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摘要：改变传统水利建设管理模式，有利于解决水利工程建设存在的问题。针对薄弱环节，创新管理模式，建立与之相配套的管理机制，使水利工程建设管理更加规范、科学和完善。
关键词：水利工程工程管理 体制改革
中图分类号：TV文献标识码： A
一、 传统水利建设管理模式的利弊
水利是农业的命脉。作为“国脉”所系，水利建设自古以来都是国家或者政府投资兴建的，并一直延续到现在。因为其公益性，国家便成为投资主体。新中国成立以后，水利建设项目往往由项目单位临时组建机构来进行，国家或者政府缺乏监督和管理，使得公共利益得不到保证。
在这种水利建设管理体制下,项目建设单位的职能不清，出现“既当运动员又当裁判员”的现象。当前，我国实行项目法人责任制,是以业主负责制、招标承包制和建设监理制三项制度为标准制度。在建设过程中,由于缺乏制约或者缺少自律,建设单位常常为了获取更多的利益，将利益的天平向自己倾斜，擅自扩大建设规模,不断增大项目投资额度，使有限的建设资金得到浪费，水利项目建设难以顺利进行。为了解决这些问题，人们从管理体制的办法上寻找答案。一是理清职责，实行政企分离，避免交叉和重叠。政府部门的任务是宏观决策和加强监管,水利建设施工企业则从事具体的建设事务，各负其责，避免了职责不清。二是在制度设计方面进行严密科学地考虑，防止制度缺失，造成跑冒滴漏现象的发生。可以说，我国当前水利建设管理体制改革正是围绕这些方面进行，然而它各有利弊，其长处在于这种管理模式曾发挥了很大作用，特别是在计划经济时期，利大于弊。其弊端是投入、产出和分配的关系不明，当工程质量、投资和建设工期出现问题时,很难追究和明确责任。改革开放以后，特别是近二十年来，水利建设管理体制进行改革，其宗旨是：实行政企分离体制，明确产权关系，水利建设单位或者企业改制成为独立法人，项目法人责任制建设管理模式逐渐形成，并延续至今。项目法人责任制确立了投资方在整个项目建设过程中的主导地位,由此推出业主负责制、招标承包制和建设监理制为标准制度。新制度的实施,顺应了我国水利工程建设的需要，促进了水利基本建设的发展，为改革开放以来水利建设的超常规发展起到了不可估量的作用。
二、水利工程建设管理中的问题成因
水利工程建设中问题的出现既有制度上的缺乏，也有监管上的缺失，体现在具体的建设中表现为以下几个方面：
1、 招投标管理中的问题
招投标制度是我国不断完善，有利于工程建设的一项制度，它从第一道关口把住了工程建设中以权谋私、暗箱操作等问题。但是，在实际工作中一些工程在招投标中,让那些没有资质或低资质的单位代理招投标,这有悖于招投标的初衷，因此一些低资质或无资质设计、施工、监理队伍混了进来，参与工程建设，其后果可想而知。既然工程存在转包和违法分包，必然出现工程建设“层层扒皮”现象。在施工中，“你好、我好、大家好”，即使不按照设计施工，监理也睁一只眼闭一只眼，因为大家都在一个屋檐下，“运动员”、“教练员”、“裁判员”等都出自一家，大家都是一个家长。同时，项目法人责任制落实不到位也是一项重要原因。作为核心制度，项目法人责任制执行过程中偏差较大。在实际工程建设中，一些项目法人组建过程中不规范,因为行政管理体制原因，有的甚至根本没有组建项目法人，造成责任不明，随之而来暴露出“先上车后买票”、“拍胸脯工程”、“献礼工程”等一系列问题。
2、质量监管的问题
因为同在一个屋檐下，监理队伍作用的发挥就会大打折扣。监理人员数量不足,业务素质参差不齐,部分人员无证仍然上岗。继而造成恶性循环，表现在：监理工作不到位,对质量问题熟视无睹；为套取水利建设资金，甚至作假账，欺骗主管部门。
3、工程验收工作不认真，敷衍了事，虎头蛇尾
每项工程都设置监督检查,因为体制不顺造成质量检测力度不够，稽察的影响力有限,作为能力不够。与此同时，由于招投标形同虚设，工程多次被转包、分包,层层扒皮，层层收取管理费,造成项目资金跑冒滴漏，最终导致施工单位偷工减料，为项目工程安全埋下隐患，也为工程领域里的腐败打下伏笔。
三、水利工程管理体制改革的重要性
随着我国经济建设的快速发展和国家公益性水利工程的投资进一步加大，如何更好的将国家资金充分利用，水利工程建设质量得到保证，水利工程管理体制的改革已经在逐步的进行了。我国水利工程管理专业化模式摆脱了传统模式弊端，水利工程管理已经融合了工程技术、经济、法律、管理的综合性工作，在管理模式中介入第三方监理单位，而工程项目则由专业的公司盖章管理，这样就有利于提高管理效益。因此，水利工程管理模式改变之后有效的提高了管理效率，保证了质量。
四、改革的基本原则和任务目标
水利工程管理体制改革，既要确保水利工程社会效益的充分发挥，又要引入市场竞争机制，降低水利工程的运行管理成本，提高管理水平和经济效益。改革就是创新运行机制，基本建立起机构合理、运行高效、服务优质的水利工程管理体系。主要任务是: 建立职能清晰权责明确的水利工程管理体制; 建立管理科学的水管单位运行机制; 建立专业化和社会化的水利工程维修养护体系; 建立合理的水价形成机制和有效的水费计收方式; 建立较为完善的政策、法律支撑体系。
五、深化水利工程管理体制改革
1、 完善相关法律制度。政府有关部门应尽快制定相关法规、规章, 主要解决政府和市场关系的问题。为了保证法律的可操作性,法规、规章规定的内容应加以细化, 对绝大多数条款应作具体解释与规定, 使得执行中有一个统一的标准可以遵循。
2、界定准公益性水利工程公益性资产的边界。分析准公益性水利工程的管理问题, 要先界定水利工程公益性服务的边界。水利工程公益性服务的边界应按其行为功能从如下几方面确定: 提供公共服务, 满足公众需求; 不具有消费排他性和收益独享性; 无法依据市场供求关系的因素确定价格(或收费标准)。
准公益性水利工程包括公益性和经营性两类资产, 相应地把准公益性水利工程的出资人划分为公益性出资人和经营性出资人。按照市场经济和公共财政要求, 政府职责是针对负责工程中公益性资产的筹资建设和运行维护管理,经营性部分由于其经济效益比较明显、投资回报相对较高,需要面对市场。因此, 对准公益性水利工程的资产进行科学合理的界定和划分, 是推进准公益性水利工程管理单位改革、理顺管理体制、建立良性运行机制的基础工作之一,也是改变准公益性水利工程管理单位现状、弥补在走向市场时存在的先天不足。
3、 完善项目法人制。健全和完善项目法人、项目管理公司(或总承包公司)的激励与约束机制。根据项目建设的考核情况,项目主管部门应在工程造价、工期和生产安全得到有效控制,工程质量优良的前提下, 对项目法人进行奖勵,反之,要对有关人员进行处罚。项目法人与项目管理公司(或总承包公司)的奖惩措施应在合同中写明并严格执行。
4、明确政府和出资人的责权利。鉴于准公益性水利工程投资大、周期长、收益低的特点, 政府应承担准公益性水利工程中公益性投资的建设费用和工程维护费用, 或将这部分费用作为补贴投于企业, 政府必须明确水利工程中的职能分工,明确投资与补贴。政府应侧重于项目规划、立项审批、组建公益性水利项目的项目法人、工程质量监督等,用行政、经济和法律手段管理项目法人, 达到间接管理项目的目的。政府除了对水利工程公益性部分进行全额投入外,也可以对经营性部分以商业投资者的身份进行部分投资,获得一定的股份, 参与企业的利润分配。因而对于政府在工程立项时投入的资金一定要分清是投资还是补贴, 这不仅牵涉到政府的角色定位, 而且还涉及工程运行后的利润分配问题。
5、准确确定水管单位性质,建立符合实际的补偿机制。按照政策, 结合实际,做到准确定性, 要以科学的、客观的、实事求是的态度确定划分公益型和经营型的方法。经过科学的划分后, 明确各级财政补贴的份额和自收自支的范围、用途、人员、标准,同时建立健全水管单位的养老保险、失业保险、医疗保险、住房公积金等制度。
6、实行“建管结合、管养分离”
长期以来水管单位管养一体，重建轻管、职责不清、人员臃肿。为提高维修养护水平，降低运行成本，使工程管理和维修、养护适应 市场经济的要求，要积极推行水利工程的管理和维修、养护分离。
结语：
对于水利工程实行管养分离的改革一定要从实际出发。一般可以分三步走：第一，在水管单位内部实行管理和维修养护机构、人员、经费分离，对维修养护实行内部合同管理，维修养护部门实行企业化运作。第二，将维修养护部门转变为企业与水管单位分离，但仍以承担原单位的养护任务为主。第三，将工程维修养护业务从所属水管单位彻底剥离出来，独立或联合组建专业化养护企业（维修养护公司），水管单位通过招标方式择优确定维修养护企业。管养分离的前提是各级财政应保证水利工程维修养护资金的足额拨付，所以有条件的地方也可以一步到位地彻底分离，使水利工程的维修养护尽快走上社会化市场化专业化道路。
参考文献：
[1]欧小艳，吴笑冰.对水利工程发展策略的研究[J].湖南水利水电，2006.5.
[2]张立平.对发展水利经济的几点思考[J].湖南水利水电，2006.
关键词：水利工程工程管理 体制改革
中图分类号：TV文献标识码： A
一、 传统水利建设管理模式的利弊
水利是农业的命脉。作为“国脉”所系，水利建设自古以来都是国家或者政府投资兴建的，并一直延续到现在。因为其公益性，国家便成为投资主体。新中国成立以后，水利建设项目往往由项目单位临时组建机构来进行，国家或者政府缺乏监督和管理，使得公共利益得不到保证。
在这种水利建设管理体制下,项目建设单位的职能不清，出现“既当运动员又当裁判员”的现象。当前，我国实行项目法人责任制,是以业主负责制、招标承包制和建设监理制三项制度为标准制度。在建设过程中,由于缺乏制约或者缺少自律,建设单位常常为了获取更多的利益，将利益的天平向自己倾斜，擅自扩大建设规模,不断增大项目投资额度，使有限的建设资金得到浪费，水利项目建设难以顺利进行。为了解决这些问题，人们从管理体制的办法上寻找答案。一是理清职责，实行政企分离，避免交叉和重叠。政府部门的任务是宏观决策和加强监管,水利建设施工企业则从事具体的建设事务，各负其责，避免了职责不清。二是在制度设计方面进行严密科学地考虑，防止制度缺失，造成跑冒滴漏现象的发生。可以说，我国当前水利建设管理体制改革正是围绕这些方面进行，然而它各有利弊，其长处在于这种管理模式曾发挥了很大作用，特别是在计划经济时期，利大于弊。其弊端是投入、产出和分配的关系不明，当工程质量、投资和建设工期出现问题时,很难追究和明确责任。改革开放以后，特别是近二十年来，水利建设管理体制进行改革，其宗旨是：实行政企分离体制，明确产权关系，水利建设单位或者企业改制成为独立法人，项目法人责任制建设管理模式逐渐形成，并延续至今。项目法人责任制确立了投资方在整个项目建设过程中的主导地位,由此推出业主负责制、招标承包制和建设监理制为标准制度。新制度的实施,顺应了我国水利工程建设的需要，促进了水利基本建设的发展，为改革开放以来水利建设的超常规发展起到了不可估量的作用。
二、水利工程建设管理中的问题成因
水利工程建设中问题的出现既有制度上的缺乏，也有监管上的缺失，体现在具体的建设中表现为以下几个方面：
1、 招投标管理中的问题
招投标制度是我国不断完善，有利于工程建设的一项制度，它从第一道关口把住了工程建设中以权谋私、暗箱操作等问题。但是，在实际工作中一些工程在招投标中,让那些没有资质或低资质的单位代理招投标,这有悖于招投标的初衷，因此一些低资质或无资质设计、施工、监理队伍混了进来，参与工程建设，其后果可想而知。既然工程存在转包和违法分包，必然出现工程建设“层层扒皮”现象。在施工中，“你好、我好、大家好”，即使不按照设计施工，监理也睁一只眼闭一只眼，因为大家都在一个屋檐下，“运动员”、“教练员”、“裁判员”等都出自一家，大家都是一个家长。同时，项目法人责任制落实不到位也是一项重要原因。作为核心制度，项目法人责任制执行过程中偏差较大。在实际工程建设中，一些项目法人组建过程中不规范,因为行政管理体制原因，有的甚至根本没有组建项目法人，造成责任不明，随之而来暴露出“先上车后买票”、“拍胸脯工程”、“献礼工程”等一系列问题。
2、质量监管的问题
因为同在一个屋檐下，监理队伍作用的发挥就会大打折扣。监理人员数量不足,业务素质参差不齐,部分人员无证仍然上岗。继而造成恶性循环，表现在：监理工作不到位,对质量问题熟视无睹；为套取水利建设资金，甚至作假账，欺骗主管部门。
3、工程验收工作不认真，敷衍了事，虎头蛇尾
每项工程都设置监督检查,因为体制不顺造成质量检测力度不够，稽察的影响力有限,作为能力不够。与此同时，由于招投标形同虚设，工程多次被转包、分包,层层扒皮，层层收取管理费,造成项目资金跑冒滴漏，最终导致施工单位偷工减料，为项目工程安全埋下隐患，也为工程领域里的腐败打下伏笔。
三、水利工程管理体制改革的重要性
随着我国经济建设的快速发展和国家公益性水利工程的投资进一步加大，如何更好的将国家资金充分利用，水利工程建设质量得到保证，水利工程管理体制的改革已经在逐步的进行了。我国水利工程管理专业化模式摆脱了传统模式弊端，水利工程管理已经融合了工程技术、经济、法律、管理的综合性工作，在管理模式中介入第三方监理单位，而工程项目则由专业的公司盖章管理，这样就有利于提高管理效益。因此，水利工程管理模式改变之后有效的提高了管理效率，保证了质量。
四、改革的基本原则和任务目标
水利工程管理体制改革，既要确保水利工程社会效益的充分发挥，又要引入市场竞争机制，降低水利工程的运行管理成本，提高管理水平和经济效益。改革就是创新运行机制，基本建立起机构合理、运行高效、服务优质的水利工程管理体系。主要任务是: 建立职能清晰权责明确的水利工程管理体制; 建立管理科学的水管单位运行机制; 建立专业化和社会化的水利工程维修养护体系; 建立合理的水价形成机制和有效的水费计收方式; 建立较为完善的政策、法律支撑体系。
五、深化水利工程管理体制改革
1、 完善相关法律制度。政府有关部门应尽快制定相关法规、规章, 主要解决政府和市场关系的问题。为了保证法律的可操作性,法规、规章规定的内容应加以细化, 对绝大多数条款应作具体解释与规定, 使得执行中有一个统一的标准可以遵循。
2、界定准公益性水利工程公益性资产的边界。分析准公益性水利工程的管理问题, 要先界定水利工程公益性服务的边界。水利工程公益性服务的边界应按其行为功能从如下几方面确定: 提供公共服务, 满足公众需求; 不具有消费排他性和收益独享性; 无法依据市场供求关系的因素确定价格(或收费标准)。
准公益性水利工程包括公益性和经营性两类资产, 相应地把准公益性水利工程的出资人划分为公益性出资人和经营性出资人。按照市场经济和公共财政要求, 政府职责是针对负责工程中公益性资产的筹资建设和运行维护管理,经营性部分由于其经济效益比较明显、投资回报相对较高,需要面对市场。因此, 对准公益性水利工程的资产进行科学合理的界定和划分, 是推进准公益性水利工程管理单位改革、理顺管理体制、建立良性运行机制的基础工作之一,也是改变准公益性水利工程管理单位现状、弥补在走向市场时存在的先天不足。
3、 完善项目法人制。健全和完善项目法人、项目管理公司(或总承包公司)的激励与约束机制。根据项目建设的考核情况,项目主管部门应在工程造价、工期和生产安全得到有效控制,工程质量优良的前提下, 对项目法人进行奖勵,反之,要对有关人员进行处罚。项目法人与项目管理公司(或总承包公司)的奖惩措施应在合同中写明并严格执行。
4、明确政府和出资人的责权利。鉴于准公益性水利工程投资大、周期长、收益低的特点, 政府应承担准公益性水利工程中公益性投资的建设费用和工程维护费用, 或将这部分费用作为补贴投于企业, 政府必须明确水利工程中的职能分工,明确投资与补贴。政府应侧重于项目规划、立项审批、组建公益性水利项目的项目法人、工程质量监督等,用行政、经济和法律手段管理项目法人, 达到间接管理项目的目的。政府除了对水利工程公益性部分进行全额投入外,也可以对经营性部分以商业投资者的身份进行部分投资,获得一定的股份, 参与企业的利润分配。因而对于政府在工程立项时投入的资金一定要分清是投资还是补贴, 这不仅牵涉到政府的角色定位, 而且还涉及工程运行后的利润分配问题。
5、准确确定水管单位性质,建立符合实际的补偿机制。按照政策, 结合实际,做到准确定性, 要以科学的、客观的、实事求是的态度确定划分公益型和经营型的方法。经过科学的划分后, 明确各级财政补贴的份额和自收自支的范围、用途、人员、标准,同时建立健全水管单位的养老保险、失业保险、医疗保险、住房公积金等制度。
6、实行“建管结合、管养分离”
长期以来水管单位管养一体，重建轻管、职责不清、人员臃肿。为提高维修养护水平，降低运行成本，使工程管理和维修、养护适应 市场经济的要求，要积极推行水利工程的管理和维修、养护分离。
结语：
对于水利工程实行管养分离的改革一定要从实际出发。一般可以分三步走：第一，在水管单位内部实行管理和维修养护机构、人员、经费分离，对维修养护实行内部合同管理，维修养护部门实行企业化运作。第二，将维修养护部门转变为企业与水管单位分离，但仍以承担原单位的养护任务为主。第三，将工程维修养护业务从所属水管单位彻底剥离出来，独立或联合组建专业化养护企业（维修养护公司），水管单位通过招标方式择优确定维修养护企业。管养分离的前提是各级财政应保证水利工程维修养护资金的足额拨付，所以有条件的地方也可以一步到位地彻底分离，使水利工程的维修养护尽快走上社会化市场化专业化道路。
参考文献：
[1]欧小艳，吴笑冰.对水利工程发展策略的研究[J].湖南水利水电，2006.5.
[2]张立平.对发展水利经济的几点思考[J].湖南水利水电，2006.