论文部分内容阅读
加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门问协调配合机制。精简和规范各类议事协调机构及其办事机构，减少行政层次，降低行政成本，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题。统筹党委、政府和人大、政协机构设置，减少领导职数，严格控制编制。
——摘自《中共十七大报告》
十七大以来的短短数月，有关大部制的讨论日益热烈，成为新年伊始人们最为关注的政治议题。党的十七大在部署未来的行政管理体制改革中特别指出，要“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制”，这是一种有别于以往机构改革的新思路，为行政管理体制改革指明了方向。十七大报告提出“大部制”改革的思路，是我国行政管理体制改革在新的历史条件下适应市场经济发展的一个新举措。成熟的市场经济需要成熟的政府体制，在加大宏观调控力度、转变政府职能方面，大部制寄托了人们更多的希望。
改——“2008年小范围试点”
“大部门体制”的提法最开始是出现在党的十七大报告中，但之后并没有相关政府部门针对如何操作进行权威解释。
2007年12月26日国务院新闻办举行的吹风会上，有记者问及中央政策研究室副主任郑新立关于大部门体制问题，郑新立表示，“大部门体制”改革将成为2008年中国改革的重点。自此媒体开始非常关注此问题，政治学与行政学领域学者也发表了不少关于大部门体制改革的见解和预测，并有言“金融领域将首先实行大部门体制”。据国家行政学院教授汪玉凯介绍，这个预测也并非没有道理，改革肯定会在与市场经济最相关的领域进行。
2008年1月15日，《第一财经日报》称，国务院委托相关部门进行的“大部制”专题研究于2008年1月20日上交国务院。这份报告建议，改革分两个阶段进行，2008年小范围试点大部制，在交通和农业等领域试点总结经验教训：然后在事业单位改革逐步推行的基础上，推进公共服务领域的改革。2013年在巩固以往改革成果基础上。进一步进行政治、职能和组织层面的改革。
时近两会，众专家指出，“大部门体制”方案将会在两会上探讨，并在今年3月的新一届政府机构中体现出来。
怎么改?——精简裁员不是目的
1982年至今，国务院进行过5次大的行政管理体制改革。1982年，国务院100个部门裁了39个；1988年，国务院组成部门、直属机构由原有的67个减为60个，国务院人员编制比原来减少9700多人：1 993年，国务院组成部门、直属机构从原有的86个减少到59个，人员减少20％：1998年，国务院40个组成部门。仅保留29个：2003年，设立国务院国资委、银监会，组建商务部、国家药监局、安监总局等。
这5次行政管理体制改革中，旨在精简裁员的1998年改革让很多人至今仍记忆犹新。不过此次“大部门制改革”与前五次改革均不同，并不是以精简为目标。
据汪玉凯教授介绍，过去的改革主要是通过精简机构、裁减人员来提高效能。而这次的大部门体制改革主要是为了解决职能交叉的问题。整合以后必然会带来人员变动，但这本身不是目的，而是要整合政府的部门。整合政府管理的组织机构，使之更好地发挥社会管理和公共服务职能，形成权责一致、决策科学、执行顺畅、协作有力的行政管理体制。简言之，此次改革重在体制机制的整合，而非直接针对人员。
当然，人事变动必然会牵扯到利益分配的调整。专家分析，大部制主要削减的是部门利益而不是直接损害个人利益。部门之间的利益争夺太厉害，部门的政策制定很困难，部门之间很难协调，使行政管理成本非常高昂。整合以后，将原来的部际协调变为部内协调，运转会顺畅得多。
不改——“金融部门大部制纯属误传”?
2008年1月24日，中央政策研究室副主任郑新立借《中国资本市场发展报告》发布之机，对流传的金融领域正考虑建立“大部门制”的传闻进行了驳斥。郑新立解释说，银、证、保三会制度适合金融体制改革发展任务的要求，多年来为规避金融市场风险、维护金融安全和稳定起到了重要作用。而此前有关媒体关于金融领域正考虑建立“大部门制”、对银监会、保监会和证监会进行整合的报道是一种误传。
随着此一消息的发布，有声音表示，“‘大部制’改革可能延缓，除原来热传的大金融已确定不会实行外，大能源、大文化等领域近期也不会有较大变动”。针对这一消息，本刊记者又进行了进一步的寻访。
国家行政学院专家汪玉凯教授指出，大部制改革必然从与市场经济最相关的部门入手，也就是说能源和交通的可能性最大，文化部门不会先改。他说， “文化领域将来也一定会整合，广播、电影、电视和新闻出版都是和文化分不开的，但改革是一步一步渐进的，一定从最紧迫的部门开始”。当然，汪教授还强调， “我一直谈的是应该怎么改，这是学者可以解释的，具体什么时间改、怎么改，这是操作层面上的问题，应然和实然是两个不同的问题”。
2月初，随着中国南方3场暴雪肆虐，煤电运输告急，如何更好地处理能源运输的集中问题，更得到了中央领导层的极度关注。这就牵扯到“大交通”和“大能源”概念。据了解，国务院相关研究机构已拟定能源方面大部制的改革报告，将能源相关部门进行职能整合，对能源进行宏观战略管理。
当然正如汪教授所说， “什么时间改?具体怎样部门合并”，仍须等待政府决策层定夺。
改革是为了更好地发展
在改与不改之间，我们又回到了党的十七大报告。正如汪玉凯教授所指出的， “十七大已经明确提出了实行‘大部门体制’，‘改’肯定是大方向”。
中国搞了十几年的市场经济，已进入了比较成熟的市场经济阶段，需要更加成熟的宏观调控政策。市场经济国家大部分都是大部制管理。从市场经济的组织架构来讲必然要实行大部制管理。大部制管理，部门设置相对少，实行宏观管理，不会过度干预企业、社会等微观领域，减少职能部门之间的交叉，减少政府多重管理导致的行政成本增高，大部制是中国选择市场经济的必然结果。
我国现有28个部委，西方国家最多不超过19个，日本只有11个。从总量上来讲，美国的经济实力比我们强得多，也只有15个。我国部门设置多，很多部门和部门职能之间只能相互交叉重叠。汪教授评价， “不改就发展不好，改革是为了更好地发展”。
学者建议，我们可以借鉴国外较成功的管理模式。但是在中国现有的体制下，究竟能不能十分有效，建立的过程中可能遇到哪些阻力，都是值得关注的。
比如：大部委内部，决策、执行、监督机构如何合理设置，权力如何划分?
实行大部制管理后，一个部门的权力更大了，能不能建立起有效的权力约束机制?
在大部制管理模式下，作为国家权力机关的人大应该在机构建设方面，如何加强对大部权力的监督和约束?……
这些都是在大部制改革中需要关注和解决的一系列问题。
所谓牵一发而动全身，体制机制方面的变革势必要求全面考虑，审时度势。有条不紊。由此看来， “大部门体制”改革任重而道远，需要结合我国具体国情。逐步探索，有效推进。
——摘自《中共十七大报告》
十七大以来的短短数月，有关大部制的讨论日益热烈，成为新年伊始人们最为关注的政治议题。党的十七大在部署未来的行政管理体制改革中特别指出，要“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制”，这是一种有别于以往机构改革的新思路，为行政管理体制改革指明了方向。十七大报告提出“大部制”改革的思路，是我国行政管理体制改革在新的历史条件下适应市场经济发展的一个新举措。成熟的市场经济需要成熟的政府体制，在加大宏观调控力度、转变政府职能方面，大部制寄托了人们更多的希望。
改——“2008年小范围试点”
“大部门体制”的提法最开始是出现在党的十七大报告中，但之后并没有相关政府部门针对如何操作进行权威解释。
2007年12月26日国务院新闻办举行的吹风会上，有记者问及中央政策研究室副主任郑新立关于大部门体制问题，郑新立表示，“大部门体制”改革将成为2008年中国改革的重点。自此媒体开始非常关注此问题，政治学与行政学领域学者也发表了不少关于大部门体制改革的见解和预测，并有言“金融领域将首先实行大部门体制”。据国家行政学院教授汪玉凯介绍，这个预测也并非没有道理，改革肯定会在与市场经济最相关的领域进行。
2008年1月15日，《第一财经日报》称，国务院委托相关部门进行的“大部制”专题研究于2008年1月20日上交国务院。这份报告建议，改革分两个阶段进行，2008年小范围试点大部制，在交通和农业等领域试点总结经验教训：然后在事业单位改革逐步推行的基础上，推进公共服务领域的改革。2013年在巩固以往改革成果基础上。进一步进行政治、职能和组织层面的改革。
时近两会，众专家指出，“大部门体制”方案将会在两会上探讨，并在今年3月的新一届政府机构中体现出来。
怎么改?——精简裁员不是目的
1982年至今，国务院进行过5次大的行政管理体制改革。1982年，国务院100个部门裁了39个；1988年，国务院组成部门、直属机构由原有的67个减为60个，国务院人员编制比原来减少9700多人：1 993年，国务院组成部门、直属机构从原有的86个减少到59个，人员减少20％：1998年，国务院40个组成部门。仅保留29个：2003年，设立国务院国资委、银监会，组建商务部、国家药监局、安监总局等。
这5次行政管理体制改革中，旨在精简裁员的1998年改革让很多人至今仍记忆犹新。不过此次“大部门制改革”与前五次改革均不同，并不是以精简为目标。
据汪玉凯教授介绍，过去的改革主要是通过精简机构、裁减人员来提高效能。而这次的大部门体制改革主要是为了解决职能交叉的问题。整合以后必然会带来人员变动，但这本身不是目的，而是要整合政府的部门。整合政府管理的组织机构，使之更好地发挥社会管理和公共服务职能，形成权责一致、决策科学、执行顺畅、协作有力的行政管理体制。简言之，此次改革重在体制机制的整合，而非直接针对人员。
当然，人事变动必然会牵扯到利益分配的调整。专家分析，大部制主要削减的是部门利益而不是直接损害个人利益。部门之间的利益争夺太厉害，部门的政策制定很困难，部门之间很难协调，使行政管理成本非常高昂。整合以后，将原来的部际协调变为部内协调，运转会顺畅得多。
不改——“金融部门大部制纯属误传”?
2008年1月24日，中央政策研究室副主任郑新立借《中国资本市场发展报告》发布之机，对流传的金融领域正考虑建立“大部门制”的传闻进行了驳斥。郑新立解释说，银、证、保三会制度适合金融体制改革发展任务的要求，多年来为规避金融市场风险、维护金融安全和稳定起到了重要作用。而此前有关媒体关于金融领域正考虑建立“大部门制”、对银监会、保监会和证监会进行整合的报道是一种误传。
随着此一消息的发布，有声音表示，“‘大部制’改革可能延缓，除原来热传的大金融已确定不会实行外，大能源、大文化等领域近期也不会有较大变动”。针对这一消息，本刊记者又进行了进一步的寻访。
国家行政学院专家汪玉凯教授指出，大部制改革必然从与市场经济最相关的部门入手，也就是说能源和交通的可能性最大，文化部门不会先改。他说， “文化领域将来也一定会整合，广播、电影、电视和新闻出版都是和文化分不开的，但改革是一步一步渐进的，一定从最紧迫的部门开始”。当然，汪教授还强调， “我一直谈的是应该怎么改，这是学者可以解释的，具体什么时间改、怎么改，这是操作层面上的问题，应然和实然是两个不同的问题”。
2月初，随着中国南方3场暴雪肆虐，煤电运输告急，如何更好地处理能源运输的集中问题，更得到了中央领导层的极度关注。这就牵扯到“大交通”和“大能源”概念。据了解，国务院相关研究机构已拟定能源方面大部制的改革报告，将能源相关部门进行职能整合，对能源进行宏观战略管理。
当然正如汪教授所说， “什么时间改?具体怎样部门合并”，仍须等待政府决策层定夺。
改革是为了更好地发展
在改与不改之间，我们又回到了党的十七大报告。正如汪玉凯教授所指出的， “十七大已经明确提出了实行‘大部门体制’，‘改’肯定是大方向”。
中国搞了十几年的市场经济，已进入了比较成熟的市场经济阶段，需要更加成熟的宏观调控政策。市场经济国家大部分都是大部制管理。从市场经济的组织架构来讲必然要实行大部制管理。大部制管理，部门设置相对少，实行宏观管理，不会过度干预企业、社会等微观领域，减少职能部门之间的交叉，减少政府多重管理导致的行政成本增高，大部制是中国选择市场经济的必然结果。
我国现有28个部委，西方国家最多不超过19个，日本只有11个。从总量上来讲，美国的经济实力比我们强得多，也只有15个。我国部门设置多，很多部门和部门职能之间只能相互交叉重叠。汪教授评价， “不改就发展不好，改革是为了更好地发展”。
学者建议，我们可以借鉴国外较成功的管理模式。但是在中国现有的体制下，究竟能不能十分有效，建立的过程中可能遇到哪些阻力，都是值得关注的。
比如：大部委内部，决策、执行、监督机构如何合理设置，权力如何划分?
实行大部制管理后，一个部门的权力更大了，能不能建立起有效的权力约束机制?
在大部制管理模式下，作为国家权力机关的人大应该在机构建设方面，如何加强对大部权力的监督和约束?……
这些都是在大部制改革中需要关注和解决的一系列问题。
所谓牵一发而动全身，体制机制方面的变革势必要求全面考虑，审时度势。有条不紊。由此看来， “大部门体制”改革任重而道远，需要结合我国具体国情。逐步探索，有效推进。