地方立法中的“提前介入”是当前立法工作实践中遇到的比较现实的问题。那么,何谓“提前介入”?这就先需要涉及到法规审议中的“审次”概念。立法法规定,列入全国人大常委会会议议程的法律案,一般经三次会议审议后再交付表决,即通常意义上的“三审制”。那么,地方立法实行怎样的审次制度呢?立法法中并无统一的规定。立法法颁行至今,各省级立法机关大都依据立法法的原则制定了地方性法规立法程序规定,其中大部分省份都将地方性法规的审次制度定为“二审制”,第二次审议完毕后,即可交付会议表决。然而近年来的立法实践中,负责“二审”的统一审议机构往往会以“提前介入”的名义参与一审的调研、论证、会商和起草工作,甚至与一审有关部门逐条研究条款;待法规进入二审后仍由相关人员继续负责二审工作,以此保障“法规的完整性和前后衔接”,此便为“地方立法的‘提前介入’”。
　　 那么,如何看待地方立法的“提前介入”呢?笔者以为,这样一种工作方式有利有弊,须结合工作实践,谨慎加以运用。
　　 其好处在于:其一,有利于节约立法成本。任何一部法律的制定都要付出相应的立法成本,这种“成本”一般都表现在一定的物质支持和后勤保障方面,例如立法考察、立法调研、委托专家论证等等都要产生必要的费用,二审机构提前介入到一审工作中来,上述的立法活动当然也会一并参加,那么在二审程序中便可相应地减少或省略一些重复性的立法活动,从而降低了立法成本,节省了立法资源。其二,在一定程度上有利于保障一审和二审工作的衔接。因为一审机构的提前介入,在法规起草阶段遇到的问题乃至于法条、篇章、体例的沿革及一审中相关协调、沟通事项,二审的“提前介入”人员都比较清楚和明了,如果在二审程序中再触及类似问题便可以把握方向,避免一审和二审的相互冲突,利于问题的解决,这也是主张地方立法中应尽可能“提前介入”者的最重要理由。其三,能够提高立法效率。这一好处自然是显而易见的,从前述两条理由中会很自然地得出这一结论。试想,“提前介入”能够减少一些诸如立法考察、立法调研等方面的活动,还能对工作中遇到的突出问题避免重复性的论证和研究,工作效率当然能够得以提升。
　　在理清上述种种益处的同时,我们也不能不注意到,地方立法的“提前介入”确实存在着一些很难克服的弊端:其一,地方立法的“提前介入”模糊了立法的审次制度,消解了立法法规定的这一制度的本来意义。法律之所以规定审次制度,无论是全国人大的“三审制”还是各地方人大实践中实行的“二审制”,都是意在以相对规范和完备的程序保障立法的合法性、公正性、可行性,这就如同我国司法体系中案件的“二审终审制”一样。如果有人以成本和效率等等作为理由,建议案件审理将“二审并为一审”或者“二审提前介入一审”,无论在理论上还是实践上都是行不通的,那么立法上就能够行得通吗?其二,地方立法的“提前介入”不利于破除立法中的部门利益。毋庸讳言,现在地方立法的起草者大都还是以政府行政部门为主,表面上看“提前介入”这种工作形式似乎能够减少起草部门的任意所为而消减一些部门利益,实际上由于人员和力量所限,立法机关的“提前介入”往往被强势的政府部门所灌输和导向,从而逐渐形成了思维定势,更重要的是,法规的二审阶段仍然由同一批“定势者”所操作,本应在二审中需仔细研究的某些部门利益条款反而最终固化,这不能不引起我们的深思。其三,在某些情形下,地方立法的“提前介入”对提高立法质量也形成了一定的牵扯和掣肘。“提前介入”有可能限制了立法调研、立法论证等立法活动深入的全面性和广泛性,尤其是弱化了二审程序统一审议的严肃性和主导性,这就不可能不对立法质量产生一定的影响。而立法质量的高低无疑是立于立法成本和立法效率的位阶之上的。
　　总之,对地方立法“提前介入”这一工作方式既不能一概否定,也不宜全面提倡。依笔者看来,坚持立法程序中独立的审次制度应是常态,而“提前介入”当作为一种例外,这也是符合立法法的本质要求的。