【摘要】社会保险是社会保障体系的重要组成部分。社会保险金是社会保险运作过程中的重要方面。目前，我国在社会保险基金的筹集和分配上都出现了不同程度的问题，尤其是社保基金监管体制存在“先天不足”。对此，要首先明确社保基金的信托责任承担者，并且给予监督机构以切实的权力，才能对社保基金运行进行有效监督。。
　　
　　【关键词】社会保险金 行政监督 社保基金监督委员会
　　
　　社会保险是一种为丧失劳动能力、暂时失去劳动岗位或因健康等原因造成损失的人口提供收入或补偿的一种经济和社会制度。作为一项能够维护社会稳定，促进社会经济发展的经济社会制度，社会保险是整个社会保障体系的重要组成部分。社会保险金是社会保险运作过程中的一个重要方面。社会保险金的征收与使用是否符合相关政策规定与经济形势，是否能够切实地保障需要的人群，成为社会保险运作成功与否的关键因素。但是，目前我国社会保险金的挪用和贪污现象层出不穷，严重影响了社会保险的效用。面对我国社会保险金监管不力的局面，2011年7月开始实施的《中华人民共和国社会保险法》（以下简称《社会保险法》）对社会保险金的监管作出了较为详细的规定。但从我国社会保险金的使用现状出发，社保基金监督的立法和执行仍有较大的改革空间。
　　
　　社会保险的效用
　　
　　社会保险是国家通过立法的形式，由社会集中建立基金，以使劳动者在年老、患病、工伤、失业、生育等丧失劳动能力的情况下，能够获得国家和社会补偿的一种社会保障制度。社会保险由政府负责，强制某一群体将其收入的一部分作为社会保险费形成社会保险基金。只要满足一定条件，被保险人就可以从基金中获得一定的收入或损失补偿。社会保险作为一种再分配制度，是社会保障的重要组成部分，对经济与社会发展都有着深刻的影响。首先，社会保险能在社会成员发生突发状况而导致经济利益受损时，给予其一定的补偿，保障人们的基本生活需要，发挥社会稳定器的作用。其次，社会保险中的失业保险、医疗保险等，可以在被保险人处于危机的时候予以一定的补偿，从而促进社会的相对公平，实现社会再分配。再次，社会保险金的运作是在资本市场的范围之内，因此，社会保险金的保值增值过程也会促进资本市场的繁荣，从而有利于经济繁荣。
　　
　　我国社会保险基金监管存在的问题
　　
　　社会保险金的筹集与分配是社会保险制度能够顺利运作的重要保证。无论是何种社会保障制度，其顺利施行必须要有相应的资金作为保障。没有资金基础，任何社会保障都是一纸空谈，没有发挥效用的可能。社会保险金对社会保险运作的影响主要体现在筹集和分配使用两个方面。只有完成了保险金的筹集过程，社会保险才能正常运行，需要保障的人才能得到及时援助；只有完成了分配的过程，社会保险金才能真正被用来保障受保人的基本生活。
　　遗憾的是，目前我国在社会保险金的筹集和分配上都出现了不同程度的问题。其中最为严重的是社会保险金的非法挪用和侵占问题，比如2006年的上海社保基金案，该案件涉及侵占挪用的社会保险金超过32亿人民币以上，造成了恶劣的社会影响。究其原因，一方面是社会保险基金在2010年之前没有被纳入国家的预算管理体系，至使挪用社会保险金相对容易；更重要的一方面是，相应的社会保险金监督机制并不完善，相互制衡的监督体系还没有建立起来。
　　社会保险金监管过程出现的问题主要分为两个方面：一是行政部门对社会保险金的监管没有落到实处；二是没有赋予能够切实监督保险金运作的监督主体以切实的权力。
　　从行政部门的角度看，《社会保险法》的第七十八条规定：财政部门、审计机关按照各自职责，对社会保险金的收支、管理和运营情况实施监督。问题在于，首先，财政部门和审计机关同是政府行政部门，无论是由财政部门还是审计部门进行监督，都是政府部门的内部监督，这就使得政府部门实际上集政策制定、费用收缴、投资运作、监督查处等权力于一身，难免造成监督漏洞。比如，在制定社会保险金监督政策的时候，可能会因为考虑自身利益而制定宽松的政策；在执行监管的时候，更是出现了“左手管右手”的局面。其次，由于社保基金监管部门隶属各级地方政府，各级政府在社会保险基金领域也是既充当委托者与投资者，又充当监督者。让隶属于政府的社保基金监督部门去监督政府，实际监督效果非常有限。各级政府可能会因为地方利益放松对社保基金的监督。虽然《社会保险法》第一条规定了人大对社会保险金有监督权，但人大只是通过人民政府对社会保险金专项工作报告的审议来进行监督，实际上还是政府行政部门监督自己保险金的使用。政府部门在向人大提交工作报告之前完全可以掩盖社保基金运行过程中的失误。再次，由于社保基金的相关监督往往只有监督权，其监督结果往往要向相关行政机关进行报告，这不仅存在自己监督自己的问题，也直接导致了监督效率低下。此外，我国社保基金的监督职能是由财政部门、审计部门、劳动和社会保障部门等部门共同承担的，这些部门并没有形成一个相对集中的权力中心，监督的结果也不能直接产生相应的措施。虽然《社会保险法》对社保基金监督部门的职责作了相关规定，但由于没有明确各部门的职责权限范围，拥有权力的各部门仍然可能互相推诿，从而导致社会保险金的监管与处理效率低下，甚至产生不作为、无作为的现象。
　　《社会保险法》的第八十条规定，统筹地区人民政府成立有用人单位代表、参保人员代表以及工会代表和专家组成的社会保险监督委员会，掌握、分析社会保险金的收支、管理和投资运营情况，对社会保险工作提出咨询意见和建议，实施社会监督。然而，监督委员会的作用并没有得到切实保证。监督委员会只有监督权和建议权，只能通过对行政部门提出建议来监督社会保险的运行情况，真正能代表人民群众利益的机构并不能掌有实际的监督执行权利。在实际运行过程中，监督委员会还存在以下问题：首先，监督委员会实际上是一个非常设的机构，实际职权极其有限。虽然很多地方都设有社会保险监督委员会，但这一机构从设立之初起就未能完全履行自己的职能，监督职能在更多时候沦为摆设。其次，监督委员会的组成成员多是政府职员，人民群众、专家教授所占的比例较小，因此很难切实从人民群众利益出发开展监督。再次，监督委员会虽然在概念上更偏重于社会性组织，但在实际运作过程中更多地属于政府部门。在多数情况下，监督委员会并没有独立的经费和办公机构，而是依托于当地的劳动保障部门，因此很难开展对社保基金运行的有效监管。
　　
　　社会保险基金监管的完善对策
　　
　　从上述分析可以看出，我国社保基金侵占挪用问题层出不穷，主要是因为缺少基本的信托责任的承担者。政府身兼多重身份，既是社保基金的投资者和委托者，也是社保基金运行过程中的监督者，这种安排很可能导致监督效果大打折扣。而本应作为信托责任承担者的社保基金监督委员会却只能作为一个依托于政府部门的附属机构，其监督职能很大程度上被行政体系的内部监督所取代。因此，要切实对社保基金运行进行有效监督，必须首先明确社保基金保值增值过程中的信托责任承担者，并且给予该责任主体以切实的权力，使其能够在监督之后采取相应措施。
　　具体来说，首先，要改变原来社保基金监督委员会依托于政府部门，对社保基金行使行政体系内部监督的体制。无论是信托责任承担者的缺失还是“左手管右手”的模式，都是社保基金监管体制的先天不足，因此，只有对原先的社保基金监管体制进行改革，才能使监督管理部门从行政管理体系中独立出来，才能赋予监督机构以切实的权力，使其对监督的结果有一定的处置权。这样，监督机构可以对监督到的社保基金使用问题自行要求整改纠正而不是仅仅将问题以书面报告的形式呈交给地方政府。此外，应该采用垂直管理的模式，实行社保基金监督机构直接向上级政府或中央负责的机制，使各地的社保基金监督机构逐渐独立出来，摆脱地方政府的控制。这样，在地方社保基金运行过程中，相关监管机构就可以代替中央对地方政府进行监管，从而有效地避免地方政府角色重叠造成的监管不力。其次，行政监督虽然效率不高，但是不能简单放弃。毕竟，财政部门和审计部门对社会保险金的监督涉及会计、审计等方面的专业知识，是其他外部监督所不具备的。因此，也需要加强财政部门、审计部门等部门对社会保险金的监督。再次，社保基金监督委员会作为社保基金监督机构中的重要部门，除了要从地方政府系统逐渐脱离出来，由中央统筹管辖，也要在人员的配置方面加以调整，要逐步减少政府人员的配备，增加社会各职业各阶层成员的比重。因为，只有由人民群众自己来监管政府管理的、涉及人民自身利益的“救命钱”，监督才能最大程度地落到实处。
　　（作者单位：西北大学经济管理学院）