作,以减低或减轻疾病造成的损失。加入WHO成了台湾“外交突破”的首要目标,也是全球疾病防控网络发展的必要一环。
  在陈水扁执政时期,这个话题有多重价值。一旦能够参加WHO,台湾的国际地位得到抬升,其政治身份可以进行多种解释,而一天不能加入WHO,也可以作为“中共打压台湾生存空间”来进行政治宣传。问题是,一旦与台湾独立的诉求相捆绑,实际上阻塞了台湾和WHO之间有更加灵活的合作方式。这不仅使得大陆政府对这个议题采取更加坚定的反对立场,也把WHO置于十分尴尬的位置。
  马英九上台之后,中国政府在这一问题上释放出了更多善意。2008年12月31日,胡锦涛主席在《告台湾同胞书》发表30周年座谈会上,提出六条对台新主张,其中包括对台湾参与国际组织活动“可通过务实协商作出合情合理安排”。1月13日,台湾收到WHO来函,同意台湾加入国际卫生条例,台湾被纳入全球疫情通报和防治体系。4月,陈冯富珍发出邀请信,邀请台湾作为观察员参加5月18日在日内瓦开幕的世界卫生大会。
  作为一个中国人,陈冯富珍2006年竞选总干事这一职位时,得到了中国的支持;她的身份对斡旋台湾与WHO的合作问题,显然也不无助益——尽管这可能不是最重要的因素。她出任总干事后,曾提名中国卫生部国际合作司司长刘培龙担任总干事顾问,后者在SARS期间担任卫生部港澳台办公室主任,主持对台防疫情报交流工作。外界普遍认为,对刘培龙的任命是协调台湾和WHO之间合作的重要伏笔。刘培龙一年后退休回国,接替他出任这一职位的傅聪是资深的外交人员。这个安排更加凸显中国政府的用心。因为在傅聪之前,所有曾在WHO出任高级职务的中国人,都是出身医务系统的专业技术人员。
  除了一些官方场合,陈冯富珍很少谈论台湾参加世卫大会的过程,更不会谈到她自己在这个问题上所起的作用。但人们并没有因此忽略她的努力。英国《金融时报》评价说,陈冯富珍的“低调作风”是台湾得以与会的原因之一。
  
  面对更不确定的世界
  
  在未来的世界中,WHO应该怎样更好地工作,这个问题并没有现成的答案。人们提出了很多问题:WHO的防治网络如何覆盖更多的区域?如何更快、更准确地获得和发布疫情信息?如何使国家和地区政府跨越政治障碍,进行公共卫生方面的合作?有限的资源如何在突发公共卫生事件和慢性病防治之间进行分配?如何协调富国和穷国的权利与义务?如何筹集更多的资金?如何保证WHO在协调国际事务时的权威?……每一个问题都关系到成千上万的人的健康,但世界正变得前所未有的不确定。
  和全球流行的疾病一样,WHO的诞生也是全球化的一部分。
  6个半世纪之前,蒙古骑兵带来的全球化有自己的地理标志物,那就是从北方的草原地带打通的欧亚通道。这条成吉思汗和他的子孙们东西征伐的道路取代了2世纪以来的丝绸之路,成为中西交通的主要通道。整个14世纪,人口、物资和宗教教义在这条路上自由流通了一百年。但随之而来的是一场瘟疫。欧洲、中国、中东和近东无一幸免。全世界共有7000万人死于那场鼠疫。瘟疫过后,大陆通道荒无人烟,北方、内陆和草原的时代从此衰落了。
  为了从瘟疫中生存下来,并且保持繁荣,引起了制度和文化之间的竞争。首先胜出的是意大利的商港威尼斯。鼠疫的大流行在那里促成了防疫制度产生。城市当局规定,自东方归来的船只必须先在海上停留40天,确定乘船者无人感染瘟疫,才可让船只入港登陆。从那时候开始,多处地中海沿岸港口陆续沿用了这套制度——也给世界文明继续向前提供了动力。
  意大利文中的“四十”(quaranta)一词,后来成了英文“隔离检疫”一词(quarantine)的词源。如果了解这段历史,在防治甲型H1N1型流感的过程中,中国和墨西哥之间的外交争端也许是可以避免的,而WHO和陈冯富珍本人,也许能得到更多的理解。
  在大航海时代过去5个世纪之后,越来越少有国家能够从传染病的侵袭中全身而退;20世纪以来种种发明:从飞机到计算机、从世界大战到互联网,尤其加剧了这种趋势。但人们真的已经做好了准备吗?WHO的出现是为了减少全球化时代的不确定性,但它的效率从来都受到怀疑。
  在社会心理的层面上,中国和世界上大多数国家中对甲型H1N1型流感的恐惧已经过去了。这个空前平坦又民族国家林立的世界上,WHO將继续面对层出不穷的新问题。陈冯富珍也不得不继续领导和改革这个捉襟见肘的国际组织,继续面对无视国界的疾病。
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