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〔摘要〕 财政是国家治理基础和重要支柱的定位决定税收对国家治理的影响机理与传导机制。基于税收与国家治理的理论关联，税收从治理主体、治理方式、治理手段、治理内容四个方面对国家治理产生影响，并凸显税收对国家治理的杠杆效应。当前对消费税的改革有利于增强地方政府治理的积极性和加快国家治理方式的转变，促进国家治理能力提升，同时也有利于提升国家治理的效果。为了最大限度地释放消费税改革的政策红利，更好地发挥消费税改革对国家治理的促进作用，规避影响消费税改革积极效能的制约因素并消除潜在的负面效应，实现消费税改革“稳着陆”，当前需要启用多种配套改革措施，利用制度关联性和互补性更好地发挥“财政是国家治理基础和重要支柱”的作用。
〔关键词〕 消费税改革;税收功能;现代财政制度;国家治理现代化;国家治理能力;国家治理体系
〔中图分类号〕F810.422 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1000-4769（2020）04-0047-08
〔基金项目〕国家社会科学基金青年项目“基于社会学视角的转型期地方政府行为变异及其治理研究”（2017CSH033）;山东大学（威海）“青年学者未来计划”专项资助（2017WHWLJH01）
〔作者简介〕马万里，山东大学商学院副教授;
俞 露，山东大学商学院硕士研究生，山东威海 264209。
一、问题的提出
党的十八届三中全会首次提出了国家治理体系与治理能力现代化，賦予制度体系建设极其重要的时代使命。十九届四中全会在“中国之制”的基础上又提出了向“中国之治”新境界阔步迈进的新目标。制度对国家治理体系与治理能力的重要作用由此可见。作为国家治理基础和重要支柱的财政制度在其中发挥的作用是不言而喻的。如何建设“现代财政制度”匹配“国家治理体系与治理能力现代化”，借“良制”实现“善治”，成为当前财政制度建设的共识。
根据2019年10月9日颁发的《国务院关于印发实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案的通知》（国发〔2019〕21号），此次改革最大的亮点是“后移消费税征收环节并稳步下划地方”。在全面推进国家治理体系和治理能力现代化的当下，如何站在国家治理的全新视角评价此次消费税改革？如何预测消费税改革对国家治理的正向影响和潜在的负向影响？对上述问题的回答构成了本文的全部内容。
作为财政制度的组成部分，消费税改革对国家治理会产生重要影响。本文将在税收与国家治理互动关系的框架内阐释此次消费税改革对国家治理的影响。其可能的创新之处在于通过分析国家治理体系理论，将国家治理体系可视化、直观化，在此基础上论证税收对国家治理的影响机理与传导机制;以消费税改革为契机，将消费税嵌入税收与国家治理关系框架内，进而评价税收对国家治理的促进作用。
二、税收与国家治理的理论机制分析
1.国家治理体系界定
回顾西方国家治理理论，其内涵是不断随着资本主义社会发展阶段的转变而逐渐演进的，在历史上经历了从控制到管理再到治理，从去中心化的治理到元治理，从国家的回退到国家的在场三种逻辑的变迁。正如马克思主义所强调的“社会存在决定了社会意识”，西方近代以来关于国家治理的探讨无不围绕着满足生产和增殖方式的现状和需要而展开。
正是在这样的认识下，我国的国家治理理论因政治、环境、社会的差异而区别于西方的治理内涵，其内生于本土的历史文化传统，以及当今中国特色的意识形态，是一种以“强化、培育和规范国家在推进治理体系现代化进程中的主体地位、责任担当及其治理能力为实践旨趣的中国国家逻辑”。①这一治理体系有着主体多元性、方式多样性、手段途径系统性、内容对象复杂性的特点，并通过治理体系的协同发力组合，达到“善治”的理想境界，即“所有公共政策的利益相关方都从这项政策中获益，所有利益相关方的整体利益达到了最大化”。②这样的一种状态即是我们所要追求的最佳的治理状态。
（1）治理主体。基于空间视角，国家治理主体可以分为横纵两大维度。横向维度上，现代化的国家治理要求实现国家和社会的多元共融，即同一个治理体系中由多个治理主体赋权、参与、协作，达到多方利益与社会利益的最大化。纵向维度上，国家治理主体是中央集权与地方分权之间的强弱交替。我国国家治理的执行主体是地方政府，这一格局的形成有国情和实践上的两点原因：在国情层面，“我国幅员辽阔，各区域差异差距大，分权的要求更为迫切刚性”③;在实践层面，我国的经济是地方政府主导性经济，政府的职能格局是地方主导性的政府职能格局，地方政府发挥国家治理开路先锋的作用。因此在论及我国国家治理现实时，需要注重探讨如何在纵向维度发挥地方政府的治理效力与积极性。这将成为下文关于治理主体讨论的主线。
（2）治理方式。治理方式有多种类型，既包括强制的方式也包括协商自发的方式。强制性管控是指利用政府的政治权威，通过制定政策和强制执行，达到管理公共事务的目标。这种治理的方式结构是线性的，从中央到地方，地方到民众。这种线性结构将导致作用范围无法“辐射”到社会的方方面面，决策缺乏科学性、民主性，且容易在传导过程中产生变异和畸形。为了使这种治理方式达到预期效果需要花费过高的治理成本。
现代治理方式实质上是一种由国家与社会利益共同体彼此良性互动的治理逻辑的体现，和一种国家濡化能力下的互动与认同。所谓“濡化”，即不能纯粹靠暴力、强制力维持社会的内部秩序，而是要形成广泛接受的认同感和价值观。④因此互动式治理并不只是强调治理主体的多元性，更重要的是在同一价值观下依靠主体之间的互动与互相监督维持社会秩序，经由打通各个主体之间的沟通渠道，实现社会的合作“共治”。相比于线性管制，互动式治理具有辐射范围广、治理成本低、效果可反映等特点。
（3）治理能力。从国家治理的手段看，国家治理依赖于国家治理能力，而国家治理能力需要以制度为基础。首先，国家治理能力一词在国内外有很多定义。查尔斯·蒂利首次提出了国家治理能力的概念：国家治理能力是“国家机关对现有的非国家资源、活动和人际关系的干预”⑤;米格代尔认为国家治理能力“包括渗入社会的能力、调节社会关系的能力、汲取资源的能力、运用资源力等方面的能力”⑥;Besley和Persson将政府提供的法律能力和征税能力作为国家治理能力的体现。⑦虽然具体定义各不相同，但大多数学者都认为广义上的国家治理能力是国家将战略目标转化为现实的能力。⑧其次，论述任何问题都不能脱离中国现实。在中国特色社会主义背景下，国家治理能力的提高依赖于中国特色社会主义制度的完善。习近平总书记指出：“国家治理体系和治理能力是一个有机整体，相辅相成，有了好的国家治理体系才能提高国家治理能力，提高国家治理能力才能充分发挥国家治理体系的效能”。⑨综合上述两点，我国的国家治理是通过完善制度体系而提高治理能力，最终将国家战略目标转化为现实的过程。 （4）治理内容。所谓现代性，麦克法兰认为就是建立在个人主义基础上的“经济领域、社会领域、意识形态（宗教）领域、政治领域的彻底分立”，从而“走向一种原子化的、各领域分立的、个人主义的文明”。⑩即一个现代社会，一定是一个充分分化的社会——经济、政治、宗教、社会等领域一定是相互分离的。这显然与各领域混沌不分的“泛化”社会概念完全相反，据此，每一个领域应当有相对独立的价值取向。其一，经济治理的首要目标在于高质量发展。经济高质量发展区别于高速增长的便是从“量”到“质”的改变。“质”的提升要求经济不仅要扩大规模，更要注重发挥市场在资源配置中的决定性作用;不仅要有强大的经济总量，更要有高品质的产品质量;不仅要有经济效率的提升，更要注重效率和公平的协调，让人民有更多的“获得感”。其二，政治治理的首要目标在于政治合法性最大化。合法性意味着某种政治秩序的价值被认可以及事实上的被承认，亦即民众对政府的认同程度最大化。B11在合法性的目标下，不同视域的政治治理有着不同的含义。从中央与地方的角度看，政治治理应当强调中央权威与地方的遵从。杰索普等对治理失败的论证及其“元治理”B12范式的提出表明，政治权威与对政治权威的遵从在治理体系中的主导地位具有不可或缺性，正如阿西莫格鲁、罗宾逊所言“实现一定的政治集权以建立法律和秩序的制度是市场经济的基础”。B13其三，社会治理的首要目标在于“社會有序”。卢梭指出社会秩序是“为其他一切权力提供了基础的一项神圣权利”。B14在一个有序的社会中，人民的“安全感”与“幸福感”才能得以提升，而社会秩序依赖于社会控制的增强。吕冰洋认为，社会控制与社会秩序的关系“正如用一根绳子拴着球旋转，旋转越快，离心力越强，如果不增强其向心力，那么球就会脱离控制”。B15在当前国际形势下为了应对更为复杂多变的挑战，维持“有序的社会”，社会控制力自然不能被消解。其四，环境治理的首要目标在于环境和谐，即环境可持续。党的十八大以来，我国高度重视生态环境保护，秉持“绿水青山就是金山银山”的理念，积极建设美丽中国，倡导人与自然和谐共生，并将生态文明建设纳入了国家发展总体布局。
2.税收对国家治理的影响机理与传导机制
（1）税收对国家治理主体的影响。大多数学者如鲍尔认为，中国式财政分权是“财政联邦主义”的代表。财政联邦主义强调政治和财政激励对地方政府的重要性，关注“哪些权力和职能最好集中，哪些安置在分散化的政府级次”。在财政联邦主义的基础上，大多数学者认为“相比于人事变更等政治激励，纵向财政激励更为直接，也更符合法治精神，契合市场经济的要求”。B16由此引申，我们发现税权的配置实际上触及了央地两个利益主体之间的经济利益，有利于调动地方政府的积极性，这在事实上构成了治理主体的转移。当地方政府具备一定的税收权力与支出权力，并被允许自主决定其预算支出的规模与结构，即可自由地选择所需要的政策类型并积极参与社会管理。B17因此，合理的税收分配能在很大程度上缓解中央和地方之间的财政收入冲突，促进财政体制优化，改善政府间财政关系，增强地方政府的公共服务供给能力和水平。
（2）税收对国家治理方式的影响。我国的税制结构以增值税、消费税等间接税为主体，这与我国的经济发展阶段有关。无法否认的是，这种税制结构对我国国家治理方式的转变已产生了抑制作用。由于间接税的征收是隐性强制的，不容易被居民察觉，也就缺少了国家与公众的互动，这种“不必与市民社会团体进行日常制度化磋商的行动范围”被迈克尔·曼定义为专制权力。专制性权力与前文所述的“濡化”正好是完全对立的两个概念，显然不利于国家治理方式的转变。与濡化相契合的权力被迈克尔·曼称为“基础性权力”，即“国家能实际穿透市民社会并依靠后勤支持在其统治的疆域内实施政治决策的权力”。B18从税制的角度看，直接税可以起到增强“基础性权力”的作用。直接税在征收时需要搜集居民信息，而居民也可以通过纳税反映自身的诉求，这个过程相当于为互动式治理打开了“窗口”，让居民参与国家事务，增加对国家的认同感。所以推进间接税向直接税转变，是现代税制发展的趋势，同时也能更好推进国家治理方式转变。
（3）税收对国家治理能力的影响。国家治理能力与国家治理体系是一个有机整体，治理能力的提高有赖于制度体系的完善。国家治理能力现代化意味着以制度为基础正确处理各种重大关系，包括以现代财税体制为基础处理好中央与地方的关系。B191994年的分税制改革标志着我国首次注重财税体制及其运行机制的转换，同时以制度创新协调了当时极其紧张的央地关系，可以认为，这次分税制改革是我国通过制度体制的完善，正确处理央地关系从而体现国家治理能力的一次伟大实践。而国家治理体系制度化、科学化、规范化、程序化将促进国家治理能力的现代化。2018年1月1日起我国首部“绿色税法”——《中华人民共和国环境保护税法》开始实施，这一环保税法的施行意味着推行多年的排污收费制度向环保税制度的转换正式启动，将“费”改为“税”是国家治理能力在税收方面的一次重大提升。
（4）税收对国家治理内容的影响。税收不合理将严重影响经济高质量发展。当政府间税收收入划分不合理，正常的财政收入无法满足支出需要，地方政府便容易向市场伸出“攫取之手”——借用影子银行，地方融资平台大规模举借地方债。B20同时税收的分配对产业结构也会产生影响，地方政府拥有何种税基便会激励和促进何种产业的发展，而税收激励的差异和地方政府行为的不同匹配，必然对经济的高质量发展产生不同的影响。
税收的划分会对政治合法性产生影响，且主要体现在地方政府对中央政府遵从程度的差异上。一个自洽的逻辑是，中央税比例越高意味着中央的权威越强，过强的中央权威也许会带来地方政府“叛逆式”的行为偏离;而地方税比例越高则意味着中央权威的削弱，过分地削弱中央权威则很可能带来地方政府行为因为“不受约束”而偏离。这两个方向的地方政府行为偏离都会损害政府的合法性。正如罗伯特·达尔所言，“合法性犹如一个蓄水池，只有保持在一定的水平线上，才能保持稳定。如果它一旦偏离这个水平，将身处险境。”B21 税收与社会的有序性高度关联。一方面，只有“适度”的税收才能促进社会有序性，过低的税收及与之相伴的较低的公共服务水平会弱化社会控制;而过高的税收会将社会控制等级削弱至初等的服从，两者都不利于社会有序性建设。另一方面，税收的征收有利于增强政府的控制动员能力，促进社会有序性。政府为了获得税收收入，会主动地掌握更多关于辖区内居民生产活动、消费活动的信息，从而有利于国家深入社会内部，对社会的方方面面进行把控。所以，只有当国家通过强大的税收汲取能力获得“适度”的税收收入时，才能增强国家的社会控制力，带来社会有序性的进一步提高。
税收影响环境可持续发展。具有环境保护性质的直接税可以抑制企业的负外部性行为。一般认为，环境污染问题是由于污染的负外部性所导致的。厂商在生产活动中污染环境的私人成本通常低于社会成本。解决这个问题，可以采用税收的方式将厂商原本无法感知的社会成本内化为私人成本，从而有效地控制污染排放量。
三、现行消费税缺陷对国家治理的负面影响
1.现行消费税的特征与缺陷
首先其中央税的属性直接削减了地方政府征管的积极性。由于消费税属于中央税，地方政府对消费税的纳税管理较为“松弛”。对地方政府而言，松弛的管理可以增加辖区内企业的经济收入，从而增加辖区GDP，且损失的消费税收入由中央政府承担。2016年由于营改增导致地方政府丧失了主体税种，加剧了长久以来央地财政关系的不平衡状态，许多学者认为消费税划归地方是弥补地方财政收入减少的主要途径。B22然而，消费税的征收环节是在生产环节且需要承担稳定经济、收入再分配和环境保护的职能，这类税种因此都应列为中央税。无法成为地方税的消费税间接地使地方政府失去了主体税种。
第二，间接税的属性造成税收转嫁。间接税的纳税义务人与税收负担人常常不统一。税收以间接税的形式转嫁给了消费地的消费者，而税收收入是从生产地的企业获得的，这显然不满足税收公平性角度的受益原则。税收受益原则要求社会成员的税收负担应与他从政府服务中获得的收益相等。生产地获得的税收收入自然会增加生产地的公共服务，而消费地的实际纳税人却没有享受到相应的公共服务。
第三，价内税的属性致使抑制不良消费的功能发挥低效。价内税有一定的隐蔽性，消费者对自己负担的税收数量不知晓，容易产生没有缴税的幻觉，不利于其消费行为的调整改变。即价内税掩盖了税收的透明度，不利于发挥引导消费的作用。
第四，税源分布不合理，缺乏地区公平性。现行消费税的征收范围主要是特定的消费品，但这些消费品的产地比较集中，比如烟类消费品的产地主要集中在云南，酒类产品的产地则集中在四川、山东、河南、广东、贵州，其他省份烟酒类产品产量相对较少，这就造成了财政收入区域间的不匹配。
第五，税收征管环节单一，偷逃税款严重。现行消费税的征收环节主要在生产与进口环节，征收环节单一导致征税范围难以划分，比如制造与加工的划分，流通与生产的划分，从而给企业偷逃税款提供了机会。进一步的，一旦生产者或者进口商在这一环节逃脱了税款，国家很难从其他环节将税收补征回来。单一的征收环节显然造成了国家财政收入的流失。
第六，税率设计不合理导致保护环境的功能低效，部分资源品的适用税率偏低。在现行消费税制度下，应纳消费税的资源性产品包括实木地板、木制一次性筷子和成品油。我国的实木地板和木制一次性筷子的现行税率仅为5% ，如此低的税率难以起到应有的保护森林资源的作用。成品油目前采用定額税率、从量征收的方式，相比之下，许多国家对这类资源课以了较高的税率，比如按当期汇率测算，澳大利亚、韩国和日本的相关税率分别为1.63 元/升、2.87 元/升和 4.07 元/升，欧盟成员国的平均税率达到 4.48 元/升B23，均明显高于我国。偏低的税率难以发挥环境保护功能。
2.消费税缺陷对国家治理产生的负面影响
消费税制度在税收管辖、税种属性、计税方式、税源分布、征收环节、税率设计等方面的不合理问题不仅直接抑制了消费税功能的发挥，而且对国家治理产生了诸多负面影响（见图2）。
（1）消费税征管模式不利于发挥地方政府积极性。消费税属于中央税，其征管权属于中央政府。消费税的征收环节在生产环节，而作为纳税主体的企业归地方政府管辖。这种税收管辖权与纳税主体管辖权的背离会削弱地方政府治理的积极性，为了辖区经济增长地方政府可能选择对消费税征管“不作为”“少作为”，甚至包庇辖区内企业的部分避税行为。地方政府职能的这种“缺位”不利于国家治理主体的调试，难以形成多主体共融的国家治理体系。
（2）消费税的税种属性不利于国家治理方式转变。根据迈克尔·曼的国家权力理论，国家治理应当利用税收征收环节向居民开放信息反映的“窗口”，从而达到国家权力从“专制性国家能力”向“基础性国家能力”的过渡。在生产环节征收消费税必然不利于居民反映自身的消费信息，难以形成居民与政府之间的互动机制，而现阶段我国的消费税属于间接税，间接税的征收更多地属于“不必与市民社会团体进行日常制度化磋商的行动范围”，所以，间接税所依赖的是强制性权力，是国家权力自上而下的单向的贯穿，这固化了单向线性的国家治理方式，难以形成国家治理方式向“濡化”互动的治理方式的转变。
（3）消费税税制总体缺陷损害了国家治理能力。消费税制度存在的六大缺陷不利于以制度为基础的国家治理能力的提升。随着经济发展，人民生活水平提高，消费税制度已经暴露出种种问题，不仅无法发挥“收入调节、引导消费、环境保护”的功能，而且损害了税收公平性原则，加剧了区域间财政不平衡，需要与时俱进。只有通过改革克服上述各项缺陷，落实税收制度“法制化”，才能从根本上提升国家治理能力。正如习近平总书记指出的，“要确保形成的制度行得通、指导力强、能长期管用”。只有改进消费税制度，才能避免在发挥其应有功能方面因“不管用”对国家治理能力造成的损害。 （4）消费税缺陷给国家治理内容带来负面影响。①消费税缺陷对国家经济治理有影响。一方面消费税税源分布集中，不利于我国均衡发展;另一方面，消费税作为价内税，税收痛感较低，引导良性消费的功能发挥失效，不利于调节收入差距。②消费税缺陷对国家政治治理有影响。现阶段我国政府间财政关系方面，地方政府缺乏主体税种，且事权远大于财权。如前所述，只有恰当的税收划分才能激励地方政府的遵从进而促进政治合法性，而在中央税比例明显过高的情况下，地方政府容易产生“叛逆式偏离”，2011年前地方政府向预算外伸出的攫取之手与近年来地方债的大规模扩张便是典型的例证。这种地方政府行为的“不遵从”严重地影响了政府合法性。③消费税缺陷对国家社会治理的影响。强大的收入汲取能力是保障国家社会控制力的根本。然而消费税由于征收环节单一，给企业偷税漏税提供了空间，造成税基侵蚀，长此以往会对我国财政收入的汲取产生危害，而国家没有强大的税收汲取能力必然对其社会控制能力提出挑战。④消费税缺陷对国家环境治理有影响。当前我国部分资源品的消费税税率明显低于其他国家，消费税的环境保护功能发挥低效，导致消费税自身的问题转向国家治理层面，对国家环境治理产生了影响。在成品油税率偏低、未能按含硫量或燃油效能差异分别设置、实施不同税率的情况下，消费税所特有的鼓励节能减排技术开发和使用的功效也会受到一定程度的抑制。同时消费税还存在对能源产品的征收范围偏窄，以及对其他污染产品征税缺位等问题，已难以适应资源环境保护、经济发展和人们生活水平提高的客观要求，并对国家环境治理产生了一定的负向作用。
四、关于新一轮消费税改革与国家治理的全面评价
本次消费税改革对国家治理起到了多方面的促进作用，但不可否认的是，地方政府可能会对消费税改革反应不足，这将制约通过消费税改革发挥其对国家治理的正向促进作用。
1. 新一轮消费税改革对国家治理的积极作用
2019年10月9日《国务院关于印发实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案的通知》（国发〔2019〕21号）中最引人注目的是后移消费税征收环节并稳步下划地方，将现行部分在生产（进口）环节征收的消费税品目逐步后移至批发或零售环节征收，这对于国家治理而言必将产生多重利好，从治理主体、治理方式、治理内容、治理能力等各个方面有利于国家治理。
首先，消费税改革有利于增强地方政府治理的积极性。消费税下划地方，将促进地方政府作为国家治理主体的积极性。地方治理作为国家治理的重要组成部分，其治理目标的实现需要合理的激励机制。消费税下划地方便是典型的财政激励行为。一旦地方政府继续采取对消费税征管“不作为，少作为”态度，由此带来的消费税损失将由地方政府承担。因此，消费税下划地方不仅能改善地方政府的“缺位”行为，还有利于突破“晋升锦标赛”激励模式的困局，对于实现去中心化、多主体共生的治理格局至关重要。
第二，消费税改革有利于国家治理方式的转变。本次消费税改革，将消费税征管权力赋予地方，有利于打开地方政府与辖区居民“互动”的窗口，增强政府与居民的互动。居民通过“窗口”反映自身的政治诉求从而为国家治理方式提供新的活力。从国家自主性权力的角度看，消费税征收环节的后移还意味着消费税由间接税向直接税转变的趋势，有利于国家从专制性权力下的单向强制管控模式向基础性权力下的濡化互动治理模式转变。征收环节后移意味着税制的透明化，当居民对自身税负有了更加科学的认识，便能促进居民与政府之间的协商、合作，而居民由无知被动纳税到主动合作纳税，事实上是国家治理的“濡化”方式的体现。
第三，消费税改革促进国家治理能力提升。本次消费税改革是以消費税制度规范中央与地方关系的一次尝试，促进了消费税制度“与时俱进”，使得消费税制度“更管用”了。随着经济快速发展，人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾成为新时代的社会主要矛盾，与此相适应，税收制度应该体现出服务与公平的理念。另外消费税制度改革对我国税制的总体结构也起到了协调作用。我国现阶段的税制结构以间接税为主，消费税的征收环节后移，使得消费税具备了一定的直接税的性质，有利于促进新一轮税制改革，从而提升国家治理能力。2019年12月3日，财政部和国家税务总局就《中华人民共和国消费税法（征求意见稿）》向社会公开征求意见，这意味着消费税制度从行政性规章向消费税法转变的趋势已经形成，与新时代以制度体系提升国家治理能力的方针是相吻合的，有利于进一步增强国家治理能力。
第四，消费税改革有利于提升国家治理效果。重点表现在以下几方面关系的改进完善：①消费税改革与经济治理。原消费税由于地方政府没有分成，围绕居民消费行为进行投资也没有动力，实践中正是因为地方政府在养老保险、医疗保险等方面的投资有限，制约了居民消费水平的提升。本次消费税改革有利于地方政府的视线重新回归至“人的需求”层面，增加“非经济性公共物品”的供给。随着消费税制度的改革，地方政府将更加注重服务业的发展，这有利于优化我国的产业结构。而消费税征收环节后移，可以解决过去税源过于集中的问题，这三方面都有利于推动我国经济向更健康更高质量的水平发展。②消费税改革与政治治理。将消费税收入下划至地方，有利于增加地方政府财力，缓解央地垂直不平衡的财政关系，推动消费税逐步成为地方政府的主体税种。在我国的央地关系中，中央政府是决策主体，而决策的执行主要依赖地方政府。决策与执行之间的纽带在于地方政府的遵从意愿。只有更合理地分配财力与事权，完善地方税系，地方政府的遵从意愿才能提高，从而有利于巩固和加强中央政府的权威，实现政治合法性的提升。③消费税改革与社会治理。将消费税的征收环节从生产环节向消费环节转移，意味着企业偷漏税空间减小，有利于政府扩大税基，增强政府的收入汲取能力，从而进一步扩大政府的社会服务能力。另一方面，根据第一代财政分权理论，地方政府在获取地方性信息（如居民偏好方面）具有优势，因此，消费税划归地方有利于降低信息收集成本，促进地方政府的治理水平，增强对社会控制动员的能力。同时伴随消费税改革的消费税立法进一步完善了我国的税收法治化进程，理顺了政府和社会间的分配关系，有利于社会良性发展。因此，消费税改革从两大方面增强了政府的社会控制力，有利于社会有序运行。 2.制约新一轮消费税改革正向作用发挥的因素
消费税作为选择性商品税，其税收总量影响地方政府征管的积极性。国际上通常是根据征管范围的不同，将消费税分为选择性消费税与一般性消费税。一般性消费税的征收范围几乎囊括所有消费品，税收总量巨大。州县政府消费税（Sales Tax）也是美国州政府的主体税种。B24与美国不同，我国的消费税属于选择性商品税，其总量占税收总量的比例较小，2015-2018年消费税收入与地方税收入的比值分别为16.82%、15.79%、14.89%、13.99%。B25数据表明，相比于增值税，消费税在总量上仍然无法成为我国地方政府的主体税种。而消费税改革能否对地方政府形成充分的激励效果对于实现政策预期目标而言至关重要。
3.新一轮消费税改革可能对国家治理产生的负面影响
新一轮消费税改革实施后可能对国家治理产生一些负面影响。首先，消费税改革可能削弱中央政府的权威。本次消费税改革，将中央税划归地方税是一次明显的分权行为，可能会减弱中央政府的权威。不过辩证地看，虽然在央地关系视域下不利于中央政府功能的发挥，但只要能够确保地方政府与中央政府同心合力，提高地方政府的政策遵从度，消费税改革仍然有利于国家政治治理。其次，消费税划归地方或将对环境治理产生负面影响。由于新一轮消费税改革基本上沿袭了以往生产环节课税的做法B26，税源地的地方政府可能会为了增加自己的“腰包”，鼓励“环境破坏型”产品的生产与消费，从而对生态文明建设造成不利影响，消费税的环境保护功能或因本次改革而被扭曲。
五、结论及政策建议
税收制度作为国家治理体系的重要组成部分对国家治理产生多方面的影响，作为税收制度的重要组成部分，消费税改革必将对国家治理产生多重红利效应。财政是国家治理基础和重要支柱的定位决定了税收对国家治理的影响机理与传导机制。基于税收与国家治理的理论关联，税收从治理主体、治理方式、治理手段、治理内容四个方面对国家治理产生影响，并凸显税收对国家治理的杠杆效应。当前对消费税的改革有利于增强地方政府治理的积极性和国家治理方式的转变，促进国家治理能力的提升，同时也有利于增进国家治理效果。为了最大限度地释放消费税改革的政策红利，更好地发挥消费税改革对国家治理的促进作用，规避影响消费税改革积极效能的制约因素并消除潜在的负面效应，实现消费税改革“稳着陆”，应启用多种政策措施配套本次改革，利用制度关联性和互补性更好地发挥“财政是国家治理基础和重要支柱”的作用。
1.进一步厘清政府间事权划分。本次消费税改革是我国政府在财权分配上的一次重大举措，其本意在于减轻地方政府的财政压力，提高地方政府的公共服务供给能力，但由于消费税总量较小，难以承担调节政府间财政关系的重任。为了更好地理顺政府间财政关系，单靠收入侧的消费税调整是不够的，还应落实事权改革。因此，未来的改革应遵循外部性原则、信息复杂性原则、激励相容原则，进一步完善政府间的事权划分，建立科学规范的事权划分体系，从收入和支出的双向同时发力，有效调节政府间财政关系，维护中央与地方两个积极性。
2.落实环保配套政策。为了克服消费税改革可能带来的环境保护方面的负面问题，一方面，需要落实环保相关的各种法律法规，比如加强对地区碳排放量的监督，密切关注地区内新增的“环境破坏型”企业，通过环保法律法规的落实矫正地方政府为扩充税源而“鼓励”环境破坏性商品消费的行为。
3.以转移支付制度的完善克服区域差距。本次消费税改革在激发地方政府积极性的同时，也可能带来区域间财政收入差距加大的问题。应完善转移支付制度，发挥转移支付协调地区差距的作用。在转移支付的改革方向上，应减少税收返还，增加分类转移支付，克服因客观因素造成的税收洼地问题以及由此产生的“为增税而竞争”的行为后果。
① 陈进华：《治理体系现代化的国家逻辑》，《中国社会科学》2019年第5期。
② 俞可平：《法治与善治》，《西南财经大学学报》2016年第1期。
③ 周雪光：《中国国家治理及其模式：一个整体性视角》，《学术月刊》2014年第10期。
④ 王绍光：《国家治理与基础性国家能力》，《华中科技大学学报》（社会科学版）2014年第3期。
⑤ 查尔斯·蒂利：《民主》，上海：上海人民出版社，2015年，第14-15页。
⑥ 乔尔· S·米格代尔： 《社会中的国家： 第三世界的国家社会关系及国家能力》，南京：江苏人民出版社，2009年，第36页。
⑦ T. Besley，T. Persson，“The Origins of State Capacity： Property Rights，Taxation，and Politics，”American Economic Review，2009，99（4），pp.1218-1244.
⑧ 吕冰洋、台航： 《国家能力与政府间财政关系》，《政治学研究》2019年第 3期。
⑨ 习近平：《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》，《求是》2014年第1期。
⑩ 艾伦·麦克法兰、刘北成、刘东：《现代世界的诞生》，上海：上海人民出版社，2013年，第7、8页。
B11 尤尔根·哈贝马斯：《交往与社会进化》，重庆：重庆出版社，1989年，第184页。
B12 鲍勃.杰索普：《治理的兴起及其失败的风险：以经济发展为例的论述》，漆蕪译，《国际社会科学杂志》（中文版）1999年第1期。
B13 阿西莫格鲁、罗宾逊：《国家为什么会失败》，李增刚译，长沙：湖南科学技术出版社，2015年。
B14 让·雅克·卢梭：《社会契约论》，何兆武译，北京：商务印书馆，2003年。
B15 吕冰洋： 《国家治理财政论： 从公共物品到公共秩序》，《财贸经济》2018年第6期。
B16 鲁建坤、李永友：《超越财税问题：从国家治理的角度看中国财政体制垂直不平衡》，《社会学研究》2018年第2期。
B17 刘银喜：《财政联邦主义视角下的政府间关系》，《中国行政管理》2018年第1期。
B18 迈克尔·曼：《社会权力的来源》第2卷·上，上海：上海人民出版社，2015年，第68-69页。
B19 辛向阳：《推进国家治理体系和治理能力现代化的三个基本问题》，《理论探讨》2014年第2期。
B20 钟辉勇、陆铭：《财政与金融分家：中国经济“去杠杆”的关键》，《探索与争鸣》2017年第9期。
B21 罗伯特·A·达尔：《现代政治分析》，北京：中国人民大学出版社，2012年。
B22 贾康、梁季：《我国地方税体系的现实选择：一个总体架构》，《改革》2014年第7期。
B23 孙开、金哲：《论环境保护视角下消费税改革的再次深化》，《财经问题研究》2013年第1期。
B24 葛夕良、郑建：《国际税收》，杭州：浙江工商大学出版社，2016年，第12-14页。
B25 2015年-2018年我国地方政府税收收入分别为62661.93亿元、64691.69亿元、68672.72亿元、75954.79亿元，营改增后作为最主要税收来源的增值税在2017年与2018年分别占税收收入的41.08%，40.52%，而消费税收入为10542.16亿元、10217.23亿元、10225.09亿元、10631.75亿元。数据来源：国家统计局网站。
B26 根据《中华人民共和国消费税法（征求意见稿）》的相关规定，15类应税商品中，甲类卷烟和乙类卷烟实行生产和批发环节征税;金銀首饰、铂金首饰和钻石及钻石饰品实行消费环节征税，超豪华小汽车实行生产和销售环节征税，其余商品实行生产环节征税。参见《中华人民共和国消费税法（征求意见稿）》，http：//www.chinatax.gov.cn/chinatax/n810356/n810961/c5140457/content.html。
（责任编辑：张 琦）
〔关键词〕 消费税改革;税收功能;现代财政制度;国家治理现代化;国家治理能力;国家治理体系
〔中图分类号〕F810.422 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1000-4769（2020）04-0047-08
〔基金项目〕国家社会科学基金青年项目“基于社会学视角的转型期地方政府行为变异及其治理研究”（2017CSH033）;山东大学（威海）“青年学者未来计划”专项资助（2017WHWLJH01）
〔作者简介〕马万里，山东大学商学院副教授;
俞 露，山东大学商学院硕士研究生，山东威海 264209。
一、问题的提出
党的十八届三中全会首次提出了国家治理体系与治理能力现代化，賦予制度体系建设极其重要的时代使命。十九届四中全会在“中国之制”的基础上又提出了向“中国之治”新境界阔步迈进的新目标。制度对国家治理体系与治理能力的重要作用由此可见。作为国家治理基础和重要支柱的财政制度在其中发挥的作用是不言而喻的。如何建设“现代财政制度”匹配“国家治理体系与治理能力现代化”，借“良制”实现“善治”，成为当前财政制度建设的共识。
根据2019年10月9日颁发的《国务院关于印发实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案的通知》（国发〔2019〕21号），此次改革最大的亮点是“后移消费税征收环节并稳步下划地方”。在全面推进国家治理体系和治理能力现代化的当下，如何站在国家治理的全新视角评价此次消费税改革？如何预测消费税改革对国家治理的正向影响和潜在的负向影响？对上述问题的回答构成了本文的全部内容。
作为财政制度的组成部分，消费税改革对国家治理会产生重要影响。本文将在税收与国家治理互动关系的框架内阐释此次消费税改革对国家治理的影响。其可能的创新之处在于通过分析国家治理体系理论，将国家治理体系可视化、直观化，在此基础上论证税收对国家治理的影响机理与传导机制;以消费税改革为契机，将消费税嵌入税收与国家治理关系框架内，进而评价税收对国家治理的促进作用。
二、税收与国家治理的理论机制分析
1.国家治理体系界定
回顾西方国家治理理论，其内涵是不断随着资本主义社会发展阶段的转变而逐渐演进的，在历史上经历了从控制到管理再到治理，从去中心化的治理到元治理，从国家的回退到国家的在场三种逻辑的变迁。正如马克思主义所强调的“社会存在决定了社会意识”，西方近代以来关于国家治理的探讨无不围绕着满足生产和增殖方式的现状和需要而展开。
正是在这样的认识下，我国的国家治理理论因政治、环境、社会的差异而区别于西方的治理内涵，其内生于本土的历史文化传统，以及当今中国特色的意识形态，是一种以“强化、培育和规范国家在推进治理体系现代化进程中的主体地位、责任担当及其治理能力为实践旨趣的中国国家逻辑”。①这一治理体系有着主体多元性、方式多样性、手段途径系统性、内容对象复杂性的特点，并通过治理体系的协同发力组合，达到“善治”的理想境界，即“所有公共政策的利益相关方都从这项政策中获益，所有利益相关方的整体利益达到了最大化”。②这样的一种状态即是我们所要追求的最佳的治理状态。
（1）治理主体。基于空间视角，国家治理主体可以分为横纵两大维度。横向维度上，现代化的国家治理要求实现国家和社会的多元共融，即同一个治理体系中由多个治理主体赋权、参与、协作，达到多方利益与社会利益的最大化。纵向维度上，国家治理主体是中央集权与地方分权之间的强弱交替。我国国家治理的执行主体是地方政府，这一格局的形成有国情和实践上的两点原因：在国情层面，“我国幅员辽阔，各区域差异差距大，分权的要求更为迫切刚性”③;在实践层面，我国的经济是地方政府主导性经济，政府的职能格局是地方主导性的政府职能格局，地方政府发挥国家治理开路先锋的作用。因此在论及我国国家治理现实时，需要注重探讨如何在纵向维度发挥地方政府的治理效力与积极性。这将成为下文关于治理主体讨论的主线。
（2）治理方式。治理方式有多种类型，既包括强制的方式也包括协商自发的方式。强制性管控是指利用政府的政治权威，通过制定政策和强制执行，达到管理公共事务的目标。这种治理的方式结构是线性的，从中央到地方，地方到民众。这种线性结构将导致作用范围无法“辐射”到社会的方方面面，决策缺乏科学性、民主性，且容易在传导过程中产生变异和畸形。为了使这种治理方式达到预期效果需要花费过高的治理成本。
现代治理方式实质上是一种由国家与社会利益共同体彼此良性互动的治理逻辑的体现，和一种国家濡化能力下的互动与认同。所谓“濡化”，即不能纯粹靠暴力、强制力维持社会的内部秩序，而是要形成广泛接受的认同感和价值观。④因此互动式治理并不只是强调治理主体的多元性，更重要的是在同一价值观下依靠主体之间的互动与互相监督维持社会秩序，经由打通各个主体之间的沟通渠道，实现社会的合作“共治”。相比于线性管制，互动式治理具有辐射范围广、治理成本低、效果可反映等特点。
（3）治理能力。从国家治理的手段看，国家治理依赖于国家治理能力，而国家治理能力需要以制度为基础。首先，国家治理能力一词在国内外有很多定义。查尔斯·蒂利首次提出了国家治理能力的概念：国家治理能力是“国家机关对现有的非国家资源、活动和人际关系的干预”⑤;米格代尔认为国家治理能力“包括渗入社会的能力、调节社会关系的能力、汲取资源的能力、运用资源力等方面的能力”⑥;Besley和Persson将政府提供的法律能力和征税能力作为国家治理能力的体现。⑦虽然具体定义各不相同，但大多数学者都认为广义上的国家治理能力是国家将战略目标转化为现实的能力。⑧其次，论述任何问题都不能脱离中国现实。在中国特色社会主义背景下，国家治理能力的提高依赖于中国特色社会主义制度的完善。习近平总书记指出：“国家治理体系和治理能力是一个有机整体，相辅相成，有了好的国家治理体系才能提高国家治理能力，提高国家治理能力才能充分发挥国家治理体系的效能”。⑨综合上述两点，我国的国家治理是通过完善制度体系而提高治理能力，最终将国家战略目标转化为现实的过程。 （4）治理内容。所谓现代性，麦克法兰认为就是建立在个人主义基础上的“经济领域、社会领域、意识形态（宗教）领域、政治领域的彻底分立”，从而“走向一种原子化的、各领域分立的、个人主义的文明”。⑩即一个现代社会，一定是一个充分分化的社会——经济、政治、宗教、社会等领域一定是相互分离的。这显然与各领域混沌不分的“泛化”社会概念完全相反，据此，每一个领域应当有相对独立的价值取向。其一，经济治理的首要目标在于高质量发展。经济高质量发展区别于高速增长的便是从“量”到“质”的改变。“质”的提升要求经济不仅要扩大规模，更要注重发挥市场在资源配置中的决定性作用;不仅要有强大的经济总量，更要有高品质的产品质量;不仅要有经济效率的提升，更要注重效率和公平的协调，让人民有更多的“获得感”。其二，政治治理的首要目标在于政治合法性最大化。合法性意味着某种政治秩序的价值被认可以及事实上的被承认，亦即民众对政府的认同程度最大化。B11在合法性的目标下，不同视域的政治治理有着不同的含义。从中央与地方的角度看，政治治理应当强调中央权威与地方的遵从。杰索普等对治理失败的论证及其“元治理”B12范式的提出表明，政治权威与对政治权威的遵从在治理体系中的主导地位具有不可或缺性，正如阿西莫格鲁、罗宾逊所言“实现一定的政治集权以建立法律和秩序的制度是市场经济的基础”。B13其三，社会治理的首要目标在于“社會有序”。卢梭指出社会秩序是“为其他一切权力提供了基础的一项神圣权利”。B14在一个有序的社会中，人民的“安全感”与“幸福感”才能得以提升，而社会秩序依赖于社会控制的增强。吕冰洋认为，社会控制与社会秩序的关系“正如用一根绳子拴着球旋转，旋转越快，离心力越强，如果不增强其向心力，那么球就会脱离控制”。B15在当前国际形势下为了应对更为复杂多变的挑战，维持“有序的社会”，社会控制力自然不能被消解。其四，环境治理的首要目标在于环境和谐，即环境可持续。党的十八大以来，我国高度重视生态环境保护，秉持“绿水青山就是金山银山”的理念，积极建设美丽中国，倡导人与自然和谐共生，并将生态文明建设纳入了国家发展总体布局。
2.税收对国家治理的影响机理与传导机制
（1）税收对国家治理主体的影响。大多数学者如鲍尔认为，中国式财政分权是“财政联邦主义”的代表。财政联邦主义强调政治和财政激励对地方政府的重要性，关注“哪些权力和职能最好集中，哪些安置在分散化的政府级次”。在财政联邦主义的基础上，大多数学者认为“相比于人事变更等政治激励，纵向财政激励更为直接，也更符合法治精神，契合市场经济的要求”。B16由此引申，我们发现税权的配置实际上触及了央地两个利益主体之间的经济利益，有利于调动地方政府的积极性，这在事实上构成了治理主体的转移。当地方政府具备一定的税收权力与支出权力，并被允许自主决定其预算支出的规模与结构，即可自由地选择所需要的政策类型并积极参与社会管理。B17因此，合理的税收分配能在很大程度上缓解中央和地方之间的财政收入冲突，促进财政体制优化，改善政府间财政关系，增强地方政府的公共服务供给能力和水平。
（2）税收对国家治理方式的影响。我国的税制结构以增值税、消费税等间接税为主体，这与我国的经济发展阶段有关。无法否认的是，这种税制结构对我国国家治理方式的转变已产生了抑制作用。由于间接税的征收是隐性强制的，不容易被居民察觉，也就缺少了国家与公众的互动，这种“不必与市民社会团体进行日常制度化磋商的行动范围”被迈克尔·曼定义为专制权力。专制性权力与前文所述的“濡化”正好是完全对立的两个概念，显然不利于国家治理方式的转变。与濡化相契合的权力被迈克尔·曼称为“基础性权力”，即“国家能实际穿透市民社会并依靠后勤支持在其统治的疆域内实施政治决策的权力”。B18从税制的角度看，直接税可以起到增强“基础性权力”的作用。直接税在征收时需要搜集居民信息，而居民也可以通过纳税反映自身的诉求，这个过程相当于为互动式治理打开了“窗口”，让居民参与国家事务，增加对国家的认同感。所以推进间接税向直接税转变，是现代税制发展的趋势，同时也能更好推进国家治理方式转变。
（3）税收对国家治理能力的影响。国家治理能力与国家治理体系是一个有机整体，治理能力的提高有赖于制度体系的完善。国家治理能力现代化意味着以制度为基础正确处理各种重大关系，包括以现代财税体制为基础处理好中央与地方的关系。B191994年的分税制改革标志着我国首次注重财税体制及其运行机制的转换，同时以制度创新协调了当时极其紧张的央地关系，可以认为，这次分税制改革是我国通过制度体制的完善，正确处理央地关系从而体现国家治理能力的一次伟大实践。而国家治理体系制度化、科学化、规范化、程序化将促进国家治理能力的现代化。2018年1月1日起我国首部“绿色税法”——《中华人民共和国环境保护税法》开始实施，这一环保税法的施行意味着推行多年的排污收费制度向环保税制度的转换正式启动，将“费”改为“税”是国家治理能力在税收方面的一次重大提升。
（4）税收对国家治理内容的影响。税收不合理将严重影响经济高质量发展。当政府间税收收入划分不合理，正常的财政收入无法满足支出需要，地方政府便容易向市场伸出“攫取之手”——借用影子银行，地方融资平台大规模举借地方债。B20同时税收的分配对产业结构也会产生影响，地方政府拥有何种税基便会激励和促进何种产业的发展，而税收激励的差异和地方政府行为的不同匹配，必然对经济的高质量发展产生不同的影响。
税收的划分会对政治合法性产生影响，且主要体现在地方政府对中央政府遵从程度的差异上。一个自洽的逻辑是，中央税比例越高意味着中央的权威越强，过强的中央权威也许会带来地方政府“叛逆式”的行为偏离;而地方税比例越高则意味着中央权威的削弱，过分地削弱中央权威则很可能带来地方政府行为因为“不受约束”而偏离。这两个方向的地方政府行为偏离都会损害政府的合法性。正如罗伯特·达尔所言，“合法性犹如一个蓄水池，只有保持在一定的水平线上，才能保持稳定。如果它一旦偏离这个水平，将身处险境。”B21 税收与社会的有序性高度关联。一方面，只有“适度”的税收才能促进社会有序性，过低的税收及与之相伴的较低的公共服务水平会弱化社会控制;而过高的税收会将社会控制等级削弱至初等的服从，两者都不利于社会有序性建设。另一方面，税收的征收有利于增强政府的控制动员能力，促进社会有序性。政府为了获得税收收入，会主动地掌握更多关于辖区内居民生产活动、消费活动的信息，从而有利于国家深入社会内部，对社会的方方面面进行把控。所以，只有当国家通过强大的税收汲取能力获得“适度”的税收收入时，才能增强国家的社会控制力，带来社会有序性的进一步提高。
税收影响环境可持续发展。具有环境保护性质的直接税可以抑制企业的负外部性行为。一般认为，环境污染问题是由于污染的负外部性所导致的。厂商在生产活动中污染环境的私人成本通常低于社会成本。解决这个问题，可以采用税收的方式将厂商原本无法感知的社会成本内化为私人成本，从而有效地控制污染排放量。
三、现行消费税缺陷对国家治理的负面影响
1.现行消费税的特征与缺陷
首先其中央税的属性直接削减了地方政府征管的积极性。由于消费税属于中央税，地方政府对消费税的纳税管理较为“松弛”。对地方政府而言，松弛的管理可以增加辖区内企业的经济收入，从而增加辖区GDP，且损失的消费税收入由中央政府承担。2016年由于营改增导致地方政府丧失了主体税种，加剧了长久以来央地财政关系的不平衡状态，许多学者认为消费税划归地方是弥补地方财政收入减少的主要途径。B22然而，消费税的征收环节是在生产环节且需要承担稳定经济、收入再分配和环境保护的职能，这类税种因此都应列为中央税。无法成为地方税的消费税间接地使地方政府失去了主体税种。
第二，间接税的属性造成税收转嫁。间接税的纳税义务人与税收负担人常常不统一。税收以间接税的形式转嫁给了消费地的消费者，而税收收入是从生产地的企业获得的，这显然不满足税收公平性角度的受益原则。税收受益原则要求社会成员的税收负担应与他从政府服务中获得的收益相等。生产地获得的税收收入自然会增加生产地的公共服务，而消费地的实际纳税人却没有享受到相应的公共服务。
第三，价内税的属性致使抑制不良消费的功能发挥低效。价内税有一定的隐蔽性，消费者对自己负担的税收数量不知晓，容易产生没有缴税的幻觉，不利于其消费行为的调整改变。即价内税掩盖了税收的透明度，不利于发挥引导消费的作用。
第四，税源分布不合理，缺乏地区公平性。现行消费税的征收范围主要是特定的消费品，但这些消费品的产地比较集中，比如烟类消费品的产地主要集中在云南，酒类产品的产地则集中在四川、山东、河南、广东、贵州，其他省份烟酒类产品产量相对较少，这就造成了财政收入区域间的不匹配。
第五，税收征管环节单一，偷逃税款严重。现行消费税的征收环节主要在生产与进口环节，征收环节单一导致征税范围难以划分，比如制造与加工的划分，流通与生产的划分，从而给企业偷逃税款提供了机会。进一步的，一旦生产者或者进口商在这一环节逃脱了税款，国家很难从其他环节将税收补征回来。单一的征收环节显然造成了国家财政收入的流失。
第六，税率设计不合理导致保护环境的功能低效，部分资源品的适用税率偏低。在现行消费税制度下，应纳消费税的资源性产品包括实木地板、木制一次性筷子和成品油。我国的实木地板和木制一次性筷子的现行税率仅为5% ，如此低的税率难以起到应有的保护森林资源的作用。成品油目前采用定額税率、从量征收的方式，相比之下，许多国家对这类资源课以了较高的税率，比如按当期汇率测算，澳大利亚、韩国和日本的相关税率分别为1.63 元/升、2.87 元/升和 4.07 元/升，欧盟成员国的平均税率达到 4.48 元/升B23，均明显高于我国。偏低的税率难以发挥环境保护功能。
2.消费税缺陷对国家治理产生的负面影响
消费税制度在税收管辖、税种属性、计税方式、税源分布、征收环节、税率设计等方面的不合理问题不仅直接抑制了消费税功能的发挥，而且对国家治理产生了诸多负面影响（见图2）。
（1）消费税征管模式不利于发挥地方政府积极性。消费税属于中央税，其征管权属于中央政府。消费税的征收环节在生产环节，而作为纳税主体的企业归地方政府管辖。这种税收管辖权与纳税主体管辖权的背离会削弱地方政府治理的积极性，为了辖区经济增长地方政府可能选择对消费税征管“不作为”“少作为”，甚至包庇辖区内企业的部分避税行为。地方政府职能的这种“缺位”不利于国家治理主体的调试，难以形成多主体共融的国家治理体系。
（2）消费税的税种属性不利于国家治理方式转变。根据迈克尔·曼的国家权力理论，国家治理应当利用税收征收环节向居民开放信息反映的“窗口”，从而达到国家权力从“专制性国家能力”向“基础性国家能力”的过渡。在生产环节征收消费税必然不利于居民反映自身的消费信息，难以形成居民与政府之间的互动机制，而现阶段我国的消费税属于间接税，间接税的征收更多地属于“不必与市民社会团体进行日常制度化磋商的行动范围”，所以，间接税所依赖的是强制性权力，是国家权力自上而下的单向的贯穿，这固化了单向线性的国家治理方式，难以形成国家治理方式向“濡化”互动的治理方式的转变。
（3）消费税税制总体缺陷损害了国家治理能力。消费税制度存在的六大缺陷不利于以制度为基础的国家治理能力的提升。随着经济发展，人民生活水平提高，消费税制度已经暴露出种种问题，不仅无法发挥“收入调节、引导消费、环境保护”的功能，而且损害了税收公平性原则，加剧了区域间财政不平衡，需要与时俱进。只有通过改革克服上述各项缺陷，落实税收制度“法制化”，才能从根本上提升国家治理能力。正如习近平总书记指出的，“要确保形成的制度行得通、指导力强、能长期管用”。只有改进消费税制度，才能避免在发挥其应有功能方面因“不管用”对国家治理能力造成的损害。 （4）消费税缺陷给国家治理内容带来负面影响。①消费税缺陷对国家经济治理有影响。一方面消费税税源分布集中，不利于我国均衡发展;另一方面，消费税作为价内税，税收痛感较低，引导良性消费的功能发挥失效，不利于调节收入差距。②消费税缺陷对国家政治治理有影响。现阶段我国政府间财政关系方面，地方政府缺乏主体税种，且事权远大于财权。如前所述，只有恰当的税收划分才能激励地方政府的遵从进而促进政治合法性，而在中央税比例明显过高的情况下，地方政府容易产生“叛逆式偏离”，2011年前地方政府向预算外伸出的攫取之手与近年来地方债的大规模扩张便是典型的例证。这种地方政府行为的“不遵从”严重地影响了政府合法性。③消费税缺陷对国家社会治理的影响。强大的收入汲取能力是保障国家社会控制力的根本。然而消费税由于征收环节单一，给企业偷税漏税提供了空间，造成税基侵蚀，长此以往会对我国财政收入的汲取产生危害，而国家没有强大的税收汲取能力必然对其社会控制能力提出挑战。④消费税缺陷对国家环境治理有影响。当前我国部分资源品的消费税税率明显低于其他国家，消费税的环境保护功能发挥低效，导致消费税自身的问题转向国家治理层面，对国家环境治理产生了影响。在成品油税率偏低、未能按含硫量或燃油效能差异分别设置、实施不同税率的情况下，消费税所特有的鼓励节能减排技术开发和使用的功效也会受到一定程度的抑制。同时消费税还存在对能源产品的征收范围偏窄，以及对其他污染产品征税缺位等问题，已难以适应资源环境保护、经济发展和人们生活水平提高的客观要求，并对国家环境治理产生了一定的负向作用。
四、关于新一轮消费税改革与国家治理的全面评价
本次消费税改革对国家治理起到了多方面的促进作用，但不可否认的是，地方政府可能会对消费税改革反应不足，这将制约通过消费税改革发挥其对国家治理的正向促进作用。
1. 新一轮消费税改革对国家治理的积极作用
2019年10月9日《国务院关于印发实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案的通知》（国发〔2019〕21号）中最引人注目的是后移消费税征收环节并稳步下划地方，将现行部分在生产（进口）环节征收的消费税品目逐步后移至批发或零售环节征收，这对于国家治理而言必将产生多重利好，从治理主体、治理方式、治理内容、治理能力等各个方面有利于国家治理。
首先，消费税改革有利于增强地方政府治理的积极性。消费税下划地方，将促进地方政府作为国家治理主体的积极性。地方治理作为国家治理的重要组成部分，其治理目标的实现需要合理的激励机制。消费税下划地方便是典型的财政激励行为。一旦地方政府继续采取对消费税征管“不作为，少作为”态度，由此带来的消费税损失将由地方政府承担。因此，消费税下划地方不仅能改善地方政府的“缺位”行为，还有利于突破“晋升锦标赛”激励模式的困局，对于实现去中心化、多主体共生的治理格局至关重要。
第二，消费税改革有利于国家治理方式的转变。本次消费税改革，将消费税征管权力赋予地方，有利于打开地方政府与辖区居民“互动”的窗口，增强政府与居民的互动。居民通过“窗口”反映自身的政治诉求从而为国家治理方式提供新的活力。从国家自主性权力的角度看，消费税征收环节的后移还意味着消费税由间接税向直接税转变的趋势，有利于国家从专制性权力下的单向强制管控模式向基础性权力下的濡化互动治理模式转变。征收环节后移意味着税制的透明化，当居民对自身税负有了更加科学的认识，便能促进居民与政府之间的协商、合作，而居民由无知被动纳税到主动合作纳税，事实上是国家治理的“濡化”方式的体现。
第三，消费税改革促进国家治理能力提升。本次消费税改革是以消費税制度规范中央与地方关系的一次尝试，促进了消费税制度“与时俱进”，使得消费税制度“更管用”了。随着经济快速发展，人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾成为新时代的社会主要矛盾，与此相适应，税收制度应该体现出服务与公平的理念。另外消费税制度改革对我国税制的总体结构也起到了协调作用。我国现阶段的税制结构以间接税为主，消费税的征收环节后移，使得消费税具备了一定的直接税的性质，有利于促进新一轮税制改革，从而提升国家治理能力。2019年12月3日，财政部和国家税务总局就《中华人民共和国消费税法（征求意见稿）》向社会公开征求意见，这意味着消费税制度从行政性规章向消费税法转变的趋势已经形成，与新时代以制度体系提升国家治理能力的方针是相吻合的，有利于进一步增强国家治理能力。
第四，消费税改革有利于提升国家治理效果。重点表现在以下几方面关系的改进完善：①消费税改革与经济治理。原消费税由于地方政府没有分成，围绕居民消费行为进行投资也没有动力，实践中正是因为地方政府在养老保险、医疗保险等方面的投资有限，制约了居民消费水平的提升。本次消费税改革有利于地方政府的视线重新回归至“人的需求”层面，增加“非经济性公共物品”的供给。随着消费税制度的改革，地方政府将更加注重服务业的发展，这有利于优化我国的产业结构。而消费税征收环节后移，可以解决过去税源过于集中的问题，这三方面都有利于推动我国经济向更健康更高质量的水平发展。②消费税改革与政治治理。将消费税收入下划至地方，有利于增加地方政府财力，缓解央地垂直不平衡的财政关系，推动消费税逐步成为地方政府的主体税种。在我国的央地关系中，中央政府是决策主体，而决策的执行主要依赖地方政府。决策与执行之间的纽带在于地方政府的遵从意愿。只有更合理地分配财力与事权，完善地方税系，地方政府的遵从意愿才能提高，从而有利于巩固和加强中央政府的权威，实现政治合法性的提升。③消费税改革与社会治理。将消费税的征收环节从生产环节向消费环节转移，意味着企业偷漏税空间减小，有利于政府扩大税基，增强政府的收入汲取能力，从而进一步扩大政府的社会服务能力。另一方面，根据第一代财政分权理论，地方政府在获取地方性信息（如居民偏好方面）具有优势，因此，消费税划归地方有利于降低信息收集成本，促进地方政府的治理水平，增强对社会控制动员的能力。同时伴随消费税改革的消费税立法进一步完善了我国的税收法治化进程，理顺了政府和社会间的分配关系，有利于社会良性发展。因此，消费税改革从两大方面增强了政府的社会控制力，有利于社会有序运行。 2.制约新一轮消费税改革正向作用发挥的因素
消费税作为选择性商品税，其税收总量影响地方政府征管的积极性。国际上通常是根据征管范围的不同，将消费税分为选择性消费税与一般性消费税。一般性消费税的征收范围几乎囊括所有消费品，税收总量巨大。州县政府消费税（Sales Tax）也是美国州政府的主体税种。B24与美国不同，我国的消费税属于选择性商品税，其总量占税收总量的比例较小，2015-2018年消费税收入与地方税收入的比值分别为16.82%、15.79%、14.89%、13.99%。B25数据表明，相比于增值税，消费税在总量上仍然无法成为我国地方政府的主体税种。而消费税改革能否对地方政府形成充分的激励效果对于实现政策预期目标而言至关重要。
3.新一轮消费税改革可能对国家治理产生的负面影响
新一轮消费税改革实施后可能对国家治理产生一些负面影响。首先，消费税改革可能削弱中央政府的权威。本次消费税改革，将中央税划归地方税是一次明显的分权行为，可能会减弱中央政府的权威。不过辩证地看，虽然在央地关系视域下不利于中央政府功能的发挥，但只要能够确保地方政府与中央政府同心合力，提高地方政府的政策遵从度，消费税改革仍然有利于国家政治治理。其次，消费税划归地方或将对环境治理产生负面影响。由于新一轮消费税改革基本上沿袭了以往生产环节课税的做法B26，税源地的地方政府可能会为了增加自己的“腰包”，鼓励“环境破坏型”产品的生产与消费，从而对生态文明建设造成不利影响，消费税的环境保护功能或因本次改革而被扭曲。
五、结论及政策建议
税收制度作为国家治理体系的重要组成部分对国家治理产生多方面的影响，作为税收制度的重要组成部分，消费税改革必将对国家治理产生多重红利效应。财政是国家治理基础和重要支柱的定位决定了税收对国家治理的影响机理与传导机制。基于税收与国家治理的理论关联，税收从治理主体、治理方式、治理手段、治理内容四个方面对国家治理产生影响，并凸显税收对国家治理的杠杆效应。当前对消费税的改革有利于增强地方政府治理的积极性和国家治理方式的转变，促进国家治理能力的提升，同时也有利于增进国家治理效果。为了最大限度地释放消费税改革的政策红利，更好地发挥消费税改革对国家治理的促进作用，规避影响消费税改革积极效能的制约因素并消除潜在的负面效应，实现消费税改革“稳着陆”，应启用多种政策措施配套本次改革，利用制度关联性和互补性更好地发挥“财政是国家治理基础和重要支柱”的作用。
1.进一步厘清政府间事权划分。本次消费税改革是我国政府在财权分配上的一次重大举措，其本意在于减轻地方政府的财政压力，提高地方政府的公共服务供给能力，但由于消费税总量较小，难以承担调节政府间财政关系的重任。为了更好地理顺政府间财政关系，单靠收入侧的消费税调整是不够的，还应落实事权改革。因此，未来的改革应遵循外部性原则、信息复杂性原则、激励相容原则，进一步完善政府间的事权划分，建立科学规范的事权划分体系，从收入和支出的双向同时发力，有效调节政府间财政关系，维护中央与地方两个积极性。
2.落实环保配套政策。为了克服消费税改革可能带来的环境保护方面的负面问题，一方面，需要落实环保相关的各种法律法规，比如加强对地区碳排放量的监督，密切关注地区内新增的“环境破坏型”企业，通过环保法律法规的落实矫正地方政府为扩充税源而“鼓励”环境破坏性商品消费的行为。
3.以转移支付制度的完善克服区域差距。本次消费税改革在激发地方政府积极性的同时，也可能带来区域间财政收入差距加大的问题。应完善转移支付制度，发挥转移支付协调地区差距的作用。在转移支付的改革方向上，应减少税收返还，增加分类转移支付，克服因客观因素造成的税收洼地问题以及由此产生的“为增税而竞争”的行为后果。
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B26 根据《中华人民共和国消费税法（征求意见稿）》的相关规定，15类应税商品中，甲类卷烟和乙类卷烟实行生产和批发环节征税;金銀首饰、铂金首饰和钻石及钻石饰品实行消费环节征税，超豪华小汽车实行生产和销售环节征税，其余商品实行生产环节征税。参见《中华人民共和国消费税法（征求意见稿）》，http：//www.chinatax.gov.cn/chinatax/n810356/n810961/c5140457/content.html。
（责任编辑：张 琦）