国有企业权力监督与制约机制的障碍分析
　　
　　在我国国有企业权力监督与制约过程中仍存在诸多问题，主要有以下几个方面的原因。
　　政府行为对企业的治理结构仍有重要的影响。在国有企业进行公司制改造之后，国有企业的主要领导人员仍然由政府来任命，是原工厂制下领导班子的简单过渡。股东大会形同虚设，董事会成员大多是由原企业的厂长、书记和担任重要职务的副厂长组成，来自公司管理部门内部的内部董事占绝大多数，即使是有外部董事参加，也多由上级任命。我国国有企业董事会不能真正决定总经理人选。湖北省黄冈市的一个国有企业曾经出现过一件十分荒唐的事情，该公司的总经理居然“炒”了公司的董事长，这种在规范的公司制企业中不可能出现的现象居然在国有企业中出现了，不能不说是国有企业公司制改造中完全照搬西方私有制企业公司治理结构的一个弊端。
　　国有企业监事会形同虚设。虽然《公司法》规定，监事会有权检查公司财务，有权对董事、经理执行职务时违反规律、法规或者公司章程的行为予以监督，但监事会行使这两项职权往往需要律师、会计师等专业人员的协助，而法律并没有明确规定监事会可以聘请律师、会计师，也没有规定监事会聘请专业人员协助的费用由谁承担，这实际造成监事会行使职权无物质保障的结果。因此，监事会有时在国企中的地位实际上仅仅是一个摆设。
　　高度的一元化治理模式。由于国有企业经营者仍是国家干部、且董事长与总经理同等级别，因此许多进行现代企业制度试点的国有企业在选择治理结构时，为避免由于董事会和总经理的“两张皮”造成的矛盾和减少代理链，都选择董事长兼总经理的一元治理结构。从运行情况来看，一元化的企业治理结构进一步弱化了企业内部决策监督机制。
　　国有企业内部人控制现象严重。
　　当前，国有企业“内部人控制”主要有以下几种典型形式：
　　在职不正当消费。国有企业厂长经理的这部分在职消费的灰色收入约占普通职工收入的40倍以上。也就是所谓的“穷庙富方丈”和“有亏损的企业无亏损的厂长”的现象。
　　经营上的恶意经营行为和职务犯罪。在企业的采购、销售等行为中，出卖企业利益，收取对方给予的回扣；以自己的亲友的名义开办企业，与所掌握的国有企业建立业务联系，通过高价买进，低价卖出等手段，把国有资产转移到自己手中；以向境外投资的方式，转移国有资产，然后在境外侵吞国有资产等等。
　　企业信息披露不透明、不真实、不及时、不规范。公司经理层人员利用与操纵财务，通过设立两套账目虚列成本、费用，隐瞒收入，少计利润，以逃避税收。有相当一部分隐瞒了巨额亏损，产生了虚假繁荣。
　　经营上的短期行为和经营政治化。企业经营者在投资决策、融资决策、权利分配决策上急功近利，只为谋求眼前个人利益，不顾企业长远发展，过度投资和重视进度，使各项耗用的资产得不到充分的补偿，追求企业虚假繁荣，假产值、假利润，热忠于搞形式主义，表面文章。只唯上，不唯实，出现了亏损越多，升职越快的现象。
　　
　　完善国有企业权力的监督与制约机制的对策
　　
　　对照规范的公司治理结构，分析我国国有企业现代企业制度的改造过程，可以发现在建立现代企业制度之后，国有企业权力的监督与制约并没有完全构建，公司治理结构的决策权、管理权、监督权并没有得到真正的落实，三权分立格局更未形成，必须采取相应对策。
　　改善股权结构，实现大股东结构多元化
　　一是将部分国有股权转为优先股。国有股是中国特有背景下一种股权安排，其非流通股与优先股相同。因此可以考虑将部分国有股转化为优先股是保证国有资产的收益，需要指出的是，优先股是在按照固定利息优先享有对公司收益的分配权的目标，是以放弃对公司的有关控制权为代价的，该办法虽然名义上不能减少国有股的比例，但国有股的控制权却削弱了，这将有利于促使公司的治理结构改善和对企业权力监督和制约，保证公司效益的持续提高。
　　二是建立制约国有股权委托机构的机制。国有股权委托机构，一般是国务院某一主管部门（国有资产管理委员会）或国有控股公司。要使他们有压力、有动力严格考察经营者的经营能力，有效监督经营者的经营行为，制订明确的经营者选聘解聘标准，确保所有者到位。为此，我们可以引入两种机制：首先是竞争机制，即组建若干个国有控股公司或持股机构，每个国有控股公司的规模不宜过大，然后把他们推向市场，相互竞争。经营业绩好的控股公司或机构可以吸收更多的国有股权，扩大规模，其主要的管理者可以留任或升职，并可按一定方式和比例分享企业剩余收益；经营业绩差的控股公司或机构则要面临向其他委托机构转让国有股权以缩减规模的压力，并且其主要管理者要受到免职或降级的行政处理。其次是破产机制，即若由于控股公司所委派经营者经营不当而导致所属企业经营困难甚至破产，进而引起控股公司资不抵债的，应允许该控股公司破产或被其他委托机构接管，其负责人也应随之下台。
　　三是必须对产权进行改革。因为国有资产管理部门选拔经理的标准，不是纯粹的资本的标准，也不是市场的标准，而是各种因素参杂其中，但最重要的是所谓的“德”，其标准与党政机关的干部没什么差别。其实，市场经济中的国企只需要企业家，不需要圣人，可在目前产权体制下，不是圣人有可能就是犯罪嫌疑人。因此，产权改革是绕不过去的一条必由之路。有的同志认为国有企业最主要的是管理问题，只要选好一个领导班子，把管理抓上去，国有企业就可以搞好，实际上，这是两个问题，两者之间没有必然的替代关系，管理是永恒的主题，是做任何企业经营发展的基础，但管理要想长久发挥作用，还有赖于产权改革。不能把产权改革简单地说成是国有资产的流失。如长虹的倪润峰的复出及退休多少说明了这些问题。当然，企业并不是“一股就灵”、一改就灵，但是没有产权改革，其他的一切就都不灵。
　　规范和强化董事会的职能。
　　董事会在公司治理结构中和企业权力监督与制约机制中，处于中心位置，促使董事勤勉诚信，克尽职守，增强董事功能是建立有效公司治理结构的核心，也是企业权力监督与制约的重要因素之一。
　　一是建立外部董事和独立董事制度。中国国有企业应逐步建立外部董事和独立董事制度，大幅度增加外部董事，特别是一定数量的独立董事，而且这些董事应是社会名流与贤达人士，有专业知识、经验丰富、并具有独立判断能力，他们在各自的领域中享有相当大的声望与地位。公司决策一旦造成失误就会对他们的名望和利益造成损害，这就要求他们必须尽心尽职，为公司效力服务；同时由于他们所拥有的专业知识与丰富的经验，对公司的重大项目的决策能从更高层次上着眼、从更科学角度上把关。外部董事除来自社会名流之外，还应允许有关的管理公司、咨询公司、律师事务所、会计事务所、投资银行、保险公司、基金公司等向股份公司委派，因为它们也具有专业知识和自己的切身利益，董事会决策失误或出现问题也影响他们的社会形象与自身利益，因而相信把它们引入董事会也能发挥良好的作用。设立外部董事的方式可适当灵活，可以是长期的，也可以是阶段性的；可以是全职的，也可以是兼职的，但首先应当保证其独立性。可由这些董事组成或牵头组成专门委员会，如财务委员会、工薪委员会、提名委员会等等，使其有专门发挥作用的场所。从中国上市公司的实践来看，已建立外部董事和独立董事制度的国有企业对大股东的行为已形成一定的监督与制衡。
　　二是建立董事会的自我评价体系和对董事的纪律监督体系。董事会应该定期评估自身的工作程序、工作业绩和决策效果，并根据评估结果改进自身的工作。独立董事的引进和董事会自我评估委会员的设立将促进评估工作的进展。除了将董事会整体进行评估外，公司还应该重视对董事个人业绩的评估，包括董事为公司工作时间的多少，董事是否充分了解公司的情况，是否对公司发展提出了前瞻性的思考，是否对经理的提案提出有洞察力的见解，是否有重大决策失误等等。对董事会、尤其是对董事个人的评估有助于督促董事将更多的时间投入公司的业务、更好地履行董事职责，避免出现董事只挂名不干事的现象。与此同时，强化对董事职责、义务的法律监督。国有上市公司经营中出现不少违法、违规事件，如非法挪用资金炒股、编造虚假的交易、篡改会议记录等等，大多数经理层的类似行为都是在董事会知情或默许的情况下进行的，董事会对此负有不可推卸的责任。但多数情况下证监会只处罚了违法的公司，而对负有责任的董事没有追究责任。事实上，除非董事能证明经理在刻意作假，自身也是受骗者，否则董事应该对公司的违法行为负责。中国法律应该明确董事的义务，对董事在不同情况下应该承担的责任做出详细的规定，并指明什么人可以代表公司对违法董事提起诉讼。
　　
　　建立有效的分权制衡机制。
　　公司与传统国有企业的运行机制完全不同。传统国有企业所有者在企业之外决策，企业设立统一的“领导 班子”，强调“一元化领导”，决策机制是“厂长（经理）负责制”；在公司制度下所有者进入企业，实行分责、分权、制衡体制。决策机制是股东大会的一股一票，少数服从多数；董事会集体决策与个人负责相结合的机制。
　　在公司治理中既要防止所有权侵犯经营决策权、经营管理权；也要防止经营决策权、经营管理权架空所有权，排斥监督权。股东对董事会不满意时，可以更换董事会，但不应该、也没有必要替董事会做决策。同样，董事会对经理不满意，甚至可以更换更适合的人，但没有必要替经理指挥生产管理。只有公司的所有者、经营决策者、经营管理者、监督者恪尽职守，又不越位，才能形成良好的运行机制，使企业富有活力。其中所有者负责而恰当地行使最终控制权是良好公司治理的基础。
　　为建立有效的公司治理，就要科学地配置公司的控制权，确保分权——分责——制衡的有效性。要保证股东大会的最终控制权，保证董事会独立决策权，保证经理自主经营管理的权力。董事会成员与经理人员不能过分重合，以确保董事会不被经理层所控制，能以公司和股东利益为取向主持公司的经营决策；大型公司不仅应有外部董事和独立董事，以强化对经营层的监督，维护小股东和利益相关者的权益，而且董事长与经理不要一人兼，以确保董事会对经理的有效监督。职工代表依《公司法》进入董事会、监事会，使职工以法定形式参与公司的决策和监督；对涉及职工经济利益的决策要建立公司与工会的平等协商机制，维护职工合法权益。国有独资公司应设立外派监事会。如此等等，确保在公司治理机制中没有不受约束的人，从而保证公司的有效运转。
　　加强监事会的权威性。
　　我国目前最普遍存在的一种情况是：监事会实际只是一种摆设，根本不能履行监督职能，因而目前我们亟待强化和规范监事会的职能，使之不只是一种空架子。
　　首先，监事会的监督职能要注意事前预警，而不是事后的处置。监事会应将防止经营者的失误放在首位，以减少出资者的损失。其次，监事会的人员选择和组合应该严格和科学，必须挑选那些懂经营、善管理、会理财的专门人才参加监事会，决不能把监事会当作一个安置闲散人员的机构。监事会成员，尤其是监事会主席应该由熟悉企业财务、科学技术、法律政策、经营管理知识和被监督企业的资产运营等情况且具有实际工作经验的人担任，而且各种专门人才应有一种合理的匹配，优势互补形成整体效应。再次，加强对监事会本身的管理，强化监事的责任。正如列宁指出：监督机关如果“通过要依靠被检查机关的施舍过日子”，“就丝毫没有威信”，它应该“具有最大限度的独立性”。监事履行职责的情况应由委派方或股东会进行考核，每年一次，考核评估的结果决定监事的去留，并由此确定监事的报酬。监事具有相对的独立性，要独立于监督客体之外，在公司章程中对监事的履行职责应有明确的要求和可操作的考评评价标准，对于因监督不力，经营者失误带来公司损失的，在追究经营者责任的同时，也要监事会承担连带责任。最后，加强监督力度，扩大监督权限。监事会除了《公司法》规定的公司业务管理方面的监督权外，还应有对企业综合评价的权利，监事会应按照政府有关法律法令评价企业的经营效益和企业国有资产的保值增值状况，并就有关问题向经营者提出咨询，为股东会的重大决策提供依据，通过对公司的综合评价，反映公司经营绩效，从而提出对经营者、管理者任免及奖惩的建议，还应赋予监事会对经营管理者的弹劾权。对于不称职的董事，监事会有权向股东会提出弹劾议案，对于不称职的经理，监事会也有权向董事会提出弹劾议案。
　　
　　国有企业领导权力监督和制约的法治化
　　
　　对权力运行实行全程监督和制约。全程监督和制约是确保权力良好运行的必要手段。一是从授权源头抓起，干部的选拔是关键一环。要按照德才兼备的原则和选拔企业领导的标准，认真考核选拔企业的领导干部，尤其是“一把手”，建立用人责任制，把好提拔任用关；二是对权力的运行过程进行制约。掌权者在相对独立地运行权力的过程中，能否积极忠诚地依法用权，为民用权，权力的效能能否得以充分展现，最重要的一条是对其运行整个过程，特别是重要事件、重要环节的监督制约，以便及时发现、纠正权力运行中可能出现的偏差。企业必须建立和健全各项规章制度，尤其是建立和完善财务管理、商品购销、基建管理、人员调配、奖金分配、决策程序、议事规则等制度。要坚持民主集中制原则，企业的重大问题的决策必须经过领导班子集体讨论，既要保证企业领导人的高度指挥权，又要发扬民主、科学决策、接受组织和群众的监督。要坚持基建工程和物资采购招标、分配住房、劳动用工、房屋租赁、干部任用等公示制度。企业领导要自觉执行收入申报、礼品登记、重大事项报告、企业业务招待费使用情况报告制度，切实使企业管理制度化、规范化；三是对权力运行后果进行制约，即对阶段性的重大要事和卸任时的监督和检查。对后果的监督要褒善惩恶，并作为对其升降的主要依据。上级主管部门要制度严格，对企业领导任期目标任务完成情况进行检查考核，对造成经济损失的要查明情况，追究责任。
　　加强对“一把手”监督的针对性。这里的“一把手”专指国有企业的总经理。对国有企业“一把手”的监督不可能面面俱到，必须突出重点，抓住关键环节，当前要特别监督的三个方面的权力：一是重大事项决策权。重大事项必须由领导班子按决策程序、议事规则集体研究决定，不能由“一把手”个人说了算；二是重大项目投资决策权。凡重大项目决策，要进行可行性研究和专家论证，严格按照决策程序办事；三是重要人事干部管理权。凡单位内部干部使用、调配，都必须严格执行干部管理工作的有关规定，由领导班子集体讨论决定，不能由“一把手”暗箱操作，要建立用人失察追究责任制度；四是大额资金的审批、使用。要按照管理权限分头通过“新老三会”议事机构；五是疏通党委班子的监督渠道。党委班子自我约束机制是党内监督机制也是对“一把手”监督中的重要环节。邓小平曾指出：“对领导人最重要的监督来自于党委本身”，班子内部监督渠道的畅通，取决于党内权力的分解，取决于民主集中制原则的贯彻执行和厂务透明程度与落实双重组织生活会的情况。要在班子成员中通过民主生活会等正常的组织生活开展批评和自我批评，实行相互监督并切实监督到位。把决策、管理、监督三权有效分离，改进班子成员相互间的监督，防止至高无上，不受约束的权利主体存在。
　　通过正确处理好“新老三会的关系”实施监督和制约。处理好“新三会一层”（即股东会、董事会、监事会、经理层）和“老三会”（即党委、工会、职工代表大会）的关系。要体现制约原则，即在各司其职、协调关系前提下，加强“新老三会”之间的制约，分别建立起相应的约束机制。“老三会”成员进入“新三会”，通常可以采取以下方式：一是党委负责人通过法定程序进入董事会，条件具备的可实行党委书记与董事长一肩挑，交叉任职。政府主管部门作为国有资产代表，不得担任董事长，以免新的政企不分。二是纪委负责人依法定程序进入监事会，条件具备的可以兼任监事会负责人。三是职代会应推选一定数量的职工代表或工会会员进入“新三会”或以股东和职工代表双重身份进入“新三会”，为便于对权力的监督与制约，“新三会”对“三重一大问题”的议事程序应调整为，由董事会向党委会汇报，听取党委会的意见和建议，党组织应加强对企业的政治领导。董事会决策前首先应听取职工代表大会意见和建议。董事会将党委和职工代表大会意见、建议提交股东大会讨论通过，监事会、职代会和纪委对重大问题的执行情况实施监督，并将出现的问题及时反馈给股东大会和党委会，从而实现新老三会既互相促进，又互相制约的构架。
　　建立健全以厂务公开为主要内容的企业民主监督机制。厂务公开包括：一是企业生产经营管理和改革方面的事项。二是涉及职工利益的事项。三是与企业内部党风廉政建设有关的事项。厂务公开的内容广、层次深，扩大职工参加民主管理的范畴，疏通参政渠道，使经营者和权力部门的权利受到群众监督。实行厂务公开虽关键在领导，但也需调动职工群众积极性，使职工经济利益和企业经济效益对称，克服名义上当家作主的现象，在产权制度上给职工以主人翁地位，使其成为企业真正的主人。一是积极创造条件方便群众监督。企业各级纪检监督机关应大力宣传有关信访监督的规章制度，公布受理机关的地点和举报电话，设立举报信箱，建立接待群众和现场办公制度，使群众监督有章可循，同时使群众随时随地都可以反映问题。二是认真处理好信访工作。信访监督是群众对企业监督的一种主要和基本形式。由于信访者的构成、信访内容、信访流向和发起信访的时间和空间均不受限制等特点，因此信访监督是一种最广泛最便捷的群众监督形式。上级党组织，纪委要通过信访处理，对下级领导班子成员实施监督。对重要信访事项的办理，应当督促检查，直至妥善处理。三是要把群众监督转化为专门机关的监督，群众监督往往不会对被监督者直接产生作用，只有通过把群众监督转化为党政纪监督、法律监督、党组织监督、法人治理机构中决策监督、执行的参考和依据方式，才能真正发挥作用。
　　（责任编辑：罗志荣）