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摘要 阐述了集体林权制度改革的目标、任务、意义、具体做法，并结合在少数民族地区开展集体林权制度改革的实践，分析存在的问题和政策建议，以为领导决策提供依据。
关键词 集体林权；制度改革；青海共和
中图分类号 F326.2 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2012）16-0219-01
保护和发展生态环境是一项世界性的课题，生态环境的好坏直接关系到国家生态安全和人民群众的生产生活安康，特别是在全球气候变化、人类不合理开发利用自然资源、洪涝干旱自然灾害频发的今天，各国政府高度重视本国本地区的资源、环境与发展问题，实现绿色增长，需要良好的生态环境承载力，需要绿色资源支撑经济发展，需要先进的生态文化引领时代潮流，需要进一步增强林业在绿色增长中的作用，实现经济社会可持续发展。林业在应对全球气候变化中具有重要作用，发展林业是一种资源集约、环境友好、人与自然和谐的发展模式，是一条低排放、低能耗、低污染的绿色发展道路，体现着科学发展和可持续发展的理念。当前，我国正在积极探索建立健全森林资源保护和利用的长效机制和体制。开展集体林权制度改革是解决我国林业发展动力机制的一项根本性措施，是推进绿色发展的有效途径，是继耕地家庭联产承包之后的又一次农村土地改革。
1 基本情况
共和县地处青藏高原东北部，北依青海湖，南临黄河，东以日月山与东部农业区为界，西与柴达木毗连，东西长221.5 km，南北宽155.4 km，总面积1.7万km2。地形由西北向东南倾斜；平均海拔3 200 m，属高原大陆性气候，四季不明，昼夜温差大，年平均气温0.7～6.3 ℃，年降水量250～420 mm，年蒸发量1 400～2 400 mm，无霜期平均88 d。全年日照时数达2 670.4～3 036 h，太阳能发电前景广阔。黄河在境内通过90 km，县境内有大型水利枢纽龙羊峡电站，总装机容量128万kW·h，年发电量60亿kW·h。
共和县隶属青海省海南藏族自治州，其恰卜恰镇是海南藏族自治州及共和县首府所在地。全县辖3镇9乡，7个社区居委会，93个行政村。总人口逾12.5万人，有汉、藏、回、蒙、撒拉族等20多个民族，其中藏族占54.9%。共和县是一个牧业为主、农牧结合的县。全县现有可利用草场121万hm2，是青海省主要畜产品生产基地。全县有林地面积为19.3万hm2，其中集体林地为16.2万hm2，90%以上为公益林。
2 开展集体林权制度改革的重大意义
林业是一项重要的公益事业和基础产业，承担着生态建设、生态恢复、生态保护的主要功能。共和县地处黄河源头，龙羊峡水库北岸，地理位置重要，但生态环境非常脆弱，干旱少雨、自然条件严酷、荒漠化严重，大力发展林业，改善生态环境，提高生态承载力意义重大。县委、县政府提出了“生态立县”战略，林业已成为全县发展绿色经济和农牧民增收的主要目标之一。探索集体林权制度改革，推进林业经济发展有着重要意义：一是符合林业发展的根本目标。林改可以充分挖掘森林资源的市场潜力，汇集社会各种生产要素，提升林产品的产、质量。二是符合构建社会主义和谐社会的根本要求。通过林改，协调农民与山林、村民之间、村民与村集体之间的利益关系，缓解社会矛盾。三是符合农民的根本利益。通过林改，林地生产资料直接归农民所有，提高了农民的生产积极性和生活水平。四是符合社会主义新农村建设的根本任务。林改对解决“三农”问题、促进农村文明建设具有重要意义[1-5]。
3 集体林权制度改革的目标
一是开展林权登记，发换林权证。查图核证改革范围的集体林所有权、林地使用权，及时发换全国统一式样的林权证。对图证不符、调处不顺的待调处无争议后，再进行登记换证。二是创新林业管理和运行机制。通过林改，建立“稳住公益林、搞活商品林、放开人工林”的运行机制，实现“山有其主，主有其权，权有其责，责有其利”的目标，调动全民的造林积极性，逐步建立和完善林业管理和运行体系，创建一批现代林业经济组织。三是明晰所有权，放活经营权。落实集体林经营机制（以家庭承包经营为主体、多种经营形式并存），将林地使用权、林木所有权和经营权落实到户、联户或其他经营主体，并确权发证。四是规范流转机制。遵循林地使用权和所有权相分离的原则，在集体林地所有权性质、林地用途不变的前提下，按照“依法、自愿、有偿、规范”的原则，建立规范的林木所有权、林地使用权有序流转机制[1-5]。
4 集体林权制度改革的具体做法
4.1 确定试点村
共和县集体林业产权制度改革试点工作领导小组经常深入调查研究，在全县范围内选择确定倒淌河镇、铁盖乡作为这次改革的试点乡镇。倒淌河镇拉乙亥麻村作为牧业村，铁盖乡委曲村作为农业村进行集体林业产权制度改革的试点村。确立先行试点，总结经验，然后推广的实施路线。
4.2 试点内容
4.2.1 明晰集体林地资源的经营主体，落实全体村民的林地权益。首先是明晰集体林地的所有权、林木的所有权和使用权（或经营权）。把集体所有林地的使用权和林木的所有权承包给集体经济组织内的成员，落实其对集体林地的经营主体地位。在落实农牧民对林地经营主体地位的同时，积极探索经营方式，鼓励和支持农牧民积极开展创新经营，
成立林业经营合作社。对于村委会集体保留的不分配给集体经济组织内部成员的集体林地，明确经营主体，集体经济组织内部每个成员的利益体现方式，由村林改工作组提出方案，村民代表进行讨论，经全体村民大会2/3以上村民表决同意，方可组织实施。采用自下而上参与式工作方法，落实经营主体和村民的利益。
4.2.2 落实林改的配套政策。一是落实公益林管护补偿资金，用于对农牧户管护林地的补助，配套造林申报奖补制度。二是积极争取政策支持，开展包括林权抵押贷款、森林保险、林地流转、林下产业发展等方面的试点。 4.3 试点工作步骤和时间安排
共和县集体林权制度改革试点工作分准备、培训、宣传动员、制定林改方案、组织实施、总结验收6个阶段进行。时间从2008年6月到2009年8月。
4.4 工作要求
加强领导、健全机构；明确分工、落实责任；保障资金、确保运转；明确责任、确保质量；因地制宜、分类指导。
5 集体林权制度改革的经验
实行集体林权制度改革的目的，就是要把山地产权真正落实到户，确定经营主体，使林业生产关系与生产力的发展水平相适应，释放林地潜力。林权制度改革后，通过林权证抵押，不仅可以从银行贷款，而且还可以流转，有效地促进人才、资金、科技等各种生产要素向林业、农村聚集，盘活了资源，激活了机制[1-5]。
我国山地和林地面积远远大于耕地面积，要进一步发挥农村的发展潜力，必须全面发挥山地和林地的作用。实行集体林权制度改革，就是将土地改革由平原延伸到山区，由耕地延伸到林地；就是要充分挖掘林地资源的生产潜力，提高林地的作用；就是要在林地集体所有权属不变的前提下，依法保障实现农民对林地的使用权和经营权、对林木的处置权和收益权，在以林地为核心的生产资料分配上，使集体成员享有同等的权益、责任和义务，使林业生产关系进一步适应林业生产力的发展，从而使林业生产力得到更大的解放，进而使整个农村的生产潜力得到更大程度的释放[1-5]。
在少数民族集中、公益林为主地区，开展集体林权制度改革，必须坚持6个原则：一是坚持以人为本，尊重农牧民意愿。该给的利益要给足，该减的负担要减够，增加农牧民的收入，改善农民的生产生活条件。二是坚持因地制宜，分类指导。三是坚持管住公益林、放活商品林。四是坚持尊重历史，着眼未来，保持政策的延续性和稳定性，要严格把握好改革的范围。五是要坚持依法办事和公开、公平、公正。做到改革的内容、程序、方法和结果公开，确保广大群众的知情权、参与权、决策权和监督权。六是在少数民族地区，注重地区特点，结合草原承包、耕地承包以及退耕还林退牧还草政策开展集体林权改革，创新民族地区林改工作新方法新途径[1-4]。
6 参考文献
[1] 刘小强.我国集体林产权制度改革效果的实证研究[D].北京：北京林业大学，2010.
[2] 王衡芽，邓俊.浅谈常宁集体林权制度改革[C]//第二届中国林业学术大会——S1集体林权制度改革与科技支撑论文集.北京：中国林学会，2009.
[3] 贾治邦.集体林权制度改革给我们的几点启示[J].林业经济，2006（6）：5-8.
[4] 李青松.山林的疆界——中国林权制度改革备忘录[J].绿色中国，2007（8）：26-47.
关键词 集体林权；制度改革；青海共和
中图分类号 F326.2 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2012）16-0219-01
保护和发展生态环境是一项世界性的课题，生态环境的好坏直接关系到国家生态安全和人民群众的生产生活安康，特别是在全球气候变化、人类不合理开发利用自然资源、洪涝干旱自然灾害频发的今天，各国政府高度重视本国本地区的资源、环境与发展问题，实现绿色增长，需要良好的生态环境承载力，需要绿色资源支撑经济发展，需要先进的生态文化引领时代潮流，需要进一步增强林业在绿色增长中的作用，实现经济社会可持续发展。林业在应对全球气候变化中具有重要作用，发展林业是一种资源集约、环境友好、人与自然和谐的发展模式，是一条低排放、低能耗、低污染的绿色发展道路，体现着科学发展和可持续发展的理念。当前，我国正在积极探索建立健全森林资源保护和利用的长效机制和体制。开展集体林权制度改革是解决我国林业发展动力机制的一项根本性措施，是推进绿色发展的有效途径，是继耕地家庭联产承包之后的又一次农村土地改革。
1 基本情况
共和县地处青藏高原东北部，北依青海湖，南临黄河，东以日月山与东部农业区为界，西与柴达木毗连，东西长221.5 km，南北宽155.4 km，总面积1.7万km2。地形由西北向东南倾斜；平均海拔3 200 m，属高原大陆性气候，四季不明，昼夜温差大，年平均气温0.7～6.3 ℃，年降水量250～420 mm，年蒸发量1 400～2 400 mm，无霜期平均88 d。全年日照时数达2 670.4～3 036 h，太阳能发电前景广阔。黄河在境内通过90 km，县境内有大型水利枢纽龙羊峡电站，总装机容量128万kW·h，年发电量60亿kW·h。
共和县隶属青海省海南藏族自治州，其恰卜恰镇是海南藏族自治州及共和县首府所在地。全县辖3镇9乡，7个社区居委会，93个行政村。总人口逾12.5万人，有汉、藏、回、蒙、撒拉族等20多个民族，其中藏族占54.9%。共和县是一个牧业为主、农牧结合的县。全县现有可利用草场121万hm2，是青海省主要畜产品生产基地。全县有林地面积为19.3万hm2，其中集体林地为16.2万hm2，90%以上为公益林。
2 开展集体林权制度改革的重大意义
林业是一项重要的公益事业和基础产业，承担着生态建设、生态恢复、生态保护的主要功能。共和县地处黄河源头，龙羊峡水库北岸，地理位置重要，但生态环境非常脆弱，干旱少雨、自然条件严酷、荒漠化严重，大力发展林业，改善生态环境，提高生态承载力意义重大。县委、县政府提出了“生态立县”战略，林业已成为全县发展绿色经济和农牧民增收的主要目标之一。探索集体林权制度改革，推进林业经济发展有着重要意义：一是符合林业发展的根本目标。林改可以充分挖掘森林资源的市场潜力，汇集社会各种生产要素，提升林产品的产、质量。二是符合构建社会主义和谐社会的根本要求。通过林改，协调农民与山林、村民之间、村民与村集体之间的利益关系，缓解社会矛盾。三是符合农民的根本利益。通过林改，林地生产资料直接归农民所有，提高了农民的生产积极性和生活水平。四是符合社会主义新农村建设的根本任务。林改对解决“三农”问题、促进农村文明建设具有重要意义[1-5]。
3 集体林权制度改革的目标
一是开展林权登记，发换林权证。查图核证改革范围的集体林所有权、林地使用权，及时发换全国统一式样的林权证。对图证不符、调处不顺的待调处无争议后，再进行登记换证。二是创新林业管理和运行机制。通过林改，建立“稳住公益林、搞活商品林、放开人工林”的运行机制，实现“山有其主，主有其权，权有其责，责有其利”的目标，调动全民的造林积极性，逐步建立和完善林业管理和运行体系，创建一批现代林业经济组织。三是明晰所有权，放活经营权。落实集体林经营机制（以家庭承包经营为主体、多种经营形式并存），将林地使用权、林木所有权和经营权落实到户、联户或其他经营主体，并确权发证。四是规范流转机制。遵循林地使用权和所有权相分离的原则，在集体林地所有权性质、林地用途不变的前提下，按照“依法、自愿、有偿、规范”的原则，建立规范的林木所有权、林地使用权有序流转机制[1-5]。
4 集体林权制度改革的具体做法
4.1 确定试点村
共和县集体林业产权制度改革试点工作领导小组经常深入调查研究，在全县范围内选择确定倒淌河镇、铁盖乡作为这次改革的试点乡镇。倒淌河镇拉乙亥麻村作为牧业村，铁盖乡委曲村作为农业村进行集体林业产权制度改革的试点村。确立先行试点，总结经验，然后推广的实施路线。
4.2 试点内容
4.2.1 明晰集体林地资源的经营主体，落实全体村民的林地权益。首先是明晰集体林地的所有权、林木的所有权和使用权（或经营权）。把集体所有林地的使用权和林木的所有权承包给集体经济组织内的成员，落实其对集体林地的经营主体地位。在落实农牧民对林地经营主体地位的同时，积极探索经营方式，鼓励和支持农牧民积极开展创新经营，
成立林业经营合作社。对于村委会集体保留的不分配给集体经济组织内部成员的集体林地，明确经营主体，集体经济组织内部每个成员的利益体现方式，由村林改工作组提出方案，村民代表进行讨论，经全体村民大会2/3以上村民表决同意，方可组织实施。采用自下而上参与式工作方法，落实经营主体和村民的利益。
4.2.2 落实林改的配套政策。一是落实公益林管护补偿资金，用于对农牧户管护林地的补助，配套造林申报奖补制度。二是积极争取政策支持，开展包括林权抵押贷款、森林保险、林地流转、林下产业发展等方面的试点。 4.3 试点工作步骤和时间安排
共和县集体林权制度改革试点工作分准备、培训、宣传动员、制定林改方案、组织实施、总结验收6个阶段进行。时间从2008年6月到2009年8月。
4.4 工作要求
加强领导、健全机构；明确分工、落实责任；保障资金、确保运转；明确责任、确保质量；因地制宜、分类指导。
5 集体林权制度改革的经验
实行集体林权制度改革的目的，就是要把山地产权真正落实到户，确定经营主体，使林业生产关系与生产力的发展水平相适应，释放林地潜力。林权制度改革后，通过林权证抵押，不仅可以从银行贷款，而且还可以流转，有效地促进人才、资金、科技等各种生产要素向林业、农村聚集，盘活了资源，激活了机制[1-5]。
我国山地和林地面积远远大于耕地面积，要进一步发挥农村的发展潜力，必须全面发挥山地和林地的作用。实行集体林权制度改革，就是将土地改革由平原延伸到山区，由耕地延伸到林地；就是要充分挖掘林地资源的生产潜力，提高林地的作用；就是要在林地集体所有权属不变的前提下，依法保障实现农民对林地的使用权和经营权、对林木的处置权和收益权，在以林地为核心的生产资料分配上，使集体成员享有同等的权益、责任和义务，使林业生产关系进一步适应林业生产力的发展，从而使林业生产力得到更大的解放，进而使整个农村的生产潜力得到更大程度的释放[1-5]。
在少数民族集中、公益林为主地区，开展集体林权制度改革，必须坚持6个原则：一是坚持以人为本，尊重农牧民意愿。该给的利益要给足，该减的负担要减够，增加农牧民的收入，改善农民的生产生活条件。二是坚持因地制宜，分类指导。三是坚持管住公益林、放活商品林。四是坚持尊重历史，着眼未来，保持政策的延续性和稳定性，要严格把握好改革的范围。五是要坚持依法办事和公开、公平、公正。做到改革的内容、程序、方法和结果公开，确保广大群众的知情权、参与权、决策权和监督权。六是在少数民族地区，注重地区特点，结合草原承包、耕地承包以及退耕还林退牧还草政策开展集体林权改革，创新民族地区林改工作新方法新途径[1-4]。
6 参考文献
[1] 刘小强.我国集体林产权制度改革效果的实证研究[D].北京：北京林业大学，2010.
[2] 王衡芽，邓俊.浅谈常宁集体林权制度改革[C]//第二届中国林业学术大会——S1集体林权制度改革与科技支撑论文集.北京：中国林学会，2009.
[3] 贾治邦.集体林权制度改革给我们的几点启示[J].林业经济，2006（6）：5-8.
[4] 李青松.山林的疆界——中国林权制度改革备忘录[J].绿色中国，2007（8）：26-47.