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编者的话 本刊2012年11月（下）“差额制度的价值”专题策划中，焦洪昌、陈天祥、陈建先等学者，从设计理念、历史渊源、制度运行、实践检验和改善渠道等角度，全面深入地对差额选举制度从理论和实践层面进行了梳理和论证。本期，我们又约请了三位本领域著名专家，从中国民主政治设计、干部选任制度革新等角度，对差额制度的价值作进一步探讨，敬请读者垂注。
摘要 中国的政治体制改革必须注重顶层设计，把扩大差额选举作为民主政治发展的主战略。民主政治的顶层设计需要选取成本最小而收益最高的路径，同时把民主发展的普遍性与特殊性有机统一起来，使中国共产党执政地位与民主政治相贯通。为此，需要梳理形形色色的民主理论，权衡党内民主的若干思路，在此基础上拿出中国民主建设的议程，逐步发展出兼具中国特色与世界意义的民主模式。
关键词 党内民主 政治体制改革 政治发展战略 顶层设计
【作者简介】
胡伟，上海交通大学特聘教授、博导、国际与公共事务学院院长，国务院政府特殊津贴专家，“百千万人才工程”国家级人选。
研究方向：比较政治学、政策分析、中国政府与政治。
主要著作：《政府过程》、《司法政治》、《论政治》、《民主与全球秩序》（译作）等。
中国共产党第十八次全国代表大会提出坚持推进政治体制改革，这是大势所趋、人心所向，需要进行认真的研究和部署。我国的政治体制改革，必须坚持社会主义民主政治的发展方向，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，把党内民主建设提到更加重要的位置，并在此基础上进行中国民主政治的顶层设计，拿出中国民主建设的议程，逐步发展出兼具中国特色与世界意义的民主模式。这是在错综复杂的时代背景下实现社会主义现代化和中华民族伟大复兴的战略课题，具有重大的现实意义和深远的历史意义。
中国政治体制改革的价值取向
应当看到，在中国特色社会主义建设“五位一体”的总体布局中，只有在政治领域内把“体制改革”作为主题和主线，这是十八大报告的一个特点。在经济领域，社会主义市场经济体制已经基本确立，今后的主要任务是加快转变经济发展方式；在文化领域，重点是建设而不是改革，核心内容是扎实推进社会主义文化强国建设；在社会领域，主要目标是改善民生和创新社会管理，由此来进一步加强社会建设；至于生态文明建设，则是需要依靠经济建设、政治建设、文化建设、社会建设的各方面和全过程的一个特殊领域。如果说经济体制改革、社会体制改革、文化体制改革势所难免，那么其关键和瓶颈恰恰在于政治和行政体制改革。因此，政治体制改革便成了一个带有全局性的核心问题，必须加以推进和深化。
坚持推进政治体制改革，其目标和导向是发展社会主义民主政治。值得警惕的是，近年来国内有一种日渐强大的反民主声音。有人公开站出来反对民主，认为民主化是一个祸国殃民的选择；也有人虽然不敢高举反民主的旗帜，但认为中国至少目前不适合搞民主，一搞民主就会天下大乱，形成普遍的“民主恐惧症”；还有人尽管在口头上好像也拥护民主，但对民主抽象肯定、具体否定。自“五四”新文化运动高扬起“民主”与“科学”旗帜以来，民主在中国还没有在思想理论上遇到过如此强烈的排斥。未来中国是顺应民主发展的潮流，还是要逆潮流而动，这本是不言而喻的，但如今居然变成了一个日益扑朔迷离的问题。对于这种现象，我们必须进行深刻的反思。
把发展社会主义民主政治作为始终不渝的奋斗目标，是中国共产党向全国和全世界作出的庄严承诺，也是我国现代化建设的基本战略目标之一。党的十八大郑重宣示：在新的历史条件下夺取中国特色社会主义新胜利，必须牢牢把握并使之成为全党全国各族人民的共同信念的，就是必须坚持人民主体地位。把“必须坚持人民主体地位”放在“坚持解放和发展社会生产力”之前，这是一个非常重要的理论概括，应当引起高度重视。同时，十八大报告也明确指出：“必须继续积极稳妥推进政治体制改革，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主。”①可见，我国坚持政治体制改革，根本目的就是为了发展社会主义民主政治，抽掉了民主政治这个根本，政治体制改革就失去了灵魂和方向。因此，在谈论政治体制改革的时候，首先必须明确民主政治的发展方向。
遗憾的是，在当今中国，不仅对于要不要民主争论不休，而且对于什么是民主以及中国需要什么样的民主，也是众说纷纭，莫衷一是。关于中国民主政治发展的理论主张和流派众多，各执一词，缺乏共识。概括起来，至少有党内民主（重点是以党内民主为突破口带动国家民主）、自治民主（重点是推进村民自治和基层自治）、协商民主（重点是发展中国的政治协商制度）、宪政民主（重点是加强人民代表大会的权力）、预算民主（重点是实现政府预算公开透明）、网络民主（重点是通过互联网的政治参与来推动民主政治）、行政民主（重点是通过行政民主化推进政治民主化）、社团民主（重点是发展公民社会作为民主的基础）、经济民主（重点是实现劳动者参与生产决策并分享经济成果）、纵向民主（重点是国家自上而下的领导与民众自下而上的参与相统一）等不同的主张。除此之外，还有主张中国要先发展经济后实行民主、先建立法治后实现民主、先改造文化后发展民主等形形色色的观点。
于是，在中国政治体制改革和民主政治建设还有待迈出实质性步伐的时候，我们在理论上已经陷入了前所未有的混乱，不但起不到指导实践的作用，反而产生了诸多误导，民主实践更是无所适从，收效甚微，陷入了巨大的困境。应当看到，改革开放以来，中国的民主政治建设取得了可喜的进步，但与经济建设的巨大成就相比，则显得比较薄弱。目前，对于中国政治体制改革和民主政治发展的评价，有“滞后论”和“适应论”两种观点。无论是“滞后论”还是“适应论”，其逻辑前提是一致的，即政治体制和民主政治发展应当与经济社会发展相适应。目前中国的状况有适应的部分，也有不适应的部分。而且，就民主政治发展本身而言，目前的基本态势是社会民主超前于党内民主、基层民主超前于高层民主、网络民主超前于代议民主、参与民主超前于选举民主，这种民主发展的格局存在很多隐患，值得理性分析和检讨。 因此，在政治体制改革和民主建设问题上，关键要有顶层设计，推出中国民主建设议程。要认真研究和弄清民主建设与法治建设、代议民主与协商民主、高层民主与基层民主、民主选举与民主监督、政治体制改革与行政体制改革的逻辑关系和先后顺序，拿出改革的总体布局、战略目标和推进步骤。对于中国政治体制改革和民主政治发展的顶层设计来说，关键是要厘清自上而下与自下而上、自内而外与自外而内的不同路线，选取成本最小而收益最高的路径。从理论上说，自上而下与自下而上、自内而外与自外而内、高层民主和基层民主、党内民主和党外民主都有各自的长处，都可以尝试，但在战略选择上是自上而下还是自下而上、是自内而外还是自外而内，情况和后果将迥然不同。
党内民主的战略构想
在政治体制改革的问题上，基本原则是必须坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一，首要问题是要更加注重改进党的领导方式和执政方式，保证党领导人民有效治理国家。这就需要把党的建设与政治体制改革结合起来进行思考。就当代中国政治发展而言，不可能脱离党的建设来谈政治体制改革，更不能把两者割裂开来，它们实际上是一个问题的两个方面。因此，在中国特色社会主义民主政治建设中，要积极发展党内民主，以党内民主带动人民民主，这是十六大报告初次提出、十八大报告继续重申的我国民主政治建设和政治体制改革的一个大战略，必须予以高度重视，而且要通过具体的制度设计和创新积极推进。十八大报告所提出的完善党内选举制度和党委票决制度、强化全委会决策和监督作用、完善常委会议事规则和决策程序、实行党代会代表提案制等，都体现了改革的正确方向。
问题是，面对目前国内形形色色的民主理论和主张，建构中国的民主模式并进行顶层设计，困难不小。上述党内民主、自治民主、协商民主、宪政民主、预算民主、网络民主、行政民主、社团民主、经济民主、纵向民主等不同的主张，都涉及中国民主政治发展的逻辑起点、战略路径和实质内涵等不同层面内容，它们之间虽然不是完全排斥的，但实质内容和路径选择显然各不相同。有的更倾向于直接民主，有的更倾向于代议民主；有的更侧重民主的主体，有的更侧重民主的方式；有的涉及民主化的社会条件，有的涉及民主化的政治后果；有的关系到民主政治的基本制度，有的则是民主制度的补充完善。
上述主张都有一定的建设性和可取之处。例如，“宪政民主”突出强调对于政治权力的制约问题并赋予宪法以应有的权威，“自治民主”夯实了整个国家民主大厦的基础并有助于公民的民主意识的培育，“社团民主”注重填补国家与公民之间的空白从而为稳定的民主制度创造了条件，“协商民主”在一定程度上可以补充代议民主制度中公民参与和决策共识的不足等。但是，如果对其内在的逻辑关系和是非曲直缺乏分析和评价，没有系统的理论整合，各种观点互不妥协，中国的民主模式建构和顶层设计就成了一个大问题。因此，需要对这些民主理论和主张进行深入的研究和分析，去粗取精，去伪存真。
概括地说，上述民主主张都存在一定的局限性：首先，自治民主只能局限在基层，不能成为现代国家的基本民主构架，也不可能成为中国民主化的逻辑起点，现代国家的基本民主构架只能是代议制；其次，协商民主、网络民主、纵向民主等都只能是对代议民主的补充而非替代，这些民主形式是必要的，但过度发展则可能有导致民粹主义的危险，不能作为中国民主政治发展的主流和起点，而把“协商民主”与中国现行的政治协商制度混为一谈更是一种误读和误解；第三，行政民主离不开政治民主，行政民主通常比政治民主更难以实现，目标也更高，而在中国奉行“行政吸纳政治”会使已经存在的问题雪上加霜；第四，社团民主是成熟的代议民主的社会基础，而非国家民主制度本身，并非只能在社团民主充分发育后才能有代议民主，两者可以协同发展，相互支撑；第五，预算民主是代议民主的逻辑结果或副产品，代议制度的发展必然要求预算民主，亦即代议民主是预算民主的前提，不能倒果为因；第六，经济民主最难实行，目前各国尚无成功经验，不能成为中国民主化的路径，但从长远看，可能成为中国社会主义民主政治的目标之一；最后，宪政民主有很多可取之处，但这一理论目前在国内往往显得比较激进，而且在理顺党和人大的关系方面难以找出一条切实可行的途径。
可见，尽管上述民主主张有一定的建设性，但难以胜任对中国民主政治发展的顶层设计和总体建构。相反，莫衷一是的民主主张，只能让人们眼花缭乱，使国家失去民主发展的方向。在当前的中国，有关什么是民主、如何搞民主的问题，已经造成了严重的思想混乱，因而顶层设计显得更为迫切、更为必要。
如何对中国的民主发展进行顶层设计和总体建构？原则上说，一是要遵循民主政治的一般规律，二是要符合中国的特殊国情，从而把民主发展的普遍性与特殊性有机统一起来，这两点缺一不可。
首先，从民主政治的一般规律来看，尽管民主理论和模式形形色色，但从现代国家制度来看，民主政治主要表现为代议制民主。同时，民主这一概念虽然众所周知并被普遍使用，但它却经常被误解和滥用，这个问题在我国尤甚。对于这一问题，必须厘清现代民主与古典民主的区别。古典民主发源于古希腊，是建立在公民大会直接表决、全体参与的基础上的直接民主。但是，全体公民的参与必然会造成决策效率低下和“多数人的暴政”等问题。更为重要的是，近代以来政治共同体庞大的公民数量必然会实际限制这种古典民主形式的发展。到了19世纪初，民主开始被视为公民以民选代表为中介手段参与决定集体意志的权利。密尔父子赞扬这一代议制政府的模式从根本上改变了民主在人数上的限制条件，将大众参与和精英统治有机结合起来，使精英统治获得一种合法的大众化基础，可望在巨大的领土和时间范围上实现长治久安，因而是“现代性的伟大发现”。
由此，近代以后，民主理论就分化为两大基本流派：其一是共和主义取向的，直接民主、参与民主等理论均属此类，主张公共事务由公民直接介入进行决策，国内学者所主张的自治民主、协商民主、网络民主等基本属于这种取向；其二是自由主义取向的，即代议民主，倡导由经选举产生的官员在严格界定的地域内行使权力以代表公民的利益或主张。代议民主在当今世界逐步成为了民主的主流理论和主导模式，我国的人民代表大会制度就是代议民主的一种具体形式。民主发展，也不能脱离这一世界主流模式和中国的根本制度。 其次，就中国的特殊性而言，我国的民主政治发展的基本原则是把坚持党的领导、人民当家作主、依法治国三者有机统一起来，亦即把保持党的执政地位与实行民主政治相贯通。从理论上说，中国共产党以“人民当家作主”作为民主的理想和目标，大大超越了自由主义民主的限度；同时，中国共产党提出“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的“四民主”内涵以及群众的“知情权、参与权、选举权、监督权”的“四权利”概念，综合了直接民主与代议民主的内涵，其中“民主选举”和“选举权”正是代议民主的基础和关键。问题在于，代议民主制度框架下的民主选举，在当今世界基本表现为不同政党之间的选举竞争。我国要发展社会主义民主政治并保持共产党的执政地位，就不能以党际竞争为主，而只能走党内民主优先发展的道路，以党内民主带动人民民主的发展。
可见，作为一种国家制度的民主，在现代社会基本表现为代议民主，而代议民主的关键又在于选举竞争，这反映了民主政治发展的一般逻辑或规律；对于中国来讲，关键的问题是如何把选举竞争与保持共产党的执政地位有机统一起来。从民主政治发展的普遍性与特殊性有机结合的观点看，前面提到的形形色色的民主主张基本都不可能同时满足这两方面的要素，有的甚至连一个要素都满足不了，只有党内民主模式可以同时满足上述两方面的要素。当然，党内民主并不排斥宪政民主、自治民主、社团民主、协商民主等民主形式，相反，这些不同的民主形式是可以相互补充的。问题在于，中国的民主发展需要总体建构和顶层设计，必须抓住核心和关键，即哪一种民主形式能够决定未来中国整个民主发展的基本路径和战略，从而构成主导的民主模式。目前国内对于民主以及民主建设存在某些似是而非的认识，例如把民主简单理解为公众参与甚至是人民的统治，认为越广泛、越直接的参与就越好，民主就是放手让人民来统治和决策，无原则地顺从和迎合大众，没有划清现代代议民主制度与传统直接民主、民粹主义乃至无政府主义的界限。因此，对于中国民主模式的理论建构和选择，必须注重大众与精英、多数与少数、民意与效率的平衡，而党内民主模式正是一个符合现代民主原理和中国国情的理性选择。
发展党内民主若干思路的权衡
近年来，发展党内民主逐渐成为我国民主政治建设的一种主流观念，引起比较多的探讨，也达成了一定的共识。然而，仍有一些人在党内民主的问题上认识不清，顾虑重重；理论界对于党内民主研究不够深入，认识也不一致。即使有的人在原则上赞同发展党内民主，但一遇到具体问题，如党内民主的意义是什么、内涵是什么、应当如何入手和操作，等等，分歧便油然而生，其中不乏一些模糊认识和似是而非的观点。
对于党内民主的内涵是什么、应当从何入手等问题，目前国内已形成了若干不同的思路。归纳起来，主要有以下四种（它们之间不一定是相互排斥的，但各自重点不同，角度不一）：
推进差额选举或选举竞争。如前所述，国际社会普遍把有竞争的选举视为民主政治最基本的衡量标准，这也是现代政治学对民主理论的一个重要发展。而我国政治体制的主要弊端之一，就在于非民主的干部决定方式，造成任人唯亲、用人腐败和独裁专制等问题。因此，一些学者把我国的干部制度概括为自上而下的“选拔”，而非自下而上的“选举”。就此而论，我国现阶段民主政治发展的基本方向应当是扩大差额选举，使党政官员的选举更富有竞争性，也聚合更多的民意。这就是现代民主政治的要义，也是执政党民主政治建设的关键。对于中国共产党来说，要深化干部人事制度改革，坚持民主、公开、竞争、择优，提高选人用人公信度，关键就是要更加重视“选举”的制度设计和制度安排，使选举具有实质意义，改变单一的“选拔”制度，从而把“选拔”与“选举”有机结合起来，使权力运行的自上而下过程与自下而上过程形成互动与互补。党内差额选举还可以扩大为对党提名的国家机构的领导人实行有竞争的选举。
推行党代表大会常任制。有些学者认为，目前党内民主存在的主要问题是党的各级代表大会未能有效履行职责。《党章》规定，党的全国、地方、基层代表大会（或基层党员大会）是党的各级权力机构，虽然各级代表大会的地位、作用大小有异，但它们都是党员行使党内民主权利的最重要场所和最基本载体，是保障党内民主发扬和集中实现的最根本的体制形式。然而，目前全国和地方的党代会每5年召开一次，基层每2～3年召开一次，闭会之后的长时间内，党代会根本无法履行决策和监督等职责。有鉴于此，一种观点认为，应当实行党代表常任制，各级党代会经常开会和工作，使党代会真正成为党的权力机构，落实《党章》所规定的“党的各级委员会向同级的代表大会负责并报告工作”等重要规定。②考虑到推行党代表大会常任制的成本过高，也有人进一步主张实行党代表任期制作为一种替代方案。
实行党内分权。中国共产党的领导体制遵循列宁主义的“议行合一”原则，以保证权力的集中和政治效率。在党的十六大召开之前，一些专家提出了改革党委议行合一领导体制，主张在地方党委会、执委会和纪委会之间实行权力制衡，成员互不兼职，三个委员会均对地方党代会负责，在党代会闭会期间，由党委会领导执委会和纪委会。党委会负责决策，以集体领导为原则；执委会负责执行，以首长负责制为原则；纪委会成员可以参加执委会会议，发表意见，阅读执委会发布的文件，监督其在政策执行方面的情况，纪委会成员实行垂直任命，以免受到同级常委会和执委会的控制。③党的十七大报告则明确提出建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。党内分权的关键，是理顺党代表大会与党的各种委员会之间的权力授受关系，对“决策权”、“执行权”和“监督权”进行合理划分，使其相互独立，各司其职，既相互配合，又相互制约，以形成强有力的监督制约机制。
党内不同意见群体的制度化存在。民主化意味着一定程度的多元化，党内民主同样也会面临多元化的问题，于是不少人担心党内民主化会加剧增加党内的派别。同时也有一些人用毛泽东所说的“党内无派，千奇百怪”来证明其合法性。问题在于这种“派”与宗派集团是否性质相同。一般来说，共产党内的“派”如果主要是基于个人利益，那就属于宗派集团，对党的事业危害较大，也不为组织纪律所容。但有些“派”则是由不同的思想倾向和政策取向而产生的，这种思想和政策性的群体则应与宗派活动加以区别分析，它们可能对于决策过程有一定的积极作用，可以对政策制定产生某种制约和平衡，这在党内民主生活比较正常时尤其如此。因此，有学者提出，在党内民主化的问题上，应当注意区别“宗派”与“意见团体”的不同性质，不要对持不同意见者进行残酷斗争、无情打击，而是要把党内不同意见群体制度化和规范化，化消极因素为积极因素。④如果用博弈论的概念来解释，就是变“零和博弈”和“负和博弈”为“正和博弈”（即“双赢”和“共赢”）。 如何看待上述四种不同的思路？对于第四种思路，从民主化的长远方向看，可能是一种难以避免的趋势。中国民主化最大的难点，就在于如何处理一党领导与多元社会和多元利益的矛盾。党内不同意见群体的制度化或许可以为此提供一个有效的解决方案，最后以一党多元的政党体制构成多党制的替代物。但现行观念和体制下，党内不同意见群体的存在很难得到认同，甚至会被当作宗派主义。因此，这一思路只能当作一种长远的对策，目前不宜操作。而第三种思路在改革方向上具有必要性，但是党内决策权、执行权、监督权“三权分立”必然要打破现有的党的基本领导体制，而且如果没有结构分化的依托，党内分权很难落实，机构的分立，则会造成党内机构过于庞大，并加剧党和国家机构的双轨化状态，因此在可行性上存在诸多问题。至于前两种思路，都是基于完善党内代表制这一基本前提的。从根本上说，党内民主化的制度基础是按照民主集中制的原则和党章的规定，完善以党内多重代表机制为根本的党的代表大会制度，正确处理各级党代会、全委会（在中央一级是中央委员会）和常委会（在中央一级是政治局及其常委会）的关系，使各级党代会和全委会发挥更大的基础性作用。问题在于，如何让党代会真正发挥作用？是不是让党代表经常工作、多开一些会就能解决问题呢？
按照现行体制，党的各级代表大会作为党的权力机关，其主要作用是选举各级党的委员会（全委会）以及对党的重大政策进行合法化。囿于决策人数越多效率越低这一普遍的政治规律，党代表大会不可能发挥日常性决策的功能，而只能限于对党的委员会的重大决定进行“政策合法化”，虽然其政策合法化的功能还应当加强和完善，但经常的决策者只能是全委会甚至常委会。从经验上看，即使全委会事实上也很少承担日常决策的功能，通常只是常委会乃至书记成为实际的主要决策者（在中央一级是政治局尤其是其常委会）。因此，在完善民主决策方面，应当推进的是“全委会常任制”而不是“党代会常任制”。如果过于强调发挥党代表大会的会议功能或决策功能，各级党代会经常开会和工作，一方面会降低效率，削弱党集中统一的优势，另一方面必然加大会议成本和日常开支，甚至造成更加严重的文山会海和官僚主义。而且，经验表明，党代会开会本身对于党内民主的作用是很有限的。目前各级人大、政协的会议年年开，已经是形式大于内容；在既有的权力运作模式未变的情况下，盲目实行党代表常任制，很可能会成为一种新的形式主义，引起群众的反感，不仅不能成为我国民主化的突破口，反而可能诱发一些新的政治问题。⑤
有鉴于此，要有效地加强党代表大会的作用，基本的途径应该是设法完善其选举功能。当前党内民主发展的科学之道，应当是在具有一定规模的一级党组织内部（如县委、市委或更高层次），沿着两个路线稳步推进：其一是在顶端完善常委会和全委会的民主决策，尤其是要加强全委会的决策职能，推行“票决制”；其二是在底端保障党代会以及党员的民主选举权利，尤其是要加强党代会的选举职能，推行“差额选举”。当今世界绝大多数政党的代表大会的主要功能，是选举党的领导人而不是进行日常决策。中国共产党各级代表大会也有选举领导人的功能，但这一功能还有待完善，特别是要扩大带有竞争性的差额选举，体现更多的民主。如果从强调各级党代会对各级党委会的监督的意义上说，民主选举的监督也是最有力的监督。所以，上述党内民主化的第一种思路应当是比较可取的。当然，党内民主选举的范围不仅局限于党代会对党的领导机关的选举，也应包括广大党员对于党代表的选举，甚至在条件成熟时还可以让广大党员直接选举党的领导机关。而在当前，改革的重点应当是真正发挥各级党代会特别是党的全国代表大会的选举功能，以此作为我国党内民主的切入点。
民主、选举与党内民主
目前，对于我国的民主政治建设，有一种反对民主选举的声音，认为我国只能发展一种“非选举的民主”，甚至认为资本主义民主是选举民主，而社会主义民主就是协商民主等等。这类观点是站不住的。世界上的第一个社会主义政治体——巴黎公社就是把选举作为一个基本的原则，当时出版的《公社报》第3号宣称：“选举制应该适用于一切社会职务。这个原则是民主的灵魂。”马克思在总结巴黎公社经验时对于选举制也予以了充分的肯定。⑥《中华人民共和国宪法》确定我国的根本政治制度为人民代表大会制度，作为代议民主的一种制度安排，选举是其题中之义。同时，中国共产党章程也规定“党的各级代表大会的代表和委员会的产生，要体现选举人的意志”。
因此，对于执政党的民主建设而言，无论是发展党内民主还是人民民主，都需要从民主选举入手，否则就会陷入避重就轻、隔靴搔痒的境地。有计划、有步骤地推进民主选举，是我国发展社会主义民主政治唯一的科学之道。国家体制层面的民主发展如此，党内的民主发展亦如此。问题在于，目前我们对于这一问题的认识还很不充分。以往，我们集中精力发展经济，后来发现单纯的经济发展不能解决所有的社会问题，于是提出了和谐社会建设的命题，把民生放在重要地位，近年来又提出了社会主义核心价值体系建设和文化大发展大繁荣。但对于政治建设和政治体制改革则避而不谈，总试图绕过去；而不得不谈论政治建设和政治体制改革的时候，又回避民主问题，再试图绕过去；在不得不谈论民主政治发展的时候，则回避选举，还是试图绕过去。实际上，中国特色社会主义建设不能忽视政治建设和政治体制改革，政治建设和政治体制改革则不能脱离民主政治的发展方向，而民主政治发展则不能没有选举的制度安排，这是不应该绕过去、也绕不过去的“坎儿”。
另一种值得澄清的观点是，认为“党内民主”是不现实的，即使在西方民主社会，政党内部还都不民主，而是所谓的“寡头政治”；而且在激烈的多党竞争中，一个政党内部搞民主就等于自杀。诚然，在西方比较经典的政治理论中，米歇尔斯提出的“寡头统治铁律”一直很有影响。问题是，二战以后特别是上世纪80年代以后，随着形势的发展，西方政党内部的结构也有所转变，例如加拿大的一些政党以及英国的工党、保守党两大政党都纷纷采取了“党员一人一票”（OMOV）的民主选举改革，普通党员可以投票选举党的领导人。而美国民主党和共和党两大政党对于总统候选人的提名，早就是通过召开党代表大会民主选举产生的。所谓政党的“寡头统治铁律”时代基本上一去不复返了。至于日本自民党的党内民主模式，则更值得研究和借鉴。在理论建构方面，法国著名政治学家迪维尔热的“一党多元主义”（one-party pluralism）在西方的政党学说中则别具一格，根据这一理论，一党内部进行派系之间的竞争，同样可以实现政治民主，而不一定需要多党之间的竞争。⑦总的来说，西方民主一般更多注重政党间的竞争，而不是党内民主，这是因为西方国家的党内民主只是国家政治生活民主化和多党制的一个结果，而不是原因；而对于我国的社会主义民主政治而言，因果关系应该是倒过来的，亦即要通过中国共产党的党内民主化来推动国家政治生活的民主化。这也许可以构成中国特色政治发展道路区别于西方民主政治道路的一个特质。 在充分肯定民主选举对于现代民主政治的重要意义的同时，也需要看到，虽然现代主流民主理论或者代议民主制度把选举作为“底线”，没有选举就没有民主，但是现代民主政治从来都不是让所有的官员通过选举产生，选举仅限于最重要的领导职务，大量中低层次的官员既不需要选举产生，也不需要竞争上岗。我国普遍在各级党政部门的中低层次的官员（如处长、科长等）推行民主推荐、竞争、票决等方法，无谓地增加了干部管理的成本，而主要党政领导职务却缺乏选举竞争，造成民主选举的本末倒置现象。而且值得注意的是，一些地方把民主选举与差额票决混为一谈，虽然民主选举需要差额投票，但与“票决”有着本质的不同，因为“票决”一般属于党的常委会或全委会决策的一种形式。由于“票决”（包括单位内部的“民意投票”）的范围较小，投票人和被票决对象之间通常存在直接的利害关系，因此常常会出现“票决”或“民意”失真、拉票贿选等现象的发生，产生所谓要“尊重民意”又“不以票取人”的悖论。这些问题都是由以“票决”代替“选举”所导致的。真正意义上的选举一般范围很大（一个国家、州、省、市、县或者选区），涉及数以万计的选民，使贿选难以覆盖；同时选举人和被选举人一般不存在直接的利害关系，通常不会以个人恩怨来决定投票意向，因此选举就相对比较客观，能够比较准确地反映民意。我国一些地方之所以会出现“民意失真”的问题，都与民主制度设计不科学有很大的关系，关键是必须区分党委的差额票决、单位的民意投票与民主选举的不同。这对于发展党内民主来说至关重要。
以扩大差额选举为取向的党内民主模式不仅是发展中国特色社会主义民主政治的理论构想，而且已经深入到我国政治体制改革的实践，其中以党内差额选举的改革尤为引人注目。1987年，党的十三大对中央委员会的预选实行了候选人多于应选名额5％的差额选举，这是新中国成立后党内民主的一大突破。2007年，党的十七大上，中央委员的差额选举比例又进一步扩大到8.3％，中央候补委员的差额比例扩大到9.6％，而且在政治局委员候选人的提名上也首次实行了民主推荐的方法，党内民主改革在高层得到实质性推进。⑧十八大在党内差额选举方面再次取得了新突破，大会期间，各代表团以差额选举方式对中央委员会人选进行预选，差额比例提高到10%左右。其中，提名十八届中央委员候选人224名，差额数19名，应选205名，差额比例为9.3％；提名候补中央委员候选人190名，差额数19名，应选171名，差额比例为11.1％。而在四川平昌等地，进行了公推直选乡镇党委班子的改革，受到社会广泛关注。可见，通过发展党内民主积极推动人民民主，不仅成为我国民主化的大战略，而且构成了民主化的新实践。
党内选举的制度改革与功能发挥，还有助于建立动态的领导干部能上能下的机制，改变长期以来主要以年龄作为领导干部去职原因的不正常状况。建国以来，如何保持领导干部队伍的新陈代谢，始终是一个棘手的问题。在计划经济时代，领导干部基本是终身制，高级干部的淘汰主要只能依靠政治运动的清洗，虽然在一定程度上也能够达到毛泽东所期望的“吐故纳新”的目的，但弊端很大。改革开放后，政治清洗不再是领导干部进退的基本方式，为了解决领导层的正常流动问题，采取了废除终身制的办法。这本来是具有重大意义的改革，但是由于没有对领导干部进行分类管理，所有的党政官员都采取类似于西方文官制度中以年龄为标准强制退休的办法，并且提拔干部时往往也在年龄上“一刀切”，造成普遍的“天花板效应”，使干部制度显得很不合理。纵观各国的官员去职方式，主要有年龄去职、选举（任期）去职和问题去职等。其中问题去职有一定的特殊性（如违法、腐败、丑闻以及健康原因等），运用更多的是年龄去职和选举去职。一般来说，对于事务官（文官）采用的是年龄去职，而对于政务官则采用选举或任期去职，不受年龄的限制。中国长期以来缺乏选举淘汰的手段，于是只能主要依靠年龄淘汰的单一方式，其弊端是显而易见的。而推行差额选举，就可以有效解决这一问题，让一部分党政主要领导干部通过选举竞争产生，只规定任期，不受年龄的局限。这就可以建立一种民主的、开放的干部进退机制，并为公务员的分类管理制度奠定基础。
党内民主的顶层设计
党内民主模式的战略愿景，是以党内民主带动人民民主，逐步发展出兼具中国特色与世界意义的民主模式，由此回应国内外有关“中国模式”的民主关切。党的十六大首次提出“党内民主是党的生命”，党的十七大进一步指出“人民民主是社会主义的生命”，党的十八大报告则同时重申了这两个“生命”。这两个“生命”，揭示了社会主义民主政治的重要内涵和精神实质，而“坚持以党内民主带动人民民主”的战略思想，则揭示了这两个“生命”的内在逻辑关系。⑨从理论上说，党内民主与人民民主都是社会主义民主的基本内容，但两者的发展应当有一个逻辑顺序。在我国社会主义初级阶段，党内民主是人民民主赖以发展的前提，也是民主政治发展的逻辑起点和关键。党内民主的不断推进，必将带动整个国家政治生活的民主化，这是中国共产党在我国政治生活中的核心地位所决定的。有关完善党代表大会制度和党内选举制度，完善党内民主决策机制，坚持民主、公开、竞争、择优来提高选人用人公信度等改革思路，都涉及到了执政党民主建设的实质性内容。从这个意义上说，正确辨明和处理党的建设和民主建设、党内民主和人民民主的关系，是发展社会主义民主的一个重要主题。
从更为宽广的视野来看，中国共产党的党内民主战略是区别于西方多党民主模式的一种构想，其基本宗旨在于既能保证共产党的领导和执政地位，又能顺应民主政治的发展和趋势。我国的政治体制改革不是照搬西方的民主模式，而是在保持共产党执政地位的前提下，通过党内民主的制度化来逐步实现国家政治生活的民主化，形成一种非政党竞争的民主体制。这是共产党领导下的社会主义民主政治发展的基本逻辑。按照西方学者的话语，中国的党内民主化的思路是可以“在一党威权体制和多党民主体制之间寻求适合中国发展的第三条道路”，⑩或者按照国际主流的民主理论，是形成一种“一党多元主义”体制。一些人总是把民主制与多党制划等号，实际上，民主并不取决于某一种政党制度，从国际经验来看，民主制度与政党制度之间的匹配可以是多样的。政党的轮流执政只是民主制度安排的一种形式，尽管这是一种采用比较多的形式，但并不意味着可以穷尽人类对于民主的探索。古希腊没有政党政治，但有民主实践；甚至在西方近代，不少主张民主的政治家和思想家（包括美国的一些“建国之父”）也反对多党政治。民主在主体内容上是有特定含义的，但在具体形式上可以是丰富多彩的。根据我国的国情，中国可以尝试一种非西方式党际竞争的民主模式，以共产党的党内民主化来引领整个国家民主制度的发展。同时，党内民主化只是我国社会主义民主政治发展的起点而非终点，党内民主发展的根本目的，是形成既具有中国特色又具有普遍意义的中国自己的民主模式。 面向未来，中国共产党应当进一步明确把党内民主建设作为中国社会主义民主政治发展的主战略，提上议事日程，形成一套有关中国民主政治发展的科学理论、路线、方针和政策，制定并实施民主建设议程。在民主理论和路线上，中国共产党坚决否定西方的民主模式，否定了多党竞争、三权分立和议会民主，这是毋庸置疑的。不破不立，但“破”本身并不等于“立”。中国的民主理论建构，关键是要拿出中国自己所肯定的东西，而且这些东西是能够自立于世界民主之林的。没有“立”，也就无法彻底去“破”。中国的民主政治发展，不能只停留在抽象的原则和理论层面，而是要进行具体的战略规划、制度设计、路径选择和步骤安排，即要拿出中国的民主建设议程。
中国的民主建设议程，就是在中国共产党的领导下，集全党和全国之智慧，对中国民主政治发展进行顶层设计，厘清中国民主政治的目标、模式、战略和路径，制定出未来中国民主政治发展的路线图和时间表，并有计划、有步骤、有节奏地加以实施和推进，渐次实现中国的民主化。通过民主建设议程的制定和实施，规避民主化过程的陷阱和误区，以免出现由于条件不成熟、民主化过程激进而导致民主质量低下甚至民主失败的结果，这在不少国家都有过深刻的教训。从国际视野看，这实际构成了中国民主的政治工程学或宪政工程学。中国的民主化不能“摸着石头过河”，而应当制定自己的时间表和路线图，指引民主进程，满足社会期待，抑制激进诉求，解决中国需要什么样的民主和怎样实现这一民主的问题。
建构中国的民主建设议程，首先要明确理论对于实践的指导作用，以理论上的高屋建瓴来指引中国的民主建设。目前关于中国民主政治发展的理论模式和流派众多，各执一词，缺乏共识，误导诸多。诸如党内民主、自治民主、协商民主、宪政民主、预算民主、网络民主、行政民主、社团民主、经济民主、纵向民主等不同的主张，尚未得到很好的研究和梳理。对于其中的内在逻辑关系和是非曲直，需要进行严肃的分析和评价。最为重要的是，要把政治体制改革、民主政治发展和执政党建设这三个方面在理论上整合起来，形成以党内民主为取向的战略和理论。以党内民主带动人民民主，这是十六大报告已经提出、十八大报告继续重申的我国民主政治发展的大思路，但迄今在理论上还没有得到足够的论证。
建构中国的民主建设议程，根本是要处理好民主政治发展的普遍性与特殊性的关系。中国的社会主义民主具有区别于资本主义民主以及其他国家民主模式的特殊性，这是不言而喻的。但强调我国民主政治的特殊性，注重中国特色、中国国情和中国模式，并不等于也不应该去抹杀民主的普遍性。任何类型的民主政治都是普遍性与特殊性的统一。民主是人类政治文明的结晶，坚持中国特色的社会主义政治发展道路，要敢于吸收人类一切政治文明的优秀成果。社会主义政治文明只有在对人类千百年来政治文明继承和扬弃的基础上才能得以发展。我们既无法跳出中国的具体情况发展民主政治和建设政治文明，也不能以不适合国情为借口把人类政治文明的优秀成果拒之门外。党内民主模式正是把民主政治普遍性与特殊性有机统一起来的一个战略选择。
建构中国的民主建设议程，要义是把主观能动性与客观条件统一起来，形成中国民主制度设计的政治工程学。根据国际上的权威研究，民主发展可区分为现代化途径、结构途径和转型途径三种，分别强调民主化变迁的社会—经济条件、不同阶级的权力结构的变化因素以及在政治冲突中领导精英的能动作用。这三种途径，可概括为结构主义学派和精英战略选择学派，前者更加关注民主化变迁的客观条件和因素，后者则更加看重政治领导在民主化过程中的政治艺术、战略和策略。中国有着自己独特的国情，同时中国共产党也具有强大的领导力和动员力，因此中国的民主发展应当采用“结构论”与“转型论”有机统一的观点，建构中国的民主工程学，重点对以党内民主为核心的中国民主模式的战略目标、路径选择和制度设计进行系统的、科学的、具有可行性和操作性的研究和规划。
建构中国的民主建设议程，重点是厘清自上而下与自下而上、自内而外与自外而内的不同民主化战略，规划我国的民主路线图，选取成本最小而收益最大的民主化路径，走体制内民主化的道路。从目前的实际情况看，我国各地的民主试验异彩纷呈，但也明显带有零敲碎打的问题，在“民粹主义”与“权威主义”之间畸轻畸重而走向非此即彼的两极化，对公民参与的不适当的动员大大超出目前制度化水平的吸纳能力，理论上过高的“民主”定位与实际具体制度设计和制度安排严重滞后的矛盾，等等，都可能会产生不良的后果，而这些问题还没有被充分认识。为此，要把握好党内民主与人民民主、代议民主与参与民主、选举民主与协商民主的逻辑关系和各自功能，注重民主与效率、多数与少数、精英与大众的平衡，划清民主政治与民粹主义的界限。
总之，在当今国际和国内错综复杂的形势下，在民主化浪潮席卷全球的背景下，拿出中国的民主建设议程，是满足人民期待、化解社会矛盾、维护政权合法性的基本途径，也是在民主化进程中规避风险、少走弯路、保持平稳过渡的前提条件。只有在民主建设议程的指引下，审时度势、不失时机、积极稳妥地推进我国的民主政治发展，以党内民主为主战略实现中国政治体制改革的突破，中国才能顺水行舟，屹立于全球化潮头而不倒。
注释
①胡锦涛：“坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗”，《人民日报》，2012年11月18日。
②高放：《政治学与政治体制改革》，北京：中国书籍出版社，2002年，第86页。
③李永忠：“关于改革党委‘议行合一’领导体制的思考”，《体制改革》，2002年第4期。
④胡伟：《政府过程》，杭州：浙江人民出版社，1998年，第153～155页。
⑤胡伟：“关于‘党内民主’若干问题的思考”，《江苏行政学院学报》，2002年第4期。
⑥马克思：“法兰西内战”，《马克思恩格斯选集》（第3卷），北京：人民出版社，1995年，第1～122页。 ⑦Maurice Duverger， Political Parties： Their Organization and Activity in the Modern State： London： Methuen， 1954， 278.
⑧胡伟等：《现代化的模式选择》，上海人民出版社，2008年，第173页。
⑨胡伟：“以改革创新精神推进党的建设科学化、制度化、规范化”，《毛泽东邓小平理论研究》，2009年第11期。
⑩Jeremy Page， "China Open Up Political Debate to Strengthen Party，" Reuters News， July 20， 2002.
责 编／凌肖汉
Political System Reform and Inner-Party Competitive Election
--Political Engineering in Institutional Design for Chinese Democracy
Hu Wei
Abstract： In China’s political system reform， attention must be paid to the top-level design and expanding competitive election be made the main strategy for the development of democratic politics. The top-level design of democracy needs to adopt a low-cost but high-yielding path， take into consideration both the common and individual characteristics of democratic development， and link CPC’s ruling party position with democratic politics. Therefore， there is a need to sort out diverse democracy theories， weigh opinions on inner-Party democracy， and then work out the agenda for establishment of China’s democracy and gradually develop a model of democracy with Chinese characteristics and of world significance.
Keywords： Inner-Party democracy， political system reform， political development strategy， top-level design
摘要 中国的政治体制改革必须注重顶层设计，把扩大差额选举作为民主政治发展的主战略。民主政治的顶层设计需要选取成本最小而收益最高的路径，同时把民主发展的普遍性与特殊性有机统一起来，使中国共产党执政地位与民主政治相贯通。为此，需要梳理形形色色的民主理论，权衡党内民主的若干思路，在此基础上拿出中国民主建设的议程，逐步发展出兼具中国特色与世界意义的民主模式。
关键词 党内民主 政治体制改革 政治发展战略 顶层设计
【作者简介】
胡伟，上海交通大学特聘教授、博导、国际与公共事务学院院长，国务院政府特殊津贴专家，“百千万人才工程”国家级人选。
研究方向：比较政治学、政策分析、中国政府与政治。
主要著作：《政府过程》、《司法政治》、《论政治》、《民主与全球秩序》（译作）等。
中国共产党第十八次全国代表大会提出坚持推进政治体制改革，这是大势所趋、人心所向，需要进行认真的研究和部署。我国的政治体制改革，必须坚持社会主义民主政治的发展方向，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，把党内民主建设提到更加重要的位置，并在此基础上进行中国民主政治的顶层设计，拿出中国民主建设的议程，逐步发展出兼具中国特色与世界意义的民主模式。这是在错综复杂的时代背景下实现社会主义现代化和中华民族伟大复兴的战略课题，具有重大的现实意义和深远的历史意义。
中国政治体制改革的价值取向
应当看到，在中国特色社会主义建设“五位一体”的总体布局中，只有在政治领域内把“体制改革”作为主题和主线，这是十八大报告的一个特点。在经济领域，社会主义市场经济体制已经基本确立，今后的主要任务是加快转变经济发展方式；在文化领域，重点是建设而不是改革，核心内容是扎实推进社会主义文化强国建设；在社会领域，主要目标是改善民生和创新社会管理，由此来进一步加强社会建设；至于生态文明建设，则是需要依靠经济建设、政治建设、文化建设、社会建设的各方面和全过程的一个特殊领域。如果说经济体制改革、社会体制改革、文化体制改革势所难免，那么其关键和瓶颈恰恰在于政治和行政体制改革。因此，政治体制改革便成了一个带有全局性的核心问题，必须加以推进和深化。
坚持推进政治体制改革，其目标和导向是发展社会主义民主政治。值得警惕的是，近年来国内有一种日渐强大的反民主声音。有人公开站出来反对民主，认为民主化是一个祸国殃民的选择；也有人虽然不敢高举反民主的旗帜，但认为中国至少目前不适合搞民主，一搞民主就会天下大乱，形成普遍的“民主恐惧症”；还有人尽管在口头上好像也拥护民主，但对民主抽象肯定、具体否定。自“五四”新文化运动高扬起“民主”与“科学”旗帜以来，民主在中国还没有在思想理论上遇到过如此强烈的排斥。未来中国是顺应民主发展的潮流，还是要逆潮流而动，这本是不言而喻的，但如今居然变成了一个日益扑朔迷离的问题。对于这种现象，我们必须进行深刻的反思。
把发展社会主义民主政治作为始终不渝的奋斗目标，是中国共产党向全国和全世界作出的庄严承诺，也是我国现代化建设的基本战略目标之一。党的十八大郑重宣示：在新的历史条件下夺取中国特色社会主义新胜利，必须牢牢把握并使之成为全党全国各族人民的共同信念的，就是必须坚持人民主体地位。把“必须坚持人民主体地位”放在“坚持解放和发展社会生产力”之前，这是一个非常重要的理论概括，应当引起高度重视。同时，十八大报告也明确指出：“必须继续积极稳妥推进政治体制改革，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主。”①可见，我国坚持政治体制改革，根本目的就是为了发展社会主义民主政治，抽掉了民主政治这个根本，政治体制改革就失去了灵魂和方向。因此，在谈论政治体制改革的时候，首先必须明确民主政治的发展方向。
遗憾的是，在当今中国，不仅对于要不要民主争论不休，而且对于什么是民主以及中国需要什么样的民主，也是众说纷纭，莫衷一是。关于中国民主政治发展的理论主张和流派众多，各执一词，缺乏共识。概括起来，至少有党内民主（重点是以党内民主为突破口带动国家民主）、自治民主（重点是推进村民自治和基层自治）、协商民主（重点是发展中国的政治协商制度）、宪政民主（重点是加强人民代表大会的权力）、预算民主（重点是实现政府预算公开透明）、网络民主（重点是通过互联网的政治参与来推动民主政治）、行政民主（重点是通过行政民主化推进政治民主化）、社团民主（重点是发展公民社会作为民主的基础）、经济民主（重点是实现劳动者参与生产决策并分享经济成果）、纵向民主（重点是国家自上而下的领导与民众自下而上的参与相统一）等不同的主张。除此之外，还有主张中国要先发展经济后实行民主、先建立法治后实现民主、先改造文化后发展民主等形形色色的观点。
于是，在中国政治体制改革和民主政治建设还有待迈出实质性步伐的时候，我们在理论上已经陷入了前所未有的混乱，不但起不到指导实践的作用，反而产生了诸多误导，民主实践更是无所适从，收效甚微，陷入了巨大的困境。应当看到，改革开放以来，中国的民主政治建设取得了可喜的进步，但与经济建设的巨大成就相比，则显得比较薄弱。目前，对于中国政治体制改革和民主政治发展的评价，有“滞后论”和“适应论”两种观点。无论是“滞后论”还是“适应论”，其逻辑前提是一致的，即政治体制和民主政治发展应当与经济社会发展相适应。目前中国的状况有适应的部分，也有不适应的部分。而且，就民主政治发展本身而言，目前的基本态势是社会民主超前于党内民主、基层民主超前于高层民主、网络民主超前于代议民主、参与民主超前于选举民主，这种民主发展的格局存在很多隐患，值得理性分析和检讨。 因此，在政治体制改革和民主建设问题上，关键要有顶层设计，推出中国民主建设议程。要认真研究和弄清民主建设与法治建设、代议民主与协商民主、高层民主与基层民主、民主选举与民主监督、政治体制改革与行政体制改革的逻辑关系和先后顺序，拿出改革的总体布局、战略目标和推进步骤。对于中国政治体制改革和民主政治发展的顶层设计来说，关键是要厘清自上而下与自下而上、自内而外与自外而内的不同路线，选取成本最小而收益最高的路径。从理论上说，自上而下与自下而上、自内而外与自外而内、高层民主和基层民主、党内民主和党外民主都有各自的长处，都可以尝试，但在战略选择上是自上而下还是自下而上、是自内而外还是自外而内，情况和后果将迥然不同。
党内民主的战略构想
在政治体制改革的问题上，基本原则是必须坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一，首要问题是要更加注重改进党的领导方式和执政方式，保证党领导人民有效治理国家。这就需要把党的建设与政治体制改革结合起来进行思考。就当代中国政治发展而言，不可能脱离党的建设来谈政治体制改革，更不能把两者割裂开来，它们实际上是一个问题的两个方面。因此，在中国特色社会主义民主政治建设中，要积极发展党内民主，以党内民主带动人民民主，这是十六大报告初次提出、十八大报告继续重申的我国民主政治建设和政治体制改革的一个大战略，必须予以高度重视，而且要通过具体的制度设计和创新积极推进。十八大报告所提出的完善党内选举制度和党委票决制度、强化全委会决策和监督作用、完善常委会议事规则和决策程序、实行党代会代表提案制等，都体现了改革的正确方向。
问题是，面对目前国内形形色色的民主理论和主张，建构中国的民主模式并进行顶层设计，困难不小。上述党内民主、自治民主、协商民主、宪政民主、预算民主、网络民主、行政民主、社团民主、经济民主、纵向民主等不同的主张，都涉及中国民主政治发展的逻辑起点、战略路径和实质内涵等不同层面内容，它们之间虽然不是完全排斥的，但实质内容和路径选择显然各不相同。有的更倾向于直接民主，有的更倾向于代议民主；有的更侧重民主的主体，有的更侧重民主的方式；有的涉及民主化的社会条件，有的涉及民主化的政治后果；有的关系到民主政治的基本制度，有的则是民主制度的补充完善。
上述主张都有一定的建设性和可取之处。例如，“宪政民主”突出强调对于政治权力的制约问题并赋予宪法以应有的权威，“自治民主”夯实了整个国家民主大厦的基础并有助于公民的民主意识的培育，“社团民主”注重填补国家与公民之间的空白从而为稳定的民主制度创造了条件，“协商民主”在一定程度上可以补充代议民主制度中公民参与和决策共识的不足等。但是，如果对其内在的逻辑关系和是非曲直缺乏分析和评价，没有系统的理论整合，各种观点互不妥协，中国的民主模式建构和顶层设计就成了一个大问题。因此，需要对这些民主理论和主张进行深入的研究和分析，去粗取精，去伪存真。
概括地说，上述民主主张都存在一定的局限性：首先，自治民主只能局限在基层，不能成为现代国家的基本民主构架，也不可能成为中国民主化的逻辑起点，现代国家的基本民主构架只能是代议制；其次，协商民主、网络民主、纵向民主等都只能是对代议民主的补充而非替代，这些民主形式是必要的，但过度发展则可能有导致民粹主义的危险，不能作为中国民主政治发展的主流和起点，而把“协商民主”与中国现行的政治协商制度混为一谈更是一种误读和误解；第三，行政民主离不开政治民主，行政民主通常比政治民主更难以实现，目标也更高，而在中国奉行“行政吸纳政治”会使已经存在的问题雪上加霜；第四，社团民主是成熟的代议民主的社会基础，而非国家民主制度本身，并非只能在社团民主充分发育后才能有代议民主，两者可以协同发展，相互支撑；第五，预算民主是代议民主的逻辑结果或副产品，代议制度的发展必然要求预算民主，亦即代议民主是预算民主的前提，不能倒果为因；第六，经济民主最难实行，目前各国尚无成功经验，不能成为中国民主化的路径，但从长远看，可能成为中国社会主义民主政治的目标之一；最后，宪政民主有很多可取之处，但这一理论目前在国内往往显得比较激进，而且在理顺党和人大的关系方面难以找出一条切实可行的途径。
可见，尽管上述民主主张有一定的建设性，但难以胜任对中国民主政治发展的顶层设计和总体建构。相反，莫衷一是的民主主张，只能让人们眼花缭乱，使国家失去民主发展的方向。在当前的中国，有关什么是民主、如何搞民主的问题，已经造成了严重的思想混乱，因而顶层设计显得更为迫切、更为必要。
如何对中国的民主发展进行顶层设计和总体建构？原则上说，一是要遵循民主政治的一般规律，二是要符合中国的特殊国情，从而把民主发展的普遍性与特殊性有机统一起来，这两点缺一不可。
首先，从民主政治的一般规律来看，尽管民主理论和模式形形色色，但从现代国家制度来看，民主政治主要表现为代议制民主。同时，民主这一概念虽然众所周知并被普遍使用，但它却经常被误解和滥用，这个问题在我国尤甚。对于这一问题，必须厘清现代民主与古典民主的区别。古典民主发源于古希腊，是建立在公民大会直接表决、全体参与的基础上的直接民主。但是，全体公民的参与必然会造成决策效率低下和“多数人的暴政”等问题。更为重要的是，近代以来政治共同体庞大的公民数量必然会实际限制这种古典民主形式的发展。到了19世纪初，民主开始被视为公民以民选代表为中介手段参与决定集体意志的权利。密尔父子赞扬这一代议制政府的模式从根本上改变了民主在人数上的限制条件，将大众参与和精英统治有机结合起来，使精英统治获得一种合法的大众化基础，可望在巨大的领土和时间范围上实现长治久安，因而是“现代性的伟大发现”。
由此，近代以后，民主理论就分化为两大基本流派：其一是共和主义取向的，直接民主、参与民主等理论均属此类，主张公共事务由公民直接介入进行决策，国内学者所主张的自治民主、协商民主、网络民主等基本属于这种取向；其二是自由主义取向的，即代议民主，倡导由经选举产生的官员在严格界定的地域内行使权力以代表公民的利益或主张。代议民主在当今世界逐步成为了民主的主流理论和主导模式，我国的人民代表大会制度就是代议民主的一种具体形式。民主发展，也不能脱离这一世界主流模式和中国的根本制度。 其次，就中国的特殊性而言，我国的民主政治发展的基本原则是把坚持党的领导、人民当家作主、依法治国三者有机统一起来，亦即把保持党的执政地位与实行民主政治相贯通。从理论上说，中国共产党以“人民当家作主”作为民主的理想和目标，大大超越了自由主义民主的限度；同时，中国共产党提出“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的“四民主”内涵以及群众的“知情权、参与权、选举权、监督权”的“四权利”概念，综合了直接民主与代议民主的内涵，其中“民主选举”和“选举权”正是代议民主的基础和关键。问题在于，代议民主制度框架下的民主选举，在当今世界基本表现为不同政党之间的选举竞争。我国要发展社会主义民主政治并保持共产党的执政地位，就不能以党际竞争为主，而只能走党内民主优先发展的道路，以党内民主带动人民民主的发展。
可见，作为一种国家制度的民主，在现代社会基本表现为代议民主，而代议民主的关键又在于选举竞争，这反映了民主政治发展的一般逻辑或规律；对于中国来讲，关键的问题是如何把选举竞争与保持共产党的执政地位有机统一起来。从民主政治发展的普遍性与特殊性有机结合的观点看，前面提到的形形色色的民主主张基本都不可能同时满足这两方面的要素，有的甚至连一个要素都满足不了，只有党内民主模式可以同时满足上述两方面的要素。当然，党内民主并不排斥宪政民主、自治民主、社团民主、协商民主等民主形式，相反，这些不同的民主形式是可以相互补充的。问题在于，中国的民主发展需要总体建构和顶层设计，必须抓住核心和关键，即哪一种民主形式能够决定未来中国整个民主发展的基本路径和战略，从而构成主导的民主模式。目前国内对于民主以及民主建设存在某些似是而非的认识，例如把民主简单理解为公众参与甚至是人民的统治，认为越广泛、越直接的参与就越好，民主就是放手让人民来统治和决策，无原则地顺从和迎合大众，没有划清现代代议民主制度与传统直接民主、民粹主义乃至无政府主义的界限。因此，对于中国民主模式的理论建构和选择，必须注重大众与精英、多数与少数、民意与效率的平衡，而党内民主模式正是一个符合现代民主原理和中国国情的理性选择。
发展党内民主若干思路的权衡
近年来，发展党内民主逐渐成为我国民主政治建设的一种主流观念，引起比较多的探讨，也达成了一定的共识。然而，仍有一些人在党内民主的问题上认识不清，顾虑重重；理论界对于党内民主研究不够深入，认识也不一致。即使有的人在原则上赞同发展党内民主，但一遇到具体问题，如党内民主的意义是什么、内涵是什么、应当如何入手和操作，等等，分歧便油然而生，其中不乏一些模糊认识和似是而非的观点。
对于党内民主的内涵是什么、应当从何入手等问题，目前国内已形成了若干不同的思路。归纳起来，主要有以下四种（它们之间不一定是相互排斥的，但各自重点不同，角度不一）：
推进差额选举或选举竞争。如前所述，国际社会普遍把有竞争的选举视为民主政治最基本的衡量标准，这也是现代政治学对民主理论的一个重要发展。而我国政治体制的主要弊端之一，就在于非民主的干部决定方式，造成任人唯亲、用人腐败和独裁专制等问题。因此，一些学者把我国的干部制度概括为自上而下的“选拔”，而非自下而上的“选举”。就此而论，我国现阶段民主政治发展的基本方向应当是扩大差额选举，使党政官员的选举更富有竞争性，也聚合更多的民意。这就是现代民主政治的要义，也是执政党民主政治建设的关键。对于中国共产党来说，要深化干部人事制度改革，坚持民主、公开、竞争、择优，提高选人用人公信度，关键就是要更加重视“选举”的制度设计和制度安排，使选举具有实质意义，改变单一的“选拔”制度，从而把“选拔”与“选举”有机结合起来，使权力运行的自上而下过程与自下而上过程形成互动与互补。党内差额选举还可以扩大为对党提名的国家机构的领导人实行有竞争的选举。
推行党代表大会常任制。有些学者认为，目前党内民主存在的主要问题是党的各级代表大会未能有效履行职责。《党章》规定，党的全国、地方、基层代表大会（或基层党员大会）是党的各级权力机构，虽然各级代表大会的地位、作用大小有异，但它们都是党员行使党内民主权利的最重要场所和最基本载体，是保障党内民主发扬和集中实现的最根本的体制形式。然而，目前全国和地方的党代会每5年召开一次，基层每2～3年召开一次，闭会之后的长时间内，党代会根本无法履行决策和监督等职责。有鉴于此，一种观点认为，应当实行党代表常任制，各级党代会经常开会和工作，使党代会真正成为党的权力机构，落实《党章》所规定的“党的各级委员会向同级的代表大会负责并报告工作”等重要规定。②考虑到推行党代表大会常任制的成本过高，也有人进一步主张实行党代表任期制作为一种替代方案。
实行党内分权。中国共产党的领导体制遵循列宁主义的“议行合一”原则，以保证权力的集中和政治效率。在党的十六大召开之前，一些专家提出了改革党委议行合一领导体制，主张在地方党委会、执委会和纪委会之间实行权力制衡，成员互不兼职，三个委员会均对地方党代会负责，在党代会闭会期间，由党委会领导执委会和纪委会。党委会负责决策，以集体领导为原则；执委会负责执行，以首长负责制为原则；纪委会成员可以参加执委会会议，发表意见，阅读执委会发布的文件，监督其在政策执行方面的情况，纪委会成员实行垂直任命，以免受到同级常委会和执委会的控制。③党的十七大报告则明确提出建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。党内分权的关键，是理顺党代表大会与党的各种委员会之间的权力授受关系，对“决策权”、“执行权”和“监督权”进行合理划分，使其相互独立，各司其职，既相互配合，又相互制约，以形成强有力的监督制约机制。
党内不同意见群体的制度化存在。民主化意味着一定程度的多元化，党内民主同样也会面临多元化的问题，于是不少人担心党内民主化会加剧增加党内的派别。同时也有一些人用毛泽东所说的“党内无派，千奇百怪”来证明其合法性。问题在于这种“派”与宗派集团是否性质相同。一般来说，共产党内的“派”如果主要是基于个人利益，那就属于宗派集团，对党的事业危害较大，也不为组织纪律所容。但有些“派”则是由不同的思想倾向和政策取向而产生的，这种思想和政策性的群体则应与宗派活动加以区别分析，它们可能对于决策过程有一定的积极作用，可以对政策制定产生某种制约和平衡，这在党内民主生活比较正常时尤其如此。因此，有学者提出，在党内民主化的问题上，应当注意区别“宗派”与“意见团体”的不同性质，不要对持不同意见者进行残酷斗争、无情打击，而是要把党内不同意见群体制度化和规范化，化消极因素为积极因素。④如果用博弈论的概念来解释，就是变“零和博弈”和“负和博弈”为“正和博弈”（即“双赢”和“共赢”）。 如何看待上述四种不同的思路？对于第四种思路，从民主化的长远方向看，可能是一种难以避免的趋势。中国民主化最大的难点，就在于如何处理一党领导与多元社会和多元利益的矛盾。党内不同意见群体的制度化或许可以为此提供一个有效的解决方案，最后以一党多元的政党体制构成多党制的替代物。但现行观念和体制下，党内不同意见群体的存在很难得到认同，甚至会被当作宗派主义。因此，这一思路只能当作一种长远的对策，目前不宜操作。而第三种思路在改革方向上具有必要性，但是党内决策权、执行权、监督权“三权分立”必然要打破现有的党的基本领导体制，而且如果没有结构分化的依托，党内分权很难落实，机构的分立，则会造成党内机构过于庞大，并加剧党和国家机构的双轨化状态，因此在可行性上存在诸多问题。至于前两种思路，都是基于完善党内代表制这一基本前提的。从根本上说，党内民主化的制度基础是按照民主集中制的原则和党章的规定，完善以党内多重代表机制为根本的党的代表大会制度，正确处理各级党代会、全委会（在中央一级是中央委员会）和常委会（在中央一级是政治局及其常委会）的关系，使各级党代会和全委会发挥更大的基础性作用。问题在于，如何让党代会真正发挥作用？是不是让党代表经常工作、多开一些会就能解决问题呢？
按照现行体制，党的各级代表大会作为党的权力机关，其主要作用是选举各级党的委员会（全委会）以及对党的重大政策进行合法化。囿于决策人数越多效率越低这一普遍的政治规律，党代表大会不可能发挥日常性决策的功能，而只能限于对党的委员会的重大决定进行“政策合法化”，虽然其政策合法化的功能还应当加强和完善，但经常的决策者只能是全委会甚至常委会。从经验上看，即使全委会事实上也很少承担日常决策的功能，通常只是常委会乃至书记成为实际的主要决策者（在中央一级是政治局尤其是其常委会）。因此，在完善民主决策方面，应当推进的是“全委会常任制”而不是“党代会常任制”。如果过于强调发挥党代表大会的会议功能或决策功能，各级党代会经常开会和工作，一方面会降低效率，削弱党集中统一的优势，另一方面必然加大会议成本和日常开支，甚至造成更加严重的文山会海和官僚主义。而且，经验表明，党代会开会本身对于党内民主的作用是很有限的。目前各级人大、政协的会议年年开，已经是形式大于内容；在既有的权力运作模式未变的情况下，盲目实行党代表常任制，很可能会成为一种新的形式主义，引起群众的反感，不仅不能成为我国民主化的突破口，反而可能诱发一些新的政治问题。⑤
有鉴于此，要有效地加强党代表大会的作用，基本的途径应该是设法完善其选举功能。当前党内民主发展的科学之道，应当是在具有一定规模的一级党组织内部（如县委、市委或更高层次），沿着两个路线稳步推进：其一是在顶端完善常委会和全委会的民主决策，尤其是要加强全委会的决策职能，推行“票决制”；其二是在底端保障党代会以及党员的民主选举权利，尤其是要加强党代会的选举职能，推行“差额选举”。当今世界绝大多数政党的代表大会的主要功能，是选举党的领导人而不是进行日常决策。中国共产党各级代表大会也有选举领导人的功能，但这一功能还有待完善，特别是要扩大带有竞争性的差额选举，体现更多的民主。如果从强调各级党代会对各级党委会的监督的意义上说，民主选举的监督也是最有力的监督。所以，上述党内民主化的第一种思路应当是比较可取的。当然，党内民主选举的范围不仅局限于党代会对党的领导机关的选举，也应包括广大党员对于党代表的选举，甚至在条件成熟时还可以让广大党员直接选举党的领导机关。而在当前，改革的重点应当是真正发挥各级党代会特别是党的全国代表大会的选举功能，以此作为我国党内民主的切入点。
民主、选举与党内民主
目前，对于我国的民主政治建设，有一种反对民主选举的声音，认为我国只能发展一种“非选举的民主”，甚至认为资本主义民主是选举民主，而社会主义民主就是协商民主等等。这类观点是站不住的。世界上的第一个社会主义政治体——巴黎公社就是把选举作为一个基本的原则，当时出版的《公社报》第3号宣称：“选举制应该适用于一切社会职务。这个原则是民主的灵魂。”马克思在总结巴黎公社经验时对于选举制也予以了充分的肯定。⑥《中华人民共和国宪法》确定我国的根本政治制度为人民代表大会制度，作为代议民主的一种制度安排，选举是其题中之义。同时，中国共产党章程也规定“党的各级代表大会的代表和委员会的产生，要体现选举人的意志”。
因此，对于执政党的民主建设而言，无论是发展党内民主还是人民民主，都需要从民主选举入手，否则就会陷入避重就轻、隔靴搔痒的境地。有计划、有步骤地推进民主选举，是我国发展社会主义民主政治唯一的科学之道。国家体制层面的民主发展如此，党内的民主发展亦如此。问题在于，目前我们对于这一问题的认识还很不充分。以往，我们集中精力发展经济，后来发现单纯的经济发展不能解决所有的社会问题，于是提出了和谐社会建设的命题，把民生放在重要地位，近年来又提出了社会主义核心价值体系建设和文化大发展大繁荣。但对于政治建设和政治体制改革则避而不谈，总试图绕过去；而不得不谈论政治建设和政治体制改革的时候，又回避民主问题，再试图绕过去；在不得不谈论民主政治发展的时候，则回避选举，还是试图绕过去。实际上，中国特色社会主义建设不能忽视政治建设和政治体制改革，政治建设和政治体制改革则不能脱离民主政治的发展方向，而民主政治发展则不能没有选举的制度安排，这是不应该绕过去、也绕不过去的“坎儿”。
另一种值得澄清的观点是，认为“党内民主”是不现实的，即使在西方民主社会，政党内部还都不民主，而是所谓的“寡头政治”；而且在激烈的多党竞争中，一个政党内部搞民主就等于自杀。诚然，在西方比较经典的政治理论中，米歇尔斯提出的“寡头统治铁律”一直很有影响。问题是，二战以后特别是上世纪80年代以后，随着形势的发展，西方政党内部的结构也有所转变，例如加拿大的一些政党以及英国的工党、保守党两大政党都纷纷采取了“党员一人一票”（OMOV）的民主选举改革，普通党员可以投票选举党的领导人。而美国民主党和共和党两大政党对于总统候选人的提名，早就是通过召开党代表大会民主选举产生的。所谓政党的“寡头统治铁律”时代基本上一去不复返了。至于日本自民党的党内民主模式，则更值得研究和借鉴。在理论建构方面，法国著名政治学家迪维尔热的“一党多元主义”（one-party pluralism）在西方的政党学说中则别具一格，根据这一理论，一党内部进行派系之间的竞争，同样可以实现政治民主，而不一定需要多党之间的竞争。⑦总的来说，西方民主一般更多注重政党间的竞争，而不是党内民主，这是因为西方国家的党内民主只是国家政治生活民主化和多党制的一个结果，而不是原因；而对于我国的社会主义民主政治而言，因果关系应该是倒过来的，亦即要通过中国共产党的党内民主化来推动国家政治生活的民主化。这也许可以构成中国特色政治发展道路区别于西方民主政治道路的一个特质。 在充分肯定民主选举对于现代民主政治的重要意义的同时，也需要看到，虽然现代主流民主理论或者代议民主制度把选举作为“底线”，没有选举就没有民主，但是现代民主政治从来都不是让所有的官员通过选举产生，选举仅限于最重要的领导职务，大量中低层次的官员既不需要选举产生，也不需要竞争上岗。我国普遍在各级党政部门的中低层次的官员（如处长、科长等）推行民主推荐、竞争、票决等方法，无谓地增加了干部管理的成本，而主要党政领导职务却缺乏选举竞争，造成民主选举的本末倒置现象。而且值得注意的是，一些地方把民主选举与差额票决混为一谈，虽然民主选举需要差额投票，但与“票决”有着本质的不同，因为“票决”一般属于党的常委会或全委会决策的一种形式。由于“票决”（包括单位内部的“民意投票”）的范围较小，投票人和被票决对象之间通常存在直接的利害关系，因此常常会出现“票决”或“民意”失真、拉票贿选等现象的发生，产生所谓要“尊重民意”又“不以票取人”的悖论。这些问题都是由以“票决”代替“选举”所导致的。真正意义上的选举一般范围很大（一个国家、州、省、市、县或者选区），涉及数以万计的选民，使贿选难以覆盖；同时选举人和被选举人一般不存在直接的利害关系，通常不会以个人恩怨来决定投票意向，因此选举就相对比较客观，能够比较准确地反映民意。我国一些地方之所以会出现“民意失真”的问题，都与民主制度设计不科学有很大的关系，关键是必须区分党委的差额票决、单位的民意投票与民主选举的不同。这对于发展党内民主来说至关重要。
以扩大差额选举为取向的党内民主模式不仅是发展中国特色社会主义民主政治的理论构想，而且已经深入到我国政治体制改革的实践，其中以党内差额选举的改革尤为引人注目。1987年，党的十三大对中央委员会的预选实行了候选人多于应选名额5％的差额选举，这是新中国成立后党内民主的一大突破。2007年，党的十七大上，中央委员的差额选举比例又进一步扩大到8.3％，中央候补委员的差额比例扩大到9.6％，而且在政治局委员候选人的提名上也首次实行了民主推荐的方法，党内民主改革在高层得到实质性推进。⑧十八大在党内差额选举方面再次取得了新突破，大会期间，各代表团以差额选举方式对中央委员会人选进行预选，差额比例提高到10%左右。其中，提名十八届中央委员候选人224名，差额数19名，应选205名，差额比例为9.3％；提名候补中央委员候选人190名，差额数19名，应选171名，差额比例为11.1％。而在四川平昌等地，进行了公推直选乡镇党委班子的改革，受到社会广泛关注。可见，通过发展党内民主积极推动人民民主，不仅成为我国民主化的大战略，而且构成了民主化的新实践。
党内选举的制度改革与功能发挥，还有助于建立动态的领导干部能上能下的机制，改变长期以来主要以年龄作为领导干部去职原因的不正常状况。建国以来，如何保持领导干部队伍的新陈代谢，始终是一个棘手的问题。在计划经济时代，领导干部基本是终身制，高级干部的淘汰主要只能依靠政治运动的清洗，虽然在一定程度上也能够达到毛泽东所期望的“吐故纳新”的目的，但弊端很大。改革开放后，政治清洗不再是领导干部进退的基本方式，为了解决领导层的正常流动问题，采取了废除终身制的办法。这本来是具有重大意义的改革，但是由于没有对领导干部进行分类管理，所有的党政官员都采取类似于西方文官制度中以年龄为标准强制退休的办法，并且提拔干部时往往也在年龄上“一刀切”，造成普遍的“天花板效应”，使干部制度显得很不合理。纵观各国的官员去职方式，主要有年龄去职、选举（任期）去职和问题去职等。其中问题去职有一定的特殊性（如违法、腐败、丑闻以及健康原因等），运用更多的是年龄去职和选举去职。一般来说，对于事务官（文官）采用的是年龄去职，而对于政务官则采用选举或任期去职，不受年龄的限制。中国长期以来缺乏选举淘汰的手段，于是只能主要依靠年龄淘汰的单一方式，其弊端是显而易见的。而推行差额选举，就可以有效解决这一问题，让一部分党政主要领导干部通过选举竞争产生，只规定任期，不受年龄的局限。这就可以建立一种民主的、开放的干部进退机制，并为公务员的分类管理制度奠定基础。
党内民主的顶层设计
党内民主模式的战略愿景，是以党内民主带动人民民主，逐步发展出兼具中国特色与世界意义的民主模式，由此回应国内外有关“中国模式”的民主关切。党的十六大首次提出“党内民主是党的生命”，党的十七大进一步指出“人民民主是社会主义的生命”，党的十八大报告则同时重申了这两个“生命”。这两个“生命”，揭示了社会主义民主政治的重要内涵和精神实质，而“坚持以党内民主带动人民民主”的战略思想，则揭示了这两个“生命”的内在逻辑关系。⑨从理论上说，党内民主与人民民主都是社会主义民主的基本内容，但两者的发展应当有一个逻辑顺序。在我国社会主义初级阶段，党内民主是人民民主赖以发展的前提，也是民主政治发展的逻辑起点和关键。党内民主的不断推进，必将带动整个国家政治生活的民主化，这是中国共产党在我国政治生活中的核心地位所决定的。有关完善党代表大会制度和党内选举制度，完善党内民主决策机制，坚持民主、公开、竞争、择优来提高选人用人公信度等改革思路，都涉及到了执政党民主建设的实质性内容。从这个意义上说，正确辨明和处理党的建设和民主建设、党内民主和人民民主的关系，是发展社会主义民主的一个重要主题。
从更为宽广的视野来看，中国共产党的党内民主战略是区别于西方多党民主模式的一种构想，其基本宗旨在于既能保证共产党的领导和执政地位，又能顺应民主政治的发展和趋势。我国的政治体制改革不是照搬西方的民主模式，而是在保持共产党执政地位的前提下，通过党内民主的制度化来逐步实现国家政治生活的民主化，形成一种非政党竞争的民主体制。这是共产党领导下的社会主义民主政治发展的基本逻辑。按照西方学者的话语，中国的党内民主化的思路是可以“在一党威权体制和多党民主体制之间寻求适合中国发展的第三条道路”，⑩或者按照国际主流的民主理论，是形成一种“一党多元主义”体制。一些人总是把民主制与多党制划等号，实际上，民主并不取决于某一种政党制度，从国际经验来看，民主制度与政党制度之间的匹配可以是多样的。政党的轮流执政只是民主制度安排的一种形式，尽管这是一种采用比较多的形式，但并不意味着可以穷尽人类对于民主的探索。古希腊没有政党政治，但有民主实践；甚至在西方近代，不少主张民主的政治家和思想家（包括美国的一些“建国之父”）也反对多党政治。民主在主体内容上是有特定含义的，但在具体形式上可以是丰富多彩的。根据我国的国情，中国可以尝试一种非西方式党际竞争的民主模式，以共产党的党内民主化来引领整个国家民主制度的发展。同时，党内民主化只是我国社会主义民主政治发展的起点而非终点，党内民主发展的根本目的，是形成既具有中国特色又具有普遍意义的中国自己的民主模式。 面向未来，中国共产党应当进一步明确把党内民主建设作为中国社会主义民主政治发展的主战略，提上议事日程，形成一套有关中国民主政治发展的科学理论、路线、方针和政策，制定并实施民主建设议程。在民主理论和路线上，中国共产党坚决否定西方的民主模式，否定了多党竞争、三权分立和议会民主，这是毋庸置疑的。不破不立，但“破”本身并不等于“立”。中国的民主理论建构，关键是要拿出中国自己所肯定的东西，而且这些东西是能够自立于世界民主之林的。没有“立”，也就无法彻底去“破”。中国的民主政治发展，不能只停留在抽象的原则和理论层面，而是要进行具体的战略规划、制度设计、路径选择和步骤安排，即要拿出中国的民主建设议程。
中国的民主建设议程，就是在中国共产党的领导下，集全党和全国之智慧，对中国民主政治发展进行顶层设计，厘清中国民主政治的目标、模式、战略和路径，制定出未来中国民主政治发展的路线图和时间表，并有计划、有步骤、有节奏地加以实施和推进，渐次实现中国的民主化。通过民主建设议程的制定和实施，规避民主化过程的陷阱和误区，以免出现由于条件不成熟、民主化过程激进而导致民主质量低下甚至民主失败的结果，这在不少国家都有过深刻的教训。从国际视野看，这实际构成了中国民主的政治工程学或宪政工程学。中国的民主化不能“摸着石头过河”，而应当制定自己的时间表和路线图，指引民主进程，满足社会期待，抑制激进诉求，解决中国需要什么样的民主和怎样实现这一民主的问题。
建构中国的民主建设议程，首先要明确理论对于实践的指导作用，以理论上的高屋建瓴来指引中国的民主建设。目前关于中国民主政治发展的理论模式和流派众多，各执一词，缺乏共识，误导诸多。诸如党内民主、自治民主、协商民主、宪政民主、预算民主、网络民主、行政民主、社团民主、经济民主、纵向民主等不同的主张，尚未得到很好的研究和梳理。对于其中的内在逻辑关系和是非曲直，需要进行严肃的分析和评价。最为重要的是，要把政治体制改革、民主政治发展和执政党建设这三个方面在理论上整合起来，形成以党内民主为取向的战略和理论。以党内民主带动人民民主，这是十六大报告已经提出、十八大报告继续重申的我国民主政治发展的大思路，但迄今在理论上还没有得到足够的论证。
建构中国的民主建设议程，根本是要处理好民主政治发展的普遍性与特殊性的关系。中国的社会主义民主具有区别于资本主义民主以及其他国家民主模式的特殊性，这是不言而喻的。但强调我国民主政治的特殊性，注重中国特色、中国国情和中国模式，并不等于也不应该去抹杀民主的普遍性。任何类型的民主政治都是普遍性与特殊性的统一。民主是人类政治文明的结晶，坚持中国特色的社会主义政治发展道路，要敢于吸收人类一切政治文明的优秀成果。社会主义政治文明只有在对人类千百年来政治文明继承和扬弃的基础上才能得以发展。我们既无法跳出中国的具体情况发展民主政治和建设政治文明，也不能以不适合国情为借口把人类政治文明的优秀成果拒之门外。党内民主模式正是把民主政治普遍性与特殊性有机统一起来的一个战略选择。
建构中国的民主建设议程，要义是把主观能动性与客观条件统一起来，形成中国民主制度设计的政治工程学。根据国际上的权威研究，民主发展可区分为现代化途径、结构途径和转型途径三种，分别强调民主化变迁的社会—经济条件、不同阶级的权力结构的变化因素以及在政治冲突中领导精英的能动作用。这三种途径，可概括为结构主义学派和精英战略选择学派，前者更加关注民主化变迁的客观条件和因素，后者则更加看重政治领导在民主化过程中的政治艺术、战略和策略。中国有着自己独特的国情，同时中国共产党也具有强大的领导力和动员力，因此中国的民主发展应当采用“结构论”与“转型论”有机统一的观点，建构中国的民主工程学，重点对以党内民主为核心的中国民主模式的战略目标、路径选择和制度设计进行系统的、科学的、具有可行性和操作性的研究和规划。
建构中国的民主建设议程，重点是厘清自上而下与自下而上、自内而外与自外而内的不同民主化战略，规划我国的民主路线图，选取成本最小而收益最大的民主化路径，走体制内民主化的道路。从目前的实际情况看，我国各地的民主试验异彩纷呈，但也明显带有零敲碎打的问题，在“民粹主义”与“权威主义”之间畸轻畸重而走向非此即彼的两极化，对公民参与的不适当的动员大大超出目前制度化水平的吸纳能力，理论上过高的“民主”定位与实际具体制度设计和制度安排严重滞后的矛盾，等等，都可能会产生不良的后果，而这些问题还没有被充分认识。为此，要把握好党内民主与人民民主、代议民主与参与民主、选举民主与协商民主的逻辑关系和各自功能，注重民主与效率、多数与少数、精英与大众的平衡，划清民主政治与民粹主义的界限。
总之，在当今国际和国内错综复杂的形势下，在民主化浪潮席卷全球的背景下，拿出中国的民主建设议程，是满足人民期待、化解社会矛盾、维护政权合法性的基本途径，也是在民主化进程中规避风险、少走弯路、保持平稳过渡的前提条件。只有在民主建设议程的指引下，审时度势、不失时机、积极稳妥地推进我国的民主政治发展，以党内民主为主战略实现中国政治体制改革的突破，中国才能顺水行舟，屹立于全球化潮头而不倒。
注释
①胡锦涛：“坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗”，《人民日报》，2012年11月18日。
②高放：《政治学与政治体制改革》，北京：中国书籍出版社，2002年，第86页。
③李永忠：“关于改革党委‘议行合一’领导体制的思考”，《体制改革》，2002年第4期。
④胡伟：《政府过程》，杭州：浙江人民出版社，1998年，第153～155页。
⑤胡伟：“关于‘党内民主’若干问题的思考”，《江苏行政学院学报》，2002年第4期。
⑥马克思：“法兰西内战”，《马克思恩格斯选集》（第3卷），北京：人民出版社，1995年，第1～122页。 ⑦Maurice Duverger， Political Parties： Their Organization and Activity in the Modern State： London： Methuen， 1954， 278.
⑧胡伟等：《现代化的模式选择》，上海人民出版社，2008年，第173页。
⑨胡伟：“以改革创新精神推进党的建设科学化、制度化、规范化”，《毛泽东邓小平理论研究》，2009年第11期。
⑩Jeremy Page， "China Open Up Political Debate to Strengthen Party，" Reuters News， July 20， 2002.
责 编／凌肖汉
Political System Reform and Inner-Party Competitive Election
--Political Engineering in Institutional Design for Chinese Democracy
Hu Wei
Abstract： In China’s political system reform， attention must be paid to the top-level design and expanding competitive election be made the main strategy for the development of democratic politics. The top-level design of democracy needs to adopt a low-cost but high-yielding path， take into consideration both the common and individual characteristics of democratic development， and link CPC’s ruling party position with democratic politics. Therefore， there is a need to sort out diverse democracy theories， weigh opinions on inner-Party democracy， and then work out the agenda for establishment of China’s democracy and gradually develop a model of democracy with Chinese characteristics and of world significance.
Keywords： Inner-Party democracy， political system reform， political development strategy， top-level design