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由于城市土地所有权属于国家,具体的土地出让行为由地方政府及其职能部门来执行。在这种体制下政府及其职能部门具有土地经营者和管理者的双重身份,不同的身份有不同的价值趋向,这本身就是个矛盾,更何况权利与利益联系在一起就可能导致权力扭曲,文章主要对这种身份冲突所引起的问题和解决机制进行浅显的研究。