2016年5月20日，台湾地区经历了民主化转型以来第三次政党轮替，民进党再度上台执政。与陈水扁执政时期（2000～2008）的“分立政府”相比，民进党此次在“立法院”成为单独过半的多数党，蔡英文实现完全执政，延续了马英九时期的“一致政府”态势。民进党建党30年来首次兼掌行政权与立法权，并且在台湾地区多数地方县市执政，客观上为蔡英文施政创造了比陈水扁时期更好的条件。但是马英九执政八年的经验显示，台湾地区执政党在“一致政府”架构下仍可能陷入施政败局。这既与台湾政治转型过程中的结构性制约有关，也与蔡英文执政后的内外政策方向相联系。总体看，“极化政治”和“共识赤字”的扩大，岛内民意对执政党的高期待和低耐性，两岸关系和台湾对外关系的紧张波动，构成了蔡英文施政面对的三大困境。
　　困境一：“极化政治”和“共识赤字”扩大
　　从蓝绿实力对比来看，2016年台湾地区领导人选举逆转了台湾政治结构，“国降民升”的态势明显。民进党“一党独大”后，国、民两党分处蓝绿两极的党争政治持续发展，政治极化的现象延续，党际对抗未有丝毫缓解的迹象。党争走向激化，不仅扩大了政党间的鸿沟，而且放大了政党各自代表民意间的“共识赤字”。
　　蔡英文执政以来，利用民进党在“立法院”的绝对优势，以“立法”或“修法”方式，一方面，密集推动涉及年金、司法等领域以及针对军公教、劳工等阶层的改革，但改革因强度大、速度快、缺乏过渡，加上牵涉不同社会群体利益的深度调整，各项措施一推出便立即产生社会对立情绪。由于蔡英文当局诸多政策是在缺乏社会共识情况下强力推动的，结果造成岛内民意对改革的反作用力，掣肘了政策的落实。另一方面，蔡英文为扩大民进党长期执政基础，大动作制定“政党及其附随组织不当取得财产处理条例”，企图通过彻底清除国民党党产，将国民党边缘化、“小党化”。此外，民进党“立委”还纷纷以“转型正义”为由，提案“修法”推动各式的“去中国化”活动。这都加剧了国民党和民进党的敌意和对抗，使台湾政局从蔡英文上台伊始便陷入尖锐对立的态势当中，并且毫无转圜的余地。

　　國民党在选举后体制虚弱，在“立法院”仅剩下35席，缺乏从根本上制衡民进党的能力。经2014年“九合一”选举一役，国民党在地方县市执政版图大幅缩水，也难以由下而上对蔡当局进行强有力的牵制。这都使得蔡英文在推动具有争议性的政策时不再顾忌在野党。蔡英文执政后表现出来的“权力傲慢”显然仅看到民进党“独大”的表面效应，忽视了“极化政治”“共识赤字”对其施政的深层次影响。首先，民进党在2016年选举中胜出，主要是由于岛内民众对国民党八年执政的失望所致，并不代表民众满意民进党的表现，这与岛内对国、民两党支持度处于低位的民调结果相一致。其次，国民党仍然代表岛内四成的民意，蓝营支持者对蔡当局清算国民党、在社会政策上削弱军公教阶层利益、拒不承认“九二共识”导致两岸关系倒退，均有不满。只要政党加以动员，分属蓝绿光谱两端的民意有可能再次借特定议题爆发出来，并形成对撞，这势必将扩大台湾社会的“共识赤字”，弱化蔡当局施政的民意基础。再次，国民党虽无能力主导“立法院”，但可以利用“立法院”议事规则，从技术上干扰和掣肘蔡当局政策法案。在开放日本核污染地区农产品进口等争议大的议题上，国民党还能以岛内集聚的民怨为着力点，对蔡英文予以反制。2017年国民党在党主席选举后将有机会重组权力和整合路线，加之国民党在两岸关系上扮演正向角色凸显，都会给蔡当局执政带来压力。
　　困境二：执政与民意的落差难以克服
　　分析2016年台湾地区领导人选举得票构成可知，蔡英文得以上台执政的社会基础主要是泛绿选民（“台独基本教义派”和浅绿民众）和相当一部分中间选民。国民党在台湾地区领导人选举中丢失的选民并未完全转向民进党，很多人事实上选择沉默不投票。蔡英文执政以来，由于政策争议不断，难以彰显成效，导致主要选民群体对其执政的态度出现转折，信心下降。
　　“台独基本教义派”主张政党政治是彻底的权力和分配政治，它对蔡英文在两岸关系上向“中华民国”靠拢的“维持现状”政策不满，对蔡上台后在权力配置中网罗倾蓝政务官多有批评，希望蔡能够从人事、政策上回应和照顾“独派”诉求。中间选民则对通过蔡英文执政解决台湾经济民生问题的期待下降。蔡英文一直以改善分配、提高薪资、扩大就业来呼应中间选民的治理诉求，重头戏是推动“新经济政策”，以“创新驱动”代替“效率驱动”，以求提升台湾经济体质，改变“低成长、低薪资、低就业”困局。但是蔡当局以竞争性、对抗性来定位两岸经济关系，要对马英九两岸经贸政策“纠偏”，减少对大陆的经济依赖，这种以政治指挥棒干预经济规律的做法风险较大。目前，一些原先在选举中支持民进党的中间选民已转而对蔡英文施政投下“不信任票”。若蔡任期过半还不能展现执政新气象、新亮点，让中间选民“有感”，其个人满意度和信任度还会下挫。
　　另外，社会运动的矛头往往指向执政党。马英九在执政时饱受社会运动困扰，其大陆政策曾遭“太阳花学运”严重冲击。执政前，蔡英文在担任民进党主席时大力推动“偏左”的阶级路线，加大与社会运动团体结合，试图引领和吸纳社运力量为民进党所用。执政后，蔡英文却很难兑现社运诉求，不得不在财团和劳工阶层之间求取平衡。结果，社运团体抗争被重新激发甚至放大，消磨了蔡个人与社运组织之间的信任。在这种情况下，作为“第三势力”的小党有可能强化“中间偏左”路线，在公共政策议题上与民进党相区隔，抢占道义的制高点，与民进党争夺选票。新兴政党时代力量与民进党在“一例一休”等政策上的矛盾就是例证。未来社运团体与民进党之间的矛盾若扩大化，会对蔡英文执政带来新的压力。 　　从趋势上看，岛内民意对蔡英文执政的态度和看法将继续分化。蔡虽有绿营基本盘护持，但想要反转民调支持度下滑的趋势是相当困难的。在一个呈现“闷经济”的分裂型社会中，岛内民众对执政者耐心有限，留给蔡英文的时间并不多。
　　困境三：两岸关系和台湾对外关系现状无法维系
　　由于台湾必须面对两岸关系和其对外关系问题，蔡英文执政后需要向岛内社会兑现“民进党执政无害论”，证明其有能力维护两岸关系和台湾对外关系的现状，但事实上这一点已被证伪。蔡英文在5.20就职演说中，虽然技巧性提到“九二会谈”的历史事实，但只是表示“尊重”而非“承认”和“接受”，更没有阐明1992年两岸达成“共同认知”的内容为何。同样，蔡英文声称会依据“中华民国宪法”“两岸人民关系条例”处理两岸事务，但没有进一步依据岛内法律和规定来界定两岸关系不是“国与国”的关系。迄今为止，蔡当局不承认“九二共识”的核心意涵，对“大陆和台湾同属一个中国”这一定位两岸关系性质的关键问题，仍然不给予明确的回答。
　　两岸关系的性质不会改变，但两岸关系的现状是动态的。蔡英文执政所承接的是马英九执政时塑造的两岸现状，该现状已因蔡当局不承认“九二共識”而被改变。不仅国台办和陆委会的沟通联系机制、海协会与海基会的协商谈判机制中断，而且过去八年台湾参与国际组织活动的有关安排也因两岸协商中断出现变化。2016年9月台湾被排除参加三年一度的国际民航组织大会，11月台湾参与亚太经合组织领导人非正式会议的层级也不如马英九时期。对蔡英文而言，若是继续以为可以通过回避“九二共识”、以模糊的文字游戏维持两岸关系现状，将是一种对大陆政策的误判。
　　目前看，蔡英文执政困境没有缓解的迹象。从长期看，蔡英文领导民进党的能力可能将因缺乏政绩而逐步下降。民进党长期派系共治，“英派”崛起是蔡英文政治声望和权力逐步累积的结果，一旦蔡的民望下跌不止，党内派系挑战“英派”的动因将增大，蔡英文平衡派系的难度也将随之加大。在这种情况下，“总统”“立委”直选带来“双重民主合法性”问题可能会如马英九执政时期再次出现，造成一部分民进党“立委”对蔡英文重要施政的消极回应和软抵制，甚至不排除为缓解选区压力在“立法”和“修法”上挑衅两岸关系。届时，蔡英文为巩固权力，在两岸政策上向深绿势力靠拢的需求将上升，政策调整的空间将更小。如果蔡当局不约束“独派”或党籍“立委”以“转型正义”为名推动“渐进式台独”，将会对其处理两岸事务的意图发出错误信号，进一步扩大两岸互不信任的鸿沟，甚至会引发两岸关系动荡。两岸关系出现新的紧张和冲突，将从根本上否定蔡当局维持现状的政策，加大岛内民众对蔡英文执政危害性的认知。同样，蔡当局将“对外关系置于两岸关系之上”，谋求在不承认“九二共识”的前提下拓展对外关系空间，但是，她殊不知，如果两岸关系的现状无法维持，台湾对外关系的现状亦将无法维系，蔡英文面临的挑战将更加严峻。
　　（作者为中国社科院台研所台美室副主任、副研究员）